Cassazione n. 17757/2023

a pronunciato la seguente O R D I N A N Z A sul conflitto negativo di giurisdizione, iscritto alNRG 29488 del 202 2 , sollevato dal Tribunale amministrativo regionaleper il Veneto, con or- dinanza n. 1851, pubblicata il 2 dicembre 2022, nel procedimento ver- tente tra: [OSCURATO:PERSONA]; -ricorrente non costituita in questa sede - e A.VE.P.A. –[OSCURATO:PERSONA] I [OSCURATO:PERSONA]; -resistente non costituita in questa sede - Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio d el 20 giugno2023 dal [OSCURATO:PERSONA] ; R.G. 29488/2022 Cron. Rep. C.C. 20/6/2023 regolamento d’ufficio -2 - lette le conclusioni scritte delPubblico Ministero, in persona del Sosti- tuto Procuratore GeneraleGiovanni [OSCURATO:PERSONA], che ha chiesto che la Corte dichiari la giurisdizione del giudice ordinario. [OSCURATO:PERSONA] 1. –La signora [OSCURATO:PERSONA], titolare di omonima azienda agri- cola, ha agito in giudizio, dinanzi al Tribunale ordinario di Verona, av- verso il decreto dirigenziale n. 93 dell’11 marzo 2014, con cuil’Agenzia Veneta per i pagamenti in agricoltura (A.VE.P.A.) aveva dispost o nei suoi confronti la decadenza totale dal contributo pubblico erogato a titolo di “Investimenti forestali non produttivi.Miglioramenti paesaggi- stici-ambientali”,ed il conseguente obbligo di restituzione delle somme già percepite. L’attrice ha premesso di avere presentato la domanda di aiutoper la realizzazione di un tratto sentieristico da destinare a “percorso di- dattico-educativo finalizzato all’osservazione delle peculiarità floristi- che e faunistiche autoctone”, e che,con decreto del dirigente dell’Area di autorizzazionedell’Agenzia, n. 326 del 28 marzo 2012, detta istanza era stataintegralmente accolta. La parte ha poi aggiunto che, in esito a controlli effettuati in loco , l’Agenziaaveva accertato la parziale difformità degli interventi eseguiti rispetto a quanto indicat o ne l progetto preventivamente autorizzato , tanto in riferimento alla localizzazione, quanto al l a entità e tipologia delle opererealizzate, e d aveva quindi d ecretato la decadenza totale dal beneficio. Ad avviso dell’attrice, tuttavia,né l’erronea indicazione dei mappali, né la carenza di preventiva autorizzazione per gli interventi difformi eseguiti, avrebbero integrato una “variante sostanziale al progetto ” , tale da giustificare la revoca del contributo, trattandosi di difformità minori, emendabilicon l ’ acquisizione di un permess o in sanatoria. L’A.VE.P.A. si è costituita in giudizio, resistendo. -3 - 2. – L’adito Tribunale di Verona , con sentenza n. 644 /201 7 , pub- blicata il 21marzo 2017, ha dichiarato il proprio difetto di giurisdizione in favore del giudice amministrativo. La Corte d’appello di Venezia, con sentenza n. 2919/2020, pubbli- cata il 6 novembre 2020, ha confermato la statuizione dideclinato ria della giurisdizione. In particolare, il giudice del gravame ha osservato che, sebbene l’adozione del provvedimento attributivo del beneficio determini, di re- gola, il consolidarsi della legittima aspettativa dell’istante, mutandola in diritto soggettivo, con conseguente radicamento della giurisdizione in capo al giudice ordinario, restano in ogni caso devolute alla cogni- zionedel giudice amministrativo le controversie nelle quali , come nel caso di specie, venga in rilievo un vizio originario della procedura di erogazione del finanziamento. Su questa base, la Corte d’appello, rilevato che l’Amministrazione aveva disposto la revoca del beneficioper l’accertata carenzaoriginaria dei relativi presuppostidi attribuzione, ha escluso che il privato potesse vantare una posizione didiritto soggettivo, tutelabile innanzi al giudice ordinario. 3. –Riassunta la causa dinanzi al giudice indicato come fornito di giurisdizione, il Tribunale amministrativo regionale per il Veneto, rite- nendosi a sua volta privo di giurisdizione, con ordinanza del2 dicembre 2022 ha richiesto il regolamento d’ufficio. Secondo il TAR confliggente,infatti, il provvedimento di decadenza adottato da A.VE.P.A. non integr a esercizio d el potere di autotutela amministrativa, finalizzatoad emendare un vizio dell’originario atto di ammissione al finanziamento, ma si giustifica , piuttosto , alla luce dell’inadempimento degli obblighi assunti dal privato beneficiario, al cui adempimento è condizionata l’erogazionestessa del contributo. 4. –Le parti interessate non hanno svolto attività difensiva in que- sta sede. -4 - 5.– In vista dell’adunanza camerale, il Pubblico Ministero ha depo- sitato le proprie conclusioni scritte, chiedendo che la Corte dichiari la giurisdizione del giudice ordinario. Rientra nella giurisdizione del giudice ordinario –ha ricordato l’Uf- ficio del Procuratore Generale – la controversia avente ad oggetto il ritiro disposto dalla P.A. per inadempimento degli obblighi imposti al beneficiario, senza che siano ravvisabili margini di discrezionalità nell’apprezzamento delle ragioni di pubblico interesse sottese all’ero- gazione o al recupero. Nella specie, ad avviso del Pubblico Ministero, il provvedimento di revoca emesso dalla P.A. è fondato su un ritenuto inadempimento del beneficiario alle previsioni progettuali in base allequali era stato con- cesso il finanziamento. [OSCURATO:PERSONA] 1. -Le Sezioni Unite sono investite, in sede di regolamento d’ufficio, del compito di stabilire a quale plesso giurisdizionale spetta la cogni- zione della controversia promossa per ottenere l'annullamento del de- creto con il quale il dirigente dell’Agenzia Veneta per i pagamenti in agricoltura ha disposto la decadenza della domanda di aiuto presentata al fine di ottenere i benefici previstidalla normativa sugli investimenti forestali non produttivi , nell’ambito del PSR Misura 277, con accerta- mento del diritto del privato al mantenimento del contributo già con- cesso e di ottenere il saldo del beneficio. 2. - S econdo il consolidato ind irizzo giurisprudenziale, la giurisdi- zione deve essere determinata sulla base della domanda, dovendosi guardare, ai fini del riparto della giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo, al petitumsostanziale, da identificare, non solo e nontanto in funzione della concreta pronuncia che si chiede al giu- dice, quanto, soprattutto, in funzione della causa petendi, ossia dell'in- trinseca natura della posizione dedotta in giudizio, da individuare con -5 - riguardo ai fatti allegati e al rapporto giuridico di cui essi sono espres- sione (Cass., Sez. Un., 12 novembre 2020, n. 25578; Cass., Sez. Un., 18 maggio 2021, n. 13492). Pertanto, ai fini della soluzione della questione di giurisdizione, de- vono prendersi in esame i fatti allegati dalle parti, onde veri ficare la natura giuridica della situazione giuridica azionata, prescindendo dall'effettiva sussistenza dei fatti dedotti, trattandosi di un profilo affe- rente al merito della controversia, da scrutinare a cura del giudice ef- fettivamente munito di giurisdizione. 3. - N ella specie, con l'atto introduttivo del giudizio di merito la signora Tosadori ha fatto valere la tutela della propria situazione sog- gettiva diretta a trattenere la disponibilità del contributo percepitoe a ricevereil saldo, situazione soggettiva definitivamente pregiudicata dal provvedimento di decadenza emesso dalla P.A. e fondato su un ritenuto inadempimento dellabeneficiaria alle previsioni progettuali in base alle quali è stato concesso il finanziamento. Come emerge dal testo dell’atto di citazione al Tribunale di Verona (in particolare, dalle pagine 5 e ss.), l’attrice ha esposto che l’Agenzia aveva adottato il provvedimento di decadenza contestandoledi avere posto in essere un intervento “difforme dal progetto allegato alla do- manda, mancante dei presupposti tecnico costruttivi fondamentalipre- visti dalla normativa di riferimento”,e di avere così realizzato “un’opera diversa da quella oggetto della domanda originaria e poi finanziata, per la quale non disponeva dei relativi permessi di legge”. La decadenza è stata disposta dalla P.A. non già per un vizio origi- nario dell’atto amministrativo, ma per un inadempimento successivo alla concessione del finanziamento ed attinente alla realizzazione dell’opera finanziata. 4. -Tanto premesso, la regola di riparto che viene qui in rilievo è il frutto di una elaborazione giurisprudenziale consolidata. -6 - La controversia sulla legittimità della revoca di un finanziamento pubblico determinata dall'inadempimento del privato beneficiario alle prescrizioni dell'atto di concessione rientra nella giurisdizione del giu- dice ordinario qualora la contestazione faccia esclusivo riferimento alle inadempienze del percettore, senza coinvolgere in alcun modo il legit- timo esercizio dell'apprezzamento discrezionale del concedente circa an, quide quomododell'erogazione (Cass., Sez. Un., 17 febbraio 2016, n. 3057; Cass., Sez. Un., 4 aprile 2021, n. 9840; Cass., Sez. Un., 11 aprile 2023, n. 9634). In ordine alla controversi a originat a dalla revoca di un contributo pubblico, la giurisdizione spetta all'autorità giudiziaria ordinariaquando la revoca discenda dall'accertamento di un inadempimento (da parte del fruitore) delle condizioni stabilite in sede di erogazione o comunque dalla legge, nonché nel caso di sviamento dei fondi acquisiti rispetto al programma finanziato, mentre sussiste, invece, la giurisdizione del giu- dice amministrativo quando occorra sindacare il corretto esercizio della ponderazione comparativa degli interessi in sede di attribuzione del beneficio o in relazione a mutamenti intervenuti nel prosieguo e, quindi, quando il giudizio riguardi una fase procedimentale precedente al provvedimento discrezionale attributivo del beneficio oppure allor- ché, successivamente alla concessione, l'atto sia stato annullato o re- vocato per illegittimità o per contrasto iniziale con il pubblico interesse, ma non per inadempienze del beneficiario(Cass., Sez. Un., 4 gennaio 2023, n. 146). In altri termini, la controversia promossa per ottenere l'annulla- mento del provvedimento di revoca di un finanziamento pubblico con- cerne una posizione di diritto soggettivo (ed è pertanto devoluta alla giurisdizione del giudice ordinario) tutte le volte in cui l'amministra- zione abbia inteso far valere la decadenza del beneficiario dal contri- buto in ragione della mancata osservanza, da parte sua, di obblighi al -7 - cui adempimento la legge o il provvedimento condizionano l'eroga- zione, mentre riguarda una posizione di interesse legittimo (con con- seguente devoluzione al giudice amministrativo) allorché la mancata erogazione del finanziamento, pur oggetto di specifico provvedimento di attribuzione, sia dipesa dall'esercizio di poteri di autotutela dell'am- ministrazione, la quale abbia inteso annullare il provvedimento stesso per vizi di legittimità o revocarlo per contrasto originario con l'interesse pubblico. 5. - Nel caso di specie , è incontroversa l'esistenza del provvedi- mento di concessione del contributo. In questo contesto, assume determinante rilievo la circostanza che l'atto di decadenza adottato dall’Agenzia Venetaè motivato sul presup- posto di un addotto inadempimento dell a beneficiaria alle condizioni stabilitein sede di erogazione, per la ritenuta inosservanza alle previ- sioni progettuali in relazione alle quali era stato concesso il finanzia- mento. Tali inosservanze, concernendo la realizzazione dell’intervento sov- venzionato,sono successive alla concessione del finanziamento ed at- tengono alla fase "esecutiva" del rapporto tra finanziatore e finanziato: il loro addebito, perciò, non comporta una nuova discrezionale valuta- zione comparativa degli interessi pubblici implicati nel finanziamento e non si risolve nell'individuazione di un sopravvenuto interesse pubblico alla revoca. Essendo la decadenza motivata con riguardo alla violazione di un obbligo condizionante il finanziamento, la situazione soggettiva fatta valere dalla signora Tosadori è di diritto soggettivo e la P.A. non ha alcun margine di discrezionalità nell'apprezzamento del rilevato ina- dempimento. Nel caso di specie, l'Amministrazione non ha constatato il difetto originario di una condizione di ammissibilità del finanziamento, idonea a manifestare l'illegittimità del provvedimento di erogazione, assunto -8 - in assenza dei relativi presupposti giustificativi e, come tale, suscetti- bile di annullamento d'ufficio; né ha svolto valutazioni discrezionali circa la sopravvenienza di motivi di pubblico interesse tali da imporre una riconsiderazione dell'opportunità e della convenienza del contri- buto. Ha invece rilevato che, concesso il finanziamento, il privatoaveva realizzato un intervento difforme dal progetto allegato alla domanda di aiuto, mancantedei presupposti tecnico costruttivi fondamentali previ- sti dallanormativa di riferimento. Si fa, dunque, questione di un fatto o di un comportamento soprav- venuto, incidente sul rapporto concessorio, suscettibile di configurare un inadempimento imputabile alla concessionaria, ostativo alla conser- vazione dell'agevolazione economica, con conseguente emersione di una situazione giuridica di diritto soggettivo, incisa dall'atto impugnato, da ritenersi devoluta alla giurisdizione dell'autorità giudiziaria ordina- ria. 6. -Va dichiarata la giurisdizione d