Cassazione n. 28857/2024

ha pronunciato la seguente ORDINANZA sul ricorso iscritto al n.20503/2023 R.G. proposto da : MINISTERO DELL'ECONOMIA E DELLE FINANZE, MINISTERO DELL'INTERNO, in persona dei rispettivi Ministri elettivamente domiciliati in [OSCURATO:PERSONA], presso l'AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO (ADS80224030587) che li rappresenta e difende -ricorrente- Contro [OSCURATO:PERSONA], in persona del Sindaco elettivamente domiciliato in Roma corso [OSCURATO:PERSONA] II, presso lo studio dell’avvocato [OSCURATO:PERSONA] ([OSCURATO:CODICE_FISCALE]) che lo rappresenta e difende -Controricorrente ricorrente incidentale- avverso la SENTENZA d ella CORTE D'APPELLO BOLOGNA n. 1588/2023depositata il 19/07/2023 . Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 22/10/2024 dal Consigliere [OSCURATO:PERSONA]. [OSCURATO:PERSONA] Il Comune di Parma ha convenuto in giudizio i Ministeri in epigrafe al fine di accertare la sussistenza dei presupposti per il reintegro dei contributi dovuti ai sensi dell’art.64 della legge 338/2000 e condannare i convenuti, in solido o ciascuno per quanto di sua ragione, al pagamento: a) dell'importo di Euro 4.150.364,40, di cui € 2.878.775,03 per minori introiti erariali ex art. 64 L. n. 338/2000 per gli anni 2001/2009, intrepretando la norma nel senso che la c.d. franchigia ivi prevista si calcola tenendo conto anche dei minori gettiti già accertati negli anni precedenti; b) nonché dell’importo di euro 1.271.589,03 per i minori introiti erariali spettanti al Comune di Parma a seguito della conversione operata con D. lgs. n. 23/2011, del capitolo di bilancio dello Stato “Maggiorazione perdita ICI cl. D” nel nuovo capitolo denominato “Risorse da federalismo fiscale”, per gli anni 2010/2012. Il Tribunale accoglieva entrambe le domande. Il Ministero dell’Economia e delle Finanze e il Ministero dell’Interno hanno proposto appello, affermando che la sentenza appare viziata nell’interpretazione del meccanismo operato dall’art. 64 della legge n. 388 del 2000 e dal decreto attuativo 1 luglio 2002, n. 197, e che ancora più illegittimo appare il riconoscimento del diritto del Comune con riferimento al periodo successivo all’anno 2010. In particolare i Ministeri hanno dedotto che la c.d. franchigia prevista dall’art 64 cit. si calcola considerando solo gli importi di minor gettito scaturenti dalle autodichiarazioni presentate nell'ultimo anno; quanto al periodo dal 2010 al 2012, osservano che dall’anno 2011 in poi non è stato più previsto alcun tipo di intervento specifico giacché con l’entrata in vigore del decreto legislativo 14.03.2011 n. 23, recante disposizioni in materia di federalismo fiscale municipale, il legislatore, nel dare attuazione alla delega di cui all’art. 2, comma 1, L 5.05,2009 n. 42, ha soppresso il previgente sistema di sovvenzionamento degli enti locali costituito dai trasferimenti erariali. Dal 2011, infatti, per i Comuni appartenenti alle regioni a statuto ordinario, come nel caso di specie, si sono verificate, con l’entrata in vigore del predetto D.lgs. 23/2011, le conseguenze dell’introduzione del federalismo fiscale, in base al quale sono stati soppressi la quasi totalità dei trasferimenti statali, tra cui quello in parola. La Corte d’appello ha respinto il primo motivo (relativo al calcolo della franchigia prevista dall’ art. 64) ma ha accolto il secondo rilevando che, per il periodo successivo all’anno 2010, la tesi degli appellanti appare corretta, poiché dall’anno 2011, con l’entrata in vigore del decreto legislativo 14.03.2011 n. 23, recante disposizioni in materia di federalismo fiscale municipale, il legislatore, nel dare attuazione alla delega di cui all’art. 2, comma 1, L 5.05,2009 n. 42, ha soppresso il previgente sistema di sovvenzionamento degli enti locali costituito dai trasferimenti erariali. Avverso la predetta sentenza ha proposto ricorso per cassazione i Ministeri affidandosi a un motivo; ha proposto ricorso incidentale il Comune di Parma e successivamente ha depositato memoria. [OSCURATO:PERSONA] 1.-Sul ricorso principale. 1.1.- Con il primo e unico motivo di ricorso principale si lamenta ex art. 360, n. 3 c.p.c. la violazione e falsa applicazione dell’art. 64 della legge 23 dicembre 2000, n. 388 e degli articoli 2 e 3 del decreto del Ministero dell’interno 1 luglio 2002, n. 197. I ricorrenti deducono che la pronuncia di secondo grado non tiene conto del consolidamento del trasferimento erariale al Comune interessato e che la presenza del trasferimento statale per gli anni precedenti impedisce di considerare minori introiti quelli già compensati e quindi di produrre un ulteriore aumento del contributo per gli anni successivi. Deducono che l’art. 64 della legge n. 388 del 2000, prevede che a decorrere dall'anno 2001 i minori introiti relativi all'ICI conseguiti dai Comuni per effetto dei minori imponibili derivanti dalla autodeterminazione provvisoria delle rendite catastali dei fabbricati di categoria D sono compensati con corrispondente aumento dei trasferimenti statali, se di importo superiore a € 1549,37 e allo 0,5 per cento della spesa corrente prevista per ciascun anno. La norma individua una precisa annualità, vale a dire l’anno 2001, a decorrere dalla quale entra in vigore il nuovo sistema di determinazione della compensazione dei minori imponibili; i minori introiti costituiscono una posta negativa del bilancio e i trasferimenti erariali previsti dalla norma a compensazione di questi maggiori introiti, costituiscono un’entrata per i bilanci comunali e quindi non possono assolutamente essere classificati e considerati minori introiti. Pertanto, solamente eventuali perdite aggiuntive rispetto a quelle già accertate negli anni precedenti, già compensate con un corrispondente e stabile aumento del trasferimento, comportavano un ulteriore aumento del contributo, e ciò solo nel caso in cui tali nuove perdite superassero i parametri di rilevanza. Il contributo statale è consolidato nei trasferimenti erariali e compensa i minori introiti, sicché da tale momento la perdita compensata con il contributo non può più venir considerata minore introito ai fini della legge. Da ciò consegue secondo parte ricorrente la irrilevanza ai fini di calcolare la c.d. franchigia, dei minori introiti degli anni precedenti al 2001 (anche se non compensati perché rimasti sotto soglia) dovendosi intendere per “minori introiti” ai fini dell’applicazione dell’art 64 cit. solo “le nuove eventuali perdite verificatesi nell’anno di riferimento”. Nel paragrafo B.7 del motivo i ricorrenti danno atto che questa Corte si è pronunciata con materia con la sentenza n. 19895/2023, pubblicata il 12 luglio 2023 e chiede in subordine l’applicazione del principio di diritto in essa affermato. 2.-Il ricorso è fondato nei termini che seguono. L’art. 64 della legge n. 388/2000 mira a tenere indenne i Comuni dai minori gettiti ICI che derivano dall'avere consentito ai proprietari di immobili classificati categoria D di autodeterminare, in via provvisoria, la rendita catastale: quindi rispetto al passato a minori rendite catastali (autodichiarate), corrisponde minore gettito ICI per i Comuni. Questo “impoverimento” dei comuni è compensato dallo Stato se il minor gettito (minori introiti) supera una certa soglia (c.d. franchigia). Il punto è come si calcola questa franchigia, se tenendo conto anche dei minori gettiti già accertati negli anni precedenti (tesi A: seguita dal Comune e dalla Corte d’appello) o considerando solo gli importi di minor gettito scaturenti dalle autodichiarazioni presentate nell'ultimo anno (tesi B: seguita dai Ministeri). La giurisprudenza di questa Corte si è consolidata nel senso di ritenere che i trasferimenti erariali agli enti locali con funzione compensativa, a decorrere dal 2001, dei minori introiti ICI derivanti da autodichiarazione di fabbricati categoria D sono subordinati alla duplice condizione che il minor introito sia superiore ad euro 1.549,37 e allo 0,5 percento della spesa corrente prevista per ciascun anno; il superamento di tali soglie va calcolato senza considerare il minor gettito ICI derivante da autodichiarazioni presentate negli anni precedenti e compensato con trasferimenti erariali consolidati, ma tenendo conto anche di quello derivato da autodeterminazioni di anni precedenti non compensato con tali trasferimenti. L'interpretazione proposta dai Ministeri appare dunque condivisibile laddove esclude dalla base di calcolo per la valutazione del superamento delle soglie il minor gettito ICI derivante da auto- dichiarazioni dei contribuenti relativi a fabbricati formulate negli anni precedenti, quando questo sia stato oggetto di trasferimenti compensativi e sia perciò consolidato nei trasferimenti erariali a favore di quel Comune (salvi gli effetti previsti per l'attribuzione delle rendite definitive). E' quindi possibile, come sostengono i Ministeri ricorrenti, che, per effetto del consolidamento dei trasferimenti erariali acquisiti, si determini la sterilizzazione dei minori gettiti ICI maturati con riferimento alle autodichiarazioni relative a fabbricati presentate in un certo anno a causa del mancato superamento dell'una o dell'altra delle soglie di cui all'art. 64, comma 1, della L. 388/2000 nell'anno di riferimento. La tesi dei Ministeri non può essere seguita, invece, anche laddove si spinge ad affermare la sterilizzazione dei minori gettiti ICI provocati da autodichiarazioni presentate in un certo anno e neutralizzati a causa del mancato superamento delle soglie di cui all'art. 64, comma 1, della L. 388/2000 nell'anno in questione. Non vi è infatti alcun elemento testuale, né nella legge, né nel regolamento, che permetta di espungere dal minor gettito ICI di un certo anno anche quello maturato, in quell'anno, per effetto di autodichiarazioni presentate nell'anno precedente, o negli anni precedenti, e non compensate, negli anni precedenti, per la loro modestia sotto-soglia, e quindi non consolidate. Sulla scorta delle superiori considerazioni, cui il Collegio intende dare continuità, è enunciato i l seguente principio di diritto cui dovrà attenersi laCorte di merito: "I trasferimenti erariali agli enti locali previsti dall'art. 64 della L. [OSCURATO:DATA_NASCITA] n. 388 e del D.M. n. 1.7.1992 n. 197 e diretti a compensare a decorrere dall'anno 2001 i minori introiti relativi all'ICI conseguiti dai comuni per effetto dei minori imponibili derivanti dalla autodeterminazione provvisoria delle rendite catastali dei fabbricati di categoria D, eseguita dai contribuenti secondo quanto previsto dal decreto del Ministro delle finanze 19.4.1994, n. 701, sono subordinati alla duplice condizione che il minor introito sia superiore a Euro 1.549,37 e allo 0,5 % della spesa corrente prevista per ciascun anno; il superamento delle predette soglie va valutato senza tener conto del minor gettito ICI derivante da autodichiarazioni presentate dai contribuenti negli anni precedenti e compensate con trasferimenti erariali consolidati; tuttavia, ai fini della determinazione del minor introito ICI per ciascun anno si tiene conto non solo di quello scaturente dalle autodeterminazioni provvisorie delle rendite catastali dei fabbricati di categoria D presentate dai contribuenti in quell'anno ma anche di quello scaturente da autodeterminazioni provvisorie presentate negli anni precedenti, non compensate con trasferimenti erariali consolidati."(Cass. civ. sentenza n. 19168 del 06/07/2023; Cass. civ. sentenza n. 18701 del 03/07/2023; Cass. civ. ord. , n. 14824 del 28/05/2024; nello stesso senso anche Cass civ. Sez.1, 03.07.2023 n. 18705; Cass. civ. Sez. 1, 03.07.2023 n. 18718) 3.-Sul ricorso incidentale. 3.1.-Con il primo e unico motivo si lamenta la violazione e falsa applicazione dell’art. 11, l. N. 42/2009, dell’art. 2, comma 8, d.lgs. n. 23/2011, del decreto del Ministro dell’interno 21 giugno 2011, in relazione all’art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c. Il Comune deduce di avere eccepito sin dal primo grado che un eventuale errore nel computo dei contributi di cui all’art. 64, l. n. 388/2000 avrebbe determinato un errore di pari importo nella quota che l’Ente aveva diritto a ricevere a valere sul “Fondo sperimentale di riequilibrio”, a seguito della riforma del Federalismo fiscale. Il Tribunale ha accolto, ma la Corte d’appello ha affermato che, essendo stato abrogato – diversamente da quanto affermato dal primo Giudice – l’art. 64 cit., «non vi è piena consequenzialità tra causa petendi e petitum. Infatti, per sostenere il diritto invocato, il Comune doveva confrontarsi con la normativa nuova, e provare il verificarsi dell’invocato “effetto derivato”, il che non è avvenuto» Il Comune deduce che con la legge delega n. 42/2009 è stata prevista l’introduzione del c.d. federalismo fiscale. L’art. 11, nel definire i principi e criteri direttivi in relazione al finanziamento delle funzioni degli enti locali, la spesa riconducibile alle diverse funzioni degli enti locali debba essere finanziata da tributi propri degli enti stessi. Conseguentemente, il medesimo art. 11, alla lett. e), ha previsto la «soppressione dei trasferimenti statali e regionali diretti al finanziamento delle spese di cui alla lettera a), numeri 1) e 2), […]». la riforma prevedeva comunque una compartecipazione dello Stato al finanziamento delle funzioni degli Enti locali, mediante l’istituzione di un Fondo perequativo. Il Comune, quindi, ha chiesto direttamente ai Ministeri odierni resistenti, e successivamente nel giudizio di primo grado, che gli fosse riconosciuta anche una somma pari alla riduzione della propria quota a valere sul Fondo sperimentale di riequilibrio causata dall’erronea quantificazione di uno dei trasferimenti erariali puntuali soppressi dalla riforma sul federalismo fiscale. Il capo della sentenza della Corte di appello che ha accolto il secondo motivo di appello proposto dai Ministeri secondo la parte ricorrente incidentale è erroneo per più ragioni . In primo luogo, per v iolazione e falsa applicazione dell’art. 11, l. n. 42/2009, dell’art. 2, comma 8, d.lgs. n. 23/2011, del Decreto del Ministro dell’interno 21 giugno 2011, in relazione all’art. 360, comma 1, n. 5, c.p.c. La sentenza è erronea, per omesso esame di un fatto decisivo, nella parte in cui ha affermato che il Comune di Parma non avrebbe provato «il verificarsi dell’invocato “effetto derivato”». Il Comune aveva infatti evidenziato nel contraddittorio processuale dinanzi alla Corte che nel passaggio al [OSCURATO:PERSONA] di riequilibrio si era garantita l’invarianza delle risorse assegnate ai Comuni e che il contributo ex l. n. 388/2000 era per l’appunto tra quelli che dovevano essere sostituiti dal Fondo. Il Comune aveva altresì depositato in giudizio un documento (doc. 7 del fascicolo di primo grado), estratto dal sito web del Ministero dell’interno, sezione Finanza locale, nel quale è illustrato il confronto tra il contributo ricevuto dallo Stato nell’anno di spettanza 2010 (relativo, quindi, al periodo precedente l’introduzione del Federalismo fiscale) e il contributo ricevuto dallo Stato nell’anno 2011 (il primo dell’introduzione del Federalismo fiscale). A conferma del rilievo sollevato dal Comune, anche da tale documento emerge che il contributo ricevuto nel 2011 era sostitutivo, tra le altre cose, del contributo ordinario ricevuto l’anno precedente, pari a 22.202.606,15 (doc. 7, pag. 1 e pag. 3 del file). Tra le voci che componevano tale contributo ordinario, poi, era chiaramente indicato il contributo ex art. 64, l. n. 388/2000 (doc. 7, pag. 4). Inoltre, si deduce la v iolazione e falsa applicazione dell’art. 11, l. n. 42/2009, dell’art. 2, comma 8, d.lgs. n. 23/2011, del Decreto del Ministro dell’interno 21 giugno 2011. Secondo il Comune ha errato la Corte di merito quando ha affermato che il Comune avrebbe dovuto provare il verificarsi dell’“effetto derivato” consistente nella riduzione della quota del Fondo sperimentale di riequilibrio di cui era titolare in conseguenza dell’illegittima quantificazione dei trasferimenti erariali soppressi e sostituiti con tale quota. Tale “effetto derivato” era infatti automatica conseguenza delle rubricate previsioni normative. Pertanto, osserva il Comune, la Corte avrebbe in ogni caso dovuto accertare e dichiarare che con il passaggio al Federalismo municipale si era verificata una riduzione del nuovo contributo erariale da federalismo municipale di importo pari all’illegittima decurtazione del contributo ex art. 64, l. n. 388/2000 derivante dall’erronea interpretazione di tale ultima norma sostenuta dai Ministeri. Il Comune inoltre deduce di avere interesse all’esame del presente motivo di ricorso incidentale anche nella denegata ipotesi di accoglimento del secondo motivo del ricorso per cassazione (recte: richiesta subordinata, di conferma del principio affermato da Cass. n. 19895/23) proposto dai Ministeri. Infatti, anche nel caso di accoglimento della domanda dei Ministeri di applicazione anche alla vicenda de qua del principio di diritto espresso dalla sentenza n. 19895/2023, va rammentato che la stessa non ha accolto tout courtla posizione ministeriale, avendo previsto il c.d. temperamento i cui effetti andrebbero in concreto appurati in un giudizio di rinvio, ben potrebbe condurre all’accertamento di un credito a favore del Comune di Parma per gli anni 2001-2009. Ebbene, la differenza tra l’ammontare corretto – così determinato – del contributo ex art. 64, l. n. 388/2000 e quello erroneamente quantificato dai Ministeri con i provvedimenti che hanno dato origine al presente contenzioso, comunque, avrebbe determinato un “effetto derivato” negativo sui trasferimenti a valere sul Fondo sperimentale di riequilibrio introdotto con il federalismo municipale che il Comune ha chiesto fosse emendato. 4.-Il motivo è fondato nei termini che seguono. Dopo la riforma del c.d. federalismo fiscale il Comune ha diritto a una quota di partecipazione al c.d. fondo perequativo (oggi Fondo di solidarietà comunale). Nel definire i principi fondamentali del sistema di finanziamento delle autonomie territoriali, la legge delega n. 42 del 2009 prevede che per le funzioni degli enti locali diverse da quelle fondamentali le necessità di spesa devono essere finanziate secondo un modello di perequazione delle capacità fiscali, che dovrebbe concretizzarsi in un tendenziale avvicinamento delle risorse a disposizione dei diversi territori. La capacità fiscale, in sintesi, rappresenta il gettito potenziale da entrate proprie di un territorio, date la base imponibile e l'aliquota legale. Il decreto legislativo 26 novembre 2010, n. 216, introduce il concetto di fabbisogni standard che rappresentano le reali necessità finanziarie di un ente locale in base alle sue caratteristiche territoriali e agli aspetti sociodemografici della popolazione residente. I fabbisogni standard, congiuntamente alle capacità fiscali, costituiscono i parametri sulla base dei quali è ripartita una crescente quota perequativa del Fondo di solidarietà comunale. Per decidere come distribuire le quote viene calcolata per ogni comune la differenza tra il suo fabbisogno standard totale e la sua capacità fiscale: se il fabbisogno è superiore alla capacità, significa che l’ente considerato non riesce con le proprie risorse a soddisfare il fabbisogno di servizi del proprio territorio. Per questo motivo, il Comune riceverà risorse dal fondo. Ne consegue che se è sbagliato il calcolo della capacità fiscale sarà sbagliata anche la misura di partecipazione al fondo. Applicando questa considerazione al caso ne deriva che il rilievo del Comune è infondato nella parte in cui si basa sulla idea che il contributo dovuto dopo la riforma del federalismo fiscale sarebbe stato erroneamente determinato perché occorreva tenere conto dei minori introiti per gli anni anteriori al 2001 già compensati dallo Stato con il contributo ex art 64. Tuttavia, come precisato da questa Corte, deve tenersi conto dei minori introiti che non avessero raggiunto negli anni precedenti la soglia della c.d. franchigia e di conseguenza, dato l’accoglimento per quanto di ragione del primo motivo del ricorso principale, occorre rivedere i calcoli del contributo alla luce di questa regola. Ai fini del ricorso incidentale occorre invece accertare se i contributi ex art 64 cit. concorrono o meno a determinare la capacità fiscale, e in quale arco temporale: la parte deduce al riguardo che ciò sarebbe dimostrato dal documento che la Corte non ha esaminato. Secondo il Comune da questo documento risulta che il contributo di solidarietà è stato determinato anche sulla base di quanto corrisposto in precedenza ai sensi dell'articolo 64 cit. e di conseguenza se è erroneo il calcolo di quanto dovuto titolo di compensazione ICI sarebbe erroneo anche il contributo unico [si veda pag. 37 del ricorso incidentale “ il contributo ricevuto nel 2011 era sostitutivo, tra le altre cose, del contributo ordinario ricevuto l’anno precedente, pari a 22.202.606,15 (doc. 7, pag. 1 e pag. 3 del file). Tra le voci che componevano tale contributo ordinario, poi, era chiaramente indicato il contributo ex art. 64, l. n. 388/2000 (doc. 7, pag. 4)”]. Non vi è effettivamente traccia dell'esame di questo documento nella sentenza impugnata che si limita ad affermare che “il Comune doveva confrontarsi con la nuova normativa nuova, e provare il verificarsi dell’invocato “effetto derivato”, il che non è avvenuto”. In ciò la Corte ha errato perché, astrattamente parlando, l’effetto derivativo è conseguenza -come afferma il Comune- delle norme che regolano la fattispecie e deve però verificarsi, in concreto se la “capacità fiscale” del Comune de quo è stata calcolata tenendo conto dei contributi ricevuti ex art 64 cit. , nel periodo di tempo in cui si discute. La Corte di merito nel giudizio di rinvio dovrà pertanto innanzitutto verificare sulla base del principio di diritto affermato (o meglio confermato) nell’accoglimento del ricorso principale se effettivamente gli atti di causa consentano di affermare che il contributo ex art. 64 cit., in conseguenza dell’erronea interpretazione della norma è stato erroneamente calcolato ed in che misura; inoltre verificare sulla base del documento cui la parte fa riferimento nell'atto incidentale o di eventuali altri documenti esistenti in causa se effettivamente questo errore abbia influito sulla determinazione del contributo unico (riduzione della quota del Fondo sperimentale di riequilibrio). Ne consegue, in accoglimento per quanto di ragione del motivo di ricorso principale e del motivo del ricorso incidentale, la cassazione della sentenza impugnata e il rinvio per un nuovo esame alla Corte d’appello di Bologna e per la liquidazione delle spese anche del giudizio di legittimità P.Q.M. accoglie il ricorso principale e il ricorso incidenta