Cassazione n. 20670/2023

ha pronunciato la seguente ORDINANZA sul ricorso iscritto al n.20295/2020 R.G. proposto da : [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], elettivamente domiciliati in [OSCURATO:PERSONA], 72, presso lo studio dell’avvocato [OSCURATO:PERSONA] rappresentati e difesi dall'avvocato [OSCURATO:PERSONA]; -ricorrente- contro COMUNE DELL'AQUILA, domiciliato ex lege in ROMA, [OSCURATO:PERSONA] presso la CANCELLERIA della CORTE di CASSAZIONE, rappresentato e difeso dagli avvocati [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA]; -controricorrente- nonchè contro [OSCURATO:PERSONA] [OSCURATO:PERSONA] L'AQUILA, -intimato- avverso SENTENZA CORTE D'APPELLO L'AQUILA n. 342/2020 depositata il26/02/2020. Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 09/06/2023 dal Consigliere [OSCURATO:PERSONA]. [OSCURATO:PERSONA] La Corte d’appello dell’Aquila, con sentenza n. 342/2020, pubblicata il 26/2/2020, - in giudizio di opposizione alla stima provvisoria promosso da [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA] , comproprietari di terreni siti in Coppito (AQ), partic. 2344 e 2346, occupate temporaneamente in quanto destinate alla realizzazione di moduli abitativi e delle connesse opere di urbanizzazione e servizi, a seguito del sisma del 6/4/2009, nei confronti dell’[OSCURATO:PERSONA] per la Ricostruzione della città dell’Aquila-USRA e del Comune dell’Aquila, - ha dichiarato il difetto di legittimazione passiva dell’USRA, essendo il Comune l’ente beneficiario dell’espropriazione nel provvedimento ablatorio, e determinato l’indennità, relativa al terreno di cui alla particella «2344», di espropriazione in complessivi € 24.155,56, e di occupazione temporanea in complessivi € 11.894,78, oltre interessi, ordinando al Comune il deposito delle somme, detratto quanto già versato, presso la [OSCURATO:PERSONA] dello Stato dell’Aquila. In particolare, i giudici di merito, ritenuta ammissibile e procedibile la domanda limitatamente alla part.2344, in relazione alla quale era stato poi emanato il decreto di esproprio, in data 31/3/2016, prima della scadenza del termine quinquennale di efficacia della dichiarazione di pubblica utilità, hanno rilevato, in ordine alla questione dell’epoca cui fare riferimento ai fini dell’individuazione delle caratteristiche del bene espropriato e in particolare della sua edificabilità o meno, che la regola generale dettata dall’art.32 DPR 327/2001 (secondo cui la data di riferimento per individuare le caratteristiche del bene espropriato è quella dell’accordo di cessione o del decreto di esproprio, con valutazione dell’incidenza dei vincoli di natura non espropriativa, senza considerare gli effetti del vincolo preordinato all’esproprio e quelli connessi alla realizzazione dell’eventuale opera prevista) è suscettibile di eccezione, quale, nella specie, quella dettata dal d.l. 28.4.2009, n. 39, convertito, con modificazioni, in legge 24.6.2009, n. 77, recante «Interventi urgenti in favore delle popolazioni colpite dagli eventi sismici nella regione Abruzzo nel mese di aprile 2009 e ulteriori interventi urgenti di protezione civile», che all’art.2, dettato in tema di «Apprestamento urgente di abitazioni», al comma 1, ha previsto che il Commissario delegato nominato dal Presidente del Consiglio dei Ministri dovesse provvedere in termini di somma urgenza alla progettazione e realizzazione nei comuni di cui all'articolo 1 di moduli abitativi destinati ad una durevole utilizzazione, nonché delle connesse opere di urbanizzazione e servizi, per consentire la più sollecita sistemazione delle persone fisiche ivi residenti o stabilmente dimoranti in abitazioni che sono state distrutteo dichiarate non agibili dai competenti organi tecnici pubblici, in attesa della ricostruzione o riparazione degli stessi, ove non abbiano avuto assicurata altra sistemazione nell'ambito degli stessi comuni o dei comuni limitrofi. Si è rilevato, in motivazione, che: a) il Commissario delegato doveva poi approvare il piano degli interventi di cui al comma 1, previo parere di un'apposita conferenza di servizi, e quindi, d'intesa con il Presidente della Regione Abruzzo e sentiti i sindaci dei comuni interessati, alla localizzazione delle aree destinate alla realizzazione degli edifici di cui al comma 1, anche in deroga alle vigenti previsioni urbanistiche; b) in forza dell’ultima parte del comma 4 del citato art.2, il citato provvedimento di localizzazione comporta dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza delle opere di cui al comma 1 e costituisce decreto di occupazione d'urgenza delle aree individuate; c) inoltre (comma 5), l'approvazione delle localizzazioni di cui al comma 4, se derogatoria dei vigenti strumenti urbanistici, costituisce variante degli stessi e produce l'effetto della imposizione del vincolo preordinato alla espropriazione; d) secondo il sesto comma dell’art.2, per le occupazioni d'urgenza e per le eventuali espropriazioni delle aree per l'attuazione del piano di cui al comma 3, il Commissario delegato doveva provvedere, prescindendo da ogni altro adempimento, alla redazione dello stato di consistenza e del verbale di immissione in possesso dei suoli e il verbale di immissione in possesso costituiva provvedimento di provvisoria occupazione a favore del Commissario delegato o di espropriazione, se espressamente indicato, a favore della Regione o di altro ente pubblico, anche locale, specificatamente indicato nel verbale stesso; e) l’ultima parte del comma 6 ha disposto che l'indennità di provvisoria occupazione o di espropriazione doveva essere determinata dal Commissario delegato entro sei mesi (termine poi prorogato) dalla data di immissione in possesso, «tenuto conto delle destinazioni urbanistiche antecedenti la data del 6 aprile 2009» (inciso finale aggiunto in sede di conversione con legge n. 77/2009). Ad avviso della Corte d’appello, tale disposizione e il suo inciso finale risponde all’esigenza di neutralizzare, al fine di evitare irrazionali locupletazioni e irragionevoli disparità di trattamento tra proprietari di aree inserite nei provvedimenti di localizzazione e proprietari di aree simili, non inserite in quei provvedimenti, «le variazioni urbanistiche dipendenti unicamente dall’evento sismico, senza il quale non vi sarebbero state» e costituisce una parziale deroga alla regola generale dettata dall’art.32 DPR 327/2001, rispondendo comunque «alla stessa logica di fondo sottesa alla generale esclusione degli effetti del vincolo preordinato all’esproprio ( che, nel caso di specie, allorché è accompagnato dal contestuale effetto di variazione della destinazione urbanistica , accresce, anziché diminuire, le possibilità legali di edificazione prima limitate o assenti) e di quelli connessi alla realizzazione dell’opera prevista, nonché all’altrettanto generale esclusione delle modifiche delle caratteristiche del bene sopravvenute all’avvio del procedimento espropriativo»; essa, stante il suo carattere temporaneo, deve quindi applicarsi in tutti i casi in cui la dichiarazione di pubblica utilità, l’occupazione d’urgenza e la espropriazione rinvengono la propria fonte giuridica in provvedimenti commissariali di localizzazione emessi ai sensi del comma 4 dello stesso art.2 ovvero ai sensi dell’art.7 OPCM 3790/2009. Di conseguenza, le indennità di espropriazione e di occupazione temporanea dovevano essere determinate tenendo conto delle destinazioni urbanistiche che i beni espropriati avevano alla data del6/4/2009, salvo la loro quantificazione con riferimento alla data del decreto di esproprio, il tutto sulla base delle conclusioni del consulente tecnico d’ufficio. La Corte d’appello ha rilevato che la valutazione del consulente tecnico si era limitata alla partic. 2344 di mq 2132, oggetto di occupazione temporanea nell’ottobre 2009, come da verbale di accertamento dello stato di consistenza e di immissione in possesso del [OSCURATO:PERSONA] del [OSCURATO:DATA_NASCITA], mentre la partic. 2346 non era stata oggetto formale immissione in possesso, né di decreto di esproprio, essendo emerso che «il fondo è stato occupato in fatto ma non era inizialmente inserito nel piano espropri sicché sarà oggetto di acquisizione sanante», con conseguente impossibilità di prenderla in considerazione nella presente causa, anche ai fini della liquidazione dell’indennità di occupazione, avvenuta di fatto e che «sarà liquidata secondo i criteri di cui all’art.42 bis TUE, contestualmente alla liquidazione del pregiudizio patrimoniale e non patrimoniale», e rigetto della relativa domanda. Avverso la suddetta pronuncia [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA] propongono ricorso per cassazione, notificato il 20/7/2020, affidato a due motivi, nei confronti del Comune dell’Aquila (che resiste con controricorso) e dell’[OSCURATO:PERSONA] per la Ricostruzione della Città dell’Aquila (che non svolge difese). I ricorrenti hanno depositato memoria. [OSCURATO:PERSONA] 1. I ricorrenti lamentano, con il primo motivo, la violazione e falsa applicazione, ex art.360 n. 3 c.p.c., degli artt.32, comma 1, e 37, comma 3, DPR 327/2001, 2, commi 6 e 8, D.L. n. 39/2009, in relazione al momento di valutazione delle caratteristiche del bene espropriato, censurando la statuizione della Corte d’appello, secondo la quale tale momento in forza della normativa emergenziale speciale, va individuato non in quello del decreto di espropriazione ma in quello anteriore al sisma del 6/4/2009; con il secondo motivo, i ricorrenti denunciano l’omesso esame di fatto decisivo oggetto di discussione tra le parti, ex art.360 n. 5 c.p.c., in relazione alla omessa determinazione dell’indennità di esproprio riguardo alla particella n. 2346, sul presupposto che la stessa non sia stata oggetto di formale immissione in possesso né di trascrizione del decreto di esproprio ma di occupazione di fatt. 2. La prima censura è infondata. 2.1. Si sostiene, anzitutto, che la norma varrebbe solo per la fase amministrativa e non per quella giurisdizionale. Vero che l’art. 2, comma 6, ultimo periodo, si riferisce testualmente alla indennità provvisoria di esproprio e si dirige nei confronti del Commissario delegato, ma la norma, indubbiamente emergenziale, ha carattere speciale e non per questo si sottrae al criterio dell’interpretazione logica, teleologica e sistematica, il che, del resto, trova puntuale corrispondenza in analoghe disposizioni dettate a loro tempo in relazione ad altri eventi catastrofici. Tra l’altro, già l’art.13 del d.l. [OSCURATO:DATA_NASCITA], n. 79, convertito, con modificazioni, in legge 18.3.1968, n. 241, recante « Ulteriori interventi e provvidenze per la ricostruzione e per la ripresa economica dei comuni della Sicilia colpiti dai terremoti del gennaio 1968» prevedeva che l'indennità di espropriazione delle aree fosse determinata dall'ufficio tecnico erariale competente per territorio nei modi previsti dalla L. 25 giugno 1865, n. 2359 con riferimento al valore venale di mercato delle aree alla data dell'evento sismico. Analoga disposizione è stata riprodotta nell’art.10, comma 4 del d.l. 83 del 22.6.2012, in relazione all’evento sismico che ha colpito l’Emilia-Romagna nel 2012, laddove è stato parimenti disposto che l'indennità di provvisoria occupazione o di espropriazione dovessero essere determinata dai Commissari delegati entro dodici mesi dalla data di immissione in possesso, tenuto conto delle destinazioni urbanistiche antecedenti la data del 29.5.2012. Non avrebbe senso che il criterio temporale di determinazione del valore del terreno espropriato, introdotto dal comma 6 in esame valesse solo per la fase amministrativa e vincolasse solo il Commissario delegato e non operasse per la fase giurisdizionale, nel caso in cui l’indennità proposta sulla base del primo criterio non fosse accettata dai privati interessati. L’interpretazione proposta da ricorrenti estremamente restrittiva della normativa speciale contrasta con le regole generali del sistema delle espropriazioni e risulta del tutto irrazionale nel momento in cui vorrebbe assoggettare a criteri differenti la determinazione dell’indennità in fase amministrativa rispetto a quelli validi ove si discuta del diritto dinanzi al giudice. 2.2.Il comma 5 prevede che l'approvazione delle localizzazioni di cui al comma 4, se derogatoria dei vigenti strumenti urbanistici, costituisce «variante» degli stessi e produce l'effetto della imposizione del vincolo preordinato alla espropriazione: attribuisce cioè alla localizzazione l’imposizione di un vincolo espropriativo e non già di un vincolo conformativo. Conseguentemente, non vi è alcuna incoerenza nel negarne la rilevanza, ai fini della determinazione dell’indennità, secondo la regola generale dell’art.32, comma 1, del d.p.r. 327 del 2001, per la quale, salvi gli specifici criteri previsti dalla legge, l'indennità di espropriazione è determinata sulla base delle caratteristiche del bene al momento dell'accordo di cessione o alla data dell'emanazione del decreto di esproprio, valutando l'incidenza dei vincoli di qualsiasi natura non aventi natura espropriativa e senza considerare gli effetti del vincolo preordinato all'esproprio e quelli connessi alla realizzazione dell'eventuale opera prevista. L’interpretazione del predetto comma 6 seguita dalla Corte d’appello è del tutto condivisibile. La disposizione è inequivocabile, nel suo tenore letterale, nell’imporre il riferimento alla data del sisma e non alla data del decreto di esproprio e in ciò deroga alla norma generale contenuta nell’art.32 del d.p.r. 327 del 2001, che fa riferimento al momento dell'accordo di cessione o alla data dell'emanazione del decreto di esproprio. La deroga, peraltro, da un lato, proviene da un atto avente forza di legge e di natura speciale ed è quindi efficace sotto il profilo della fonte e, dall’altro lato, rispetta la stessa ratio dell’art.32, perché, retrodatando il momento rilevante per l’apprezzamento del valore di mercato del bene espropriato mira a sterilizzare le sue variazioni influenzate dall’evento catastrofico ed eccezionale (il sisma) che ha innescato il bisogno pubblico (provocato dalla distruzione di un gran numero di abitazioni e lo sfollamento delle popolazione [OSCURATO:IDENTITA_RESIDUA]) a cui l’intervento espropriativo intende porre rimedio per realizzare nuovi insediamenti residenziali. Infine, la deroga è coerente con il carattere impresso al provvedimento di localizzazione in deroga, che il comma 5 dell’art.2 del d.l. 39/1999 definisce appunto come volto a imporre un vincolo espropriativo, che la norma generale dell’art.32 del d.p.r. 327/2001 parimenti neutralizza ai fini della valorizzazione del bene ablato. La disposizione quindi, nel considerare unitariamente, sotto il profilo temporale, l’evento catastrofico che ha provocato il bisogno pubblico eccezionale e la localizzazione in deroga con l’apposizione del vincolo espropriativo diretto a soddisfare l’interesse pubblico rispetta lo spirito dell’art.32 ed evita una irrazionale locupletazione che deriverebbe dall’aumento di valore del terreno proprio in conseguenza della decisione di destinarlo al soddisfacimento del pubblico bisogno. 2.3. La giurisprudenza di legittimità con riferimento all’analoga previsione normativa contenuta nell’art.13 del citato d.l. 79 del 1968 e alla norma previgente della legge del 1865, ha ripetutamente affermato che, per le espropriazioni necessarie per la ricostruzione degli abitati colpiti dal terremoto del Belice del gennaio 1968, l'art. 13 del decreto legge 27.2.1968 n. 79, convertito con modificazioni nella legge 18.3.1968 n. 241, disponendo che l'indennità è determinata «nei modi previsti dalla legge 25.6.1865 n. 2359, con riferimento al valore venale di mercato delle aree alla data dell'evento sismico», ha inteso soltanto evitare che nella stima dei terreni espropriati si potesse tener conto delle fluttuazioni di valore causate dal predetto evento calamitoso, allo scopo di impedire agli espropriati, in conformità del principio fondamentale espresso dall'art. 41 della legge n. 2359 del 1865, di approfittare degli aumenti di valore avuti dai loro terreni per effetto della stessa espropriazione e dei fattiper i quali è stata voluta, ma non ha anche inteso derogare all'altro generale principio, tratto dagli art. 39 e 50 della stessa legge del 1865, secondo il quale la indennità va commisurata al valore del bene al momento del decreto di espropriazione; ne consegue che, per la liquidazione della indennità, il valore delle aree, pur depurato dell'incidenza diretta dell'evento e riferito quindi al momento del sisma, deve essere espresso in termini monetari con riferimento alla data del decreto di espropriazione, tenendosi conto della svalutazione monetaria verificatasi, per ragioni indipendenti dal terremoto, nello intervallo di tempo tra il terremoto stesso ed il provvedimento ablatorio. (Sez. 1, n. 5637 del 22.9.1983; Sez. 1, n. 14562 del 9.11.2000; Sez. 1, n.6195 del 21.11.1981; Sez. 1, n. 1311 del 25.2.1980). 2.4. Si sostiene inoltre che, seguendo l’interpretazione della Corte d’appello, si realizzerebbe una differente tutela tra le occupazioni, nei casi di somma urgenza, eseguite de facto, che il comma 8 dell’art.2 D.L. 39/2009 («L'utilizzazione di un bene immobile in assenza del provvedimento di localizzazione o del verbale di immissione in possesso, o comunque di un titolo ablatorio valido, può' essere disposta dal Commissario delegato, in via di somma urgenza, con proprio provvedimento, espressamente motivando la contingibilità ed urgenza della utilizzazione. L'atto di acquisizione di cui all'articolo 43, comma 1, del decreto del Presidente della Repubblica 8 giugno 2001, n. 327,é adottato, ove ritenuto necessario, con successiva ordinanza, dal Commissario delegato a favore del patrimonio indisponibile della Regione o di altro ente pubblico anche locale») individua come suscettibili di acquisizione sanante, ai sensi dell’art.43 DPR 327/2001, ora art.42 bis, senza richiamo alla disciplina derogatoria speciale di cui al comma 6 del citato art.2, così rimandandosi alla regola generale del valore venale i mercato da accertare secondo le possibilità legali di edificazione esistenti al momento del decreto di esproprio ex art.37 DPR 327/2001, e le occupazioni accompagnate da provvedimento ad hoc (e successivo esproprio), cosicché alle seconde pure si dovrebbero non applicare i criteri della valutazione alla data del 6/4/2009. Questa Corte ( Cass. n.18780 del 02/07/2021) ha affermato che «L'art. 42 bis Testo unico espropriazioni, laddove esclude la retroattivit̀ della acquisizione sanante, evidentemente impone che il valore venale del bene al quale debba aversi riguardo nella determinazione della indennit̀ dovuta al proprietario ablato debba essere necessariamente quello riferito al momento dell'acquisizione del bene stesso». Tuttavia, si deve obiettare che, nell’ipotesi di acquisizione sanante, non si realizza alcuna variante urbanistica, mentre il provvedimento di occupazione d’urgenza, adottato ai sensi dell’art. 2 comma 6 cit., presuppone un’apposita variante urbanistica o localizzazione in senso tecnico, cosicché soltanto in tale fattispecie si pone la questione di valutare le aree secondo la destinazione vigente alla data del sisma. 2.5.Per concludere sul punto, sono condivisibili le osservazioni svolte dalla Corte di merito per escludere il sospetto di illegittimità costituzionalità della norma con riferimento all’art.42 e 117 Cost, quest’ultimo in relazione all’art.1 del protocollo addizionale della CEDU. La regola fondamentale della corresponsione di una somma ragionevolmente correlata al valore di mercato del bene espropriato a titolo di indennizzo non soffre vulnus in ragione della sterilizzazione di variazioni di valore dipendenti da un evento catastrofico naturale che abbiano determinato la scelta della pubblica autorità di localizzare in situ le opere pubbliche destinate a soddisfare il bisogno ingenerato dallo stesso evento. La Corte europea, con decisione della Grande Camera in data 29.3.2006, ribadita da numerose altre decisioni, ha preso le mosse dal dettato dell'art. 1 del protocollo n. 1, secondo cui: «Ogni persona fisica o giuridica ha diritto al rispetto dei suoi beni. Nessuno può essere privato della sua proprietà se non per causa di utilità pubblica e nelle condizioni previste dalla legge e dai principi generali di diritto internazionale. Le precedenti disposizioni non portano pregiudizio al diritto degli Stati di mettere in vigore le leggi da essi ritenute necessarie per disciplinare l'uso dei beni in modo conforme all'interesse generale o per assicurare il pagamento delle imposte o di altri contributi oppure di ammende». Secondo la Corte europea: a) le tre norme di cui si compone l'art. 1 del protocollo n. 1 sono tra loro collegate, sicché la seconda e la terza, relative a particolari casi di ingerenza nel diritto al rispetto dei beni, devono essere interpretate alla luce del principio contenuto nella prima norma (punto 75); b) l'ingerenza nel diritto al rispetto dei beni deve contemperare un giusto equilibrio tra le esigenze dell'interesse generale della comunità e il requisito della salvaguardia dei diritti fondamentali dell'individuo (punto 93); c) nello stabilire se sia soddisfatto tale requisito, lo Stato gode di un ampio margine di discrezionalità, sia nello scegliere i mezzi di attuazione sia nell'accertare se le conseguenze derivanti dall'attuazione siano giustificate, nell'interesse generale, per il conseguimento delle finalità della legge che sta alla base dell'espropriazione (punto 94); d) occorre comunque determinare se sia stato mantenuto il necessario equilibrio in modo conforme al diritto dei ricorrenti al rispetto dei loro beni (punto 94); e) il prendere dei beni senza il pagamento di una somma in ragionevole rapporto con il loro valore, di norma costituisce un'ingerenza sproporzionata e la totale mancanza d'indennizzo può essere considerata giustificabile, ai sensi dell'art. 1 del protocollo n. 1, soltanto in circostanze eccezionali, ancorché non sempre sia garantita dalla CEDU una riparazione integrale (punto 95); f) in caso di espropriazione isolata, pur se a fini di pubblica utilità, soltanto una riparazione integrale può essere considerata in rapporto ragionevole con il bene (punto 96); g) obiettivi legittimi di pubblica utilità, come quelli perseguiti da misure di riforma economica o da misure tendenti a conseguire una maggiore giustizia sociale, potrebbero giustificare un indennizzo inferiore al valore di mercato (punto 97). L'indennizzo assicurato all'espropriato dall'art. 42, terzo comma, Cost., se non deve costituire una integrale riparazione per la perdita subita - in quanto occorre coordinare il diritto del privato con l'interesse generale che l'espropriazione mira a realizzare - non può essere, tuttavia, fissato in una misura irrisoria o meramente simbolica, ma deve rappresentare un serio ristoro (ex multis: Corte Costituzionale sentenze n. 173 del 1991, n. 1022 del 1988, n. 355 del 1985; n. 223 del 1983; n. 5 del 1980; 347 e 348 del 2007). 3. Il secondo motivo, per come formulato (vizio di omesso esame di fatto decisivo ex art.360 n. 5 c.p.c.), è inammissibile in quanto la domanda relativa alla partic.2346 è stata esaminata e respinta dalla Corte d’appello, essendosi accertato che tale area aveva formato oggetto solo di un’occupazione di fatto, cosicché non se ne poteva tener conto, nel presente giudizio, neppure ai fini della liquidazione dell’indennità di occupazione, potendo, al più, essere liquidata in seguito dall’amministrazione comunale secondo i criteri di cui all’art.42 bis T.U.E. Non ricorre pertanto il vizio lamentato di omesso esame di fatto decisivo e la censura non attinge minimamente alle ragioni che hanno fondato la decisione di rigetto, essendo incentrata sui presupposti del ristoro ex art.42 bis T.U.E. 4. Per tutto quanto sopra esposto, va respinto il ricorso. In considerazione della novità della questione di diritto, ricorrono giusti motivi per compensare integralmente tra le parti le spese processuali. P.Q.M. La Corte respinge il ricorso; dichiara integralmente compensate tra le parti le spese del presente giud