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Corte di giustizia UEsentenzaSezione I

Corte di giustizia UE n. 1049/2023

ECLI:EU:T:2023:398
Testo integrale del provvedimento

Testo integrale del provvedimento

62021TJ0377_RES

Causa T‑377/21

[OSCURATO:SOCIETA]

contro [OSCURATO:PERSONA] europea Sentenza del Tribunale (Nona Sezione) del 12 luglio 2023 «Accesso ai documenti – Regolamento (CE) n. 1049/2001 – Relazione finale dell’indagine dell’OLAF relativa all’esecuzione di un contratto di servizi finanziato dal FES – Diniego di accesso – Eccezione relativa alla tutela del processo decisionale – Eccezione relativa alla tutela degli obiettivi delle attività ispettive, di indagine e di revisione contabile – Presunzione generale – Obbligo di motivazione» Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Regolamento n. 1049/2001 – Eccezioni al diritto di accesso ai documenti – Obbligo per l’istituzione di procedere a un esame concreto e individuale dei documenti – Insussistenza – Possibilità di fondarsi su presunzioni generali applicabili a determinate categorie di documenti – Obbligo di motivazione – Portata – Motivazione limitata all’invocazione dell’eccezione di cui trattasi (Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, art. 4, § 2) (v. punti 26‑28, 40, 60, 61, 84) Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Regolamento n. 1049/2001 – Eccezioni al diritto di accesso ai documenti – Tutela degli obiettivi delle attività ispettive, di indagine e di revisione contabile – Applicazione ai documenti relativi a un’indagine dell’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) – Presunzione generale secondo la quale la divulgazione di detti documenti arrecherebbe pregiudizio alla tutela degli interessi coinvolti in tale indagine – Applicazione dopo la chiusura di tali attività – Presupposti (Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, art. 4, § 2, terzo trattino) (v. punti 32‑36, 43, 50‑53, 57) Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Regolamento n. 1049/2001 – Eccezioni al diritto di accesso ai documenti – Tutela del processo decisionale – Tutela dei documenti redatti nell’ambito di una procedura già conclusa – Portata – Diniego di accesso – Obbligo di motivazione – Portata (Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, art. 4, § 3, comma 2) (v. punti 64‑66, 68, 69) [OSCURATO:SOCIETA], ricorrente, è una società attiva nel campo della fornitura di servizi connessi alle tecnologie dell’informatica.

Nel 2014, l’Associazione dei paesi e territori d’oltremare dell’Unione europea (OCTA) ha firmato con detta società un contratto di servizi, finanziato dal Fondo europeo di sviluppo (FES), che aveva come obiettivi il rafforzamento dello sviluppo sostenibile e della diversificazione economica nonché il miglioramento della competitività dei paesi e territori d’oltremare.

Nel 2020 l’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF), investito dalla [OSCURATO:PERSONA] europea di una domanda di verifica delle eventuali irregolarità in sede di esecuzione di tale contratto, ha avviato un’indagine.

Con lettera del 4 dicembre 2020, l’OLAF ha comunicato alla ricorrente di aver spedito la relazione finale dell’indagine alla Procura della Repubblica di Venezia (Italia) e alla Direzione generale della Cooperazione internazionale e dello sviluppo della [OSCURATO:PERSONA].

Tale relazione era corredata di raccomandazioni riguardanti azioni di follow-up che implicavano in particolare l’apertura di un’indagine penale per frodi e il recupero delle somme versate e giudicate inammissibili a causa della mancata fatturazione di onorari e di spese ingiustificate da parte della ricorrente.

Nel 2021, quest’ultima ha chiesto l’accesso alla relazione finale dell’OLAF e relativi allegati.

Poco dopo la presentazione di tale domanda, essa ha ricevuto una lettera di preinformazione da parte della [OSCURATO:PERSONA], che l’ha informata dell’avvio della procedura di recupero.

Con la sua decisione del 26 aprile 2021, l’OLAF ha negato l’accesso ai documenti richiesti invocando l’applicazione della presunzione generale di riservatezza riconosciuta ai documenti relativi alle sue indagini (in prosieguo: la «decisione impugnata»).

Chiamato a pronunciarsi su un ricorso di annullamento avverso tale decisione, il Tribunale analizza la relazione tra i principi derivanti dalla giurisprudenza relativa all’obbligo di motivazione e quelli concernenti la presunzione generale di riservatezza riconosciuta ai documenti connessi alle indagini dell’OLAF, sulla base dell’eccezione relativa alla tutela degli obiettivi delle attività ispettive ( 1 ).

Richiamando la giurisprudenza secondo la quale la tutela di siffatte indagini si estende al loro seguito a condizione che quest’ultimo sia effettuato entro un termine ragionevole, il Tribunale rileva che la motivazione di una decisione di diniego di accesso deve contenere elementi che dimostrino il ragionamento dell’OLAF per quanto riguarda l’applicazione temporale di tale presunzione generale di riservatezza ( 2 ).

Constatando, nel caso di specie, l’insufficienza della motivazione della decisione impugnata al riguardo, il Tribunale procede, di conseguenza, al suo annullamento.

Giudizio del Tribunale In primo luogo, il Tribunale constata che la motivazione della decisione impugnata consentiva alla ricorrente di comprendere che, per negare la divulgazione dei documenti richiesti, l’OLAF deduceva la presunzione generale di riservatezza.

Infatti, dalla decisione impugnata risulta che l’OLAF ha ritenuto che i documenti richiesti rientrassero nell’eccezione relativa alla tutela degli obiettivi delle attività ispettive, a causa di una presunzione generale di non accessibilità ai documenti relativi alle sue indagini.

In secondo luogo, il Tribunale osserva che, in assenza delle informazioni necessarie, la ricorrente non era, per contro, in grado di comprendere le ragioni per le quali l’OLAF, alla data di adozione della decisione impugnata, riteneva che i documenti richiesti fossero coperti da tale presunzione generale di riservatezza.

Infatti, anche se la decisione impugnata precisa che tali documenti fanno parte del fascicolo di indagine dell’OLAF, quest’ultimo si limita, in tale decisione, a constatare che detta indagine è stata chiusa e che la sua relazione finale è stata trasmessa alla [OSCURATO:PERSONA] e alla Procura della Repubblica di Venezia, corredata di raccomandazioni su eventuali azioni di follow-up.

Tuttavia, i motivi della decisione impugnata non menzionano il fatto che, prima della sua adozione, intervenuta dopo la trasmissione della relazione dell’OLAF, la [OSCURATO:PERSONA] ha inviato una lettera di preinformazione alla ricorrente al fine di recuperare la maggior parte delle somme versate e giudicate inammissibili.

Orbene, secondo il Tribunale, tale avvio della procedura di recupero da parte della [OSCURATO:PERSONA] può essere considerato come un’azione di follow-up di una delle raccomandazioni della relazione dell’OLAF e, pertanto, come una decisione che segna la chiusura dell’indagine.

Tenuto conto del silenzio della decisione impugnata su tale punto, si può presumere che l’OLAF abbia ritenuto che la lettera di preinformazione della [OSCURATO:PERSONA] non avesse né lo scopo né l’effetto di chiudere l’indagine e che, alla data dell’adozione della decisione impugnata, le autorità destinatarie della sua relazione finale non avessero ancora deciso, entro un termine ragionevole, il seguito da dare a detta relazione.

In tale contesto, il Tribunale rileva che l’OLAF avrebbe dovuto, nei motivi della decisione impugnata, prendere posizione sulla questione se il lasso di tempo trascorso tra la data di trasmissione della sua relazione alle autorità destinatarie e la data di adozione di tale decisione dovesse essere considerato ragionevole.

A tale riguardo, il Tribunale ricorda che, se è vero che i documenti relativi a un’indagine dell’OLAF appena conclusa beneficiano della presunzione generale di riservatezza qualora le autorità competenti non abbiano ancora deciso il seguito da dare alla corrispondente relazione di indagine, ciò avviene a condizione che, alla data di adozione della decisione di diniego di divulgazione di detti documenti, il lasso di tempo trascorso dalla trasmissione della relazione dell’OLAF alle autorità competenti non possa essere considerato irragionevole ( 3 ).

Nel caso di specie, anche se è possibile presumere che l’OLAF abbia ritenuto che il lasso di tempo trascorso non fosse irragionevole, le ragioni di una siffatta interpretazione non risultano dalla decisione impugnata.

In terzo e ultimo luogo, il Tribunale constata che, in considerazione del carattere lacunoso degli elementi di motivazione contenuti nella decisione impugnata, quest’ultima non consente al Tribunale di valutare la fondatezza del secondo motivo di ricorso della ricorrente, secondo il quale l’OLAF non aveva dimostrato l’esistenza di una presunzione di riservatezza dei documenti richiesti sulla base dell’eccezione relativa alla tutela degli obiettivi delle attività ispettive, di indagine e di revisione contabile, né, pertanto, di esercitare il suo sindacato di legittimità.

A tale riguardo, il Tribunale ricorda che non esiste né un diritto delle istituzioni dell’Unione di regolarizzare dinanzi al giudice dell’Unione le loro decisioni insufficientemente motivate, né un obbligo di quest’ultimo di tener conto di spiegazioni supplementari fornite solo nel corso del procedimento dall’autore dell’atto in questione per valutare l’osservanza dell’obbligo di motivazione.

Un simile stato del diritto rischierebbe di confondere la ripartizione delle competenze tra l’amministrazione e il giudice dell’Unione, di indebolire il controllo di legittimità e di compromettere l’esercizio del diritto di ricorso ( 4 ).

Orbene, anche ammettendo che le spiegazioni supplementari fornite dalla [OSCURATO:PERSONA] nel corso del procedimento possano essere considerate non come un’integrazione della motivazione della decisione impugnata, bensì come chiarimenti necessari per comprendere appieno l’analisi sottesa al ragionamento dell’OLAF, il Tribunale constata che, nell’ambito del procedimento giurisdizionale, la [OSCURATO:PERSONA] non ha né preso posizione sulla questione se la lettera di preinformazione costituisse un’azione di follow-up implicante la chiusura dell’indagine né, in caso affermativo, esposto le ragioni per le quali la trasmissione della relazione dell’OLAF alla Procura della Repubblica di Venezia producesse l’effetto di prorogare la presunzione generale di riservatezza.

Infine, la [OSCURATO:PERSONA] non ha neppure preso posizione sulla questione se, alla data di adozione della decisione impugnata, fosse trascorso un lasso di tempo ragionevole dalla trasmissione dei documenti richiesti alla [OSCURATO:PERSONA] e alla Procura della Repubblica di Venezia. ( 1 ) In forza dell’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento (CE) n. 1049/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 30 maggio 2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della [OSCURATO:PERSONA] ( GU 2001, L 145, pag. 43 ). ( 2 ) V., in tal senso, sentenze del 19 dicembre 2019, BCE/[OSCURATO:PERSONA] (Portugal) ( C‑442/18 P , EU:C:2019:1117 , punto 55 ), e del 21 ottobre 2020, BCE/Estate of [OSCURATO:PERSONA] (C‑396/19 P, non pubblicata, EU:C:2020:845 , punto 62 ). ( 3 )

V. sentenza del 1 o settembre 2021, Homoki/[OSCURATO:PERSONA] ( T‑517/19 , non pubblicata, EU:T:2021:529 , punto 63 e giurisprudenza ivi citata). ( 4 )

V. sentenza dell’11 giugno 2020, [OSCURATO:PERSONA]/[OSCURATO:PERSONA] ( C-114/19 P , EU:C:2020:457 , punto 58 ).

Anonimizzato ex art. 52 D.Lgs. 196/2003
62021TJ0377_RES Causa T‑377/21 [OSCURATO:SOCIETA] contro [OSCURATO:PERSONA] europea Sentenza del Tribunale (Nona Sezione) del 12 luglio 2023 «Accesso ai documenti – Regolamento (CE) n. 1049/2001 – Relazione finale dell’indagine dell’OLAF relativa all’esecuzione di un contratto di servizi finanziato dal FES – Diniego di accesso – Eccezione relativa alla tutela del processo decisionale – Eccezione relativa alla tutela degli obiettivi delle attività ispettive, di indagine e di revisione contabile – Presunzione generale – Obbligo di motivazione» Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Regolamento n. 1049/2001 – Eccezioni al diritto di accesso ai documenti – Obbligo per l’istituzione di procedere a un esame concreto e individuale dei documenti – Insussistenza – Possibilità di fondarsi su presunzioni generali applicabili a determinate categorie di documenti – Obbligo di motivazione – Portata – Motivazione limitata all’invocazione dell’eccezione di cui trattasi (Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, art. 4, § 2) (v. punti 26‑28, 40, 60, 61, 84) Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Regolamento n. 1049/2001 – Eccezioni al diritto di accesso ai documenti – Tutela degli obiettivi delle attività ispettive, di indagine e di revisione contabile – Applicazione ai documenti relativi a un’indagine dell’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) – Presunzione generale secondo la quale la divulgazione di detti documenti arrecherebbe pregiudizio alla tutela degli interessi coinvolti in tale indagine – Applicazione dopo la chiusura di tali attività – Presupposti (Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, art. 4, § 2, terzo trattino) (v. punti 32‑36, 43, 50‑53, 57) Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Regolamento n. 1049/2001 – Eccezioni al diritto di accesso ai documenti – Tutela del processo decisionale – Tutela dei documenti redatti nell’ambito di una procedura già conclusa – Portata – Diniego di accesso – Obbligo di motivazione – Portata (Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, art. 4, § 3, comma 2) (v. punti 64‑66, 68, 69) [OSCURATO:SOCIETA], ricorrente, è una società attiva nel campo della fornitura di servizi connessi alle tecnologie dell’informatica. Nel 2014, l’Associazione dei paesi e territori d’oltremare dell’Unione europea (OCTA) ha firmato con detta società un contratto di servizi, finanziato dal Fondo europeo di sviluppo (FES), che aveva come obiettivi il rafforzamento dello sviluppo sostenibile e della diversificazione economica nonché il miglioramento della competitività dei paesi e territori d’oltremare. Nel 2020 l’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF), investito dalla [OSCURATO:PERSONA] europea di una domanda di verifica delle eventuali irregolarità in sede di esecuzione di tale contratto, ha avviato un’indagine. Con lettera del 4 dicembre 2020, l’OLAF ha comunicato alla ricorrente di aver spedito la relazione finale dell’indagine alla Procura della Repubblica di Venezia (Italia) e alla Direzione generale della Cooperazione internazionale e dello sviluppo della [OSCURATO:PERSONA]. Tale relazione era corredata di raccomandazioni riguardanti azioni di follow-up che implicavano in particolare l’apertura di un’indagine penale per frodi e il recupero delle somme versate e giudicate inammissibili a causa della mancata fatturazione di onorari e di spese ingiustificate da parte della ricorrente. Nel 2021, quest’ultima ha chiesto l’accesso alla relazione finale dell’OLAF e relativi allegati. Poco dopo la presentazione di tale domanda, essa ha ricevuto una lettera di preinformazione da parte della [OSCURATO:PERSONA], che l’ha informata dell’avvio della procedura di recupero. Con la sua decisione del 26 aprile 2021, l’OLAF ha negato l’accesso ai documenti richiesti invocando l’applicazione della presunzione generale di riservatezza riconosciuta ai documenti relativi alle sue indagini (in prosieguo: la «decisione impugnata»). Chiamato a pronunciarsi su un ricorso di annullamento avverso tale decisione, il Tribunale analizza la relazione tra i principi derivanti dalla giurisprudenza relativa all’obbligo di motivazione e quelli concernenti la presunzione generale di riservatezza riconosciuta ai documenti connessi alle indagini dell’OLAF, sulla base dell’eccezione relativa alla tutela degli obiettivi delle attività ispettive ( 1 ). Richiamando la giurisprudenza secondo la quale la tutela di siffatte indagini si estende al loro seguito a condizione che quest’ultimo sia effettuato entro un termine ragionevole, il Tribunale rileva che la motivazione di una decisione di diniego di accesso deve contenere elementi che dimostrino il ragionamento dell’OLAF per quanto riguarda l’applicazione temporale di tale presunzione generale di riservatezza ( 2 ). Constatando, nel caso di specie, l’insufficienza della motivazione della decisione impugnata al riguardo, il Tribunale procede, di conseguenza, al suo annullamento. Giudizio del Tribunale In primo luogo, il Tribunale constata che la motivazione della decisione impugnata consentiva alla ricorrente di comprendere che, per negare la divulgazione dei documenti richiesti, l’OLAF deduceva la presunzione generale di riservatezza. Infatti, dalla decisione impugnata risulta che l’OLAF ha ritenuto che i documenti richiesti rientrassero nell’eccezione relativa alla tutela degli obiettivi delle attività ispettive, a causa di una presunzione generale di non accessibilità ai documenti relativi alle sue indagini. In secondo luogo, il Tribunale osserva che, in assenza delle informazioni necessarie, la ricorrente non era, per contro, in grado di comprendere le ragioni per le quali l’OLAF, alla data di adozione della decisione impugnata, riteneva che i documenti richiesti fossero coperti da tale presunzione generale di riservatezza. Infatti, anche se la decisione impugnata precisa che tali documenti fanno parte del fascicolo di indagine dell’OLAF, quest’ultimo si limita, in tale decisione, a constatare che detta indagine è stata chiusa e che la sua relazione finale è stata trasmessa alla [OSCURATO:PERSONA] e alla Procura della Repubblica di Venezia, corredata di raccomandazioni su eventuali azioni di follow-up. Tuttavia, i motivi della decisione impugnata non menzionano il fatto che, prima della sua adozione, intervenuta dopo la trasmissione della relazione dell’OLAF, la [OSCURATO:PERSONA] ha inviato una lettera di preinformazione alla ricorrente al fine di recuperare la maggior parte delle somme versate e giudicate inammissibili. Orbene, secondo il Tribunale, tale avvio della procedura di recupero da parte della [OSCURATO:PERSONA] può essere considerato come un’azione di follow-up di una delle raccomandazioni della relazione dell’OLAF e, pertanto, come una decisione che segna la chiusura dell’indagine. Tenuto conto del silenzio della decisione impugnata su tale punto, si può presumere che l’OLAF abbia ritenuto che la lettera di preinformazione della [OSCURATO:PERSONA] non avesse né lo scopo né l’effetto di chiudere l’indagine e che, alla data dell’adozione della decisione impugnata, le autorità destinatarie della sua relazione finale non avessero ancora deciso, entro un termine ragionevole, il seguito da dare a detta relazione. In tale contesto, il Tribunale rileva che l’OLAF avrebbe dovuto, nei motivi della decisione impugnata, prendere posizione sulla questione se il lasso di tempo trascorso tra la data di trasmissione della sua relazione alle autorità destinatarie e la data di adozione di tale decisione dovesse essere considerato ragionevole. A tale riguardo, il Tribunale ricorda che, se è vero che i documenti relativi a un’indagine dell’OLAF appena conclusa beneficiano della presunzione generale di riservatezza qualora le autorità competenti non abbiano ancora deciso il seguito da dare alla corrispondente relazione di indagine, ciò avviene a condizione che, alla data di adozione della decisione di diniego di divulgazione di detti documenti, il lasso di tempo trascorso dalla trasmissione della relazione dell’OLAF alle autorità competenti non possa essere considerato irragionevole ( 3 ). Nel caso di specie, anche se è possibile presumere che l’OLAF abbia ritenuto che il lasso di tempo trascorso non fosse irragionevole, le ragioni di una siffatta interpretazione non risultano dalla decisione impugnata. In terzo e ultimo luogo, il Tribunale constata che, in considerazione del carattere lacunoso degli elementi di motivazione contenuti nella decisione impugnata, quest’ultima non consente al Tribunale di valutare la fondatezza del secondo motivo di ricorso della ricorrente, secondo il quale l’OLAF non aveva dimostrato l’esistenza di una presunzione di riservatezza dei documenti richiesti sulla base dell’eccezione relativa alla tutela degli obiettivi delle attività ispettive, di indagine e di revisione contabile, né, pertanto, di esercitare il suo sindacato di legittimità. A tale riguardo, il Tribunale ricorda che non esiste né un diritto delle istituzioni dell’Unione di regolarizzare dinanzi al giudice dell’Unione le loro decisioni insufficientemente motivate, né un obbligo di quest’ultimo di tener conto di spiegazioni supplementari fornite solo nel corso del procedimento dall’autore dell’atto in questione per valutare l’osservanza dell’obbligo di motivazione. Un simile stato del diritto rischierebbe di confondere la ripartizione delle competenze tra l’amministrazione e il giudice dell’Unione, di indebolire il controllo di legittimità e di compromettere l’esercizio del diritto di ricorso ( 4 ). Orbene, anche ammettendo che le spiegazioni supplementari fornite dalla [OSCURATO:PERSONA] nel corso del procedimento possano essere considerate non come un’integrazione della motivazione della decisione impugnata, bensì come chiarimenti necessari per comprendere appieno l’analisi sottesa al ragionamento dell’OLAF, il Tribunale constata che, nell’ambito del procedimento giurisdizionale, la [OSCURATO:PERSONA] non ha né preso posizione sulla questione se la lettera di preinformazione costituisse un’azione di follow-up implicante la chiusura dell’indagine né, in caso affermativo, esposto le ragioni per le quali la trasmissione della relazione dell’OLAF alla Procura della Repubblica di Venezia producesse l’effetto di prorogare la presunzione generale di riservatezza. Infine, la [OSCURATO:PERSONA] non ha neppure preso posizione sulla questione se, alla data di adozione della decisione impugnata, fosse trascorso un lasso di tempo ragionevole dalla trasmissione dei documenti richiesti alla [OSCURATO:PERSONA] e alla Procura della Repubblica di Venezia. ( 1 ) In forza dell’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento (CE) n. 1049/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 30 maggio 2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della [OSCURATO:PERSONA] ( GU 2001, L 145, pag. 43 ). ( 2 ) V., in tal senso, sentenze del 19 dicembre 2019, BCE/[OSCURATO:PERSONA] (Portugal) ( C‑442/18 P , EU:C:2019:1117 , punto 55 ), e del 21 ottobre 2020, BCE/Estate of [OSCURATO:PERSONA] (C‑396/19 P, non pubblicata, EU:C:2020:845 , punto 62 ). ( 3 ) V. sentenza del 1 o settembre 2021, Homoki/[OSCURATO:PERSONA] ( T‑517/19 , non pubblicata, EU:T:2021:529 , punto 63 e giurisprudenza ivi citata). ( 4 ) V. sentenza dell’11 giugno 2020, [OSCURATO:PERSONA]/[OSCURATO:PERSONA] ( C-114/19 P , EU:C:2020:457 , punto 58 ).
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