Cassazione n. 13024/2026

azioni relative al presenteprocedimento siano effettuate presso gli indirizzi di posta elettronicacertificata indicati.- ricorrente -contro1 RG n. 7841/2021 Cons. Est.[OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 7841/2021Numero sezionale 1835/2026Numero di raccolta generale 13024/2026Data pubblicazione 06/05/2026UNCIFORM s.c.a.r.l., in persona del legale rappresentane pro tempore,[OSCURATO:PERSONA] s.p.a., in persona del legale rappresentante protempore-intimate –avverso la sentenza della Corte di appello di Venezia, n. 2380/2020,depositata il 15/9/2020;udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del22/4/2026 dal Consigliere dott. [OSCURATO:PERSONA]Orazio;[OSCURATO:PERSONA]:1. Con delibera di giunta regionale n. 2330 dell’[OSCURATO:DATA_NASCITA]venivano aperti i termini per la presentazione di progetti formativinel settore del restauro, finanziati dal fondo sociale europeo.Tale delibera richiamava quella n. 1010 del 5/5/2008, Allegato C,con cui si stabiliva che il rendiconto delle spese sostenutedall’impresa finanziaria doveva avvenire entro il termine di giorni 45dalla conclusione del progetto, poi aumentati a giorni 60 con ladelibera di giunta regionale 4117 del 30/10/2008 e, infine, portati agiorni 120, con delibera dirigenziale n. 1252 del 11/11/2009; in taledelibera si prevedeva la penale dello 0,1% di quanto rendicontato,in caso di ritardo superiore a quello consentito dalla normativa.2. Con decreto dirigenziale n. 1543 27/10/2008 la societàUNCIFORM S.C., in liquidazione, veniva ammessa al finanziamentodel progetto n. 1439/1/1/2330/2008, per l’importo di euro162.550,80.3. La società sottoscriveva atto di adesione del 20/1/2009,nell’ambito del quale si prevedeva di «rispettare le scadenze dimonitoraggio e rendicontazione trimestrale (10 marzo; 10 giugno;2 RG n. 7841/2021 Cons. Est.[OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 7841/2021Numero sezionale 1835/2026Numero di raccolta generale 13024/2026Data pubblicazione 06/05/202610 settembre; 10 dicembre)» di effettuare il rendiconto finale dispesa entro 60 giorni dalla conclusione del progetto.4. Il progetto veniva avviato il 23/2/2009 e la società riceveva ilprimo anticipo il 24/7/2009, per euro 65.020,32; in particolare iprovvedimenti di liquidazione erano del 18/6/2009, n. 0133191 e013323.5. Il progetto veniva concluso il 20/10/2009.6. Altri acconti venivano erogati il 6/12/2010, per l’importo dieuro 37.228,65 ed euro 27.004,80, con riferimento alle richieste del9/6/2010 e del 30/9/2010; l’esito delle verifiche veniva comunicato,rispettivamente, l’[OSCURATO:DATA_NASCITA] e il 4/10/2010, mentre la societàtrasmetteva il documento contabile solo l’[OSCURATO:DATA_NASCITA].7. Il rendiconto veniva redatto solo il 17/11/2010 e pervenivaalla Regione del 24/11/2010, con un ritardo di giorni 273, scadendoil termine il 17/2/2010.8. Con decreto dirigenziale n. 810 del 25/10/2010 venivaapplicata la penale dello 0,1%, pari ad euro 36.901,87.9. Con la delibera di giunta regionale n. 2912 del 3/12/2010,emessa oltre la data di conclusione del progetto (20/10/2009) edoltre la data di effettuazione del rendiconto finale (17/11/2010),venivano posticipati i pagamenti dalla data di presentazione delrendiconto alla data della verifica regionale.10. Con atto di citazione notificato il 5/1/2012 UNCIFORM scarladiva il tribunale di Venezia per far accertare che la ritardatapresentazione del rendiconto era da addebitare esclusivamente alritardato pagamento, da parte della Regione, degli acconti, conaccertamento che nulla era dovuto alla Regione a titolo di penale.11. Il tribunale di Venezia, con sentenza n. 1465 del 3/7/2017,rigettava la domanda.3 RG n. 7841/2021 Cons. Est.[OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 7841/2021Numero sezionale 1835/2026Numero di raccolta generale 13024/2026Data pubblicazione 06/05/2026Si evidenziava che UNCIFORM non aveva contestato di averredatto il rendiconto solo in data 17/11/2010, facendo pervenire allaRegione il successivo 24/11/2020, pur avendo concluso il progettoin data 20/10/2009.Per il tribunale, le condizioni del finanziamento eranopredeterminate dal bando fin dall’inizio ed erano state accettatedall’attrice, che non poteva «imputare la sostenibilità dei costi deiprogetti intrapresi all’ente regionale».Si trattava, quindi, di un rapporto che non presentava «caratteresinallagmatico e rispetto al quale la Regione non può configurarsiquale committente nel quale contraente, limitandosi essa afinanziare progetti compatibili con le finalità di volta in voltaindividuate dal legislatore come meritevoli di sostegno anchefinanziario».12. La Corte d’appello di Venezia, con sentenza n. 2380/2020,pubblicata il 15/9/2020, rigettava l’appello della UNCIFORM.In particolare, la società deduceva che i ritardi nellapresentazione della rendicontazione erano addebitabili, a loro volta,ai ritardi della Regione nella liquidazione dei contributi.Inoltre, ad avviso della società, si sarebbe dovuto applicare ladelibera di giunta regionale n. 2912 del 3/12/2010, che avevaposticipato i pagamenti da parte degli enti fornitori, dalla data dipresentazione del rendiconto, alla data di verifica regionale.Per la Corte territoriale, invece, era evidente che con l’atto diadesione la cooperativa si era impegnata a rispettare gliadempimenti di carattere amministrativo, contabile, informativo einformatico, previsti dalle disposizioni regionali di cui alla delibera n.1010 del 2008 e dalle successive modifiche e integrazioni.4 RG n. 7841/2021 Cons. Est.[OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 7841/2021Numero sezionale 1835/2026Numero di raccolta generale 13024/2026Data pubblicazione 06/05/2026La Regione aveva, dunque, applicato per ogni giorno di ritardo lapenale prevista dall’allegato C alla DGR n. 1010 del 2008, pari allo0,1% dell’importo rendicontato, per un totale di euro 36.901,87.Era dimostrato anche il ritardo nella presentazione dei rendiconti,avendolo espressamente riconosciuto la UNCIFORM con la lettera del12/1/2011, seppur giustificandolo con la «mancanza di liquidità nellecasse degli enti».Non risultava dimostrato un apprezzabile ritardo imputabile allaRegione nel pagamento degli acconti.La Corte d’appello, peraltro, interpretava la fattispecie concretanel senso che «la penale debba essere ridotta», anche d’ufficio, purse l’esercizio di tale potere «è subordinato all’assolvimento deglioneri di allegazione e prova, incombenti sulla parte, circa lecircostanze rilevanti per valutare l’eccessività della penale, che deverisultare ex actis, «ossia dal materiale probatorio legittimamenteacquisito al processo, senza che il giudice possa ricercarlo d’ufficio(Cass. 34021/2019)».Nella specie, a giudizio della Corte distrettuale, vi erano tutti glielementi documentali per concludere che, rispetto a un importo basedi euro 129.253,77, una penale di euro 36.901,87, pari al 3,5% deltotale «sia esagerata: appare dunque equa ridurla a euro15.000,00».13. Avverso tale sentenza ha presentato ricorso per cassazionela Regione Veneto.14. Sono rimasti intimati la UNCIFORM S.C. in liquidazione e laElba [OSCURATO:SOCIETA].[OSCURATO:PERSONA]:1. Con il primo motivo di impugnazione si deduce la «violazionee falsa applicazione art. 1384 c.c. e dei principi che regolano5 RG n. 7841/2021 Cons. Est.[OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 7841/2021Numero sezionale 1835/2026Numero di raccolta generale 13024/2026Data pubblicazione 06/05/2026l’erogazione di finanziamenti pubblici. Violazione principio di parcondicio – Violazione art. 97 della Costituzione – ViolazioneRegolamento CE n. 1083/2006, articoli da 82 a 90, in relazioneall’art. 360, primo comma, n. 3, c.p.c.».Per la ricorrente, la penale era espressamente prevista daprovvedimenti regionali, disciplinanti l’ammissione ai finanziamenticomunitari per i progetti formativi del settore del restauro.Con l’atto d’adesione ai finanziamenti l’ente beneficiario aveva«accettato la disciplina di rango pubblicistico sottostante».La Corte d’appello, dunque, non avrebbe fatto correttaapplicazione dei principi «in materia di erogazioni pubbliche».Il rapporto che origina dall’applicazione di un bando per laconcessione di finanziamenti pubblici, tra ente concedente econcessionario, «non presenta infatti carattere sinallagmatico erispetto al beneficiario del finanziamento l’amministrazione non siconfigura né quale committente né quale contraente, atteso che lastessa si pone quale organismo che finanzia progetti compatibili conle finalità di volta in volta individuate dal legislatore come meritevolidi sostegno anche finanziario».La presentazione dei progetti formativi costituiva lo strumentoper raggiungere gli obiettivi comunitari, favorendo l’attuazione dipolitiche del lavoro attive preventive, accrescendo l’adattabilità deilavoratori e delle imprese, attraverso il raggiungimento di un titolodi studio «professionalizzante».Per la ricorrente, dunque, il finanziamento del progetto nonrappresentava un corrispettivo, non andando a coprire l’intero costodelle attività svolte dall’ente di formazione; il rapporto tral’amministrazione regionale e l’ente beneficiario delle risorsepubbliche, da rendicontarsi in base a criteri dell’effettività dellaspesa, non era assimilabile ad un rapporto di tipo contrattuale o6 RG n. 7841/2021 Cons. Est.[OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 7841/2021Numero sezionale 1835/2026Numero di raccolta generale 13024/2026Data pubblicazione 06/05/2026paritetico, ma come «un rapporto destinato ad assolvere a finalitàgenerali di interesse pubblico» (si cita Cass. n. 12523 del 2015).Del resto, tra le parti non viene stipulato alcun contratto, mal’ente che chiede finanziamento si limita a presentare «un atto diadesione alle regole imposte dall’amministrazione a tutti ipartecipanti e quindi neppure derogabili, in virtù del principio di parcondicio».Tali finanziamenti obbediscono al principio di non corrispettivitàconnesso alle sovvenzioni a «fondo perduto», da cui deriva per ilbeneficiario l’obbligo di destinazione, di pubblicità «e direndicontazione nel rispetto delle condizioni che sono individuate»,proprio al fine di consentire lo svolgimento di un’attività formativaidonea a soddisfare le esigenze pubblicistiche.Ci si porrebbe, dunque, in un rapporto diverso da quello di cuiagli articoli 1382-1384 c.c., in quanto la PA «non si pone qualecontroparte di un rapporto contrattuale di tipo privatistico manell’ambito di un rapporto concessorio rientrante piuttosto ai sensidell’art. 12 della legge n. 241/1990».Peraltro, la penale richiamata non faceva che dare attuazione alRegolamento CE n. 1083/2006 che, agli articoli 82 seguenti, prevedetermini stringenti per la rendicontazione da parte degli Stati membriche, una volta ottenute dalla comunità europea le anticipazioni peril finanziamento dei singoli programmi, devono non solo garantire larealizzazione dei progetti, ma anche la loro rendicontazione esuccessiva certificazione delle spese, in un arco temporale di 24mesi, per non incorrere nel «disimpegno automatico» checomporterebbe per la Regione l’obbligo di restituzione delle sommeanticipate dalla comunità europea.2. Con il secondo motivo di impugnazione la ricorrente si duoledella «violazione ed errata applicazione dell’art. 1382 e dell’art. 13847 RG n. 7841/2021 Cons. Est.[OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 7841/2021Numero sezionale 1835/2026Numero di raccolta generale 13024/2026Data pubblicazione 06/05/2026c.c. -Errata applicazione dell’art. 1382 e dell’art. 1384 c.c. – Errataapplicazione alla fattispecie delle regole in materia di contratti didiritto privato, in relazione all’art. 360, primo comma, n. 3, c.p.c.».La ricorrente richiama la giurisprudenza amministrativa, per laquale la convenzione di cessione delle aree stipulata con il privatoaggiudicatario può ricondursi nell’ambito degli accordi tra privati epubblica amministrazione ex art. 11 della legge n. 241 del 1990,sicché, sia pure nei limiti della compatibilità, è possibile applicare i«principi» in tema di obbligazioni e contratti, potendosi stabilireanche delle penali per il mancato rispetto da parte del privato degliimpegni assunti.Tuttavia, in tal caso, l’istituto della penale in dirittoamministrativo non può essere ricondotto alla figura contrattualedella clausola penale ex articoli 1382-1384 c.c., trovando «essa ilproprio fondamento nel regime di diritto pubblico governante ilrapporto pubblicistico sottostante» (si cita Cons. Stato, 3/12/2015,n. 5492).Pertanto, l’istituto della penale, che può essere presente nelleipotesi di esercizio di potere amministrativo «ampliativo» della sferagiuridica del privato, è posto a salvaguardia del raggiungimento dellefinalità di pubblico interesse sottese all’esercizio del potere.Di ciò non avrebbe tenuto conto la sentenza della Corte d’appello,che non ha considerato, applicando apoditticamente la riduzionedella penale, che il bene giuridico inciso nella fattispecie «non eratanto il patrimonio della pubblica amministrazione, ma piuttosto ilpiù generale interesse pubblico e costituiva da un lato ragione unicadella concessione ed il fine al quale doveva essere orientata l’azionedell’ente di formazione».8 RG n. 7841/2021 Cons. Est.[OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 7841/2021Numero sezionale 1835/2026Numero di raccolta generale 13024/2026Data pubblicazione 06/05/2026Tra l’altro, la Corte territoriale aveva applicato l’istituto dellariduzione penale «senza che vi fosse alcun possibile preventivocontraddittorio sul punto».Del resto, nella specie, non esisteva neppure un contratto.La Corte territoriale non avrebbe considerato che, nella specie,la penale, a differenza da quanto previsto solo dal codice civile,svolge «una funzione primaria, quasi di sanzione per l’interessepubblico violato, cui si affianca solo strumentalmente quella piùsquisitamente civilistica […] di determinazione preventiva […] dellamisura del risarcimento del danno derivante dall’inadempimento odal ritardo nell’adempimento di una determinata prestazione».La penale non è necessariamente parametrata al mero dannopatrimoniale subito dalla p.a., dovendosi tener conto del pregiudizioarrecato al pubblico interesse, «nel caso in esame era quindifinalizzata a contenere le tempistiche delle verifiche rendicontali abeneficio dell’intero circuito finanziario dei contributi per laformazione professionale a valere sul FSE».Si tratterebbe dunque di una «obblicazione pubblica», regolatada norme strane a regime comune delle obbligazioni.3. Con il terzo motivo di impugnazione si deduce la «violazioneed errata applicazione art. 4 e art. 5 legge 20/3/1865, n. 2248 ALL.E in relazione all’art. 360, primo comma, n. 3, c.p.c.».La sentenza impugnata sarebbe ulteriormente viziata, in quantonon ha considerato che il giudice ordinario non avrebbe potutosottrarsi a provvedimenti amministrativi disciplinanti il rapportoconcessorio in esame se non, in tesi, disapplicandoli previa verificadella loro non conformità legge.Tale domanda di disapplicazione non sarebbe stata chiestagiudice di merito, pur potendo il giudice d’ufficio procedere allariduzione della penale.9 RG n. 7841/2021 Cons. Est.[OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 7841/2021Numero sezionale 1835/2026Numero di raccolta generale 13024/2026Data pubblicazione 06/05/2026In sostanza, la Corte d’appello avrebbe sindacato il merito deiprovvedimenti amministrativi regionali che disciplinano l’ammissionecontributi del fondo sociale europeo, di fatto modificandoli.4. Con il quarto motivo di impugnazione si deduce «Error iniudicando violazione e falsa applicazione art. 101 c.p.c., in relazioneall’art. 360, primo comma, numeri 3 e 4, c.p.c.».La questione della riduzione della penale non avrebbe costituitooggetto di domanda da parte di UNCIFORM, né in primo né insecondo grado e non è stata rilevata dalla Corte in sede di udienza.Pertanto, non è stato consentito alla Regione, in violazione delprincipio del contraddittorio, di esporre le proprie ragioni, evitandocosì pronunciamento di una decisione «a sorpresa».5. Il quarto motivo che, per ragioni pregiudiziali deve essereaffrontato per primo, risulta fondato, con assorbimento dei restanti.5.1. Trova, infatti, applicazione il principio giurisprudenzialecostante di questa Corte per cui nel caso in cui il giudice esaminid'ufficio una questione di puro diritto, senza procedere alla suasegnalazione alle parti onde consentire su di essa l'apertura delladiscussione (c.d. terza via), non sussiste la nullità della sentenza, inquanto (indiscussa la violazione deontologica da parte delgiudicante) da tale omissione non deriva la consumazione di altrovizio processuale diverso dall'"error iuris in iudicando" ovverodall'"error in iudicando de iure procedendi", la cui denuncia in sededi legittimità consente la cassazione della sentenza solo se taleerrore sia in concreto consumato: qualora invece si tratti di questionidi fatto, ovvero miste di fatto e di diritto, la parte soccombente puòdolersi della decisione, sostenendo che la violazione di quel doveredi indicazione ha vulnerato la facoltà di chiedere prove o, in ipotesi,di ottenere una eventuale rimessione in termini, con la conseguenzache, ove si tratti di sentenza di primo grado appellabile, potrà10 RG n. 7841/2021 Cons. Est.[OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 7841/2021Numero sezionale 1835/2026Numero di raccolta generale 13024/2026Data pubblicazione 06/05/2026proporsi specifico motivo di appello solo al fine di rimuovere alcunepreclusioni (Cass., Sez.U., 30/9/2009, n. 20935).Nella specie, la riduzione della penale ex art. 1384 c.c. costituisce– per quel che si dirà in prosieguo - una questione mista, sia di fattoche di diritto, in quanto, pur potendo il giudice d’ufficio rilevarel’eccessività manifesta della stessa, si deve tener conto dell’interesse«che il creditore aveva all’adempimento», dovendosi dunquesvolgere attività di allegazione e prova su tale questione.6. Ed infatti, i principi generali in tema di riduzione della penaleex art. 1384 c.c. si sostanziano nell’affermazione per cuil'apprezzamento della eccessività dell'importo fissato con clausolapenale dalle parti contraenti, per il caso di inadempimento o diritardato adempimento, e della misura della riduzione equitativadell'importo medesimo rientra nel potere discrezionale del giudice dimerito, il cui esercizio è incensurabile in sede di legittimità se nonnegli aspetti relativi alla motivazione (Cass., sez. 2, 1/10/2018, n.23750; cass., sez. 2, 23/5/2002, n. 7528).7.1. Inoltre, dopo alcune pronunce in senso contrario (Cass., sez.3, 30/3/1984, n. 2112), successivamente, si è stabilito che il poteredi riduzione della penale ad equità, attribuito al giudice dall’art. 1384c.c., può essere esercitato d’ufficio anche quando la penale sia stataspontaneamente pagata, perché i rimedi contrattuali sono esperibilianche dopo che il contratto è stato eseguito, salva la prescrizione(Cass., n. 18128 del 2005; Cass., sez. 3, 5/2/2024, n. 3297).7.2. Si è anche esplicitato che il potere di riduzione della penalead equità, attribuito al giudice dall'art. 1384 c.c., in quanto volto atutelare l'interesse generale dell'ordinamento di assicurarel'equilibrio contrattuale, può essere esercitato d'ufficio, anchequando la penale è prevista a favore della P.A. da disposizioni dicapitolati generali, richiamate e recepite nel contratto stipulato con11 RG n. 7841/2021 Cons. Est.[OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 7841/2021Numero sezionale 1835/2026Numero di raccolta generale 13024/2026Data pubblicazione 06/05/2026il privato; in tal caso, la disapplicazione delle stesse, quali clausolecontrattuali, per contrasto con la norma primaria ed inderogabiledettata dalla indicata disposizione, è subordinata all'assolvimentodegli oneri di allegazione e prova incombenti sulle parti circa lecircostanze rilevanti per la valutazione dell'eccessività della penale(Cass., sez. 6-2, 15/6/2020, n. 11439; Cass., sez. 1, 25/10/2017,n. 25334).L’esercizio del potere di riduzione d’ufficio della penale èsubordinato, però, all’assolvimento degli oneri di allegazione e prova,incombenti sulla parte, circa le circostanze rilevanti per lavalutazione dell’eccessività della penale, che deve risultare ex actis(Cass., sez. 2, 19/12/2019, n. 34021; Cass., sez. 1, 19/7/2018, n.19320).8. Di qui, la necessità di un previo contraddittorio tra le parti aifini della decisione in ordine alla eventuale riduzione d’ufficio dellaclausola penale da parte del giudice.9. Peraltro, la ricorrente ha anche indicato con precisione iltenore della difesa che avrebbe potuto illustrare dinanzi alla Corteterritoriale, ove fosse stato instaurato il contraddittorio su talespecifica questione, sollevata d’ufficio.Per la ricorrente, infatti, proprio dalla peculiare natura delfinanziamento erogato, si sarebbe in presenza, non di un contratto aprestazioni corrispettive, di natura sinallagmatica, ma di uncontributo a fondo perduto, che si collocherebbe fuori dalla dinamicanegoziale.In tal caso la penale avrebbe una natura sanzionatoria«preventiva», in quanto trascenderebbe gli interessi delle particontraenti, perseguendo soprattutto gli interessi della collettività.Proprio tale natura della penale, escluderebbe l’applicabilità delladisciplina di cui all’art. 1384 c.c., in quanto qualora si intendesse fare12 RG n. 7841/2021 Cons. Est.[OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 7841/2021Numero sezionale 1835/2026Numero di raccolta generale 13024/2026Data pubblicazione 06/05/2026applicazione del principio di riduzione equitativa della penale ilgiudice eserciterebbe indebitamente un potere discrezionaleCiò soprattutto, in relazione alla circostanza che la clausolapenale inserita nel rapporto di finanziamento pubblico si riferirebbeal Regolamento CE n. 1083/2006 del consiglio dell’11 luglio 2006(recante disposizioni generali sul fondo europeo di svilupporegionale, sul fondo sociale europeo e sul fondo di coesione e cheabroga il Regolamento n. 1260/1999), potendo comportare il ritardonel rendiconto anche il «disimpegno automatico» da parte dellaCommissione europea.La clausola penale svolgerebbe una funzione essenzialmentepubblicistica, tesa ad una celere certificazione delle spese sostenute,onde consentire allo Stato italiano di non incorrere nel «disimpegnoautomatico», con preclusione all’accesso ai fondi europei.10. Proprio dal tenore delle difese prospettate emerge, conmaggiore chiarezza, la violazione del contraddittorio posta in esseredalla Corte d’appello, facendo meglio comprendere la natura mista(di fatto e di diritto) della questione relativa al rilievo d’ufficio dellaeccessiva onerosità della clausola penale e della conseguente suariduzione da parte del giudice di merito.11. Su tali questioni dovranno essere sentite le parti.12. I restanti motivi sono assorbiti.13. La sentenza impugnata deve, quindi, essere cassata, conrinvio alla Corte d’appello di Venezia, in diversa composizione, cheprovvederà anche sulle spese del giudizio di legittimità. P.Q.Maccoglie il quarto motivo; dichiara assorbiti i restanti; cassa lasentenza impugnata in ordine motivi accolti, con rinvio alla Corte13 RG n. 7841/2021 Cons. Est.[OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 7841/2021Numero sezionale 1835/2026Numero di raccolta generale 13024/2026Data pubblicazione 06/05/2026d’appello di Venezia, in diversa composizione, cui demanda diprovvedere anche sulle spese del giudizio di legittimità.Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 22 aprile 2026Il PresidenteMauro Di Marzio14 RG n. 7841/2021 Cons. Est.[OSCURATO:PERSONA]Orazio