Cassazione n. 34751/2024

onunciato la seguente ORDINANZA sul ricorso iscritto al numero 9140 del ruolo generale dell’anno 2024, proposto da MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE ([OSCURATO:CODICE_FISCALE_SOCIETA]), in persona del Ministro in carica MINISTERO DELLE INFRASTRUTTURE E [OSCURATO:PERSONA] ([OSCURATO:CODICE_FISCALE_SOCIETA]) in persona del Ministro in caricae AGEN- [OSCURATO:PERSONA]([OSCURATO:CODICE_FISCALE_SOCIETA]), in persona del Di- rettore, legale rappresentante pro tempore rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato ([OSCURATO:CODICE_FISCALE_SOCIETA]) -ricorrenti- nei confronti di [OSCURATO:PERSONA] S.p.A. ([OSCURATO:CODICE_FISCALE_SOCIETA]), in proprio e quale società di ge- stione del Fondo comune di investimento immobiliare di tipo Ric. n. 9140/2024–S ez. Unite – A d . 10 dicembre 20 24 – Ordinanza – Pagina 2 di 10 chiuso denominato PEGASUS,in persona del rappresentante per procura [OSCURATO:PERSONA] rappresentata e difesa dagli avvocati [OSCURATO:PERSONA] (C.F.: [OSCURATO:PERSONA] 61E04 G288P) e [OSCURATO:PERSONA] (C.F. : [OSCURATO:PERSONA] 74E56H224T) -resistente- per regolamento preventivo di giurisdizione nel giudizio pen- dente dinanzi alTribunale [OSCURATO:PERSONA] del Lazio, iscritto al n. 8955dell’anno 2023 del R.G. ; udita la relazione sulla causa svolta nella camera di consiglioin data 10 dicembre 2024dal consigliere [OSCURATO:PERSONA]; lette le conclusioni scritte del [OSCURATO:PERSONA] Procuratore Generale dott. [OSCURATO:PERSONA], il quale ha chiesto dichiararsi la giurisdi- zione del giudice ordinario. Fatti di causa [OSCURATO:PERSONA] di [OSCURATO:SOCIETA]., in proprio e quale società di gestione del Fondo comune di investimento im- mobiliare di tipo chiuso denominato Pegasus, ha agito in giudi- zio nei confronti del Ministero dell’Economia e delle Finanze,del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti edell’ Agenzia del Demanio, davanti al [OSCURATO:PERSONA] del La- zio, per ottenere l’annullamento della nota prot. 9457 del 13/4/2023 con la quale l’Agenzia del Demanio, in relazione ad alcuni immobili del Fondo, occupati dall’amministrazione a se- guito della scadenza di un contratto di locazione intercorrente con il Fondo stesso, ha comunicato che avrebbe corrispo sto «l’indennità commisurata al canone legalmente previsto e quindi ridotto del 15% a decorrere dal 1° gennaio 2023, privo degli incrementi per aggiornamenti ISTAT dal 2012 al 2023 e senza l’aggiunta delle penali, degli oneri e delle maggiorazioni contrattualmente previsti»e di stare procedendo «a ridetermi- nare la nuova base di calcolo dell’indennità da versare, con Ric. n. 9140/2024–S ez. Unite – A d . 10 dicembre 20 24 – Ordinanza – Pagina 3 di 10 riserva di richiedere la ripetizione delle somme versate in esu- bero per i primi due mesi del 2023, rispetto alle risultanze del nuovo conteggio», nonché del prospetto dei calcoli dell’inden- nità di occupazione trasmesso dall’Agenzia e del relativo mes- saggio esplicativo di accompagnamento con il ricalcolo del quantumgià versato per i primi mesi di occupazione sine titulo nel 2023, conl’affermazione per cui il Locatore « potrà … utiliz- zare, per la fatturazione delle eventuali successive mensilità, l’importo mensile» ivi indicato, nonché di ogni ulteriore atto presupposto, connesso e consequenziale, ancorché non cono- sciuto (fra cui, « ove occorrer possa, la nota prot. 1416 del 27/1/22, l’atto del Direttore prot. 17947 del 19/9/22, la nota prot. 21871 del 31/10/22, la nota prot. n. 23725 del 16/11/22, la nota prot. n. 24577 del 24/11/22, la nota prot. n. 878 del 13/1/23 e la nota prot. n. 7794 del 24/3/23, laddove intesi come preordinati alla rideterminazione della nuova base di cal- colo da parte dell’Agenzia»). IlMinistero dell’Economia e delle Finanze, il Ministero delle In- frastrutture e dei Trasporti el’Agenzia del Demanio hanno pro- posto ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione, as- sumendo che la controversia spetterebbe alla giurisdizione del giudice ordinario e non a quella del giudice amministrativo. [OSCURATO:PERSONA] di [OSCURATO:SOCIETA]., in proprio e in qualità di gestore del [OSCURATO:PERSONA], ha resistito, soste- nendo che, al contrario, la domanda sarebbe stata corretta- mente propostaal giudice amministrativo È stata disposta la trattazione in camera di consiglio. L’Ufficio della Procura Generale, che ha presentato conclusioni scritte, ha chiesto «che la Corte di Cassazione, in camera di consiglio, accolga il ricorso ed affermi la giurisdizione del giu- dice ordinario». [OSCURATO:PERSONA] di [OSCURATO:SOCIETA]ha depositato memoria ai sensi dell’art. 380 bis.1 c.p.c.. Ric. n. 9140/2024–S ez. Unite – A d . 10 dicembre 20 24 – Ordinanza – Pagina 4 di 10 Ragioni della decisione 1. Si premette che il ricorso contiene una sufficiente illustra- zione dei fatti rilevanti per il giudizio, dell’oggetto dello stesso e dell’andamento della vicenda sostanziale e processuale. 2.Si premette, altresì, che, secondo il consolidato indirizzo di questa Corte,la giurisdizione si determina sulla base della do- manda e, quanto al riparto tra giudice ordinario e amministra- tivo, non ha rilevanza la prospettazione della parte, ma il cd. petitumsostanziale, da identificarsi non solo e non tanto in fun- zione della concreta statuizione chiesta al giudice, quanto sulla base della causa petendi, ossia della intrinseca natura della po- sizione dedotta in giudizio ed individuata dal giudice con ri- guardo ai fatti allegati a fondamento della pretesa fatta valere con l’atto introduttivo della lite ed al rapporto giuridico di cui sono espressione (cfr. Cass., Sez. U, 8 maggio 2007, n. 10374; 25 giugno 2010, n. 15323; tra le più recenti, ex multis:Sez. U, 27 luglio 2022, n. 23436; 21 settembre 2021, n. 25480; 8 lu- glio 2020, n. 14231; 15 settembre 2017, n. 21522). 3.Nella specie, il petitum sostanziale della domanda avanzata davanti al giudice amministrativo dalla società resistente, ov- vero l’oggetto della presente controversia, è costituito dall’ac- certamento dell’entità dell’indennità che l’Agenzia del Demanio deve versare per l’occupazione senza titolo di alcuni immobili di proprietà del [OSCURATO:PERSONA], utilizzati da amministrazioni pub- bliche, dopo la scadenza del contratto di locazione relativo a tali immobili (avvenuta il 29 dicembre 2022), nel quale il fondo era subentrato, quale parte locatrice, nell’ambito di una operazione di privatizzazione del patrimonio immobiliare pubblico ai sensi del decreto-legge 25 settembre 2001 n. 351, conv ertito con modificazioniin legge 23 novembre 2001 n. 410 . Tale indennità di occupazione risulta regolata sulla base di clau- sole negoziali contenute nello stesso contratto di locazione (in particolare, l’art. 15 del contratto). Ric. n. 9140/2024–S ez. Unite – A d . 10 dicembre 20 24 – Ordinanza – Pagina 5 di 10 Sono, peraltro, intervenute disposizioni normative dirette espressamente a disciplinare il rapporto tra locatore e condut- tore pubblico, la cui interpretazione è controversa tra le parti: in particolare, risultano, tra l’altro, controverse l’applicazione e l’interpretazione dell’art. 4,comma 2 septies , del già richiamato decreto-legge n. 351 del 2001 , convertito in legge n. 410 del 2001, nonché dell’art. 3, commi1, 4 e 8, del decreto - legge 6 luglio 2012n. 95, convertito con modificazioni in legge 7 agosto 2012 n. 135, con le successive modificazioni.I punti controversi sono essenzialmente quelli relativi alla decurtazione del 15% dell’indennità di occupazione rispetto alla misura del canone “pro tempore vigente”, all’esclusione degli aggiornamenti ISTAT già maturati sull’importo del canone ed all’applicabilità di penali,oneri e maggiorazioni dovuti per contratto. L’Agenzia del Demanio conduttrice ha comunicato alla parte lo- catrice una nota in cui viene esposta la propria interpretazione delle norme rilevanti e un prospetto dal quale si ricava, sulla base di tale interpretazione, l’importo dell’indennità che essa ritiene in concreto dovuta, inferiore a quella indicata nel con- tratto di locazione. La società locatrice contesta tale interpretazione, sostiene che l’indennità dovuta andrebbe calcolata diversamente e che, quindi, essa anderebbe determinata in un importo superiore a quello indicato dall’agenzia conduttrice. Non è necessarioesporre nel dettaglio le ragioni delle contrap- poste posizioni interpretative delle parti: ai fini della presente istanza di regolamento preventivo di giurisdizione è, infatti,suf- ficiente osservare che si tratta certamente, e in ogni caso, di questioni che attengono ad un diritto soggettivo di credito de- rivante da un contratto di locazione stipulato «iure privato- rum», relativamente al quale non è configurabile alcun potere amministrativo dell’ente pubblico conduttore o di quelli utilizza- tori degli immobili idoneo ad incidere sul rapporto negoziale. Ric. n. 9140/2024–S ez. Unite – A d . 10 dicembre 20 24 – Ordinanza – Pagina 6 di 10 È, in effetti, sostanzialmente pacifico che il contratto di loca- zione stipulato tra le parti sia integralmente soggetto al regime ordinario privatistico, salvo specifiche deroghe previste espres- samente e direttamente dalla legge. D’altra parte, le speciali norme di legge che hanno previstopar- ticolari modalità per la determinazione dell’indennità di occupa- zione (o hanno imperativamente configurato altri elementi del rapporto negoziale) non richiedono e non consentono l’emana- zione di provvedimenti amministrativi idonei ad incidere sui re- lativi termini, né l’esercizio di alcun potere pubblicistico: l’in- dennità dovuta dalla parte pubblica conduttrice per l’occupa- zione successiva alla scadenza del contratto di locazione, in particolare,si determina esclusivamente sulla base delle clau- sole contenute nell’originario contratto e delle norme che hanno direttamente ed eventualmente inciso su di esso, senza possi- bile esercizio di alcuna discrezionalità da parte dell’ente pub- blico conduttore e, in realtà, senza neanche l’esercizio di un potere amministrativo vincolato. Essendo il rapporto integralmente disciplinato dal diritto pri- vato, locatore e conduttore si trovano su un piano di perfetta parità negozialee non vi è spazio per atti amministrativi idonei a conformare tale rapporto. In siffatto contesto, le note inviate dall’agenzia conduttrice alla controparte locatrice hanno –come è evidente – il solo scopo, e possono comunque avere il solo effetto,di operare la comu- nicazionea quest’ultima dell’interpretazione ritenuta corretta di quelle norme e di specificare, quindi, le modalità di calcolo dell’indennità dovuta da versare, secondo la conduttrice stessa, ma non sono certamente idonee a determinare e neanche ad incidere, in qualunque modo, sull’importo di tale indennità, cioè a conformare i diritti di credito derivanti dal rapporto contrat- tuale. Ric. n. 9140/2024–S ez. Unite – A d . 10 dicembre 20 24 – Ordinanza – Pagina 7 di 10 Che la società locatrice non condivida tale interpretazione, com- porta, poi, esclusivamente la necessità di stabilire, eventual- mente in sede giurisdizionale, quale sia la corretta interpreta- zione del contratto e delle norme di legge che sullo stesso hanno inciso, in diritto, al fine di determinare l’esatto importo dovuto, senza che le comunicazioni scambiate in proposito tra le parti possano in qualche modo influire su tale determina- zione, integralmente ed unicamente disciplinata dalla volontà contrattuale, nonché dalle norme di legge che hanno (eventual- mente) successivamente inciso sul regolamento negoziale. Ne consegue che il giudice chiamato a decidere una siffatta con- troversia non può che essere il giudice dei diritti, non quello degli interessi legittimi. Tale conclusione trova ulteriore conferma nella consolidata giu- risprudenza di questa Corte in ordine alla sussistenza della giu- risdizione del giudice ordinario sulle controversie aventi ad og- getto i diritti derivanti da contrattidi locazione intercorrenti tra privati ed enti pubblici, soggetti all’ordinario regime di diritto privato (conriguardo agli adeguamenti del canone, al diritto di prelazione, al prezzo di acquisto ed in generale a tutti i diritti relativi alla locazione degli alloggi dell’edilizia residenziale pub- blica,nella fase successiva al provvedimento di assegnazione, in cui la parte pubblica assume la posizione di locatrice,cfr.: Cass., Sez. U, n. 4856 del 08/10/1985; Sez. U, n. 6253 del 18/11/1988, Rv. 460596 –01; Sez. U, n. 652 del 23/01/1998, ; Sez. U, n. 14079 del 01/10/2002,; Sez. U, n. 5107 del 02/04/2003,; Sez. U, n. 23830 del 23/12/2004, ; Sez. U, n. 13527 del 12/06/2006;Sez. 1, n. 85 del 08/01/2007; con ri- guardo alla fase precontrattuale, nonché alla validità e all’effi- cacia dei contratti di locazione stipulati “iure privatorum” da enti pubblici quali conduttori, all’accertamento dei diritti da tali contratti derivanti ed all’eventuale obbligo di rilascio degli im- mobili locati: Cass., Sez. U, n. 15899 del 13/07/2006, Rv. Ric. n. 9140/2024–S ez. Unite – A d . 10 dicembre 20 24 – Ordinanza – Pagina 8 di 10 591300 –01; Sez. U, n. 20504 del 21/09/2006, Rv. 592133 – 01;Sez. U, n. 14185 del 08/07/2015, Rv. 635895 – 01 ; più di recente, cfr. Cass., Sez. U, n. 5051 del 16/02/2022, in cui si afferma espressamente che «il contratto stipulato dalla P.A. per il reperimento di immobili da adibire alla propria attività istitu- zionale rientra nella fattispecie tipica della locazione» e che «ogni controversia attinente a tale contratto, anche nella fase precontrattuale, concerne diritti soggettivi e, per questo, rien- tra nella giurisdizione del giudice ordinario»). 4. Non può, d’altronde, ritenersi sussistere la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo sulla presente controver- sia, come sostiene la parte locatrice. L’assunto risulta fondato sul fatto che è contestata, tra l’altro, l’applicabilità, al contratto di locazione per cui è causa , dell’esenzione dal cd. regime della spending review, vale a dire l’applicabilità o meno di talune delle norme ritenute dall’agenzia conduttrice rilevanti ai fini della determinazione dell’indennità di occupazione,e dalla circostanza che la suddetta esenzione è collegata alla scadenza del termine di durata del finanziamento bancario del fondo comune di investimento immobiliare pro- prietario degli immobili locati (e dei relativi aventi causa). In particolare, risulta oggetto di discussione se, ai fini dell’esen- zione dal regime della cd.spending review del contratto di lo- cazione per cui è causa, abbia rilievo la sola durata originaria del finanziamento ovvero anche quella derivante dalla sua pro- roga. Secondo la società ricorrente locatrice, ciò determinerebbe una controversa interpretazione dell’”Accordo di Indennizzo” inter- corrente tra le parti (avente finalità di manleva per le obbliga- zioni nascenti dall’operazione di dismissione del patrimonio im- mobiliare pubblico; in particolare dell’art. 3, comma 1, lett era h, di detto accordo), il quale avrebbe natura di accordo sostitu- tivo di provvedimento e comporterebbe, di conseguenza, la Ric. n. 9140/2024–S ez. Unite – A d . 10 dicembre 20 24 – Ordinanza – Pagina 9 di 10 sussistenza della giurisdizione esclusiva del giudice ammini- strativo sulla presente controversia, ai sensi dell’art. 133, comma1, lettera a), n. 2) , del c.p.a. e/o d ell’art. 11, c omma 5, della legge n. 241del 1990. Orbene, anche al di là della dubbia possibilità di qualificare ef- fettivamente il suddetto “Accordo di indennizzo” come accordo sostitutivo di provvedimento, ciò che rileva, ai fini della indivi- duazione della giurisdizione sulla presente controversia, è che l’oggetto di quest’ultima non è affatto l’interpretazione e l’ese- cuzione del suddetto accordo di indennizzo (che si pretende avere natura sostitutiva di provvedimento), ovvero la decisione su una espressa istanza di manleva, ma esclusivamente la de- terminazione dell’indennità di occupazione degli immobili locati, dopo la scadenza del contratto di locazione. Le questioni controverse riguardano, nella sostanza, esclusiva- mente l’interpretazione delle norme di legge che regolano il cal- colo di tale indennità. Il rilievo che, in proposito, assumono la durata del finanzia- mento e la eventuale cessazione di efficacia della manleva co- stituiscono questioni interpretative che non riguardano diretta- mente l’interpretazione o l’esecuzione del preteso accordo so- stitutivo di provvedimento, ma esclusivamente le norme di legge rilevanti ai fini dell’oggetto della presente controversia e, precisamente, il rilievo che la durata di quell’accordo assume in relazione alla determinazione dell’indennità. Si tratta, pertanto, di questioni che non possono ritenersi, in nessun caso, idonee a determinare la giurisdizione sulla pre- sente controversia. 5.Il ricorso è accolto ed è dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario. Laregolamentazione delle spese del presente regolamento può essere rimessa all’esito del giudizio di merit