Cassazione n. 04778/2023

iere - ha pronunciato la seguente ORDINANZA sul ricorso n. 4883-2022 proposto da: [OSCURATO:PERSONA], legalmente domiciliat o in Roma, presso la cancelleria della Corte di cassazione, rappresentato e difeso dall’avvocato [OSCURATO:PERSONA]; -ricorrente - contro MINISTERO DELL’INTERNO; -intimato - avverso la sentenza n. 5793/2021 del CONSIGLIO DI STATO, depositata il 06/08/2021. Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 24/01/2023 dal Consigliere [OSCURATO:PERSONA]. [OSCURATO:PERSONA] 1. Il maresciallo capo dell’Arma dei [OSCURATO:PERSONA] ottenne, a seguito di una pronuncia del Tribunale ordinario di Bologna e della Corte d’appello di Bologna, il riconoscimento di vittima del dovere ai sensi della legge 13 agosto 1980, n. 466, a seguito delle ferite riportate nel corso di un’operazione finalizzata alla repressione di reati di stampomafioso. Nel dare attuazione a tale decisione, il Ministero dell’interno riconobbe al Drosi i benefici di cui alla citata legge, ma non quelli di cui alle successive leggi 20 ottobre 1990, n. 302, e 3 agosto 2004, n. 206. L’avente diritto intraprese, quindi, un giudizio davanti all’Autorità giudiziaria ordinaria per il riconoscimento, in favore suo e dei suoi familiari, dei benefici di cui alle leggi in ultimo indicate e il Tribunale di Bologna, in qualità di giudice del lavoro, con la sentenza 27 ottobre 2017, n. 997, accolse la domanda e riconobbe al Drosi il diritto alla corresponsione dell’assegno di cui alla legge 23 novembre 1998, n. 407, dalla data del sinistro (21 marzo 2008) fino al saldo, nonché il diritto a percepire tutti i benefici previsti dalle citate leggi n. 302 del 1990 e n. 206 del 2004, condannando quindi il Ministero al pagamento di quanto ancora dovuto, con i relativi accessori. Questa sentenza passò in giudicato. 2. Poiché il Ministero, a detta dell’interessato, nel dare esecuzione alla sentenza del giudice ordinario con decreto comunicato in data 6 febbraio 2019, aveva solo parzialmente rispettato il contenuto della decisione del Tribunale di Bologna, il Drosi promosse il giudizio di ottemperanza davanti al Tribunale amministrativo regionale di Bologna, il quale dichiarò il ricorso improcedibile sul rilievo che la pretesa del ricorrente aveva trovato accoglimento in parte prima del giudizio e in parte durante la sua pendenza. Avverso tale decisione l’interessato propose appello e il Consiglio di Stato, con sentenza 4 giugno 2020, n. 3540, lo rigettò, confermando la decisione di primo grado. 3. A questo punto l’interessato ha proposto ricorso per revocazione avverso la sentenza del Consiglio di Stato ora indicata. Il medesimo Consiglio, con sentenza del 6 agosto 2021, n. 5793, ha accolto il ricorso in via rescindente, annullando in parte la sentenza n. 3540 del 2020, ma poi, in sede di giudizio rescissorio, ha rigettato l’appello proposto dal Drosi avverso la sentenza del TAR.Ha osservato il Consiglio di Stato che il ricorrente aveva lamentato l’omessa pronuncia, da parte del giudice di appello, sulla domanda relativa al riconoscimento, in suo favore, dei benefici (previdenziali ed assistenziali) previsti dalla legge n. 206 del 2004; secondo il Drosi, per mera svista il giudice di appello non si era accorto che la domanda da lui avanzata era diretta ad ottenere non soltanto i benefici in favore dei propri congiunti (domanda sulla quale il giudice si era pronunciato), ma anche quelli in suo favore, relativi alle prestazioni previdenziali di cui agli artt. 2, 3, 4, 7 e 9 della legge appena citata. Ciò premesso, la sentenza ha riconosciuto che, effettivamente, il giudice dell’appello si era pronunciato sulla questione relativa a i benefici spettanti ai familiari, ma aveva omesso di pronunciarsi sulla questione relativa ai benefici rivendicati in via diretta dal ricorrente, per cui sul punto la domanda di revocazione era meritevole di accoglimento, sussistendo un errore di fatto. Passando, perciò, alla fase rescissoria, il Consiglio di Stato ha preso atto che la sentenza n. 997 del 2017 del Tribunale di Bologna, della cui esecuzione si discute, aveva stabilito che il Drosi aveva diritto al riconoscimento di tutti i benefici previsti dalle leggi n. 302 del 1990 e n. 206 del 2004, condannando il Ministero dell’interno alla corresponsione di quanto ancora dovuto, nonostante il ricorrente non fosse vittima di azioni terroristiche, bensì vittima del dovere. Nel decreto del 6 febbraio 2019, infatti, il Ministero aveva riconosciuto al Drosi la qualifica di vittima della criminalità organizzata, perché l’incidente a seguito del quale egli aveva subito lesioni era avvenuto durante un’operazione di contrasto alla criminalità organizzata. Muovendo da tale premessa, il Consiglio di Stato ha affermato che era pacifico che il danno subito dal ricorrente non fosse riconducibile ad atti di terrorismo, il che comportava, «dal punto di vista logico, l’inapplicabilità alla sua situazione delle provvidenze previste dalla legge n. 206 del 2004, che si riferisce esclusivamente alle vittime di tali azioni»; e di tanto doveva essere conscio anche il ricorrente, data la diversità di disciplina esistente tra vittime del dovere, del terrorismo e della criminalità organizzata. Pur muovendosi la sentenza del Tribunale di Bologna, ad avviso del Consiglio di Stato, nel solco della sentenza delle Sezioni Unite della Corte di cassazione 7 marzo 2017, n. 7761, il giudice dell’ottemperanza ha rilevato che «nel nostro ordinamento non è stata raggiunta (per ragioni di spesa pubblica) la perfetta parificazione tra le varie categorie: ciò comporta che –in mancanza di un espresso provvedimento normativo che lo autorizzi –non può estendersi il regime normativo previsto per le vittime del terrorismo al di fuori dei casi previsti dalla legge 206 del 2004». In particolare, secondo il Consiglio di Stato, non c’è una norma che consenta l’estensione dei benefici pensionistici previsti dagli artt. 2, 3, 4, 7 e 9 della legge n. 206 del 2004 ai soggetti riconosciuti vittime del dovere, perché essi spettano soltanto alle vittime di azioni terroristiche. Il Consiglio di Stato ha ammesso che la suindicata sentenza del Tribunale di Bologna aveva riconosciuto al Drosi la spettanza di tutti ibenefici previsti dalla legge n. 206 del 2004 , ma ha aggiunto che, seguendo l’interpretazione letterale della decisione da ottemperare, «si arriverebbe ad un risultato non compatibile con l’ordinamento: verrebbero attribuite al ricorrente prestazioni che non gli spettano in base alla legge». Di qui la necessità di fare ricorso ad un’interpretazione logico-sistematica, allo scopo di «assegnare alla statuizione del giudice un significato che sia rispondente al dettato normativo». Seguendo tale criterio, il termine tutti i beneficidi cui alla sentenza del giudice ordinario non poteva che riferirsi «ai benefici che la legge ha esteso alla categoria di appartenenza del ricorrente, riconosciuto dapprima vittima del dovere e dopo, con il decreto del Ministero dell’Interno del 6 febbraio 2019, quale vittima della criminalità organizzata». Il che significa che al ricorrente potevano essere riconosciuti tutti i benefici che sono stati estesi dal legislatore alla sua condizione, fra i quali non rientrano quelli relativi al trattamento pensionistico rivendicati nella causa in questione. 3. Contro la sentenza del Consiglio di Stato emessa in sede di giudizio di revocazione propone ricorso [OSCURATO:PERSONA] con atto affidato ad un solo complesso motivo. Il Ministero dell’interno non ha svolto attività difensiva in questa sede. [OSCURATO:PERSONA] 1. Con l’unico motivo di ricorso si lamenta violazione dell’art. 111, ottavo comma, Cost., inteso quale esorbitanza dai limiti esterni che segnano, ai sensi dell’art. 362 cod. proc. civ., l’ambito della giurisdizione del giudice amministrativo Osserva il ricorrente che al giudice dell’ottemperanza non è data la possibilità di correggere, entrando nel merito, un giudicato anche laddove non dovesse ritenersi d’accordo con la decisione del giudice ordinario, se essa è chiara e inequivocabile e indica compiutamente la normativa di riferimento completa e specifica e che non richiede alcun ulteriore giudizio di cognizione. Il ricorrente richiama, in proposito, alcune pronunce di queste Sezioni Unite secondo le quali, se il Consiglio di Stato, in sede di ottemperanza di una sentenza definitiva del giudice ordinario, abbia effettuato un sindacato integrativo – individuando, in tal modo, un diverso contenuto precettivo del giudicato con una pronuncia sostanzialmente autoesecutiva – ciò si traduce in un eccesso di potere giurisdizionale sindacabile ai sensi dell’art. 111, ottavo comma, Cost., inteso quale esorbitanza dai limiti esterni che segnano l’ambito della sua giurisdizione. Facendo applicazione di questi principi risulta evidente, secondo il ricorrente, che il Consiglio di Stato non si è limitato a esaminare la portata del giudicato emesso dal giudice ordinario, ma ha considerato elementi a questo estranei riferendosi ad un’interpretazione diversa delle norme di diritto su cui si è fondata la decisione; il che sarebbe in contrasto anche con la sentenza da revocare, perché la decisione n. 3540 del 2020 aveva chiarito che i benefici dovuti erano tutti quelli previsti dalla legge n. 206 del 2004, invitando i familiari del ricorrente ad attivarsi in prima persona per ottenerli. Il Consiglio di Stato non avrebbe quindi indicato per quali ragioni aveva ritenuto corretto l’operato del Ministero, il quale aveva modificato la matrice dell’evento riconoscendo che il ricorrente era vittima della mafia e non più vittima del dovere, in contrasto col giudicato della sentenza da ottemperare e di quella, precedente, della Corte d’appello di Bologna. Il Consiglio di Stato ha dato atto che la domanda proposta al giudice del lavoro era finalizzata proprio ad ottenere benefici ulteriori rispetto a quelli previsti per le vittime del dovere, essendo già stati riconosciuti al ricorrente quelli indicati all’art. 4 del d.P.R. 7 luglio 2006, n. 243; ma, in sostanza, contravvenendo all’ordine contenuto nel provvedimento del giudice ordinario, il giudice amministrativo avrebbe deciso che il regime normativo previsto per le vittime del terrorismo non può estendersi al Drosi, che è vittima del dovere, mentre la sentenza da ottemperare aveva stabilito che a lui spettassero i benefici previsti per le vittime del terrorismo. Il Tribunale di Bologna, infatti, aveva ritenuto di riconoscere al ricorrente tutti i benefici delle vittime del terrorismo e della mafia qualificando, in fatto, l’evento accaduto non difforme da ciò che potrebbe verificarsi nel corso di un’operazione di contrasto al terrorismo e, in diritto, dando un’interpretazione sistematica della legge n. 466 del 1980, conforme a quanto dedotto dalla Corte d’appello di Bologna. Il Consiglio di Stato, al contrario, attraverso il richiamo alla figura dell’interpretazione logico-sistematica, avrebbe invaso il territorio della giurisdizione ordinaria, modificando la portata precettiva della sentenza che doveva essere ottemperata. 2. Occorre innanzitutto ricordare che la consolidata giurisprudenza di queste Sezioni Unite ha da tempo fissato dei precisi limiti in relazione all’impugnazione delle pronunce emesse dai giudici amministrativi in sede di revocazione. È stato stabilito, in particolare, che è inammissibile il ricorso per cassazione, proposto ai sensi degli artt. 362 cod. proc. civ. e 111 Cost., con il quale si censura la valutazione delle condizioni di ammissibilità dell’istanza di revocazione da parte del Consiglio di Stato, giacché con esso non viene posta una questione di sussistenza o meno del potere giurisdizionale di operare detta valutazione e, dunque, dedotta una violazione dei limiti esterni alla giurisdizione del giudice amministrativo, rispetto alla quale soltanto è consentito ricorrere in sede di legittimità in base alle anzidette norme (così, tra le altre, le sentenze 8 aprile 2008, n. 9150, 23 luglio 2014, n. 16754, 27 gennaio 2016, n. 1520, nonché le ordinanze 17 settembre 2019, n. 23101, 19 gennaio 2022, n. 1603, e 7 luglio 2022, n. 21515). Principio, questo, che è collegato con l’altro secondo cui nel ricorso per cassazione avverso una sentenza del Consiglio di Stato pronunciata su impugnazione per revocazione può sorgere questione di giurisdizione solo con riferimento al potere giurisdizionale in ordine alla statuizione sulla revocazione medesima, restando esclusa la possibilità di rimettere in discussione detto potere sulla precedente decisione di merito (così l’ordinanza 31 ottobre 2019, n. 28214, in linea con un consolidato orientamento). Tanto premesso, il Collegio rileva che nel caso in esame la citata giurisprudenza non può essere richiamata sic et simpliciter, perché la pronuncia oggi impugnata non si è conclusa – come avviene nella grande maggioranza dei casi – con una sentenza di inammissibilità della richiesta di revocazione. Il Consiglio di Stato, al contrario, ha emesso una decisione nella quale, dopo aver accolto la richiesta di revocazione (in fase rescindente) ed aver quindi revocato, sia pure in parte qua, la sua precedente sentenza, è poi passato alla fase rescissoria del giudizio, respingendo l’appello proposto dal Drosi avverso la sentenza del TAR dell’[OSCURATO:PERSONA]. Bisogna perciò tenere a mente che in un caso del genere ci si trova di fronte ad una pronuncia la quale, benché emessa in un giudizio di revocazione, è in tutto paragonabile ad una sentenza del Consiglio di Stato in sede di appello avverso una decisione di primo grado; e i limiti del sindacato delle Sezioni Unite vanno individuati avendo presente detta peculiarità del caso concreto. 3. Il problema che l’odierno ricorso pone – cioè quello del sindacato avverso le decisioni emesse dal Consiglio di Stato in sede di giudizio di ottemperanza relativo a sentenze rese dall’Autorità giudiziaria ordinaria – è stato già oggetto di precedenti pronunce dalle quali bisogna prendere l’avvio. È stato affermato, al riguardo, che il potere interpretativo del giudice amministrativo relativo al giudicato da eseguire, che è insito nella struttura stessa del giudizio di ottemperanza in quanto giudizio di esecuzione, quando attiene ad un giudicato formatosi davanti ad un giudice diverso da quello amministrativo, non può che esercitarsi sulla base di elementi interni al giudicato da ottemperare e non su elementi esterni, la cui valutazione rientra in ogni caso nella giurisdizione propria del giudice che ha emesso la sentenza. Ciò comporta che, se il Consiglio di Stato, in sede di ottemperanza di una sentenza definitiva del giudice ordinario, ha effettuato un sindacato integrativo – individuando, in tal modo, un diverso contenuto precettivo del giudicato, con una pronuncia sostanzialmente autoesecutiva – ciò si traduce in un eccesso di potere giurisdizionale sindacabile ai sensi dell’art. 111, ottavo comma, Cost., inteso quale esorbitanza dai limiti esterni che segnano l’ambito della sua giurisdizione (così la sentenza 27 dicembre 2011, n. 28812, ribadita dalle successive sentenze 14 dicembre 2016, n. 25625, e 14 aprile 2020, n. 7825). Tale principio, al quale l’odierna pronuncia intende dare ulteriore continuità, deriva dalla necessaria e ineludibile premessa secondo cui al giudice dell’ottemperanza è rimesso il compito di rilevare eventuali violazioni ed elusioni del giudicato, adottando, se del caso, provvedimenti sostitutivi in luogo della [OSCURATO:PERSONA] inadempiente. Il che comporta, a maggior ragione, che è da considerare ammissibile, in ossequio al principio dell’effettività della tutela giurisdizionale che caratterizza il giudizio di ottemperanza, la verifica dell’esattezza dell’interpretazione data dall’amministrazione alle disposizioni da applicare al caso concreto, per accertare che del contenuto della decisione passata in giudicato non sia stato dato un adempimento parziale, incompleto se non addirittura elusivo (v. sul punto la citata sentenza n. 7825 del 2020, con richiami di giurisprudenza). 4. Così inquadrati i termini corretti della questione, occorre verificare che cosa è successo nel caso concreto per poi decidere se il Consiglio di Stato si sia regolato nella decisione della causa rispettando i connotati del giudizio di ottemperanza ovvero esorbitando dai limiti esterni della sua giurisdizione. È indubbio che l’odierno ricorrente ha ottenuto dal Tribunale di Bologna la sentenza 27 ottobre 2017, n. 997 – depositata il successivo 4 gennaio 2018 e passata in giudicato per mancata proposizione di impugnazione – la quale non solo gli ha riconosciuto il diritto alla corresponsione dell’assegno di cui alla legge 23 novembre 1998, n. 407, «per una somma pari ad euro 500», ma ha anche stabilito che al Drosi debbano spettare «tutti i benefici delle leggi n. 302 del 1990 e n. 206 del 2004», senza ulteriori e maggiori spiegazioni. In questi termini è il dispositivo della sentenza, né dal corpo della motivazione, per la verità assai scarna, è dato dedurre ulteriori elementi chiarificatori. Le Sezioni Unite non intendono addentrarsi nella complessa questione riguardante le varie provvidenze che nel tempo sono state riconosciute, con leggi successive, a favore delle vittime del terrorismo, della criminalità organizzata e del dovere (v., in tal senso, le leggi 13 agosto 1980, n. 466, 20 ottobre 1990, n. 302, 23 novembre 1998, n. 407, 3 agosto 2004, n. 206, e, da ultimo, 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, commi 562, 563, 564 e 565). È sufficiente ricordare, sul punto, che la sentenza 25 settembre 2018, n. 22753, di questo Collegio ha chiarito che la legge n. 266 del 2005 non ha provveduto all’unificazione della categoria delle vittime del dovere –alla quale appartiene l’odierno ricorrente – con quella delle vittime del terrorismo e della criminalità organizzata. Non a caso, infatti, l’art. 1, comma 562, della legge n. 266 del 2005 esordisce proprio facendo riferimento alla «progressiva estensione dei benefici già previsti in favore delle vittime della criminalità organizzata e del terrorismo a tutte le vittime del dovere», autorizzando un incremento di spesa nel limite massimo di 10 milioni di euro a decorrere dall’anno 2006. Si tratta, dunque, di un obiettivo tendenziale, al quale la legislazione successiva potrà guardare nel rispetto dell’inevitabile limite costituito dalle disponibilità di bilancio. È appena il caso di notare che rispetto a tale approdo interpretativo non è eccentrica la sentenza di queste Sezioni Unite 27 marzo 2017, n. 7761, richiamata espressamente dal Tribunale di Bologna, la quale si è soffermata su di una specifica e limitata provvidenza, facendo anche un chiaro riferimento, nel principio di diritto enunciato, all’ intento perequativo al quale è orientata la legislazione del settore. La sentenza n. 22753 del 2018, infatti, richiamando la precedente n. 7761 del 2017, ha spiegato che essa deve essere letta «nel senso che, ove siano riconosciuti gli stessi benefici, la loro misura deve essere la medesima, senza peraltro potersi, invece, pervenire ad affermare l’attuale totale equiparazione tra le due categorie per altri aspetti, in assenza di qualsiasi esplicita manifestazione del legislatore in tal senso». Ed ha anche, sul punto, escluso ogni possibile violazione dell’art. 3 Cost., sul rilievo che «si tratta di erogazioni speciali previste per determinate categorie, portatrici di diritti posti a presidio di differenti valori, sia pure di rilevanza costituzionale». 5. Il Consiglio di Stato si è perciò trovato, nel dare ottemperanza al giudicato suindicato, in una situazione di comprensibile difficoltà, dovuta al fatto che la sentenza del Tribunale di Bologna si caratterizza per la totale genericità; là dove, invece, la complessità della questione e la stratificazione delle leggi successive avrebbe richiesto ben altro impegno ricognitivo e classificatorio. Nella totale genericità di un giudicato che prevedeva il diritto a tutti i benefici previsti dalle leggi n. 302 del 1990 e n. 206 del 2004, il giudice dell’ottemperanza era chiamato necessariamente ad un’interpretazione della decisione. A tanto il Consiglio di Stato ha provveduto partendo da alcune premesse in fatto e in diritto. La prima, in fatto, è che il Drosi era stato riconosciuto vittima del dovere e poi, con decreto del Ministero dell’interno del 6 febbraio 2019, vittima della criminalità organizzata (e, pertanto, non vittima del terrorismo); la seconda, in diritto, è che n on c’è perfetta parificazione tra le varie categorie, che non c’è una norma che estenda i benefici di cui agli artt. 2, 3, 4, 7 e 9 della legge n. 206 del 2004 anche alle vittime del dovere e che, pertanto, i benefici rivendicati dal ricorrente potevano essere riconosciuti solo alle vittime di azioni terroristiche. Con l’inevitabile conclusione per cui l’interpretazione letterale del giudicato avrebbe attribuito al Drosi prestazioni che a lui non spettano in base alla legge. In conclusione, l’espressione «tutti i benefici» contenuta nella sentenza da ottemperare non poteva che essere interpretata nel senso che al ricorrente spettavano solo i benefici riconosciuti alla sua categoria di appartenenza, e non altri. Da tanto consegue che il Consiglio di Stato non è andato oltre i limiti della sua giurisdizione, di talché la violazione prospettata nel ricorso è priva di fondamento. È interessante notare, del resto, che la conclusione ora raggiunta è in linea con quanto deciso da questo Collegio nella citata sentenza n. 7825 del 2020, che aveva ad oggetto, per quanto si comprende dalla lettura della motivazione, un caso in tutto simile a quello odierno. 6. Il ricorso, pertanto, è rigettato. Non occorre provvedere sulle spese, atteso il mancato svolgimento di attività difensiva da parte del Ministero intimato. Sussistono tuttavia le condizioni di cui all’art. 13, comma 1- quater, del d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, per il versamento, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello versato per il ricorso, s