Cassazione n. 25081/2023

CC ha pronunciato la seguente ORDINANZA sul ricorso iscritto al n.20757/2017 R.G. proposto da [OSCURATO:PERSONA] 1, in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in Roma, via Livorno n. 6, presso lo studio dell’avv. G uido de Santis, che la rappresenta e difende unitamente all’avv . M aria Rosaria RussoValentini -ricorrente - contro [OSCURATO:PERSONA] [OSCURATO:PERSONA], in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in Roma, via V ittoria Colonna n. 39, presso lo studio dell’avv. D omenico I elo, che l a rappresenta e difende -controricorrente - nonché contro [OSCURATO:PERSONA] e MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE, in persona dei rispettivi Ministri pro tempore, domiciliati ope legis in Roma, via dei Portoghesi n. 12 , presso l ’Avvocatura Generale dello Stato,che li rappresenta e dife nde ex lege -controricorrenti - nonché contro [OSCURATO:PERSONA], in persona del Presidente pro tempore, elettivamente domiciliata in Roma,via [OSCURATO:PERSONA] n . 27, presso lo studio dell’avv. R ita S anto che l a rappresenta e difende -controricorrente - avverso la s entenza n. 4395 /201 6 de lla Corte d’Appello di Roma, depositata il 9/7/2016; udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 21/6/2023dal [OSCURATO:PERSONA]. [OSCURATO:PERSONA] [OSCURATO:PERSONA] dell’[OSCURATO:PERSONA] di [OSCURATO:PERSONA] di Dio, quale gerente l’[OSCURATO:PERSONA] di Roma (d’ora innanzi, per brevità, anche «[OSCURATO:PERSONA]»), chiese ed ottenne decreto ingiuntivo nei confronti dell’[OSCURATO:PERSONA] 1 (d’ora innanzi, anche «[OSCURATO:PERSONA]») per il pagamento della somma capitale di € 2.113. 859,29 , a titolo di rimborso delle spese sostenute nell’anno 2001 per il pagamento della indennità di esclusività ai propri dipendenti medici che avevano optato per l’esercizio dell’attività libero professionale intramuraria. L’[OSCURATO:PERSONA] 1 propose opposizione al decreto ingiuntivo, chiamando in causa anche la Regione [OSCURATO:PERSONA], i l Minister o della [OSCURATO:PERSONA] e il Ministero dell’Economia e delle Finanze. Il Tribunale di Roma accolse l’opposizione, ritenendo decisiva la mancanza di indicazione, nel contratto collettivo di categoria relativo a i dirigenti medici dipendenti degli enti ecclesiastici, delle specifiche risorse di finanza pubblica da destina re al pagamento in loro favore dell’indennità di esclusività dovuta per la scelta dell’attività liberoprofessionale intramuraria. [OSCURATO:PERSONA] pr esentò appello contro la sentenza di primo grado, invocando il principio di equiparazione tra strutture del servizio sanitario pubblico e ospedali «classificati» e rilevando di avere corrisposto l’indennità di esclusività in ossequio a un obbligo di legge che le imponeva di permettere ai propri dirigenti medici di optare per l’esercizio dell’attività libero profession ale intramuraria. La Corte d’Appello di Roma accolse l’impugnazione,e quindi rigettò l’opposizione a decreto ingiuntivo, rilevando, in particolare, che la convenzione stipulata tra [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA] nel 1994 poneva a carico della seconda le spese per la remunerazione del personale sostenute dalla prima e che tale accordo non era stato modificato da successivi accordi intervenuti tra [OSCURATO:PERSONA] e Regione [OSCURATO:PERSONA]. Contro la sentenza della corte d’appello l ’[OSCURATO:PERSONA] ha proposto ricorso per cassazione articolato in due motivi. [OSCURATO:PERSONA] ha replicato con controricorso. Anche la R egione [OSCURATO:PERSONA] ha pr esentato controricorso , concludendo per l’accoglimento del ricorso dell’[OSCURATO:PERSONA]. I due Ministeri hanno depositato a loro volta controricorso al solo fine di ribadire il proprio difetto di legittimazione passiva e prendere atto che nessuna domanda è stata svolta nei loro confronti. L’[OSCURATO:PERSONA] e la [OSCURATO:PERSONA] hanno inoltre depo sitato memoria nel termine di legge anteriore alla data della camera di consiglio fissata ai sensi degli artt.375 e 380-bis.1 c.p.c. [OSCURATO:PERSONA] 1.Con il primo motivo di ricorso la ri corrente denuncia , «in relazione all’art. 360, comma 1, n. 3 , c.p.c. , violazione e falsa applicazione di legge per violazione degli artt. 1, comma 18, e 4, comma 12, d.lgs. 502 del 1992, come sostituito dal d.lgs. n. 229 del 1999; violazione di legge per violazione della legge n. 132 del 1968, dell’art. 41 della legge n. 833 del 1978; violazione e falsa applicazione di legge per violazione del d.P.R. n. 761 del 1979; violazione e falsa applicazione di legge per violazione dell’art. 15-undecies del d.lgs. n. 502 del 1992». Si contesta alla corte d’appello di avere errato nel ritenere che l’equiparazione degli ospedali «classificati» alle strutture sanitarie pubbliche si spingesse fino alla piena equiparazione del regime giuridico dei rapporti di lavoro dipendente, con conseguente obbligo delle str utture pubbliche di rimborsare ogni spesa per la remunerazione del personale sopportata dagli ospedali «classificati», anche a prescindere da una specificadestinazione di risorse finanziarie. 2. Il secondo motivo denuncia, «in relazione a ll’ art. 360 , comma 1,n. 3, c.p.c. , violazione di legge per violazione degli artt. 8, 8-bis, 8-quater , 8 - quinquies , e 8 - sexies del d.lgs. n. 502 del 1992;violazione di legge per violazione dell’ a rt. 47 del d.lgs. n. 165 del 2001 in merito all’assenza di copertura finanziaria delle somme extra-tariffa». Con questo motivo si prospetta come errore decisivo alla base della sentenza impugnata l’avere ritenuto la corte d’appello che la convenzione in essere nel 2001 tra [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA] imponesse alla prima di rimborsare tutti i costi per la remunerazione del personale affrontati dalla seconda, anche oltre il tetto fissato dalla misura massima dell’apposita tariffa omnicomprensiva. 3.Conviene prendere le mosse dall’esame del secondo motivo, all’esito del quale il ricorso risulterà fondato , con assorbimento del primo motivo, il cui esame sarà quindi superfluo. 3.1.Nell’anno 2001, così come negli anni precedenti e in quelli successivi, la [OSCURATO:PERSONA], tramite l’[OSCURATO:PERSONA] di Roma, erog ò prestazioni sanitarieche vanno a carico del Servizio sanitario nazionale , in quanto l’Ospedale è «classificato» ai sensi della legge n. 132 del 1968. L e norm e di legge che regolano l’erogazione dei servizi sanitari essenziali prevedono che ad essa partecipino, oltre alle strutture della sanità pubblica, anche soggetti privati accreditati, ai quali deve essere quindi assegnata una congr u a quota parte dei fondi pubblici destinati alla sanità . Tali fondi sono stabiliti dapprima a livello nazionale , per essere poi ripartiti tra le regioni,le quali, a loro volta, li ripartiscono tra le varie strutture sanitarie decentrate. Per quanto riguarda le prestazioni rese dalle s trutture private, gli artt. 8 - bis , comma 3, 8 - quinquies , comma 2, e 8 - sexies del d.lgs. n. 502 del 1992 prevedono la stipulazion e di appositi contratti volti a disciplinar n e, tra l’altro, la remunerazione mediante l’applicazione di «tariff e predefinite per prestazioni»(in origine, l’unità di misura era una « diaria » da moltiplicare per i giorni di ricovero). In tale contesto, l’attuale [OSCURATO:PERSONA] 1 (all’epoca USL) stipulò con la [OSCURATO:PERSONA] la convenzione [OSCURATO:DATA_NASCITA] , che prevedeva la determinazione di un compenso commisurato ai giorni di ricovero (diaria), sistema da intendersi poi sostituito ex lege dalla fissazione d ella «tariffa» per le singole prestazioni, come disposto da lle nuove disposizioni sopra richiamate. La Corte d’Appello di Roma ha evidenziato che la convenzione tra [OSCURATO:PERSONA] 1 e [OSCURATO:PERSONA] del [OSCURATO:DATA_NASCITA] prevedeva che l’importo della diaria venisse deliberato «tenuto conto della spesa media sostenuta dalla Regione per il finanziamento di analoghi servizi presso ospedali dipendenti dalle (allora) USL», spesa comprensiva anche del costo «per la retribuzione del personale dipendente». Oggetto di discussione, nella presente causa, è l’importo complessivo delle indennità di esclusività pagat e nel 2001 dalla [OSCURATO:PERSONA] ai dirigenti medici suoi dipendenti che avevano opta t o per lo svolgimento dell’attività libero professionale intramuraria.Il 2001 è il primo anno in cui entrò a regime l’art. 15 - undecies del d.lgs. n. 502 del 1992, introdotto dall’art. 13 del d.lgs. n. 229 del 1999, che obblig ò gli enti privati che erogano prestazioni a carico del Servizio sanitario nazionale ad adeguare i propri ordinamenti del personale alle disposizioni del medesimo d.lgs. n. 502. Tra queste vi sono le disposizioni che consentono ai dirigenti medici di optare per l’attività esclusiva intra moenia , con conseguente loro diritto al pagamento d i una indennità di esclusività in aggiunta alla normale retribuzione . La Corte d’Appello di Roma, condividendo l’assunto della [OSCURATO:PERSONA], ha quindi individuato nella convenzione del 18.5.1994 la fonte dell’obbligazione, a carico dell’[OSCURATO:PERSONA], di pagareun importo pari all’esatto ammontare delle indennità di esclusività pagate nel 2001 , trattandosi di «una voce ordinaria della retribuzione dei dirigenti sanitari tanto degli ospedali pubblici che di quelli “classificati” , poiché essendo stata disciplinata per i primi, sarebbe stata riconosciuta anche ai secondi in virtù dell’adeguamento automaticoche gli ospedali classificati avrebbero dovuto porre in essere, ai sensi del su richiamato art. 15-undecies». 3.2. Il motivo di ricorso è volto non a censurare , nel merito, l’interpretazione del contratto fatta propria dalla corte d’appello, bensì a contestare la compatibilità di siffatta interpretazione con i vincoli posti all’autonomia contrattuale delle parti dalla citata legislazione che prescrive l’adozione di un sistema tariffario a sua volta condizionatodalle disponibilità di risorse finanziarie destinate alla sanità pubblica.La censura, pertanto, non è inammissibile e si traduce, a ben vedere, in un’implicita, ma sufficientemente specifica, denuncia di violazione di uno dei canoni legali di interpretazione del contratto e, precisamente, del principio di conservazione del contratto sancito dall’art. 1367 c.c., in forza del quale «Nel dubbio, … le singole clausole devono interpretarsi nel senso in cui possono avere qualche effetto, anziché in quello secondo cui non avrebbero alcuno». 3.3. Così correttamente inteso, il motivo, oltre a essere ammissibile,è anche fondato. 3.3.1. Il sistema normativo condiziona chiaramente la possibilità per i l Servizio sanitario di assumere impegni economici nei confronti dei propri dipendenti all a sussistenza di specifiche dotazioni finanziarie . Per quanto riguarda , in particolare, l ’indennità dovuta a i dirigenti medici dipendenti pubblici per l’esercizio della libera professione intramuraria in via esclusiva, l’art. 5 .7. del CCNL di categoria , parte economica per il b iennio 2000 - 2001 , indicava in modo analitico le fonti del relativo finanziamento («Nella prima applicazione l’indennità è finanziata con le seguenti risorse derivanti: A) A livello nazionale: 1) dall’art. 72, comma 15, L. 448/1998; 2) dall’art. 28, commi 8, 10 e seguenti, della legge 488/1999; B) A livello regionale: 1) dall’1,2% del monte salari annuo aziendale, calcolato con riferimento al 1997, quale risorsa aggiuntiva messa a disposizione delle Regioni, ai sensi degli artt. 4 e 13 del d.lgs. n. 502 del 1992, a decorrere dall’1 gennaio 2000. C) A livello aziendale: 1) dai risparmi derivanti dall’applicazione dei commi 4, 5 e 12 dell’art. 72 della legge 448/1998»). Ciò, del resto, in linea con il principio generale posto dall’art. 24, comma 1, del d.lgs. n. 165 del 2001 (e dall’analoga disposizione precedentemente contenuta nell’art. 24 del d.lgs. n. 29 del 1993, nel testo da ultimo sostituito dall’art. 16 del d.lgs. n. 80 del 1998), che, nel delegare alla contrattazione collettiva la determinazione della retribuzione del personale con qualifica di dirigente, ricorda che deve essere tenuta «ferma … l ’ osservanza dei criteri e dei limiti delle compatibilità finanziarie fissate dal Presidente del Consiglio dei ministri, di concerto con il Ministro dell ’ economia e delle finanze».La necessità di rispettare tali criteri e limiti è ribadita, con riguardo al livello della contrattazione collettiva integrativa, dall’art. 40, comma 3, del d.lgs. n. 165 del 2001, che ha sostituito l’analogo previgente art. 45, comma 4, del d.lgs. n. 29 del 1993. Entrambe tali disposizioni sanzionano di nullità le clausole difformi rispetto all’obbligo di rispettare i vincoli di bilancio. 3.3.2. Ai dirigenti medici dipendent i dei soggetti privati che erogano prestazioni sanitarie a carico del Servizio sanitario pubblico non si applica il CCNL di settore del pubblico impiego, sicché le fonti di finanziamento individuate da tale contratto collettivo non riguardano e non coprono l’indennità di esclusività dovuta a quei dirigenti medici. Né delle «compatibilità finanziarie» con i vincoli di bilancio pubblico può e deve occuparsi il contratto collettivo dei dirigenti medici dipendenti di enti ecclesiastici, essendo questo volto a regolare rapporti tra soggetti collettivi di diritto privato e non essendo vincolato al rispetto delle disposizioni del d.lgs. n. 165 del 2001. Tuttavia, poiché i soggetti privati erogano prestazioni a carico del Servizio sanitario pubblico, è impensabile che i relativi costi non sianosottoposti ad analoghi presidi e controlli per assicurarne la compatibilità con i vincoli del bilancio pubblico. 3.3.3. In tale contesto, è del tutto pacifico che l’A zienda [OSCURATO:PERSONA] 1 non ha ricevuto dalla Regione [OSCURATO:PERSONA] risorse finanziarie per rimborsare alla [OSCURATO:PERSONA] le indennitàdi esclusività pagate nel 2001 ai dirigenti medici suoi dipendenti. Lo si desume dalla stessa sentenza impugnata, là dove la corte d’appello richiama la nota con cui la Regione [OSCURATO:PERSONA] comunicò che l’indennità di esclusività non era ricompresa nell’erogazione tratta dal «fondo di riequilibrio»per il 2001, «in quanto non prevista per tale anno dall’Accordo Stato/Regioni 8 agosto 2001». La corte territoriale, da un lato, ne trae la conclusione che l’erogazione della somma di € 10.959.560 tratta dal «fondo di riequilibrio» non aveva estinto l’obbligo di rimborsare alla [OSCURATO:PERSONA] l’indennità di esclusività (anche se, a ben vedere, non risulta che l’estinzione dell’obbligazione rientrasse nella materia del contendere, posto che l’[OSCURATO:PERSONA] non eccepisce l’estinzione, ma nega , invece, che l’obbligazione sia mai sorta nei suoi confronti ); dall’altro lato, considera irrilevante la mancanza di copertura finanziaria, in presenza di una clausola, nella convenzione del 18.5.1994, che imponeva all’[OSCURATO:PERSONA] di rimborsare per intero la remunerazione del personale medico della [OSCURATO:PERSONA], remunerazione della quale l’indennità di esclusività è parte integrante e ordinaria. 3.3.4. In realtà, così interpretando la clausola della convenzione del 18.5.1994, la corte d’appello ne ha dato una lettura incompatibile con le prescrizioni normative sopra ricordate. La stessa corte d’appello ricorda che la convenzione non prevede il rimborso di singoli voci di costo sostenute dalla [OSCURATO:PERSONA] per erogare le prestazioni sanitarie, bensì l’applicazione di «tariffe predefinite per prestazione», secondo il sistema introdotto dal citato art. 8 - sexies del d.lgs. n. 502 del 1992, che ha sostituito quello imperniato sulla «diaria». D’altra parte, sempre dalla sentenza impugnata risulta che, tramite l’utilizzo del «fondo di riequilibrio», «l’Ospedale ha … ottenuto l’im porto della produzione del 2001 valorizzata alla tariffa massima». Dunque, secondo l’interpretazione su cui si basa la decisione della corte territoriale,la convenzione del 18.5. 1994 impegnerebbe l’[OSCURATO:PERSONA] effettuare pagamenti alla [OSCURATO:PERSONA] oltre al limite dato dalla « tariffa massima» e pur inassenza di altre previsioni di copertura di spesa. 3.3.5. Al contrario, questa Corte ha già avuto modo di affermare in una fattispecie identica alla presente, ma dalla quale era scaturito un contenzioso del tutto diverso (azione del lavoratore nei confronti del datore di lavoro privato, della Regione Lombardia e del Ministero della [OSCURATO:PERSONA]), che «Occorre … distinguere nettamente tra il rapporto di lavoro, con le relative obbligazioni, fra i medici e l’Ospedale e il rapporto riguardante la provvista finanziaria in ordine alla spesa sanitaria tra Ospedale, Regione e Stato, caratterizzata dalla discrezionalità propria delle scelte finanziarie pubbliche, a fronte delle quali non è configurabile un diritto soggettivo alla assegnazione di una somma determinata, ma soltanto un interesse legittimo a che la ripartizione degli stanziamenti sia effettuata con criteri di proporzionalità ai bisogni e di ragionevolezza» (Cass. S.u. n. 15205/2015). In quel caso, le Sezioni unite negarono la giurisdizione del giudice ordinario sulle domande del lavoratore (di pagamento) e del datore di lavoro privato (di manleva) proposte nei confronti della [OSCURATO:PERSONA] ed è rilevante, ai fini della decisione della presente causa,che l’esistenza di una posizione di diritto soggettivo venne negata per la «discrezionalità propria delle scelte finanziarie pubbliche» che caratterizza « il rapporto riguardante la provvista finanziaria in ordine alla spesa sanitaria tra Ospedale, Regione e Stato». L’esercizio di tale discrezionalità che le Sezioni unite ritengono incompatibile con il riconoscimento di un diritto di credito ai soggetti privati non può certo essere contenuto nell’autonomia contrattuale della singola [OSCURATO:PERSONA] , che in quella controversia, significativamente,nemmeno era stata evocata in giudizio . 3.3.6. Del resto, dalla sentenza impugnata si apprende che,anche nella presente vicenda, per gli anni 2002 e 2003, la questione venne risolta con un accordo tra Regione [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA] (accordo dell’[OSCURATO:DATA_NASCITA]) , con cui «l’indennità per tale biennio era stata riconosciuta poiché prevista nell’accordo Stato-Regioni del 2001». In altri termini, per gli anni 2002 e 2003, il diritto alla percezione del rimborso scaturì dall’esercizio, ai competenti livelli, della discrezionalità che la legge riserva all’autorità amministrativa nella gestione delle risorse finanziarie pubbliche. Esercizio che è invece mancato per l’anno 2001 e del quale, a ben vedere, non ci sarebbe stato alcun bisogno nemmeno per gli anni successivi , se davvero la [OSCURATO:PERSONA] fosse già stata titolare del diritto soggettivo a percepire il rimborso in forza della convenzione stipulata il 18.5.1994 con l’[OSCURATO:PERSONA] 1. Il che dimostra, ad un tempo, l’incompatibilità con le vigenti disposizioni di legge dell’interpretazione data dalla corte d’appello alla convenzione del 18. 5.1994 e anche la piena consapevolezza degli stessi soggetti coinvolti in merito alla necessità di risolvere la questione con un accordo ad hoc, dotato della necessaria copertura finanziaria. 3.3.7. In definitiva, la [OSCURATO:PERSONA] si duole del fatto che solo per l’anno 2001 (primo anno successivo all’adeguamento dell’ordinamento del proprio personale medico al regime della possibilità di optare per la libero professione intramuraria in via esclusiva ) il costo connesso al pagamento dell’indennità di esclusività restòprivo di copertura nel rimborso accordato dal Servizio sanitario pubblico per le prestazioni fornite nell’ospedale «classificato» Fatebenefratelli; ma a tale mancanza non si può supplire ricercando nella convenzione del 18.5.1994 un’intenzione delle parti di fare sorgere in capo alla pubblica amministrazione un’obbligazione di pagamento eccedente la «tariffa massima» fissata per le singole prestazioni e la relativa copertura finanziaria, che l’[OSCURATO:PERSONA] non aveva il potere di deliberare e che – d’altro canto - la stessa [OSCURATO:PERSONA] non ha rivendicato per gli anni successivi, avendo risolto la questione con un apposito accordo con la Regione [OSCURATO:PERSONA]. 4. Accolto ilsecondo motivo di ricorso, con assorbimento del primo, la sentenza impugnata deve essere cassata e, non essendo necessari ulteriori accertamenti di fatto, la causa può essere decisa nel merito in questa sede (art. 384, comma 2, c.p.c.), con l’accoglimento dell’opposizione a decreto ingiuntivo proposta dall’[OSCURATO:PERSONA], dovendosi negare – alla stregua delle considerazioni che precedono -la sussistenza del diritto di credito azionato con il ricorso monitorio. 5. L’esito contraddittorio dei due gradi di giudizio di merito, derivante dalla particolare problematicità della vicenda che è alla base del presente contenzioso, consiglia la compensazione fra tutte le parti delle spese dell’intero processo. 6. Si dà atto che l a fondatezza de l ricors o rende inapplicabile la disciplina dettata, quanto al raddoppio del contributo unificato, dall’art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. n. 115del 2002. P.Q.M. La Corte: accoglie il secondo motivo di ricors o , assorbito il primo , cassa la sentenza impugnata e, decidend