Cassazione n. 20016/2024

ha pronunciato la seguente ORDINANZA sul ricorso iscritto al n. 20711/2022, proposto da [OSCURATO:PERSONA] , [OSCURATO:PERSONA] , [OSCURATO:PERSONA] , [OSCURATO:PERSONA] , [OSCURATO:PERSONA] , F [OSCURATO:PERSONA] , FODERA' NICOLO' , [OSCURATO:PERSONA] , [OSCURATO:PERSONA] , [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA] , [OSCURATO:PERSONA] , [OSCURATO:PERSONA] , [OSCURATO:PERSONA] , [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA] , [OSCURATO:PERSONA] , [OSCURATO:PERSONA], G [OSCURATO:PERSONA] , [OSCURATO:PERSONA] , [OSCURATO:PERSONA], IVALDIMARCO, [OSCURATO:PERSONA] , [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA] , [OSCURATO:PERSONA]; domiciliati in Roma, [OSCURATO:PERSONA] n.5, presso lo Studio dell’[OSCURATO:PERSONA] ([OSCURATO:EMAIL]), che li rappresenta e difende,in virtù di procure in calce al ricorso; -ricorrenti- contro Ministero della Salute, Ministero dell’Economiae delle Finanze , Ministero dell’Universitàe della Ricerca , in persona dei rispettivi Ministri pro tempore ; Presidenza del Consiglio d ei Ministri , in persona del Presidente del Consiglio pro tempore; ex lege domiciliati in Roma,Via d ei Portoghesi n. 12 , presso l’Avvocatura Generale d ello Stato ([OSCURATO:EMAIL]), da cui sono difesi ope legis; -controricorrenti- per la cassazione della sentenza n. 3656 /20 22 della CORTE d’APPELLO di ROMA, depositata il 25 maggio 2022; udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 18 aprile 2024dal Consigliere [OSCURATO:PERSONA] S paziani . [OSCURATO:PERSONA] I ricorrenti indicati in epigrafe convennero davanti al Tribunale di Roma la Presidenza del Consiglio dei M inistri e i Ministeri indicati in epigrafe, chiedendone la condanna al risarcimento dei danni conseguenti alla mancata attuazione delle direttive europee 75/362/CEE, 75/363/CEE e 82/76/CEE, in tema di adeguata retribuzione spettante per la frequenza di corsi di specializzazione medica in cui si erano immatricolati negli anni compresi tra il 1980ed il 1990. Con sentenza n. 5539 del 2017, il Tribunale rigettò le domande per intervenuta prescrizione.La Corte d’appello di Roma, con sentenza 27 maggio 2022, n. 3656, ha rigettato l’impugnazione interposta dai medici soccombenti. Per la cassazione di questa sentenza ricorrono i medici indicati in epigrafe, sulla base di un unico, articolato motivo. Rispondono con controricorso le amministrazioni intimate. La trattazione del ricorso è stata fissata in adunanza camerale ai sensi dell’art. 380-bis.1 cod. proc. civ. Il pubblico ministero non ha presentato conclusioni scritte. Non sono state depositate memorie. [OSCURATO:PERSONA] 1.Con l’unico motivo viene denunciata, ai sensi dell’art. 360 n. 3 c.p.c., «violazione e falsa applicazione delle norme e dei principi in materia di risarcimento del danno derivante da omesso e/o tardivo recepimento di direttive comunitarie nonché degli artt. 5 e 189 del Trattato CEE, dell’art. 10 Cost.; dell’art. 19, comma 1, seconda parte, del Trattato sull'Unione Europea; dell'art. 47 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione, cd. Carta di Nizza (approvata il 7 dicembre 2000); delle Dir. CEE 82/76, 75/363 e 93/16, delle sentenze della Corte di Giustizia Europea 25 febbraio 1999 (procedimento C-131/97) e del 3 ottobre 2000; violazione e falsa applicazione dell'art. 1 del Protocollo n. 1 alla CEDU; degli artt. 1, 10, 11 e 12 delle Preleggi; degli artt. 2934, 2935 e 2938 c.c., dell’art. 6 del d.lgs. 8 agosto 1991, n. 257 (in Gazz. Uff., 16 agosto, n.191), nonché dell’art. 11 della Legge n. 370/99». I ricorrenti sostengono che la legge n. 370 del 1999 non può assumere rilievo ai fini della determinazione del danno risarcibile e, conseguentemente, neanche ai fini della individuazione della data di decorrenza del termine di prescrizione.Il giudice del merito avrebbe quindi errato, omettendo di considerare che la prescrizione non avrebbe potuto farsi decorrere se non da quando sarebbero state elise le incertezze giurisprudenziali di settore (e dunque dal 17 maggio 2011, atteso che nel 2005 era stata fugata l’incertezza sulla giurisdizione, nel 2009 quella sulla natura dell’azione esperibile e, appunto nel 2011, quella sulla legittimazione passiva unica dello Stato), anche alla luce della giurisprudenza unionale, eventualmente da investire con rinvio pregiudiziale, attesa la necessità di assicurare la piena ed effettiva attuazione della normativa sovranazionale. 2.Il motivo è inammissibile, a norma dell’art. 360-bis, n. 1, cod. proc. civ.. 2.1.È ormai ius receptum, nella giurisprudenza di questa Corte, il principio secondo cui il diritto al risarcimento del danno da inadempimento della direttiva n. 82/76/CEE, riassuntiva delle direttive n. 75/362/CEEe n. 75/363/CEE, sorto in favore dei soggetti che avevano seguito corsi di specializzazione medica iniziati, dopo l’applicabilità del regime eurounitario ed entro l’anno accademico 1990-1991, in condizioni tali che, se detta direttiva fosse stata attuata, avrebbero acquisito i diritti da essa previsti, si prescrive nel termine di dieci anni decorrente dal 27 ottobre 1999, data di entrata in vigore dell’art.11 della legge 19 ottobre 1999, n. 370 (ex multis, tra le più recenti, Cass. n. 8096 del 2022, Cass. n. 39421 del 2021, Cass. n. 1589 del 2020, Cass. n. 18961 del 2020, Cass. n. 14112 del 2020, Cass. n. 16452 del 2019, Cass., S ez. U n . , n. 30649 del 2018; Cass., Sez. Un., n. 18640 del 2022; Cass. n. 32959 del 2022 ; Cass.n. 24029 del 2023; Cass. n.34212 del 2023; Cass. n.36556 del 2023; Cass.n.6891 del 2024; Cass. n.7984 del 2024; Cass. n.8691 del 2024; Cass. n.8715 del 2024; Cass. n.9168 del 2024).2.2. Questo consolidato orientamento trova fondamento nel rilievo secondo il quale «a seguito della tardiva ed incompleta trasposizione nell'ordinamento interno delle direttive n. 75/362/CEE e n. 82/76/CEE, relative al compenso in favore dei medici ammessi ai corsi di specializzazione universitari - realizzata solo con il d.lgs. 8 agosto 1991, n. 257 - è rimasta inalterata la situazione di inadempienza dello Stato italiano in riferimento ai soggetti che avevano maturato i necessari requisiti nel periodo che va dal 1 gennaio 1983 al termine dell'anno accademico 1990-1991. La lacuna è stata parzialmente colmata con la L. 19 ottobre 1999, n. 370, art. 11, che ha riconosciuto il diritto ad una borsa di studio soltanto in favore dei beneficiari delle sentenze irrevocabili emesse dal giudice amministrativo; ne consegue che tutti gli aventi diritto ad analoga prestazione, ma tuttavia esclusi dal citato art. 11, hanno avuto da quel momento la ragionevole certezza che lo Stato non avrebbe più emanato altri atti di adempimento alla normativa Europea. Nei confronti di costoro, pertanto, la prescrizione decennale della pretesa risarcitoria comincia a decorrere dal 27 ottobre 1999, data di entrata in vigore del menzionato art. 11». 2.3. I n senso contrario, non assume rilevanza l’argomento secondo il quale solo in tempi ampiamente successivi al 1999 la giurisprudenza di questa Corte avrebbe escluso quelle incertezze inibenti la decorrenza della prescrizione in pregiudizio del danneggiato, relative ad aspetti quali: l'individuazione della giurisdizione, se ordinaria o amministrativa; la natura dell'azione esperibile, se contrattuale o aquiliana; il termine di prescrizione; l'individuazione del legittimato passivo della domanda, se solo lo Stato o anche altri enti.Detti argomenti -come già questa Corte ha più volte avuto modo di rimarcare (cfr., ad es., la citata Cass. 09/11/2022, n.32959) -sono del tutto infondati e inidonei ad indurre a d un ripensamento della stabile nomofilachia richiamata. Giova ricordare, al riguardo, che la questione della giurisdizione non incide affatto sulla consapevolezza della cristallizzazione della lesione e quindi sulla possibilità, per il danneggiato, di interrompere la sua inerzia e il decorso deltermine prescrizionale che, come noto, non ha bisogno di iniziative giurisdizionali ma può ben essere stragiudiziale. Del pari, non ha alcun rilievo l'individuazione della natura dell'azione esperibile mentre la più ampia durata decennale della stessa, quale ricostruita, fa sì che la sua determinazione non abbia avuto alcun riflesso sulla maturazione della stessa. Quanto alla legittimazione passiva –premesso che è dello Stato in persona della Presidenza del C onsiglio dei M inistri, mentre l'evocazione in giudizio di un diverso organo statuale non si traduce nella mancata instaurazione del rapporto processuale, costituendo una mera irregolarità, sanabile ai sensi dell ’ art. 4 della legge n. 260 del 1958 (Cass., Sez. Un., 27/11/2018, n. 30649), sicché solo se diretta nei confronti della sola Università l'interruzione della prescrizione risulta inidonea (Cass.25/07/2019, n. 20099) – va osservato che dalla normativa del 1999 doveva ragionevolmente desumersi che il destinatario del credito era individuabile nell'amministrazione statale e non nell'autonomia universitaria. 2.4. Con riferimento alla remunerazione, giova tornare ad evidenziare che, a séguito dell’intervento con il quale il legislatore – dettando l'art. 11 della legge 19 ottobre 1999, n. 370 –ha effettuato una aestimatio del danno, alla precedente obbligazione risarcitoria per mancata attuazione delle direttive si è sostituita un'obbligazione satisfattiva avente natura di debito di valuta, iscritta in una cornice di disciplina comunitaria nella quale non è rinvenibile una definizione di retribuzione adeguata, né sono posti i criteri per la determinazione della stessa, come ribadito anche dalla pronuncia della Corte di giustizia, 24 gennaio 2018, C-616/16 e C-617-16 (cfr., ancora, da ultimo, la citata Cass. n. 32959 del 2022, nonché, in modo articolato, Cass.24/01/2020, n. 1641). 2.5. Quanto sopra si coordina con i rilievi da svolgere in ordine alla disciplina del trattamento economico dei medici specializzandi di cui all'art. 39 del d.lgs. n. 368 del 1999, applicabile, per effetto di ripetuti differimenti, in favore dei medici iscritti alle scuole di specializzazione a decorrere dall’anno accademico 2006-2007 e non a quelli iscritti negli anni antecedenti, che, ove a regime secondo la normativa statale di recepimento, restano soggetti alla disciplina di cui al d.lgs. n. 257 del 1991, sia sotto il profilo ordinamentale che economico, giacché, in particolare, la direttiva n. 93/16, rispetto alla quale quella n. 2005/36 nulla sposta, non ha introdotto alcun nuovo e ulteriore obbligo con riguardo alla misura della borsa di studio. In altre parole, non è individuabile alcun momento in cui si è stabilita una remunerazione adeguata da valutarsi come la sola recettiva della disciplina unionale, tale da poter concludere, anche in tesi, che esclusivamente a far data da allora avrebbe potuto decorrere la prescrizione (cfr., in termini, Cass. 09/11/2022, n. 32959, cit.). 3. Alla luce di quanto si è rilevato, non vi è alcuna incertezza, sulla questione in esame, che imponga il rinvio interpretativo ex art. 267 T.F.U.E. In proposito, i ricorrenti hanno formulato espressa istanza di rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia dell'Unione Europea, per investirla della seguente questione: «se alla stregua del diritto dell'unione, un rimedio giurisdizionale possa considerarsi effettivo prima che sia definita la natura giuridicadell'azione esperibile, con le conseguenti ricadute sui termini di prescrizione, prima che sia identificato il soggetto legittimato passivamente e prima che sia individuata la giurisdizione interna competente a conoscere la domanda». L’istanza non può essere accolta, atteso che questa Corte ha già rilevato – in particolare , con la già citata Cass. , Sez. U n . , n. 18640 del 2022 –come, alla luce della giurisprudenza della Corte di Giustizia che si è occupata della decorrenza e del dies a quodella prescrizione in relazione alla posizione dei medici specializzandi, non emerga un potenziale contrasto tra la soluzione adottata e il principio di effettività tutelato dal diritto europeo, in quanto la predetta soluzione appare ampiamente rispettosa del richiamo a termini di prescrizione “ragionevoli”, mediante i quali sia garantita l'adeguatezza dei mezzi di tutela a fronte di un'azione giurisdizionale proposta da un singolo per ottenere la protezione dei diritti conferiti da una direttiva comunitaria. Nella specie, non solo a partire dal 27 ottobre 1999 nessuna norma dell'ordinamento interno impediva agli odierni ricorrenti di promuovere un giudizio per domandare il risarcimento del danno da tardiva attuazione delle direttive comunitarie, ma – deve aggiungersi – nessun a incertezza poteva sussistere su quale fosse il soggetto tenuto a rispondere di tale danno (lo Stato),né poteva dubitarsi che qualsiasi eventuale incertezza circa l'individuazione del giudice munito di giurisdizione a conoscere della relativa domanda non poteva impedire il decorso della prescrizione, dal momento che qualsiasi eventuale errore poteva essere rimediato mediante lo strumento del regolamento di giurisdizione (cfr., ancora, sul punto, la citata Cass.n.32959 del 2022). 4. Va pure sottolineata la compatibilità della soluzione adottata con i principi affermati dalla giurisprudenza della Corte Europea dei [OSCURATO:PERSONA], in particolare laddove tutela il diritto di accesso al tribunale, proclamatodall'art. 6, par. 1 della Convenzione. Giovaosservare, al riguardo, che dalla giurisprudenza sul punto si ricava che, se, da un lato, il diritto di accesso ad un tribunale deve essere «concreto ed effettivo» (Bellet c. Francia, 4.12.1995; Zubac c. Croazia, 5.4.2018), nonché offrire alla persona «una chiara e concreta possibilità di opporsi ad un atto che costituisce un'ingerenza nei suoi diritti» (Bellet c. Francia, cit.; [OSCURATO:PERSONA] c. Portogallo, [OSCURATO:DATA_NASCITA]; Fazliyski c. Bulgaria, 16.7.2013), dall’altro lato le norme che disciplinano le formalità e i termini da rispettare al fine della presentazione di un ricorso o di una domanda di riesame giudiziario sono finalizzate ad assicurare la corretta amministrazione della giustizia e in particolare il rispetto del principio della certezza del diritto (Canete de Goni c. Spagna, 15.10.2003); pertanto la Corte di Strasburgo ha sottolineato la necessità che i tribunali applichino le norme procedurali evitando sia l'eccessivo formalismo che l'eccessiva flessibilità che vanificherebbe i requisiti procedurali stabiliti dalla legge ([OSCURATO:PERSONA] ad altri c. Turchia, [OSCURATO:DATA_NASCITA]). In particolare, con riferimento ai termini di prescrizione, la Corte EDU ([OSCURATO:PERSONA] e altri c. Spagna, [OSCURATO:DATA_NASCITA]) si è limitata ad affermare che il diritto di instaurare un'azione o di proporre appello deve sorgere a decorrere dal momento in cui le parti hanno potuto effettivamente essere informate di una decisione giudiziaria che impone loro un obbligo o lede potenzialmente i loro legittimi diritti o interessi. Non appare dunque ipotizzabile, nel caso di specie, la possibilità di una violazione dell'art. 6 della Convenzione, solo se si consideri che la prescrizione del diritto al risarcimento del danno per tardiva attuazione delle direttive comunitarie è fissata in dieci anni, secondo la chiara indicazione fornita dalle Sezioni Unite (Cass., Sez. U n., n. 9147 del 17/04/2009) e che il diritto era esercitabile immediatamente, non necessitando della proposizione preventiva dell'azione davanti al giudice amministrativo, trattandosi di diritto autonomo, scaturente dalla condotta dello Stato italiano (in termini, in motivazione, Cass.,Sez. Un., n. 18640 del 2022, cit. ). 5. Quanto alla giurisprudenza della Corte di Giustizia che si è occupata del dies a quo della prescrizione relativa ai medici specializzandi, essa – come già si è osservato in precedenti arresti – ha evidenziato l’insussistenza di un potenziale contrasto tra la soluzione adottata e il principio di effettività tutelato dal diritto europeo, apparendo la soluzione sopra illustrata di certo rispettosa del richiamo a termini di prescrizione «ragionevoli» ed idonea a garantire l’adeguatezza dei mezzi di tutela per un’azione giurisdizionale proposta dai singoli per ottenere la protezione dei diritti conferiti da una direttiva comunitaria. Nella specie, non solo a partire dal 27 ottobre 1999 nessuna norma dell’ordinamento interno impediva agli odierni ricorrenti di promuovere un giudizio per domandare il risarcimento del danno da tardiva attuazione delle direttive comunitarie, ma –deve aggiungersi – nessun dubbio poteva sussistere su quale fosse il soggetto tenuto a rispondere di tale danno (lo Stato), e qualsiasi eventuale incertezza in ordine all'individuazione del giudice munito di giurisdizione a conoscere della relativa domanda non poteva ostare al decorso della prescrizione, dal momento che ogni eventuale errore poteva essere emendato mediante lo strumento del regolamento di giurisdizione (cfr., ancora, sul punto, le citate Cass. n. 18640 del 2022 e n.32959 del 2022). 6. Il giudice d’appello, rigettando il gravame proposto dai ricorrenti, ha accolto l’eccezione preliminare di merito di prescrizione del diritto risarcitorio, conformandosi, in piena legittimità, ai principi consolidati reiteratamente affermati da questa Corte ed assurti a situazione di “diritto vivente”. In definitiva il ricorso va dichiarato inammissibile. 7.Le spese del giudizio di legittimità seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo. 8. Alla condanna dei ricorrenti soccombenti nelle spese processuali deve seguire quella al pagamento da parte loro, in favore delle controparti vittoriose, di una somma equitativamente determinata, ai sensi dell’art.96, terzo comma, cod. proc. civ. (norma applicabile al presente procedimento, che ha avuto inizio, in primo grado, nell’anno 2017), il cui importo può essere quantificato nella metà delle spese processuali. Ciò, in ragione della circostanza che la censura proposta – come si è veduto, inammissibile per manifesta infondatezza – , infrangendosi suun orientament o nomofilattic o consolidat o da molto tempo, si è tradotta in una condotta processuale connotata da mala fede o colpa grave, contraria ai canoni di correttezza, nonché idonea a determinare oggettivamente, attraverso un uso abusivo del mezzo di impugnazione,un ingiustificato sviamento del sistema processuale dai suoi fini istituzionali, ponendosi in posizione incompatibile con un quadro ordinamentale che, da una parte, deve universalmente garantire l’accesso alla tutela giurisdizionale dei diritti (art.6 CEDU) e, dall’altra, deve tenere conto del principio costituzionale della ragionevole durata del processo e della conseguente necessità di strumenti dissuasivi rispetto ad azioni meramente dilatorie, defatigatorie o pretestuose. Tale condotta si presta, dunque, ad essere sanzionata con la condanna dei soccombenti al pagamento, in favore delle controparti, di una somma equitativamente determinata, ai sensi dell’art.96, terzo comma, cod. proc. civ. (Cass. 04/08/2021, n. 22208; Cass. 21/09/2022, n. 27568; Cass. 05/12/2022, n. 35593). 9. Sussistono, in fine , i presupposti processuali di cui all’art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, per il versamento, da parte dei ricorrenti, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, se dovuto. P.Q.M. La Corte dichiara inammissibile il ricorso. Condanna i ricorrenti, in solido tra loro, a rimborsare alle amministrazioni controricorrenti le spese del giudizio di legittimità, che liquida in Euro 10.900,00oltre le spese prenotate a debito. Condanna altresì i ricorrenti, in solido tra loro, a pagare alle amministrazioni controricorrenti, ai sensi dell’art.96, terzo comma, cod. proc. civ., la somma equitativamente determinata di Euro 5.450,00, oltre interessi legali dalla pubblicazione della presente sentenza al saldo. Ai sensi dell’art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, dà atto della sussistenza dei presuppos