Cassazione n. 18627/2026

[OSCURATO:PERSONA] in persona dellegale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliati in ROMA,[OSCURATO:PERSONA] 12, presso l’[OSCURATO:PERSONA], da cui sono rappresentati e difesi;- ricorrenti –contro[OSCURATO:PERSONA] [OSCURATO:SOCIETA], in persona del legale rappresentante pro tempore,rappresentata e difesa dagli avvocati [OSCURATO:PERSONA] ed ANDREAMOZZATI;- controricorrente -Sez. U – RG 9486/2025camera di consiglio 12.5.2026 1Numero registro generale 9496/2025Numero sezionale 197/2026Numero di raccolta generale 18627/2026Data pubblicazione 08/06/2026avverso la sentenza n. 8318/2024 del CONSIGLIO DI STATO,depositata il 17/10/2024.Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del12/05/2026 dal Consigliere [OSCURATO:PERSONA];lette le conclusioni scritte del [OSCURATO:PERSONA] Procuratore Generale [OSCURATO:PERSONA], il quale chiede che la Corte dichiari l’inammissibilità delricorso.1. — [OSCURATO:PERSONA] EV, organizzazione non governativa di dirittotedesco operante nel Mediterraneo centrale in attività di osservazione emonitoraggio, ha proposto ricorso dinanzi al TAR della Sardegnaavverso il provvedimento n. 2/2020 del 9 ottobre 2020, denominatonotice of detention for the master, con il quale la Capitaneria di Porto diOlbia — Ufficio locale [OSCURATO:PERSONA] — aveva disposto il fermo dellanave [OSCURATO:PERSONA], di proprietà della medesima associazione, battentebandiera tedesca e impiegata nel perseguimento dei fini statutari. Lanave, secondo il certificato di classe, era destinata a «servizi speciali»in navigazione internazionale fino a cento miglia dalla costa. Ilprovvedimento di fermo era stato adottato a seguito dell’ispezione PSC([OSCURATO:PERSONA]) effettuata il 9 ottobre 2020 dalla Capitaneria diPorto di Olbia, nel corso della quale erano state riscontrate plurimeirregolarità di natura tecnica e operativa, puntualmente elencate nelrelativo rapporto ispettivo. In precedenza, [OSCURATO:PERSONA] aveva prestatosoccorso, al largo delle coste libiche, a tre imbarcazioni con a bordocomplessivamente centotrentatré persone in pericolo di vita e, a seguitodelle operazioni di soccorso, si era rivolta agli Stati costieri più prossimi,venendo indirizzata dal Centro di coordinamento del soccorso marittimodi Roma al porto di Olbia, ove i naufraghi erano stati sbarcati in data 24settembre 2020.Sez. U – RG 9486/2025camera di consiglio 12.5.2026 2Numero registro generale 9496/2025Numero sezionale 197/2026Numero di raccolta generale 18627/2026Data pubblicazione 08/06/2026L’associazione ricorrente ha svolto pure una domanda cautelaredi sospensione degli effetti del provvedimento di fermo, deducendo, daun lato, l’impossibilità di utilizzare la nave e, conseguentemente, diproseguire l’attività di osservazione e monitoraggio dei flussi migratorinel Mediterraneo centrale, e, dall’altro, il grave pregiudizio patrimonialederivante dallo stallo dell’unità navale, tenuto conto delle rilevanti speseportuali. [OSCURATO:PERSONA] ha chiesto altresì di essere autorizzata a trasferirel’imbarcazione [OSCURATO:PERSONA] presso un porto spagnolo, previamenteindividuato, al fine di effettuare gli interventi necessari al ripristino dellecondizioni di sicurezza della navigazione. Il TAR ha accolto l’istanzadell’associazione, ritenendo opportuno consentire alla nave di lasciarele acque territoriali italiane al solo fine di recarsi presso il porto spagnoloindicato, per l’esecuzione degli adeguamenti necessari. In esecuzione ditale provvedimento, [OSCURATO:PERSONA] ha provveduto ad eseguire taluni lavorisull’unità navale, finalizzati all’eliminazione delle carenze rilevate dallaCapitaneria di Porto di Olbia in occasione della richiamata ispezione del9 ottobre 2020.Il Tribunale amministrativo, in esito al giudizio di primo grado, hapronunciato sentenza con cui ha dichiarato il ricorso improcedibile persopravvenuto difetto di interesse, rilevando che, a seguito dell’adozionedella misura cautelare, la nave [OSCURATO:PERSONA], stanti gli interventi diadeguamento, era stata sottoposta a nuova ispezione nel porto diAugusta in data 1 settembre 2021: ispezione dalla quale era risultatoche si era posto rimedio alle carenze riscontrate in occasione dellaverifica svolta ad Olbia. Il TAR ha ritenuto, al riguardo, chel’associazione non potesse conseguire alcuna utilità dall’eventualeaccoglimento del ricorso, neppure sotto il profilo risarcitorio, atteso chel’immediata adozione della misura cautelare aveva evitato il prodursi deidanni paventati.2. — Avverso tale sentenza l’associazione ha proposto appello.Il Consiglio di Stato, con sentenza del 17 ottobre 2024, haSez. U – RG 9486/2025camera di consiglio 12.5.2026 3Numero registro generale 9496/2025Numero sezionale 197/2026Numero di raccolta generale 18627/2026Data pubblicazione 08/06/2026riformato la pronuncia del TAR e accolto il ricorso introduttivo.3. — Ricorrono per cassazione, con tre motivi, il Ministero delleinfrastrutture e dei trasporti e la Capitaneria di Porto di Olbia. Resistecon controricorso [OSCURATO:PERSONA].Sono state depositate memorie. Il Procuratore Generale hadomandato dichiararsi inammissibile il ricorso.RAGIONI DELLA DECISIONE1. — È opportuno premettere il contenuto della decisione delConsiglio di Stato.Nella sentenza impugnata viene rilevato, in breve, che dalladisciplina internazionale e unionale che governa la materia(Convenzione sul diritto del mare conclusa a [OSCURATO:PERSONA], oConvenzione UNCLOS; [OSCURATO:PERSONA] of Life at Sea, oConvenzione SOLAS; Convenzione di Ginevra sull’[OSCURATO:PERSONA] del 29 aprile1958; dir. 2009/16/UE) «emerge chiaramente che lo Stato di approdopuò certamente effettuare ispezioni e verifiche laddove si rilevi unasituazione di pericolo, ma tali ispezioni e controlli non possono portarea una vera e propria riqualificazione della nave, ciò in quanto lo Stato dibandiera, oltre all’obbligo di garantire alla comunità internazionale lasicurezza delle navi inserite nel registro nazionale, è responsabile delrilascio delle certificazioni di sicurezza e lo Stato di approdo puòesercitare solo poteri sussidiari di controllo delle navi straniere in ordineal possesso delle necessarie certificazioni e alle condizioni generalidell’imbarcazione». Ha esposto il Giudice di appello che il potere diispezione — secondo quanto precisato dalla Corte di giustizia nellasentenza del 1 agosto 2022, nelle cause riunite C-14/21 e C-15/21, SeaWatch — non è giustificato nel suo esercizio dal solo fatto che la naveabbia a bordo un numero di persone superiore a quello consentito dallecertificazioni. Lo Stato di approdo può ispezionare le navi privateumanitarie solo in presenza di chiari e accertati elementi fattuali egiuridici che dimostrino la sussistenza di un grave pericolo per laSez. U – RG 9486/2025camera di consiglio 12.5.2026 4Numero registro generale 9496/2025Numero sezionale 197/2026Numero di raccolta generale 18627/2026Data pubblicazione 08/06/2026sicurezza della navigazione, e sul punto esso ha un preciso obbligo dimotivazione. Il Consiglio di Stato ha aggiunto che, secondo la stessaCorte di giustizia, il fermo dell’imbarcazione costituisce misuraadottabile al solo scopo di impedire di salpare a una nave che si trovanella impossibilità di navigare in sicurezza: l’uso non sicuro di una nave«per una situazione già consumata», come il trasporto eccezionale dipersone soccorse in mare in pericolo di vita, «non è sufficiente perl’adozione di un provvedimento, essendo necessario che il pericolo siafuturo e che sussistano carenze della nave idonee a rendere la stessanon sicura». In ogni caso — è precisato nella sentenza impugnata — ilprovvedimento di fermo «non può essere basato sulla mancanza dicertificazioni diverse da quelle rilasciate dallo Stato di bandiera e deverispettare il principio di proporzionalità».Tanto premesso in punto di diritto, il Consiglio di Stato ha ritenutoche il provvedimento di fermo disposto dalla Capitaneria del Porto diOlbia fosse illegittimo, «stante un evidente difetto motivazionale»: harilevato, al riguardo, che nel provvedimento impugnato non erano statichiariti i presupposti di cui agli artt. 19 della dir. 2009/16/CE e 22 deld.lgs. n. 53/2011, tenuto conto della situazione emergenziale scaturitadal soccorso in mare di centotrentatré persone, e che non erano emersievidenti gravi pericoli per la navigazione, la sicurezza delle personeimbarcate e l’ambiente marino. Il Consiglio di Stato ha pure evidenziatoche nessuna delle irregolarità riscontrate in sede di ispezione era taleda compromettere la validità dei certificati di sicurezza e classificazionerilasciati dallo Stato di bandiera e che, come precisato dalla Corte digiustizia nella sentenza sopra richiamata, «la dir. 2009/16/CE nonconsente che lo Stato di approdo possa imporre alle navi soggette allagiurisdizione di un altro Stato il possesso di certificati diversi da quellirilasciati dallo Stato di bandiera o l’osservanza di prescrizioni relative aduna diversa classificazione, pena la violazione del riparto di competenzetra Stato di bandiera e Stato di approdo». Secondo il Giudice di appello,Sez. U – RG 9486/2025camera di consiglio 12.5.2026 5Numero registro generale 9496/2025Numero sezionale 197/2026Numero di raccolta generale 18627/2026Data pubblicazione 08/06/2026l’Amministrazione non aveva tenuto conto che, in base alla richiamatadirettiva, «lo Stato di approdo deve informare delle riscontrate carenzelo Stato di bandiera, il quale, a sua volta, deve aprire una inchiesta e,eventualmente, intraprendere le azioni necessarie per sanare lasituazione di difformità agli standard di sicurezza», mentre nel caso inesame la Capitaneria aveva disposto immediatamente il fermo dellanavigazione.2. ― Col primo motivo si deduce l’eccesso di poteregiurisdizionale per sconfinamento nel merito riservato alla PubblicaAmministrazione e la violazione degli artt. 111 Cost., 362, comma 1,c.p.c., 9 e 110 c.p.a.. Il Consiglio di Stato avrebbe erroneamenteritenuto che l’[OSCURATO:PERSONA] sia stata «riclassificata» quale nave search andrescue e che le deficienze tecniche riscontrate fossero state rilevate sutale utilizzo, senza assumere come parametro la certificazione dibandiera: tuttavia l’ispettore PSC dell’Amministrazione italiana nonaveva operato alcuna riqualificazione dell’imbarcazione, operando, dicontro, valutazioni sugli standard di sicurezza. Inoltre, il Giudice diappello, nel reputare che gli esiti dell’ispezione supplementare dispostanon fossero idonei a supportare il provvedimento di fermo, avrebbeoperato valutazioni tecniche riservate all’Amministrazione, invadendo ilmerito dell’attività riservata alla P.A.. Così facendo, avrebbe«sostanzialmente espresso una non condivisibilità dell’accertamentocompiuto», incorrendo nel lamentato sconfinamento, pur mascherato«da una pretesa riclassificazione della nave». Si rileva, al riguardo, che«qualora i profili tecnici implichino l’adozione di valutazioni connotateda un margine di opinabilità, il sindacato del giudice amministrativo nonpuò che consistere nella verifica del rispetto dei criteri dellaragionevolezza, della logicità e della coerenza della motivazione delprovvedimento, dovendosi ulteriormente accertare che quest’ultimonon sia espressione di un potere che abbia in concreto travalicato isuddetti margini di opinabilità».Sez. U – RG 9486/2025camera di consiglio 12.5.2026 6Numero registro generale 9496/2025Numero sezionale 197/2026Numero di raccolta generale 18627/2026Data pubblicazione 08/06/2026Il secondo mezzo è rubricato come il primo. Si deduce che losconfinamento doveva essere ravvisato anche nell’aver ritenutoinsussistente di per sé la situazione di pericolo o comunque di avercreduto esso non sufficientemente grave da dar luogo al provvedimentodi fermo: ciò avendo riguardo all'elevato tasso di discrezionalità tecnicache caratterizza la valutazione dell’ispezione e il relativo margine diopinabilità; viene rilevato che il Giudice amministrativo non avrebbepotuto sostituirsi alla P.A. nella formulazione di una soluzione tecnica,che si è risolta nella negazione di una situazione di rischio evidente ocomunque tale da giustificare l’adozione del fermo nonostante la navecircolasse nel Mediterraneo svolgendo ripetute operazioni di ricerca esalvataggio, accogliendo a bordo un numero di passeggerinotevolmente superiore alla propria certificazione, senza avere lerelative dotazioni per la sicurezza, di salvaguardia dell’ambiente e dipersonale. Osservano i ricorrenti che l’apprezzamento del pericolo èanche costituito da una «componente prognostica rimessa allavalutazione dell’Amministrazione nel ritenere che la nave, in piùoccasioni già impegnata in attività di ricerca e salvataggio, si potessein futuro trovare nelle medesime condizioni rilevate al momento delfermo».3. — I due motivi, che per ragioni di connessione vanno esaminaticongiuntamente, risultano inammissibili, in quanto lamentano unosconfinamento che non può sussistere.Secondo una giurisprudenza consolidata di queste Sezioni Unite,l'eccesso di potere giurisdizionale, in forma di sconfinamento nella sferadel merito, ai sensi dell'art. 111, comma 8, Cost., è configurabilesoltanto quando l'indagine svolta dal giudice amministrativo, eccedendoi limiti del riscontro di legittimità del provvedimento impugnato, divienestrumentale ad una diretta e concreta valutazione dell'opportunità econvenienza dell'atto, ovvero quando la decisione finale, pur nelrispetto della formula dell'annullamento, esprime la volontà dell'organoSez. U – RG 9486/2025camera di consiglio 12.5.2026 7Numero registro generale 9496/2025Numero sezionale 197/2026Numero di raccolta generale 18627/2026Data pubblicazione 08/06/2026giudicante di sostituirsi a quella dell'amministrazione, procedendo ilgiudice ad un sindacato di merito con una pronuncia avente il contenutosostanziale e l'esecutorietà propria del provvedimento sostituito, senzasalvezza degli ulteriori provvedimenti dell'autorità amministrativa (trale tante: Cass. Sez. U. 8 luglio 2024, n. 18559; Cass. Sez. U. 4 febbraio2021, n. 2604; Cass. Sez. U. 24 maggio 2019, n. 14264; Cass. Sez. U.26 novembre 2018, n. 30526; Cass. Sez. U. 9 novembre 2011, n.23302). Diversa è l’ipotesi in cui il giudice amministrativo valuti, ai finidel sindacato di legittimità del provvedimento, profili tecnici checompete all’Amministrazione apprezzare per dare corretta applicazionealla normativa che regola un determinato settore. È stato chiarito,infatti, che il controllo di legittimità del giudice amministrativo importaun sindacato pieno non solo sul fatto, ma pure sulle valutazioni, anchedi ordine tecnico, operate dall'Amministrazione. In particolare, èinscindibilmente connaturato alla funzione del giudice amministrativoche l'ambito del controllo di legittimità dello stesso esiga «la pienezzadel sindacato non solo sul fatto sottostante il provvedimento devolutoal suo esame, ma pure sulle valutazioni, anche e soprattutto di ordinetecnico, operate dall'Amministrazione, col solo ovvio limite del divietodi sostituzione diretta di una propria scelta a quella dell'autoritàamministrativa». In tal senso, «[n]on cessa […] il giudiceamministrativo di essere, in quanto tale, il giudice della legittimità,intesa come correttezza dei criteri e dei parametri applicati o considerati— tecnici o giuridici poco importa — per giungere alla concreta sceltaoperata dall'amministrazione, neppure se da tale valutazione discendela necessità, per questa, di conformare la propria attività ed il propriooperato alle regole di condotta, tecniche o giuridiche, individuate dalsuo giudice; in altri termini, non significa sostituirsi alle scelte di meritodell'amministrazione individuare i confini entro i quali la potestà diquesta, per rimanere legittima, deve restare, nemmeno quanto taleindividuazione comporta il travolgimento della scelta di merito che li haSez. U – RG 9486/2025camera di consiglio 12.5.2026 8Numero registro generale 9496/2025Numero sezionale 197/2026Numero di raccolta generale 18627/2026Data pubblicazione 08/06/2026violati» (Cass. Sez. U. 9 marzo 2020, n. 6691, in motivazione; taliconsiderazioni sono riprese, sempre in motivazione, da Cass. Sez. U.17 dicembre 2021, n. 40546, la quale si conforma, nella specificamateria dell’appalto di opere pubbliche, al principio, radicato nellagiurisprudenza di queste Sezioni Unite, per cui l'eccesso di poteregiurisdizionale, sotto il profilo dello sconfinamento nella sfera delmerito, preclusa al giudice amministrativo, non è configurabileallorquando vengano sindacate le valutazioni compiute dallecommissioni di gara: cfr. infatti, ad esempio: Cass. Sez. U. 16 luglio2014, n. 16239; Cass. Sez. U. 10 agosto 2011, n. 17143).Nel caso in esame, la decisione del Consiglio di Stato si fondaanzitutto sulla rilevazione di un vizio motivazionale (posto che, come siè detto, i problemi riscontrati erano da raccordare a una situazione diemergenza determinata dal soccorso in mare, onde non era dato diravviare evidenti gravi pericoli per la navigazione, la sicurezza dellepersone imbarcate e l’ambiente marino): e al richiamato deficitmotivazionale non può di certo essere associata alcuna forma disconfinamento di potere. La pronuncia si basa, poi, sull’inidoneità delleirregolarità riscontrate in sede di ispezione a compromettere la validitàdei certificati di sicurezza e classificazione rilasciati dallo Stato dibandiera (avendo evidentemente riguardo al fatto che la nave era statadestinata eccezionalmente al trasporto delle numerose personesoccorse in mare), sulla impossibilità, da parte dello Stato di approdo,di imporre all’imbarcazione estera il possesso di certificati diversi, ocomunque il possesso di requisiti pertinenti a una differenteclassificazione, e sul fatto che l’Amministrazione italiana avrebbedovuto limitarsi a informare lo Stato di bandiera delle carenzeriscontrate, senza poter operare il fermo della nave. In tal modo, ilConsiglio di Stato non si è reso autore di alcuno sconfinamento nell’areadel merito amministrativo, essendosi piuttosto limitato ad applicare ladisciplina normativa ritenuta pertinente alla fattispecie sottoposta alSez. U – RG 9486/2025camera di consiglio 12.5.2026 9Numero registro generale 9496/2025Numero sezionale 197/2026Numero di raccolta generale 18627/2026Data pubblicazione 08/06/2026suo esame.Né a diverse conclusioni induce quanto specificamente dedottocol secondo motivo, a proposito della valutazione del rischio relativoalla navigazione. Il passaggio della sentenza censurato con tale mezzodi censura si riassume nel rilievo per cui il fermo della navigazione nonpuò essere disposto sulla base dell’accertata gestione pericolosa dellanave, poiché il pericolo incombente deve essere «evidente» esuscettibile di rendere la nave effettivamente insicura. Si tratta, comeè chiaro, di un’enunciazione astratta, che costituisce la premessadell’affermazione sopra richiamata quanto al vizio motivazionale cheaffligge, secondo il Consiglio di Stato, il provvedimento di fermo. Ilprincipio non si è dunque tradotto nella spendita di un giudizio (tecnico)da parte del Giudice amministrativo, ma è servito a chiarire la realeportata del riscontrato vizio motivazionale del provvedimentoamministrativo.Ai fini che interessano conta che la pronuncia non risultifinalizzata a valutazioni di convenienza e non palesi l’intento dell’organogiurisdizionale di sostituirsi all’Amministrazione nella potestàprovvedimentale che a questa compete: la decisione impugnata èsemplice espressione di un giudizio di legittimità, che, per quanto detto,rimarrebbe tale anche se basato sulla ricognizione, da parte del giudiceamministrativo, delle condizioni tecniche contemplate dalla disciplina disettore applicabile alla fattispecie dedotta in giudizio.4 ― Col terzo motivo si prospetta l’eccesso di poteregiurisdizionale per sconfinamento nell’attività riservata al legislatore ela violazione degli artt. 111 Cost., 362, comma 1, c.p.c., 9 e 110 c.p.a..Ci si duole che il Consiglio di Stato abbia in buona sostanza ritenuto cheil numero di persone soccorse a bordo non assuma rilievo ai fini dellaConvenzione SOLAS e che lo Stato di approdo non possa richiedere alleimbarcazioni certificazioni diverse da quelle la cui validità è stataconfermata dallo Stato di bandiera. In tal modo sarebbe stata «creata,Sez. U – RG 9486/2025camera di consiglio 12.5.2026 10Numero registro generale 9496/2025Numero sezionale 197/2026Numero di raccolta generale 18627/2026Data pubblicazione 08/06/2026rinvenibile nel panorama giuridico, nazionale e sovranazionale, alla cuistregua, per contro, altro è la situazione di ricerca e salvataggiocompiuta da una nave che si imbatta ‘occasionalmente’ inun’operazione di salvataggio — in relazione alla quale, dunque, inconsiderazione della eccezionalità dell’intervento, le misure di sicurezzarichieste possano anche mancare — altro è la situazione della nave chesistematicamente svolga operazioni di search and rescue pur essendopriva dei relativi requisiti di sicurezza»: non sarebbe dato di rinvenire,nel panorama normativo, alcuna disposizione secondo cui l’uso nonsicuro di una nave che opera ordinariamente al di là del propriocertificato escluda l’applicazione della misura del fermodell’imbarcazione.5. ― Il motivo è inammissibile.L’eccesso di potere giurisdizionale per invasione della sferariservata al legislatore si configura allorquando il giudice specialeapplichi una norma da lui stesso creata, in tal modo esercitandoun'attività di produzione normativa che non gli compete, non già inrelazione all'attività di interpretazione ― sia pure estensiva o analogica― di una disposizione di legge, posto che eventuali errori ermeneutici,anche se comportanti uno stravolgimento radicale del senso dellanorma, non investono la sussistenza o i limiti esterni del poteregiurisdizionale, ma soltanto la legittimità del suo esercizio (e multis:Cass. Sez. U. 17 agosto 2025, n. 23421; Cass. Sez. U. 26 dicembre2024, n. 34499; Cass. Sez. U. 9 luglio 2024, n. 18722).La censura investe un’affermazione che il Consiglio di Stato haricavato dalla richiamata pronuncia della Corte di giustizia e dallaConvenzione SOLAS: affermazione che certo non si traduce neltravalicamento dei limiti esterni della giurisdizione, risolvendosi, dicontro, nell’accertamento, demandato al giudice, della reale estensionedel precetto normativo.Sez. U – RG 9486/2025camera di consiglio 12.5.2026 11Numero registro generale 9496/2025Numero sezionale 197/2026Numero di raccolta generale 18627/2026Data pubblicazione 08/06/20266. — Il ricorso va in conclusione dichiarato inammissibile.7. — Le spese del presente giudizio seguono la soccombenza. P.Q.MLa Cortedichiara inammissibile il ricorso; condanna parte ricorrente alpagamento, in favore della parte controricorrente, delle spese delgiudizio di legittimità, che liquida in euro 5.800,00 per compensi, oltrealle spese forfettarie nella misura del 15 per cento, agli esborsi liquidatiin euro 200,00, ed agli accessori di legge.Così deciso in Roma, nella camera di consiglio delle Sezioni UniteCivili, in data 12 maggio 2026.Il PresidenteRaffaele FrascaSez. U – RG 9486/2025camera di consiglio 12.5.2026 12