Cassazione n. 34948/2022

ha pronunciato la seguente ORDINANZA sul ricorso 21841-2021 proposto da: [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], elettivamente domiciliati in ROMA, [OSCURATO:PERSONA] 268/A, presso lo studio dell'avvocato [OSCURATO:PERSONA], che li rappresenta e difende; -ricorrenti - contro [OSCURATO:SOCIETA], in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, [OSCURATO:PERSONA] 17, presso lo Ric. 2021 n. 21841 sez. SU -ud. 08-11-2022 - 2 - studio dell'avvocato [OSCURATO:PERSONA], che la rappresenta e difende; -controricorrente - nonchè contro [OSCURATO:PERSONA] nominato con sentenza del TAR Lazio n. 4196/2004, [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA]; -intimati - avverso la sentenza n. 447/2021 del CONSIGLIO DI STATO, depositata il 14/01/2021. Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 08/11/2022 dal Consigliere [OSCURATO:PERSONA]; lette le conclusioni scritte del [OSCURATO:PERSONA] Procuratore Generale [OSCURATO:PERSONA], il quale chiede il rigetto del ricorso. RITENUTO 1. Gli odierni ricorrenti avanzaronoal Comune di Grottaminarda ed alla Provincia di Avellino, nel 2002, istanza di retrocessione parziale, ex artt. 60 e ss., l. n. 2359 del 1865 (poi art. 47, d.P.R. n. 327 del 2001, di un’area di mq. 370 rimasta inutilizzata, facente parte del maggior appezzamento espropriato, nel 1987, a [OSCURATO:PERSONA], loro dante causa, per la costruzione di un edificio scolastico, ed oggetto, nel 2000, di concessione amministrativa d’uso alla [OSCURATO:SOCIETA]., per fini diversi da quelli per i quali il bene era stato espropriato. 2. In mancanza dell’adozione dei provvedimenti conclusivi della relativa procedura (dichiarazione di inservibilità e retrocessione parziale), i ricorrenti adivano il T.A.R. del Lazio che, con sentenza n. 4196/2004, nominava un commissario ad acta il quale, tra i vari provvedimenti adottati, dichiarava l’inservibilità dell’area e ne disponeva la Ric. 2021 n. 21841 sez. SU -ud. 08-11-2022 - 3 - retrocessione, per cui la Provincia di Avellino, nel 2005, preso atto della decisione giudiziaria, provvedeva a revocare la concessione dell’area a [OSCURATO:SOCIETA]. nonché intimavala sua riduzione in pristino, essendo state medio tempore eseguite opere e, segnatamente, una strada di collegamento tra due stabilimenti del [OSCURATO:PERSONA] ivi ubicati. 3. Il T.A.R. per la Campania, Sezione staccata di Salerno, con sentenza n. 2090/2008, accoglieva il ricorso proposto dalla società [OSCURATO:PERSONA], utilizzatrice dell’area de qua, e dichiarava l’inammissibilità dell’impugnativa del decreto di retrocessione parziale emesso dal commissario ad acta in esecuzione della sentenza n. 4196/2004 del T.A.R. delLazio, ritenendo funzionalmente competente detto T.A.R. in sede di incidente d’esecuzione da promuovere avverso gli atti del commissario nominato quale ausiliario; affermava, altresì, l’operatività di tale principio anche per il terzo, la ricorrente [OSCURATO:PERSONA] s.r.l., che lamentava l’invasione della propria sfera giuridica da parte dell’attività commissariale. 4. Quanto all’impugnato provvedimento di revoca della concessione in uso e di rimessione in pristino, il T.A.R. respingeva l’impugnativa della società, nel merito, con la motivazione che i denunziati vizi di illegittimità derivata erano rimasti attratti dalla declaratoria d’inammissibilità dell’impugnativa proposta contro l’atto presupposto, mentre il dedotto vizio autonomo (violazione dell’art. 7, l. n. 241 del 1990 per mancata comunicazione dell’avvio del procedimento di revoca) era infondato, trattandosi di atto dovuto e vincolato, strettamente consequenziale alla pronunciata retrocessione parziale, con conseguente operatività dell’art. 21-octies l. n. 241/1990; c) dichiarava le spese di causa interamente compensate tra le parti. 5. Avverso tale sentenza proponeva appello la [OSCURATO:SOCIETA]. deducendo i seguenti motivi: a) l’erronea declaratoria d’inammissibilità del ricorso, sotto vari profili, in ispecie sotto quello che la sentenza ottemperanda, pronunciata ex art. 21-bis l. n. 1034 del 1971, conteneva una mera Ric. 2021 n. 21841 sez. SU -ud. 08-11-2022 - 4 - declaratoria dell’obbligo di provvedere, non dettando alcuna regola conformativa, la cui attuazione in sede di ottemperanza fosse aggredibile in sede di incidente di esecuzione, tanto meno da terzo estraneo al giudizio sul silenzio-inadempimento; b) la contraddittorietà dell’impugnata sentenza, laddove decideva nel merito dell’impugnazione proposta avverso l’atto di revoca della concessione in uso dell’area retrocedenda nel contempo affermando la competenza del T.A.R. per il Lazio a decidere sull’impugnazione dell’atto presupposto di retrocessione, mentre i primi giudici o avrebbero dovuto decidere nel merito entrambe le impugnazioni, oppure ritenere l’intera controversia di competenza del T.A.R. per il Lazio; c) l’erroneo rigetto della censura di violazione dell’art. 7, l. n. 241 del 2010. 6. Gli appellati [OSCURATO:PERSONA] (ved. Landi) e [OSCURATO:PERSONA], nonché la Provincia di Avellino, contestavano la fondatezza dell’appello e ne chiedevano il rigetto. Il Consiglio di Stato, con sentenza n. 3209/2010, pronunciando sull’appello, lo accoglieva ed annullava l’impugnata sentenza, rinviando la controversia al T.A.R. per la Campania, Sezione staccata di Salerno, a norma dell’art. 35 l. n. 1034 del 1971, con spese di causa del doppio grado compensate. 7. Secondo il Giudice del gravame la ottemperanda sentenza (n. 4196/2004) del T.A.R. del Lazio era stata emessa in sede di giudizio ex art. 21-bis, l. n. 1034 del 1971, avendo dichiarato l’obbligo del Comune di Grottaminarda di concludere il procedimento di retrocessione parziale sull’istanza presentata dagli espropriati e provveduto a nominare il commissario ad acta per l’ipotesi di persistente comportamento silente dell’amministrazione comunale oltre il termine all’uopo assegnato, e che gli atti adottati dal commissario ad acta nell’esercizio dei poteri dell’amministrazione comunale, rimasta soccombente nel giudizio sul silenzio, stante la discrezionalità amministrativa connotante il provvedimento di retrocessione parziale Ric. 2021 n. 21841 sez. SU -ud. 08-11-2022 - 5 - (e la previa dichiarazione d’inservibilità dell’area rimasta inutilizzata ai fini espropriativi), erano impugnabili, secondo i principi generali, con ulteriore ricorso di legittimità, non già con un incidente di esecuzione da proporre al giudice adito col ricorso avverso il silenzio, agendo il commissario ad acta, nel caso di specie, quale ausiliario/organo della pubblica amministrazione e non già quale ausiliario del giudice statuente l’obbligo di provvedere. 8. L’annullamento della statuizione d’inammissibilità contenuta nella gravata sentenza del T.A.R. per la Campania, sostanzialmente declinatoria della competenza del giudice adito a conoscere del ricorso proposto da [OSCURATO:PERSONA] s.r.l. “in favore” del T.A.R. del Lazio, ritenuto funzionalmente competente quale giudice che aveva emesso l’ottemperanda sentenza sul silenzio-inadempimento, trascinando consequenzialmente anche il provvedimento di revoca della concessione in uso alla medesima società, comportava la caducazione anche del capo di rigetto dell’impugnativa proposta avverso detto provvedimento. 9. Il T.A.R. per la Campania, Sezione staccata di Salerno, adito in riassunzione, con sentenza n. 536/2012, accoglieva il ricorso della società [OSCURATO:PERSONA], annullando gli atti impugnati e cioè: 1) la determinazione dirigenziale n. 9065/2006, successivamente notificata, con la quale il Dirigente del [OSCURATO:PERSONA] della Provincia d’Avellino – [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA] – av eva revocato l’autorizzazione all’uso del suolo in proprio demanio, posto lungo il confine dell’area a verde dell’I. T. I. S. “Majorana” di Grottaminarda, per un’estensione di mq. 370 e, nel contempo, ordinato il ripristino dello stato dei luoghi e la demolizione della strada realizzata per il transito di mezzi e persone tra i due stabilimenti industriali nella titolarità del [OSCURATO:PERSONA]; 2) il provvedimento di retrocessione n. 9 del 3 ottobre 2005, emesso dal Commissario ad acta presso il Comune di Grottaminarda in favore degli [OSCURATO:PERSONA], dell’area su cui insiste la Ric. 2021 n. 21841 sez. SU -ud. 08-11-2022 - 6 - strada, oggetto della revoca impugnata in via principale; 3) il provvedimento n. 7/2005, con il quale il Commissario ad acta presso il Comune di Grottaminarda aveva dichiarato l’inservibilità dell’area, oggetto di retrocessione; 4) le collegate Note, provenienti dai competenti organi della Provincia e del Comune, di assenso alla stima della retrocessione ed alla declaratoria d’inservibilità dell’area. 10. [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA] per chiedere, in riforma della prima decisione, la reiezione del ricorso della società [OSCURATO:PERSONA]; l’appellata chiedeva la reiezione del gravame e la Provincia di Avellino chiedeva anch’essa la reiezione del ricorso di primo grado. 11. Il Consiglio di Stato, con sentenza n. 447/2021, pronunciando sull’appello, lo respingeva e condannava le parti appellanti e la Provincia di Avellino, in solido, al pagamento delle spese di giudizio. 12. Ha osservato, in fatto, il Giudice del gravame: 1) che l’espropriazione, attinente alla contestata retrocessione, risale all’agosto del 1982 e l’opera pubblica consiste nella costruzione dell’ITIS Majorana del Comune di Grottaminarda (AV); che nell’anno 2002 i Landi, quali ex proprietari espropriati per la costruzione dell’istituto scolastico, si erano attivati per chiedere la retrocessione di una fascia di terreno di mq. 370 al confine con l’area espropriata, concessa, solo nel 2000, in uso temporaneo alla [OSCURATO:SOCIETA]. ([OSCURATO:SOCIETA].) per realizzare una strada di collegamento tra i due stabilimenti industriali del [OSCURATO:PERSONA], i quali costituiscono la maggiore realtà industriale di Grottaminarda (con 135 dipendenti e 50 milioni di euro di fatturato annuo), allo scopo di alleggerire dal traffico industriale la viabilità cittadina a servizio dell’[OSCURATO:PERSONA] e per realizzare un collettore fognario per le acque meteoriche a favore del medesimo istituto; 2) che il Comune di Grottaminarda, per pronunciarsi sulla domanda di retrocessione, chiese alla Provincia di Avellino se l’area rivestisse ancora un interesse pubblico e quest’ultima rispose che l’Amministrazione aveva tuttora interesse all’utilizzo della fascia di Ric. 2021 n. 21841 sez. SU -ud. 08-11-2022 - 7 - terreno (Determinazione n. 12975 del 12/3/2003); che, tuttavia, il Comune non rigettò l’istanza di retrocessione per cui i Landi impugnarono il silenzio inadempimento del Comune di Grottaminarda (AV) innanzi al TAR Lazio, senza notificare all’occupante per concessione della medesima striscia di terreno chiesta in retrocessione (e cioè la [OSCURATO:SOCIETA].); che il TAR del Lazio si limitò ad annullare il silenzio-inadempimento sull’istanza di retrocessione e successivamente nominò un commissario ad acta il quale ritenne di non poter decidere sulla base degli atti già acquisiti (tra cui il [OSCURATO:PERSONA] n. 12975 del 12 marzo 2003, di conferma dell’Interesse da parte della Provincia di Avellino) ed avviò una nuova istruttoria; che anche in questa seconda istruttoria nessun’altra determinazione proveniente dall’Ente proprietario (Provincia di Avellino) affermò mai l’inservibilità dell’area (né la Nota del Dirigente dell’[OSCURATO:PERSONA] n. 2252 del 17.1.2005, che rinvia ad un eventuale Delibera di [OSCURATO:PERSONA], né la Nota del Comune di Grottaminarda n. 11351 del 5.8.2005, affermano l’inservibilità dell’area); che, in ogni caso, mancava la preliminare dichiarazione di “inservibilità” dell’area da parte dell’Ente proprietario, indispensabile per una legittima retrocessione parziale ex artt. 47 e ss. d.P.R. n. 327 del 2001 e 60 e ss. l. n. 2359 del 1865. 12. Sulla scorta di tali premesse, il Giudice di appello ha considerato corretta, e pienamente da condividere, l’affermazione del T.A.R. secondo cui, sia la Nota del [OSCURATO:PERSONA] della Provincia di Avellino n. 02252 del 17/1/2005, sia quella dell’Ing. Capo del Comune di Grottaminarda n. 11351 del 5/8/2005 del Comune, non hanno forma e contenuto di Dichiarazione di [OSCURATO:PERSONA] dei suoli, ai sensi e per gli effetti delle sopra citate disposizioni normative. 13. Il Consiglio di Stato, inoltre, ha osservato che, parimenti, deve escludersi il diritto degli proprietari originari (che tali non sono più dal 1982) alla retrocessione parziale per il solo fatto che l’Ente proprietario Ric. 2021 n. 21841 sez. SU -ud. 08-11-2022 - 8 - abbia dato in concessione d’uso temporanea una parte del bene per finalità di interesse pubblico, in quanto sarebbe illogico ritenere - si legge nella impugnata sentenza - che un ente, dopo aver espropriato un’area ed avervi realizzato la prevista opera pubblica, non possa più disporre, ulteriormente, del medesimo bene (per una minima parte e 18 anni dopo l’avvenuta realizzazione dell’opera) per realizzare comunque l’interesse pubblico originario, mediante la concessione in uso temporaneo, com’è avvenuto nel caso in esame, atteso che la strada di collegamento tra gli [OSCURATO:PERSONA] S.r.l. alleggerisce dal traffico industriale le strade di accesso all’ITIS “Majorana”, consentendone una più agevole raggiungibilità, e ne allontana le acque meteoriche, attraverso il realizzato collettore fognario, evitando il riversamento delle stesse, come in precedenza si verificava, all’interno dell’Istituto. 14. Avverso detta sentenza propongono ricorso per cassazione [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA], illustrate con memoria. Resiste la [OSCURATO:SOCIETA]. con controricorso, mentre le altre parti sono rimaste intimate. CONSIDERATO 1. I ricorrenti deducono violazione e falsa applicazione dell’art. 61, l. n. 2359 del 1865, nonché, ove applicabile, dell’art. 47, d.lgs. n. 327 del 2001, per eccesso di potere giurisdizionale, nella forma dello sconfinamento della sentenza impugnata nelle attribuzioni della [OSCURATO:PERSONA], perché il Consiglio di Stato pur muovendo dalla esatta premessa che sono compatibili con l’originario interesse pubblico, che ha dato fondamento all’espropriazione, le ulteriori utilizzazioni del bene, ancorché estranee al progetto originario, pur sempre coerenti con la dichiarazione di pubblica utilità, ha poi concluso nel senso che la dichiarazione di parziale inservibilità dell’area, emanata dal commissario ad acta, è illegittima per non aver Ric. 2021 n. 21841 sez. SU -ud. 08-11-2022 - 9 - considerato che la porzione di area concessa in uso alla società [OSCURATO:PERSONA] è destinata a soddisfare (anche) l’interesse pubblico originariamente dichiarato ai fini dell’esproprio (e cioè la realizzazione dell’Istituto scolastico), non avendo il Giudice amministrativo sindacato esteso al merito, ma semplicemente l’ordinario sindacato di legittimità. Evidenziano che, sul punto, si era formato inter partes giudicato interno, a seguito della sentenza n. 3209/2010 del Consiglio di Stato che aveva accertato che gli atti impugnati, ancorché emanati dal commissario ad acta nominato dal T.A.R. del Lazio, costituiscono ordinari provvedimenti amministrativi, cosicché la loro impugnazione dà luogo non già ad un “incidente di esecuzione” in seno ad un giudizio di ottemperanza (con giurisdizione estesa al merito ex art. 134, comma 1, lett. a, c.p.a.) ma a un ordinario giudizio di impugnazione. Aggiungono che il Giudice amministrativo, il quale nel caso esaminato non aveva alcun provvedimento amministrativo su cui basare una valutazione di inservibilità dell’area alternativa a quella operata dal nominato commissario ad acta, non può legittimamente sostituirsi all’apprezzamento ed alla volontà stessa della [OSCURATO:PERSONA], né per accertare, né per escludere che un bene della vita serva ancora alle finalità per cui è stato espropriato. Concludono nel senso che è inammissibile l’esame “diretto” della situazione di fatto che ha portato il Consiglio di Stato ad affermare la conformità delle opere (strada e impianti tecnologici sottostanti) realizzate dalla società [OSCURATO:PERSONA] con la originaria dichiarazione di pubblica utilità legata, all’evidenza, alla realizzazione dell’istituto scolastico. 2. La fattispecie per cui è causa riguarda la richiesta di c.d. retrocessione parziale dei beni, già prevista e disciplinata dagli artt. 60 e 61 della legge n. 2359 del 1865 ed ora dall’art. 47 del d.P.R. n. 327 del 2001, che gli eredi di [OSCURATO:PERSONA], proprietario espropriato (nel 1987) per la costruzione dell’[OSCURATO:PERSONA], hanno avanzato (nel 2002) al Comune di Grottaminarda ed alla Provincia di Ric. 2021 n. 21841 sez. SU -ud. 08-11-2022 - 10 - Avellino, al fine di ottenere la restituzione di una fascia di terreno di mq. 370 posta al confine con l’area espropriata, concessa (nel 2000) dalla predetta Provincia, in uso temporaneo alla [OSCURATO:SOCIETA]. ([OSCURATO:SOCIETA].), per la realizzazione di una strada di collegamento tra due stabilimenti industriali del [OSCURATO:PERSONA], opera assentita mediante DIA dal Comune di Grottaminarda, comprensiva degli impianti tecnologici sottostanti, tra cui un canale di scolo delle acque meteoriche. 3. La retrocessione parziale (Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza 2 gennaio 2019, n. 22) “si configura quando, dopo l’esecuzione totale o parziale dell’opera pubblica, alcuni dei fondi espropriati non abbiano ricevuto la prevista destinazione e rispetto ad essi può ancora esercitarsi una valutazione discrezionale circa la convenienza di utilizzarli in funzione dell’opera realizzata, sicché tali beni possono essere restituiti solo se l’Amministrazione abbia dichiarato che essi non servono più alla realizzazione dell’opera nel suo complesso. La pretesa alla restituzione, pertanto, è subordinata ad una valutazione discrezionale dell’amministrazione, rispetto alla quale l’ex proprietario è titolare di un interesse legittimo pretensivo, tutelabile innanzi al giudice amministrativo. La retrocessione parziale dei beni espropriati, in altri termini, è subordinata ad una determinazione amministrativa di inservibilità dei fondi espropriati all’opera pubblica e, solo dopo che sia stata emanata la formale dichiarazione diinservibilità, gli espropriati sono titolari, come per la retrocessione totale, di un diritto soggettivo, lo jus ad rem, che consente loro di agire per chiedere la restituzione dei beni espropriati e non utilizzati”. 4. Va sottolineato che il Consiglio diStato, con la impugnata sentenza, dopo aver puntualmente ricostruito l’iter amministrativo e le vicende giudiziarie che hanno caratterizzato la vicenda esaminata, delle quali qui si è fatto cenno nella esposizione in fatto ed a cui -per brevità - si rimanda, ha confermato la decisione di primo grado che aveva disposto l’annullamento del provvedimento di retrocessione n. 9/2005 emesso Ric. 2021 n. 21841 sez. SU -ud. 08-11-2022 - 11 - in favore degli eredi Landi dal Commissario ad acta presso il Comune di Grottaminarda, la cui nomina si era resa necessaria a causa dell’inerzia degli organi ordinariamente competenti, in uno con il provvedimento n. 7/2005, col quale l’ausiliario del giudice amministrativo ha dichiarato l’inservibilità dell’area, nonché di quello, successivamente adottato dalla Provincia di Avellino, di revoca dell’autorizzazione all’uso del suolo in proprio demanio dell’area relitta, ed ancora, delle collegate Note della Provincia di Avellino di assenso rispettivamente alla stima della retrocessione ed alla retrocessione, nonché della Nota del Comune di Grottaminarda di declaratoria d’inservibilità dell’area medesima, queste ultime conosciute solo a seguito di accesso documentale. 5. [OSCURATO:PERSONA] amministrativo, in particolare, ha osservato che gli atti presupposti del provvedimento di retrocessione, promananti dagli Enti territoriali innanzi ricordati, sono “inidonei, a parere del Collegio, a dimostrare l’inutilità dell’area de qua, ai fini dedotti nella dichiarazione di p.u.”. 6. Si legge, invero, nella sentenza (n. 447/2021): 1) che la “Nota della Provincia di Avellino, prot. 02252 -319 del 17 gennaio 2005 (…) è del tutto anodina, limitandosi il dirigente dell’[OSCURATO:PERSONA] ad esprimere un mero parere che un atto deliberativo di giunta comunale possa determinare la presa d’atto della sentenza e contestualmente dichiarare la retrocessione del bene oggetto di retrocessione a favore dei ricorrenti , ed inoltre che “la stessa è in palese contrasto con altra manifestazione di giudizio, circa la tematica in esame, espressa dall’[OSCURATO:PERSONA] nella specie, vale a dire con la nota prot. n. 12975 del 12 marzo 2003, sottoscritta dal Dirigente del [OSCURATO:PERSONA] della Provincia, anch’essa indirizzata dal Comune di Grottaminarda (oltre che al [OSCURATO:PERSONA] dell’ente provinciale), il cui firmatario, in risposta ad una specifica richiesta di esprimersi in merito ad un’eventuale retrocessione dei fondi di Ric. 2021 n. 21841 sez. SU -ud. 08-11-2022 - 12 - proprietà Landi , a suo tempo espropriati e destinati a pertinenza dell’I. T. I. S. , si era pronunciato nel senso che Essendo detta destinazione tuttora valida è inibito ogni apprezzamento discrezionale di questa Amministrazione circa la chiesta retrocessione per cui l’istanza di retrocessione in parola, cui si riferiva il giudizio dinanzi al T.A.R. Lazio, intrapreso dai signori Landi, sarebbe stata destituita di ogni fondamento ; 2) che, per quanto concerne l’altro degli atti presupposti su cui è basata l’adozione del decreto di parziale retrocessione, ossia “la Nota, prot. 11351 del 5 agosto 2005, rivolta al Commissario ad acta, nella quale l’ingegnere capo, responsabile del Settore III del Comune di Grottaminarda, osservava che parte dell’area espropriata agli eredi di [OSCURATO:PERSONA] (…) risulta, di fatto, sottratta all’uso cui era destinata dal progetto approvato per la dichiarazione di pubblica utilità, non essendo utilizzata come area pertinenziale dell’edificio scolastico, dalla quale è separata da recinzione priva di aperture od accessi , la stessa nel motivare circa la presunta sottrazione dell’area in questione alle proprie finalità pubblicistiche finisce per valorizzare esclusivamente la circostanza della sua recinzione (…) elemento in sé ambiguo, privo di ogni carattere dirimente . 7. Secondo il Consiglio di Stato la concessione in temporaneo uso di un bene pubblico non vale a sottrarre il bene stesso al regime giuridico proprio della sua destinazione pubblicistica; i proprietari delle aree espropriate, pertanto, non hanno diritto alla loro retrocessione, per mancata utilizzazione delle stesse, se l’amministrazione, per realizzare fini di interesse pubblico le abbia temporaneamente concesse in uso a terzi , atteso che né detta nota, né il decreto di retrocessione che l’ha assunta a proprio presupposto legittimante, hanno sostenuto, in maniera inequivoca, che detta area fosse stata permanentemente sottratta alla destinazione, per la quale ne era stata pronunziata l’espropriazione, a ciò non valendo certamente la Ric. 2021 n. 21841 sez. SU -ud. 08-11-2022 - 13 - circostanza della sua concessione in uso alla ricorrente, per sua natura temporanea (tanto che nella delibera di G. P. n. 489 del 20 luglio 2000 testualmente s’affermava che per eventuali inottemperanze (alle condizioni d’utilizzo dettate dal [OSCURATO:PERSONA]) l’Amministrazione avrebbe potuto dichiarare la decadenza della concessione e “il ripristino dello stato preesistente”) . 8. Appare, dunque, evidente che il ragionamento svolto nella sentenza impugnata si sottrae alla censura di eccesso di potere per invasione dell’area riservata alla potestà della [OSCURATO:PERSONA]. 9. In ordine al dedotto sconfinamento nel merito amministrativo va richiamato il consolidato orientamento della giurisprudenza di legittimità secondo cui il predetto vizio deve ritenersi sussistente ogni qualvolta l'indagine compiuta dal Giudice amministrativo abbia ecceduto i limiti del riscontro di legittimità del provvedimento impugnato, traducendosi in una diretta e concreta valutazione dell'opportunità e convenienza dell'atto impugnato, ovvero quando la statuizione adottata, pur nel rispetto della formula dell'annullamento, non lasci spazio per ulteriori provvedimenti dell'autorità amministrativa, in tal modo facendo emergere la volontà dell'organo giudicante di sostituirsi a quella dell'Amministrazione, mediante una pronuncia avente il contenuto sostanziale e l'esecutorietà propri del provvedimento sostituito (cfr. Cass., Sez. Un., 5636/2022; n. 2604/2021; n. 14264/2019; n. 30526/2018). 10. La prima fattispecie ricorre quando il Giudice amministrativo invade arbitrariamente il campo dell'attività riservata alla [OSCURATO:PERSONA] attraverso l'esercizio di poteri di cognizione e di decisione non previsti dalla legge, cioè compiendo atti di valutazione della mera opportunità dell'atto impugnato; la seconda quando sostituisca propri criteri di valutazione a quelli discrezionali dell'Amministrazione o adotti decisioni finali c.d. autoesecutive, ovverosia interamente sostitutive delle determinazioni impugnate, con Ric. 2021 n. 21841 sez. SU -ud. 08-11-2022 - 14 - conseguente trapasso da una giurisdizione di legittimità a quella di merito (cfr. Cass., Sez. Un., n. 23302/2011; n. 137/1999, n. 137). 11. Ciò detto, nel caso in esame, è proprio l'oggetto dell'indagine svolta dal Consiglio di Stato, destinata all’accertamento della sussistenza, in concreto, dei presupposti necessari per l’esercizio del potere, id est la ricorrenza di un’idonea dichiarazione di “inservibilità” dell’area da parte dell’Ente proprietario, indispensabile per una legittima retrocessione parziale ex artt. 47 e ss. d.P.R. n. 327-2001 e 60 e ss. L. n. 2359-1865 (cfr. da ultimo Consiglio di Stato, sez. II, 9 dicembre 2019, n. 8387) , che consente di escludere che il Giudice amministrativo si sia spinto oltre i limiti del sindacato di legittimità ad esso demandato, svolgendo un controllo “diretto” sul merito amministrativo, allo scopo di sostituire la propria determinazione a quella dell’Amministrazione sulla opportunità dell’atto, pur nell’apparente rispetto della formula dell’annullamento (Cass. Sez. Un., n. 9443/2011; n. 9344/1997; n. 313/1997) . 12. La fattispecie, com’è pacifico tra le parti, rientra nel giudizio di cognizione e non è invece riconducibile all’ottemperanza ed agli altri casi di cui all’art. 134 c.p.c., ove gli ampi poteri del giudice si desumono anche dall’art. 34, comma 1, lett. d) c.p.a. (“nei casi di giurisdizione di merito, adotta un nuovo atto, ovvero modifica o riforma quello impugnato”). 13. In altri termini, l’apprezzamento espresso dal Consiglio di Stato nella impugnata sentenza non eccede i limiti della verifica della conformità delle determinazioni assunte dal Commissario ad acta , e dall'Amministrazione, alla disciplina dettata dalle norme primarie e secondarie che le riguardano, ivi compresi i profili della legittimazione dell'autorità procedente ad adottarle e della rispondenza delle stesse alla funzione tipica loro assegnata dalla legge, anche in relazione alle ragioni concretamente addotte a loro giustificazione ed alla condotta complessivamente tenuta dall'Amministrazione medesima, nella Ric. 2021 n. 21841 sez. SU -ud. 08-11-2022 - 15 - vicenda per cui è causa, nel perseguire l’interesse pubblico originariamente previsto nel provvedimento di espropriazione. 14. Per tutte le ragioni esposte, pertanto, il ricorso va dichiarato inammissibile. 15. Segue la condanna alla refusione delle spese processuali a favore della parte costituita, liquidate in dispositivo. P.Q.M. La Corte, pronunciando a Sezioni Unite, dichiara inammissibile il ricorso. Condanna i ricorrenti al pagamento delle spese del presente grado di giudizio, in favore della controricorrente [OSCURATO:PERSONA] s.r.l., spese che liquida in euro 2.200,00 per compensi professionali, euro 200,00 per esborsi, oltre al rimborso forfettario delle spese ge