Cassazione n. 02422/2024

ronunciato la seguente ORDINANZA sul ricorso iscritto al n. 15860/2020 R.G. proposto da: [OSCURATO:PERSONA] [OSCURATO:SOCIETA], elettivamente domiciliata in ROMA, [OSCURATO:PERSONA], 1B, presso lo studio dell’avvocato [OSCURATO:PERSONA] ([OSCURATO:CODICE_FISCALE]), che l a rappresenta e difende unitamente agli avvocati [OSCURATO:PERSONA] ([OSCURATO:CODICE_FISCALE]) e [OSCURATO:PERSONA] ([OSCURATO:CODICE_FISCALE]) , -ricorrente- contro [OSCURATO:PERSONA], elettivamente domiciliata in ROMA , [OSCURATO:PERSONA] 247, presso lo studio dell’avvocato [OSCURATO:PERSONA] ([OSCURATO:CODICE_FISCALE]), e rappresentata e difes a dall'avvocato [OSCURATO:PERSONA]' MANRICO ([OSCURATO:CODICE_FISCALE]) -controricorrente- avverso SENTENZA di CORTE D'APPELLO ROMA n. 6261/2019 depositata il 17/10/2019, udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 16/01/2024 dal Consigliere [OSCURATO:PERSONA]. [OSCURATO:PERSONA] 1.Autostrade per l’Italia [OSCURATO:SOCIETA]. ha impugnato dinanzi al Tribunale di Tivoli l’atto di accertamento per omessa dichiarazione, con contestuale irrogazione di sanzioni, relativo al canone per l’occupazione di spazi ed aree pubbliche (anno 2007) del Comune di Monterotondo. 2.La domanda è stata accolta in primo grado, per cui il Tribunale, previa disapplicazione dell’atto di accertamento, ha accertato che nulla è dovuto da Autostrade per l’Italia [OSCURATO:SOCIETA]. a titolo di c.o.s.a.p. 3.All’esito dell’appello, però, la domanda è stata rigettata. La Corte di appello di Roma ha evidenziato che Autostrade è un soggetto diverso dallo Stato, per cui non può beneficiare, anche in considerazione dell’attività imprenditoriale svolta, dell’esenzione di cui gode quest’ultimo, da interpretarsi in modo rigoroso e restrittivo, e che non vi è alcun giudicato sull’inapplicabilità della sanzione. 4.Avverso tale sentenza ha proposto ricorso per cassazione Autostrade per l’Italia [OSCURATO:SOCIETA]., formulando sei motivi. Autostrade ha depositato successiva memoria in cui ha citato giurisprudenza del Consiglio di Stato e di merito. 5.[OSCURATO:PERSONA] (ente per la riscossione) si è costituita con controricorso ed ha depositato successiva memoria. 6.La causa è stata trattata all’adunanza camerale del 16 gennaio 2024. [OSCURATO:PERSONA] 1. La ricorrente ha dedotto: 1) la violazione, ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 3, cod.proc.civ., delle leggi n. 463 del 1955, n. 385 del 1968, n. 729 del 1961, degli artt. 52 e 63, comma 1, del d.lgs. n. 446 del 1997, degli artt. 1, 2 e 3 del Regolamento c.o.s.a.p. di Monterotondo, stante l’assenza del presupposto applicativo del canone richiesto, visto che il canone è dovuto relativamente ai beni appartenenti al demanio o patrimonio indisponibile del Comune, mentre lo spazio sovrastante la strada in esame non appartiene più al demanio del Comune (in base alle leggi statali a cui è riconducibile la ricostruzione dell’autostrada e la sottrazione definitiva di tale spazio all’uso generalizzato della cominutà locale ed ai poteri ed alla disponibilità dell’ente territoriale) ed è usato dalla società Autostrade in virtù non di concessione comunale, ma di una convenzione con l’allora concedente A.n.a.s. (convenzione oggi vigente con il M.I.T.), 2) la violazione,ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 3, cod.proc.civ., dell’art. 63, comma 1, del d.lgs. n. 446 del 1997 e 33, lett. q, del regolamento C.o.s.a.p. del Comune di Monterotondo, essendo riconducibile l’occupazione del suolo pubblico allo Stato, in quanto effettuata per realizzare un interesse generale della collettività, connesso alla realizzazione e gestione delle infrastrutture, ed essendo, pertanto, Autostrade soggetta a penetranti poteri pubblici che ne escludono l’autonomia rispetto allo Stato; 3) la violazione, ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 3, cod.proc.civ., degli artt. 30 e 31 del regolamento C.o.s.a.p. del Comune di Monterotondo, difettando uno dei presupposti del canone e, cioè, la effettiva sottrazione della strada all’uso pubblico; 4) la violazione, ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 3, cod.civ., degli artt. 99,100, 324, 329, 333, 342 e 346 cod.proc.civ. e 2909 cod.civ., avendo la controparte, totalmente soccombente in primo grado, l’onere di formulare una specifica impugnazione con riferimento non solo alla debenza del canone, ma anche a quella della sanzione, pena la formazione del giudicato su tale ultimo aspetto; 5) la violazione, ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 4, cod.proc.civ., della statuzione passata in giudicato in ordine alla sanzione; 6) la violazione,ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 3, cod.proc.civ., dell’art. 63, comma 2, lett. g e g - bis , del d.lgs. n. 446 del 1997, non potendo essere applicata alcuna sanzione per l’omessa denuncia, tenuto conto della riserva di legge di cui all’art. 23 Cost. e della omessa riconducibilità dell’illecito di cui all’art. 34, comma 2, del regolamento c.o.s.a.p. del Comune di Monterotondo, quantomeno nei suoi elementi essenziali, ad una disposizione legislativa, con conseguente problema di legittimità costituzonale, oltre alla circostanza che la denuncia non è dovuta visto, che l’occupazione è riconducibile non ad una concessione, ma alle previsioni di legge relative alla realizzazione dell’autostrada, e che la stessa Corte di appello fa confusione tra la sanzione per l’omessa denuncia e per l’omesso pagamento. 2.I primi tre motivi, che si presentano connessi, in quanto vertono sui presupposti del canone richiesto e sulla eventuale esenzione, possono essere trattati congiuntamente. Ai sensi dell’art. 63 del d.lgs. 15 dicembre 1997, n. 446, ratione temporis vigente, l e province e i comuni possono, con regolamento adottato a norma dell'articolo 52, prevedere che l'occupazione, sia permanente che temporanea di strade, aree e relativi spazi soprastanti e sottostanti appartenenti al proprio demanio o patrimonio indisponibile, comprese le aree destinate a mercati anche attrezzati, sia assoggettata al pagamento di un canone da parte del titolare della concessione, determinato nel medesimo atto di concessione in base a tariffa. Contrariamente alla tesi prospettata da parte ricorrente sussiste pienamente, nel caso in esame, il presupposto dell’occupazione di un’area del demanio comunale. 2.1.In ordine alla titolarità dell’area,sebbene la realizzazione della rete autostradale sia stata prevista ed approvata con provvedimenti legislativi, ciò non ha comportato automaticamente il trasferimento della proprietà delle strade interessate allo Stato ed il conseguente passaggio di quelle comunali e provinciali nel demanio statale, al contrario essendo necessario un procedimento di espropriazione o la conclusione di accordi con effetti traslativi. L’art. 822 cod.civ. prevede, del resto, che le strade, le autostrade e le strade ferrate f anno parte del demanio pubblico, se appartengono allo Stato e, cioè, rientrano nel demanio pubblico statale meramente eventuale, sicché è ben possibile la strada su cui insiste il cavalcavia dell’autostrada (e lo spazio sovrastante) appartenga ad altro ente. L’art. 12, ultimo comma, della l. n. 729 del 1961, vigente ratione temporis, nel prevedere che gli enti proprietari potranno prescrivere esclusivamente le cautele da osservare e le opere provvisionali da eseguire durante la costruzione delle opere, conferma la possibile appartenenza del tratto di strada ad Amministrazioni diverse dallo Stato, quali gli enti territoriali. Peraltro, le leggi relative alla realizzazione dell’autostrada, invocate da Autostrade, sono anteriori all’istituzione della c.o.s.a.p., nella cui regolamentazione il legislatore non vi ha fatto alcun riferimento e non ha, dunque, affatto escluso dalla fattispecie impositiva l’occupazione delle strade comunali e provinciali avvenuta per la realizzazione della rete autostradale. Né è dirimente l’assenza di poteri di rimozione o riappropriazione da parte del Comune, che caratterizza anche le occupazioni avvenute in base a provvedimento concessorio, nell’ipotesi di fisiologico espletamento del rapporto. In definitiva, occorre distinguere la proprietà della strada su cui insiste il pontone o cavalcavia dell’autostrada da quella di quest’ultimo manufatto: la prima resta di titolarità dell’ente territoriale, in assenza di un atto di trasferimento, pur essendo la seconda di proprietà statale. Non si configura, infatti, una ipotesi di accessione invertita a favore dello Stato, che non è contemplata dalla legge. 2.2.Per quanto concerne il requisito dell’occupazione, questa Corte ha già affermato che il canone per l'occupazione di spazi ed aree pubbliche costituisce il corrispettivo dell'utilizzazione particolare (o eccezionale) di beni pubblici e non richiede un formale atto di concessione, essendo sufficiente l'occupazione di fatto dei menzionati beni, sicché la società, concessionaria statale, che abbia realizzato e gestito un'opera pubblica, occupando di fatto spazi rientranti nel demanio comunale o provinciale, è tenuta al pagamento del canone, non assumendo rilievo il fatto che l'opera sia di proprietà statale, poiché la condotta occupativa è posta in essere dalla società nello svolgimento, in piena autonomia, della propria attività d'impresa (Cass., Sez. 1, 10 giugno 2021, n. 16395). E’, dunque, sufficiente l’utilizzazione del bene da parte di un soggetto diverso dall’ente pubblico titolare, mentre risulta indifferente la strumentalitàdi tale utilizzazione alla realizzazione di un pubblico interesse, in assenza di una specifica ipotesi di esenzione. 2.3.Né rileva, a fini dell’esenzione invocata, la realizzazione dell’opera pubblica (autostrada) in virtù di concessione dello Stato, restando il concessionario un soggetto formalmente e sostanzialmente distinto dal concedente. Sul punto deve, in primo luogo, sottolinearsi che il concessionario può essere considerato longa manus dell’Amministrazione pubblica solo laddove ricorrano i requisiti dell’in house providing , come configurati dalla giurisprudenza e dalle direttive comunitarie e come recepiti dalla nostra legislazione e, cioè, in particolare i requisiti del controllo analogo (ovvero di un controllo pubblico analogo a quello esercitato dall’amministrazione sulle proprie strutture) e della destinazione dell’oltre l’80% delle attività della persona giuridica controllata allo svolgimento dei compiti ad essa affidati dall’amministrazione aggiudicatrice controllante o da soggetti dalla stessa controllati. A ciò si aggiunga che, anche laddove la ricorrente fosse una società in house , la scelta della forma privata comporta la necessaria applicazione del regime privatistico, al fine di non alterare il regime della concorrenza, con l’applicazione delle sole deroghe necessarie all’espletamento del compito pubblico assegnato o di quelle connesse alla sostanziale soggettività pubblica (ad es., applicazione delle regole sul reclutamento del personale; possibilità di attribuzione dei lavori senza ricorrere al procedimento di evidenza pubblica, salvo che nei settori speciali). L’art. 6 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea dispone, difatti, che gli Stati membri non emanano né mantengono, nei confronti delle imprese pubbliche o delle imprese cui riconoscono diritti speciali o esclusiva, alcuna misura contraria alle norme dei trattati, sicché la società ricorrente, anche laddove fosse una società in house , non potrebbe beneficiare dell’esenzione riconosciuta allo Stato. Alla medesima soluzione è già pervenuta Cass., Sez. 1, 29 maggio 2023, n. 15010, secondo cui il canone per l'occupazione di spazi e aree pubbliche è sempre dovuto dalla concessionaria incaricata della gestione del servizio autostradale in relazione al viadotto ricompreso nell'infrastruttura, poiché il fine e il vincolo di natura pubblicistica che pur contrassegnano l'opera gestita non valgono a rendere la concessionaria - che persegue in autonomia un proprio fine di lucro - una mera longa manu s dell'amministrazione statale, non potendo perciò fruire delle esenzioni riservate alle occupazioni di suolo attuate da parte di quest'ultima. 3. Il quarto ed il quinto motivo, connessi, in quanto entrambi aventi ad oggetto la formazione e violazione del giudicato, sono infondati, posto che correttamente la sentenza di appello ha escluso la formazione del giudicato a fronte dell’appello formulato da Autostrade in ordine alla legittimità dell’atto impugnato e, dunque, alla debenza sia del canone sia della sanzione irrogata. La sentenza di primo grado ha, difatti, escluso la debenza del canone e conseguentemente, in via automatica, senza ulteriori passaggi motivazionali, quella della sanzione irrogata, di cui, al contrario, l’appellante ha sostenuto la legittima applicazione con la formulazione dell’appello, in cui non era tenuto a confrontarsi con le argomentazioni della controparte, ma solo con quelle della sentenza, riferite esclusivamente al canone. L’onere di riproposizione delle eccezioni assorbite (in ordine alla legalità della sanzione o alla sua corretta applicazione) incombeva, piuttosto, ai sensi dell’art. 346 cod.proc.civ., sull’appellato totalmente vittorioso. 4. Il sesto motivo, avente ad oggetto l’assenza dei presupposti della sanzione e la violazione del principio di legalità, specificità e tassatività, è infondato. Il giudice di merito ha ricondotto la previsione del regolamento del Comune di Monterotondo, in ordine all’illecito contestato ed alla sanzione applicata, all’art. 63, comma 2, lett. ge g-bis, d.lgs. n. 446 del 1997, così escludendo la violazione dei principi di legalità, specificità e tassatività. La conclusione è corretta, tenuto conto che la lett. g - bis dell’art. 63 richiamato dispone espressamente che i regolamenti comunali in materia prevedano le sanzioni amministrative relativamente alle condotte in violazione dell’obbligo di pagamento c.o.s.a.p., tra cui sicuramente può includersi la mancata comunicazione/denuncia dell’occupazione (legittima o illegittima), senza alcun problema di indeterminatezza/indeterminabilità della fattispecie o, quantomeno, dei suoi elementi essenziali, sufficienti a soddisfare la riserva relativa di legge di cui all’art. 23 Cost. A ciò si aggiunga che la previsione regolamentare non è stata nè trascritta né riprodotta, in violazione del principio di autosufficienza, per la cui applicazione ai regolamenti comunali si rinvia a Cass., 20 luglio 2018, n. 19360, secondo cui qualora con il ricorso per cassazione si deducano vizi relativi a regolamenti comunali, è necessario - in virtù del principio di autosufficienza - che le disposizioni rilevanti siano trascritte o allegate, in quanto per le norme giuridiche di rango secondario non opera il principio iura novit curia. 5. In conclusione, il ricorso deve essere rigettato. Le spese, liquidatein dispositivo, seguono la soccombenza. P.Q.M. La Corte: rigetta il ricorso; condanna la ricorrente al pagamento, in favore d ella controricorrente, delle spese del giudizio di legittimità liquidate in euro5.000,00, oltre ad euro 200,00 per esborsi ed oltre rimborso forfettario delle spese generali nella misura del 15% ed altri accessori di legge; ai sensi dell’art. 13, comma 1 - quater , del d.P.R. n. 115 del 2002, inserito dall’art. 1, comma 17 della l. n. 228 del 2012, dà atto della sussistenza dei presuppost