Corte di giustizia UE/2023

62021CC0234(01) [OSCURATO:PERSONA]’AVVOCATO GENERALE M. [OSCURATO:PERSONA]-BORDONA presentate il 7 settembre 2023 ( 1 ) Causa C‑234/21 [OSCURATO:PERSONA] des Amateurs d’Armes ASBL , NG, WL contro [OSCURATO:PERSONA] des ministres [domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dalla [OSCURATO:PERSONA] constitutionnelle (Corte costituzionale, Belgio)] «Rinvio pregiudiziale – Riapertura della fase orale del procedimento – Ravvicinamento delle legislazioni – Controllo dell’acquisizione e della detenzione di armi da fuoco – Armi da fuoco proibite – Direttiva 91/477/CEE – Articolo 7, paragrafo 4 bis – Regime transitorio per talune armi da fuoco semiautomatiche – Articolo 17, paragrafo 1, della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea – Diritto di proprietà – Assenza della facoltà degli Stati membri di prevedere un regime transitorio per le armi a salve – Confisca senza indennizzo» I. Riapertura del procedimento dinanzi alla Corte di giustizia 1. [OSCURATO:PERSONA] constitutionnelle (Corte costituzionale, Belgio) ha adito la Corte di giustizia invitandola a pronunciarsi sulla validità dell’articolo 7, paragrafo 4 bis, della direttiva 91/477/CEE ( 2 ). Ha ritenuto che tale disposizione potesse essere in contrasto con i diritti di uguaglianza dinanzi alla legge, di non discriminazione e di proprietà, previsti rispettivamente dagli articoli 20, 21 e 17 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «Carta»), nonché con il principio della tutela del legittimo affidamento. 2. La Corte di giustizia ha disposto l’attribuzione della causa alla Prima Sezione, dinanzi alla quale si è tenuta un’udienza il 19 settembre 2022. Il 24 novembre 2022 ho presentato le mie conclusioni ( 3 ). 3. Successivamente, la Prima Sezione ha deciso, ai sensi dell’articolo 60, paragrafo 3, del regolamento di procedura della Corte di giustizia, di proporre la riattribuzione della causa a un collegio giudicante più ampio. 4. La Corte di giustizia ha accolto tale proposta e ha riattribuito la causa alla Grande Sezione che, con ordinanza del 28 febbraio 2023, ha riaperto la fase orale del procedimento e ha invitato le parti interessate a partecipare a una nuova udienza, avente ad oggetto i seguenti quesiti: «1) Quali siano, fra i seguenti, gli elementi rilevanti ai fini dell’esame, ai sensi dell’articolo 20 della Carta (...), della comparabilità delle rispettive situazioni delle armi di nuova classificazione nelle categorie da A.6 ad A.8 e delle armi recentemente classificate nella categoria A.9, o dei loro rispettivi detentori: a) il fatto che la normativa dell’Unione anteriore alla direttiva 2017/853 fosse applicabile indistintamente a tutte le armi in questione, come proposto dall’avvocato generale nelle sue conclusioni del 24 novembre 2022, b) l’oggetto e gli obiettivi dell’articolo 7, paragrafo 4 bis, della direttiva 91/477/CEE, introdotto dalla direttiva 2017/853, vale a dire garantire la tutela dei diritti acquisiti entro i limiti rigorosi di ciò che il legislatore dell’Unione europea ha ritenuto coerente con la salvaguardia della sicurezza pubblica, alla luce dei diversi regimi giuridici esistenti negli Stati membri, c) la situazione dei detentori e dei proprietari delle armi interessate, che godono delle garanzie della Carta e hanno acquisito legalmente le loro armi. 2) Dove si collocano i limiti del margine di discrezionalità conferito al legislatore dell’Unione per disciplinare con lo stesso approccio situazioni diverse quando possono essere lesi i diritti fondamentali dei cittadini. In particolare, se sia possibile adottare un approccio così ampio, quando si intendono disciplinare situazioni che riguardano la sicurezza pubblica, con il rischio di violare i diritti fondamentali di alcune delle persone interessate, come quelli garantiti dagli articoli 17 e 20 della Carta. 3) Nel caso in cui l’esclusione dal regime transitorio di cui all’articolo 7, paragrafo 4 bis, della direttiva 91/477 delle armi classificate nella categoria A.9 e non in una delle categorie da A.6 ad A.8, per il solo fatto di essere state trasformate in armi per sparare a salve, violi gli articoli 17 o 20 della Carta, se l’articolo 7, paragrafo 4 bis, si possa interpretare, in coerenza con queste garanzie fondamentali, nel senso di ricomprendere tutte le armi che soddisfano i criteri delle categorie da A.6 ad A.8 le quali sono state previamente autorizzate, indipendentemente dal fatto che siano state o meno trasformate in armi per sparare a salve. Se tale interpretazione conforme può estendersi alle armi eventualmente autorizzate in precedenza laddove lo Stato membro interessato lo abbia previsto. 4) Se, in caso di violazione del principio di parità di trattamento sancito dall’articolo 20 della Carta, tale violazione comporti necessariamente una violazione dell’articolo 17 della Carta, in quanto la base giuridica della limitazione del diritto di proprietà in questione sarebbe viziata dalla violazione dell’articolo 20 della Carta. 5) Qualora il combinato disposto degli articoli 6 e 7, paragrafo 4 bis, della direttiva 91/477 implicasse che la direttiva stessa impone agli Stati membri l’obbligo di espropriare i proprietari di armi della categoria A.9, senza lasciare loro alcun margine di discrezionalità, se spetti al legislatore dell’Unione o agli Stati membri, ai sensi dell’articolo 17 della Carta, prevedere un indennizzo in favore dei proprietari delle armi da confiscare. Quali siano, al riguardo, le eventuali implicazioni della sentenza del 21 maggio 2019, Commissione/Ungheria (Usufrutti su terreni agricoli) ( C‑235/17 , EU:C:2019:432 ), punti da 125 a 128 ». 5. Il governo belga, il Consiglio, il Parlamento e la Commissione europea hanno risposto a tali quesiti durante l’udienza dell’8 maggio 2023. II. Valutazione 6. Su richiesta della Corte, limiterò queste conclusioni supplementari all’analisi dei quesiti quarto e quinto appena trascritti. 7. Per quanto riguarda i fatti e il contesto normativo (dell’Unione e nazionale) in cui si inserisce la domanda di pronuncia pregiudiziale, rinvio ai paragrafi da 13 a 20 delle prime conclusioni. 8. Rinvio altresì al contenuto delle prime conclusioni, senza bisogno di riprodurle, in cui ho ritenuto che l’articolo 7, paragrafo 4 bis, della direttiva 91/477 fosse invalido, per violazione degli articoli 17 e 20 della Carta. 9. Mi limiterò quindi a esporre il mio punto di vista sul quarto e quinto quesito posti dalla Corte di giustizia e sulle osservazioni formulate al riguardo dagli intervenuti all’udienza dell’8 maggio 2023. A. Quarto quesito della Corte di giustizia. 10. La Corte pone questo quesito «in caso di violazione del principio di parità di trattamento sancito dall’articolo 20 della Carta». Partendo da tale premessa, si chiede se una siffatta violazione «comporti necessariamente una violazione dell’articolo 17 della Carta, in quanto la base giuridica della limitazione del diritto di proprietà in questione sarebbe viziata dalla violazione dell’articolo 20 della Carta». 11. La formulazione del quesito rende quindi superfluo riaprire il dibattito sulla comparabilità delle due categorie di detentori di armi da fuoco ( 4 ) ai quali l’articolo 7, paragrafo 4 bis, della direttiva 91/477 riserva una disparità di trattamento, senza una giustificazione ragionevole. La premessa alla base del quesito è, ripeto, che le situazioni siano comparabili e che i titolari delle armi dell’una e dell’altra categoria abbiano ricevuto un trattamento contrario al principio di uguaglianza. 12. Nel corso dell’udienza, con riguardo a tale quesito sono state sostenute due posizioni nettamente diverse: – il governo belga ha sostenuto che la violazione dell’articolo 20 della Carta va di pari passo con la violazione dell’articolo 17, paragrafo 1, della Carta; – il Parlamento e la Commissione ( 5 ) hanno respinto il collegamento tra gli articoli 17, paragrafo 1, e 20 della Carta. A sostegno della loro tesi, hanno affermato che le armi di categoria A, punto 9, rientrerebbero nel regime transitorio dell’articolo 7, paragrafo 4 bis, della direttiva 91/477, come modificata dalla direttiva (UE) 2017/853 ( 6 ). 13. In realtà, non tutte le violazioni del diritto all’uguaglianza davanti alla legge comportano necessariamente una violazione dell’articolo 17, paragrafo 1, della Carta ( 7 ). Solo attraverso l’analisi del singolo caso si può stabilire se una violazione porta all’altra (ossia all’espropriazione di diritti legittimi che genera «una giusta indennità per la [loro] perdita») o, piuttosto, se si verificano due violazioni parallele di altrettanti articoli della Carta. 14. Se non fosse esistito il regime transitorio di cui all’articolo 7, paragrafo 4 bis, della direttiva 91/477, la disparità di trattamento tra i proprietari dell’una e dell’altra categoria di armi non si sarebbe verificata. Tuttavia, il divieto assoluto, senza alcuna disposizione transitoria, di detenere armi semiautomatiche (regolarmente acquisite) imposto ad alcuni e non ad altri proprietari in situazioni analoghe induce a ritenere che la disposizione sia invalida per violazione dell’articolo 20 della Carta. 15. Poiché tale disposizione della direttiva 91/477 è fondamentalmente viziata, l’espropriazione di armi che essa comporta per alcuni detentori viola anche l’articolo 17, paragrafo 1, della Carta, in quanto non rispetta le garanzie da esso previste. Ritengo quindi che si verifichi una doppia violazione dei diritti previsti dalla Carta. B. Quinto quesito della Corte di giustizia 16. Il quinto quesito assume, a livello di ipotesi, che il combinato disposto degli articoli 6 e 7, paragrafo 4 bis, della direttiva 91/477 comporti che tale direttiva imponga essa stessa agli Stati membri, senza lasciare loro alcun margine di discrezionalità, l’obbligo di espropriare i proprietari delle loro armi di categoria A, punto 9. 17. In questa ipotesi, ciò che la Corte voleva sentire dagli intervenienti in udienza era se, ai sensi dell’articolo 17 della Carta, spettasse al legislatore dell’Unione o agli Stati membri prevedere un indennizzo a favore dei proprietari delle armi da sequestrare ( 8 ). 18. Anche in questo caso le tesi sono state contrapposte: – secondo il governo belga, sulla base della sentenza del 21 maggio 2019 ( 9 ), se si verifica un’espropriazione, deve essere stabilito il diritto all’indennizzo. A suo avviso, la trasposizione fatta in Belgio della direttiva 91/477, come modificata dalla direttiva 2017/853, era adeguata. È la stessa direttiva 91/477 a contenere una disparità che potrebbe essere corretta solo da un regime transitorio in favore di coloro che avevano acquisito legalmente armi a salve. Spettava quindi al legislatore dell’Unione prevedere un indennizzo; – il Consiglio, il Parlamento e la Commissione hanno convenuto, in sostanza, che la direttiva 91/477, pur non prevedendo un indennizzo, non impedisce tuttavia agli Stati membri di poterlo, o addirittura di doverlo, prevedere nella legislazione nazionale, essendo essi vincolati dall’articolo 17, paragrafo 1, della Carta. 19. Nelle mie prime conclusioni ho sottolineato come il legislatore dell’Unione può certamente escludere la possibilità di mantenere la proprietà di armi da fuoco precedentemente e regolarmente acquisite, sulla base dell’uso dei beni nell’interesse generale, ai sensi dell’articolo 17, paragrafo 1, terza frase, della Carta. 20. Orbene, se il legislatore dell’Unione decide in tal senso per una categoria di armi (precedentemente e regolarmente acquisite) rispetto alle quali, senza la possibilità di beneficiare delle deroghe generali, le uniche possibilità sono l’abbandono o la disattivazione definitiva, rispetterà la garanzia del diritto di proprietà solo mediante un indennizzo al detentore espropriato. 21. La disposizione indennitaria è assente dalla direttiva 91/477, come modificata dalla direttiva 2017/853. La direttiva 91/477 (come modificata), non lasciando agli Stati membri alcuna discrezionalità nel determinare la sorte delle armi semiautomatiche trasformate in armi per sparare a salve, comporta che la responsabilità della confisca (obbligatoria) delle armi non possa essere imputata a tali Stati. 22. Nel caso di specie, il criterio di imputazione grava unicamente ed esclusivamente sulle istituzioni dell’Unione: sono queste ultime ad aver introdotto un regime giuridico in forza del quale, in assenza di un periodo transitorio, un’intera categoria di armi da fuoco non può più essere oggetto di diritto di proprietà, sebbene i loro proprietari le avessero acquisite regolarmente. 23. Il centro di gravità del dibattito è quindi il risarcimento dovuto per la privazione immediata. A questo proposito, sono pertinenti i criteri della sentenza Commissione/Ungheria (Usufrutti su terreni agricoli). 24. È particolarmente opportuna l’analisi che tale sentenza effettua in relazione all’articolo 17, paragrafo 1, seconda frase, della Carta: – si può essere privati della proprietà solo «in casi e condizioni previsti dalla legge e contro il pagamento in tempo utile di una giusta indennità per la perdita della stessa»; – l’indennità, che costituisce una delle condizioni cui la Carta subordina tale privazione, deve essere prevista dalla legge; – una normativa nazionale che opera una privazione di proprietà deve prevedere, in modo chiaro e preciso, che tale privazione dia diritto ad un indennizzo nonché le relative condizioni ( 10 ). 25. Orbene, tali criteri interpretativi dell’articolo 17, paragrafo 1, della Carta sono applicabili sia al diritto degli Stati membri, sia al diritto (derivato) dell’Unione. Una normativa di natura sostanzialmente espropriativa, indipendentemente dal fatto che sia di uno Stato membro o dell’Unione, deve contenere le disposizioni che prevedano l’indennizzo in favore dei titolari di diritti che sono stati espropriati e che ne regolino le condizioni. 26. In caso contrario, la Corte di giustizia potrebbe essere criticata per aver utilizzato due pesi e due misure, uno per gli Stati membri e uno per le istituzioni dell’Unione, nell’interpretazione della Carta. Quest’ultima non fornisce una base per affermare l’esistenza di un doppio parametro di giudizio, a seconda che la valutazione di legalità abbia ad oggetto norme nazionali o norme dell’Unione. 27. Infatti, le disposizioni della Carta «si applicano alle istituzioni, organi e organismi dell’Unione (...) come pure agli Stati membri (…) nell’attuazione del diritto dell’Unione» (articolo 51). Di conseguenza, la giurisprudenza elaborata nella causa Commissione/Ungheria (Usufrutti su terreni agricoli) vale tanto per gli Stati (nell’attuazione del diritto dell’Unione) quanto per le istituzioni e gli organi dell’Unione (in ogni caso). 28. Del resto, la Corte di giustizia ha dichiarato «che un atto normativo [dell’Unione] la cui applicazione determina restrizioni del diritto di proprietà (...) che causerebbero un danno sproporzionale e inaccettabile alla sostanza stessa di [tale diritto], per l’appunto nel caso in cui eventualmente non fosse stato previsto un risarcimento che possa evitare o attenuare tale danno, potrebbe far sorgere la responsabilità extracontrattuale dell[’Unione]» ( 11 ). 29. Nella presente causa, in cui il divieto delle armi a salve, senza possibilità di alternativa, comporta la confisca immediata, la restrizione incide sulla sostanza del diritto con un’intensità massima. Si tratta della privazione, senza indennizzo, di un oggetto entrato legittimamente a far parte del patrimonio del suo proprietario. La disposizione che introduceva tale privazione (la direttiva 91/477) avrebbe dovuto prevedere un corrispondente indennizzo. 30. In definitiva, spettava al legislatore dell’Unione prevedere un indennizzo a favore dei proprietari delle armi da confiscare in applicazione dell’articolo 7, paragrafo 4 bis, della direttiva 91/477. III. Conclusione 31. Alla luce di quanto precede, confermo la mia proposta di risposta alla domanda di pronuncia pregiudiziale della [OSCURATO:PERSONA] constitutionnelle (Corte costituzionale, Belgio), alla quale aggiungo che spettava al legislatore dell’Unione prevedere un indennizzo a favore dei proprietari delle armi da confiscare in applicazione dell’articolo 7, paragrafo 4 bis, della direttiva 91/477/CEE del Consiglio, del 18 giugno 1991, relativa al controllo dell’acquisizione e della detenzione di armi, come modificata dalla direttiva (UE) 2017/853 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 17 maggio 2017. ( 1 ) Lingua originale: lo spagnolo. ( 2 ) Direttiva del Consiglio, del 18 giugno 1991, relativa al controllo dell’acquisizione e della detenzione di armi ( GU 1991, L 256, pag. 51 ). ( 3 ) EU:C:2022:929 (in prosieguo: le «prime conclusioni»). ( 4 ) Vale a dire i proprietari di armi di categoria A, punti da 6 a 8, da un lato, e i proprietari di armi di categoria A, punto 9, dall’altro. ( 5 ) Il Consiglio non ha fornito una risposta esplicita a tale quesito: a suo avviso, l’eterogeneità delle legislazioni nazionali sulla necessità di autorizzazione delle armi a salve giustificava la necessità di un intervento di armonizzazione che, al di là delle singole situazioni, fornisse soluzioni generali in considerazione delle ragioni di interesse pubblico che hanno motivato la riforma. ( 6 ) Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio, del 17 maggio 2017, che modifica la direttiva 91/477/CEE del Consiglio, relativa al controllo dell’acquisizione e della detenzione di armi ( GU 2017, L 137, pag. 22 ). Argomentando in questo modo, entrambe le istituzioni si sono allontanate dal vero nocciolo della domanda. ( 7 ) Sembra che in udienza la Commissione abbia sostenuto questo punto di vista, quando ha affermato che i termini di valutazione degli articoli 17, paragrafo 1, e 20 della Carta sono diversi. Mentre l’articolo 20 confronta le situazioni di due gruppi alla luce di criteri che stabiliscono una qualche differenza di trattamento, l’articolo 17, paragrafo 1, prende in considerazione la situazione di un soggetto rispetto alle autorità pubbliche. In questo contesto, un confronto tra le situazioni di diversi gruppi non sarebbe decisivo. ( 8 ) Nessuno degli intervenienti in udienza ha messo in dubbio che sussista, nei fatti, un’espropriazione delle armi. Non mi addentrerò in questo dibattito (affetto da un certo nominalismo), poiché il quinto quesito formulato dalla Corte di giustizia muove dalla premessa che si produca una vera e propria espropriazione e si concentra esclusivamente su chi debba essere indennizzato. ( 9 ) Sentenza Commissione/Ungheria (Usufrutti su terreni agricoli), C‑235/17 , EU:C:2019:432 ; in prosieguo: la «sentenza Commissione/Ungheria (Usufrutti su terreni agricoli)». ( 10 ) Sentenza Commissione/Ungheria (Usufrutti su terreni agricoli), punto 126. ( 11 ) Sentenza del 9 settembre 2008, FIAMM e a./Consiglio e Commissione ( C‑120/06 P e C‑121/06 P , EU:C:2008:476 ), punto 184 .