Cassazione n. 11433/2023

seguente ORDINANZA sul ricorso iscritto al n. 30440/2021 R.G. proposto da Comune di Segni, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall’Avv.to [OSCURATO:PERSONA], con domicilio eletto in Roma, [OSCURATO:PERSONA] n. 99 , presso lo studio del medesimo. –ricorrente – contro [OSCURATO:PERSONA], rappresentatoe difes o dall’ Avv.to [OSCURATO:PERSONA] e dall’Avv.to [OSCURATO:PERSONA], con domicilio eletto in Roma, [OSCURATO:PERSONA] n. 6 , presso lo studiodel primo. –controricorrente – avverso la sentenza n. 2571/39/15 della Commissione tributaria regionale del Lazio, depositata in data8/09/2020. Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 21 aprile 2023 dal [OSCURATO:PERSONA]. [OSCURATO:PERSONA] 1. Con sentenza n. 2571/39/15, depositata in data 8 /9/ 2020 , la Commissione tributaria regionale del Lazio accoglie va parzialmente l'appello proposto da [OSCURATO:PERSONA] , nei confronti del Comune di Segni , e riforma va la Oggetto: [OSCURATO:PERSONA] decisione della Commissione tributaria provinciale di Roma, con co ndanna del soccombente alle spese di lite. 2. Il giudizio aveva ad oggetto l'impugnazione dell’avviso di accertamento IMU , per l’anno 20 14 , relativ o a due terreni edificabili ricadenti in sottozona fluviale B3 del Piano regolatore generale del Comune di Segni, definitivamente approvato dalla Regione Lazio, con delibera n. 351 del 29/5/2007, per i qualiil contribuente non aveva presentato la dichiarazione IMUné versato l’imposta. 3. [OSCURATO:PERSONA] di primo grado aveva respinto il ricorso del contribuente sul rilievo che l’edificabilità dell’area deve esser desunta dalla qualificazione ad essa attribuita nel piano regolatore generale adottato dal Comune e l a CTR del Lazio aveva a riformato tale decisione rileva ndo che secondo la variante a l PRG i terreni, insistenti nella fascia di rispetto del fiume ricadevano in zona edificabile ma che il valore venale de gli immobil i fosse prossimo a quello delle aree boschive, godendo di un ’ edificabilità soltanto formale e rimetteva al Comune di procedere alcorrettamente calcolo dell’imposta. 4. Avverso la sentenza di appello, il Comune propone ricorso per cassazione, consegnato,affidato a quattro motivi; il contribuente resiste con controricorso . [OSCURATO:PERSONA] 1. Con il primo motivo di ricorso, il Comune d i Segni censura la sentenza impugnata deducendo, in relazione all’art. 360, comma primo, n. 4 cod. proc.civ., la nullità della sentenza impugnata perché la CTR è incorsa in error in procedendo non ave ndo rilevato l’in a mmissibilità dei motivi di appello de l contribuente,contenenti censure totalmente nuov e rispetto a quell e formulat e col ricorso introduttivo del giudizio. Deduce, altresì, che il contribuente aveva ampliato il thema decidendummediante il deposito di una memoria illustrativa , introducendo nuove ragioni d’illegittimità dell’atto impositivo, tant’è che la CTP aveva dichiarato tali censure inammissibili e d invece respinto quelle oggetto dell’originario ricorso.Evidenziava, peraltro, che n el processo tributario vige il divieto di ius novorumin appello, sancito dall’art. 57, d.lgs. n. 546 del 1992, e che il contribuente deve specificamente dedurre nel ricorso di primo grado le ragioni dell’impugnazione dell’atto impositivo che il contribuente deve specificamente esporre nel ricorso di primo grado. 2. Con il second o motivo di ricor so , de duce, in relazione all’art. 360, comma primo, n. 4 cod.proc. civ., la nullità della sentenza impugnata per violazione dell’art. 329, comma sec ondo , cod.proc.c i v., avendo la CTP dichiarato inammissibili i motivi d’impugnazione sviluppati dal contribuente nella memoria illustrativa e la decisione in parte quaavrebbe dovuto essere g r avata di appell o dal contribuenteche, invece, si è limitato a riproporre i motivi nel giudizio di secondo grado. Deduce, altresì , ai sensi dell’art. 329, comma secondo , cod.proc.civ., la formazione del giudicato interno. 3. Con il terz o motivo di ricor so, censura la sentenza impugnata de duce ndo , in relazione all’art. 360, comma primo, n. 3cod. proc. civ., la violazione e falsa applicazione dell’art. 7, commi 1, 6, 6-bis e 10 del [OSCURATO:PERSONA] approvato con D.G.R. n. 556 del 2007, modificata con D.G.R. n. 1025 del 2007, perché la CTR , nell’accogliere parzialmente l’appello del contribuente, ha rimesso al Comune la rideterminazione del valore venale in comune commercio dei terreni oggetto di causa, ragguagliandoloa quello delle aree boschive, indicato dal contri b uente , tenendo anche conto de l valore aggiunto della volumetria sfruttabile,comunque ritenuta sussistente. 4. Con il quart o motivo di ricor so, de duce , ai sensi dell’art. 3 60 , comma primo, n. 3 cod.proc.civ., la violazione e falsa applicazione degli artt. 1 e 2 comma 1, d.lgs. n. 546 del 1992, nonché del principio di economia processuale di cui all’art. 111, secondo comma, Cost., attesa la natura di “impugnazione/merito” del processo tributario , perché la CTR muovendo dall’assunto che le aree oggetto d’accertamento avessero una capacità edificatoria del tutto assenteha rimesso all’Ente impositore la ri dete r min a zione del valore di terreni in misura congrua invece di emettere u na pronuncia di merito sostitutiva dell’accertamentofiscale ritenuto illegittimo . [OSCURATO:PERSONA] 5. I primi due motivi di ricorso, da scrutinare congiuntamente, sono infondati. 6. il Comune di Segni sotto pon e al Collegio la questione dell’edificabilità delle areeche, come quelle per cui è causa, sono ricomprese nella fascia di rispetto delle acque pubbliche prevista dall’art. 7 , l. r eg . Lazio n. 24 del 2018 (“Pianificazione paesistica e tutela dei beni e delle aree sottoposti a vincolo paesistico”). 7. Assume il Comune ricorrente che i l contribuente, nel ricorso introduttivo del giudizio, lamentava la mancata applicazione della riduzione dell’imposta ex art. 8, d.lgs. n. 504 del 1992 per il dichiarato stato d’inagibilità dell’immobile oggetto d’accertamento e la mancata allegazione della delibera citata nell’atto contenente la pretesa tributaria nonché la violazione (dello) Statuto del Contribuente in quanto, contrariamente a l disposto dell’art. 10, l. n. 212 del 200 , l’avviso impugnato era basato su semplici presunzioni 8. Assume, ancora, che soltanto n ella successiva memoria illustrativa il contribuente aveva dedotto: la violazione dell’art. 7della L.R. n. 24/1998 e dell’art. 36, comma 2, l.248/06 nonché di una serie di delibere comunali con le quali si era provveduto all’abbattimento dei valori venali, ai fini della base imponibile ICI, per le aree sottoposte a vincolo paesaggistico di inedificabilità ; il contrasto con il dispositivo della sentenza (della CTP di Roma) n. 20523/37/2025 ed altri precedenti che avevano accertato il ridotto valore venale dei terreni sottoposti a vincolo paesaggistico di rispetto delle acque pubbliche; l’illegittimità/nullità/inammissibilità dell’avviso di accertamento impugnato stante la mancanza dei requisiti di legge , in quanto privo dell’indicazione delle modalità di calcolo degli interessi e delle sanzioni irrogate e dell’autorità e dei termini per proporre impugnazione; l’ i llegittimità delle sanzioniper obiettive condizioni di incertezza normativa . 9. Si legge nella sentenza della CTP di Roma che i m otivi sviluppati con le memorie illustrative risultano nuovi e come tali inammissibili, non essendo stati proposti con l’atto introduttivo, e comunque risultano anche infondati . 10. Il ricorrente Comune lamenta anche la “novità” , ai sensi dell’art. 57 , d .lgs. n. 546 del 1992,delle censure riprodotte nei motivi d ’ appello e comunque , ai sensi dell’art. 329 cod. proc.civ.,la preclusione da giudicato interno . 11. Sostiene, invece, il Gizziche nel ricorso introduttivo era già stata posta la questione dell’incidenza dei vincoli paesaggistici previsti dalla normativa regionalesia pure con la contestazione de lla determinazione del valore venale dei terreni per cui è causa, operata da l Comune di Segni, nell’esercizio lella potestà regolamentare attribuitagli in materia di ICI dall’art. 59, lett. g), d.lgs. n. 446 del 1997, atteso che con le deliber e n. 75/2011 e n. 78/2015 lo stesso ente impositore aveva progr e ssiva mente abbattuto i valor i per i terreni sottoposti a vincolo paesaggistico ( aree boscat e ) , rispetto a quell i precedentemente determinati con delibera del la [OSCURATO:PERSONA] , ch e d i tale potere può fare uso per effetto del d.lgs. n. 267 del 2000, trattandosi di zone solo astrattamente edificabili, come pure riconosciuto nella Relazione del Responsabile dell’[OSCURATO:PERSONA] e Gestione del Territorioallegata alla sopra richiamata delibera comunale. 12. L a statuizione del giudice di prime cure di rigetto del ricorso proposto d a l contribuente riguarda il merito della pretesa tributari a e cioè la debenza dell’imposta, negata con varie ar g omentazioni , e la misura di essa, va tenuta distinta dalla statuizioned’inammissibilità dei motivi di impugnazione dell’avviso di accertamento IMU proposti dal contribuente soltanto con la memoria illustrativa. 13. La questione della dedotta inedificabilità dei terreni , rientrando nell’originario them a decidendum , rimane dunque estranea a ll a rilevata inammissibilità degli ulterioriprofili di impugnazione dell’avviso di accertamento IMU introdotticon la memoria illustrativa d epositata in giudizio, a i sensi de ll’art. 32, comma 2, d.lgs. 1992 e, conseguentemente, nessun a preclusione si è determinata in appello. 14. I l t erzo ed il quarto motivo di ricorso , sc r utinabili congiuntamente, sono invece fondati. 15. Ad avviso del giudice di appello , il vin c olo paesaggistico dell’area rientrante nellefasce di rispetto lungo i corsi d’acqua che, l’art. 7 l. r eg . n . 24 del 1998 , vuole rimangano inedificate peruna profondità di metri 150 finirebbe per superare ogni previsione urbanistica comunale, determinando l’assoluta inedificabilità dei terreni soggetti ad imposizione. 16. Sulla sopra ricordata problematica va richiamata la sentenza con n. 25506 del 2006 resa a Sezioni unite da questa Corte che, superando un contrasto internoalia Sezione, ha disatteso la tesi secondo cui, ai fini della sussistenza del requisito di edificabilità, siano necessari anche gli strumenti urbanistici attuativi, in grado di consentire la possibilità concreta ed effettiva di edificare. 17. La menzionata decisione ha affermato , in tema di ICI, il principio – applicabile anche all’IMU -per cui, a seguito dell'entrata in vigore del d.l . n. 203 del 2005, art. 11-quaterdicies, comma 16, convertito con modificazioni dalla l. n. 248 del 2005, e del d.l. n. 223 dei 2006, art. 36, comma 2, convertito con modificazioni dalla l. n. 248 dei 2006, che hanno fornito l'interpretazione autentica del d.lgs. n. 504 del 1992, art. 2, comma 1, lett. b), l'edificabilità di un'area, ai fini dell'applicabilità del criterio di determinazione della base imponibile fondato sul valore venale, dev'essere desunta dalla qualificazione ad essa attribuita nel piano regolatore generale adottato dal Comune, indipendentemente dall'approvazione dello stesso da parte della Regione e dall'adozione di strumenti urbanistici attuativi; l'inizio del procedimento di trasformazione urbanistica è infatti sufficiente a far lievitare ii valore venale dell'immobile, le cui eventuali oscillazioni, in dipendenza dell'andamento del mercato, dello stato di attuazione delle procedure incidenti sullo ius aedificandi o di modifiche del piano regolatore che si traducano in una diversa classificazione del suolo, possono giustificare soltanto una variazione dei prelievo nel periodo d'imposta, conformemente alla natura periodica del tributo in questione . 18. Le Sezioni Unite evidenziano, inoltre, che la equiparazione legislativa di tutte le aree che non possono considerarsi "non inedificabili", non significa che queste abbiano tutte lo stesso valore dal momento che, con la perdita della inedificabilità di un suolo (cui normalmente, ma non necessariamente, si accompagna un incremento di valore) si apre soltanto la porta alla verificabilità in concreto dello stesso.Tale soluzione, accolta dalla successiva giurisprudenza di legittimità, è stata ulteriormente precisata nel senso che « una volta convenuto sul fatto che per stabilire !a natura del terreno è necessario fare riferimento al criterio della "mera potenzialità edificatoria" - e perciò alla concreta appetibilità del suolo determinata dalla vigenza del procedimento di modificazione degli strumenti urbanistici generali (quindi, durante il solo periodo di permanenza di detto procedimento di modificazione e perciò non oltre il momento della acclarata decadenza per effetto della non intervenuta approvazione regionale) - resta comunque l'esigenza di tenere concretamente conto nella determinazione della base imponibile, "della maggiore o minore attualità delle sue potenzialità edificatorie, nonché della possibile incidenza degli ulteriori oneri di urbanizzazione sul valore dello stesso in comune commercio". (Cass. n. 12377/2016; S. U. n. 25506/2006 citata). 19. Orbene, la sentenza della CTR del Lazio ha solo apparentemente fatto proprio il predetto indirizzo giurisprudenziale, in quanto non risulta correttamente affrontata dal giudice di appello la dedotta inedificabilità assoluta dei terreni oggetto di causa, né la questione concernente l'inefficacia degli strumenti urbanistici vigenti per effetto della l. reg. n. 24 del 1998, considerato che dall’inedificabilità dellafascia di rispetto di 150 metri dalla sponda del fiume che attraversa i terreni, non discende la perdita della vocazione edificatoria prevista dal PRG, considerato cheil comma 10 del più volte citato art. 7 , l.reg. n. 24 del 1998, preve de che: L’indice di edificabilità attribuito alle fasce di rispetto individuate ai sensi dei commi precedenti concorre ai fini del calcolo della cubatura realizzabile nel medesimo comparto insediativo o nello stesso lotto di terreno , fermo restando l’obbligo di costruire fuori di esse . 20. Ciò esclude , diversamente da quanto ritenuto dalla CTR, che la capacità edificatoria rappresenti necessariamente una attribuzione potenziale meramente formale (…) mentre lo sfruttamento della volumetria è condizionato ad una serie imponderabile di condizioni che rendono quasi astratta l’effettiva realizzazione onde essa è pari a zero . 21. Va osservato che le delibere con le quali la giunta municipale provvede, ai sensi della l. n. 446 del 1997, art. 52, ad indicare i valori di riferimento delle aree fabbricabili, ai fini ICI, costituiscono esercizio del potere riconosciuto al Consiglio Comunale dalla l. n. 446 citata, art. 59, lett. G. e riassegnato alla Giunta dal d.lgs n. 267 del 2000, di determinare periodicamente e per zone omogenee i valori venali in comune commercio delle aree fabbricabili, al fine della delimitazione del potere di accertamento del Comune qualora la imposta sia versata in misura non inferiore a quella predeterminata rappresentano fonti di presunzioni utilizzabili dal Giudice, al pari del c. d. "redditometro” ma non hanno valore imperativo ed ammettono la prova contraria" (Cass. n. 17246/2019;n. 27572/2018; n. 5068/2015; n. 15552/ 2010; n. 16702/2007). 22. Ne consegue che il giudice tributario allorché ritenga raggiunta la prova, o perchéfornita dall'interessato o perché comunque emergente dagli atti di causa, che ad una area edificabile non possa essere applicato il valore stimato dal Comune, può disattenderlo e, su istanza di parte, procedere ad una autonoma stima, utilizzando i parametri di legge (art. 5, comma 5, d.lgs. n. 502 del 1992). 23. Quanto all’ultimo profilo censorio , l a natura di “ impugn azione - merito ” del processo tributario impone al giudice, richiesto di un esame sostanziale dell'atto tributario, di verificare se esso sia fondato anche solo in misura parzialee i n tal senso questa Corte ha evidenziato che il processo tributario è diretto ad una decisione sostitutiva sia della dichiarazione resa dal contribuente sia dell'accertamento dell'Ufficio, sicché il giudice, ove ritenga invalido l'avviso di accertamento per motivi non formali, ma di carattere sostanziale, non può limitarsi al suo annullamento, ma deve esaminare nel merito la pretesa e ricondurla alla corretta misura, entro i limiti posti dalle domande di parte, (Cass.n. 18777/2020;n. 13294/2016). 24. La sentenza va, in conclusione cassata con rinvio della causa alla Corte di giustizia tributaria di secondo grado del Lazio che provvederà anche alla regolamentazione delle spese del giudizio di legittimità. P.Q.M. La Corte accoglie il terzo e quarto motivo di ricorso, rigetta il primoe secondo, cassa la sentenza impugnata in relazione ai mezzi accolti e rinvia la causa alla Corte di giustizia tributaria di secondo grado del Lazio, in diversa composizione, anche per la regolamentazione delle spese del presente