Cassazione n. 30339/2024

to la seguente ORDINANZA sul ricorso iscritto al n. 10769/2019 R.G. proposto da: MINISTERO DELL’INTERNO in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso ope legis dall ’ AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO presso i cui Uffici domicilia in ROMA, [OSCURATO:PERSONA] n. 12; -ricorrente - contro [OSCURATO:PERSONA], domiciliato in [OSCURATO:PERSONA] presso [OSCURATO:PERSONA] CASSAZIONE, rappresentato e [OSCURATO:PERSONA].[OSCURATO:PERSONA] - Presidente - [OSCURATO:PERSONA]. [OSCURATO:PERSONA] - Consigliere rel. - [OSCURATO:PERSONA]. [OSCURATO:PERSONA] - Consigliere - [OSCURATO:PERSONA]. [OSCURATO:PERSONA] - Consigliere - [OSCURATO:PERSONA]. [OSCURATO:PERSONA] - Consigliere - Oggetto: Impiego pubblico – trattamento economico segretario comunale collocato in disponibilità RGN 10769/2019 Pag.difeso dall’avvocato [OSCURATO:PERSONA], con diritto di ricevere le comunicazioni all’indirizzo pecdei Registri; -controricorrente - avverso la sentenza n. 102/2019 della CORTE D’APPELLO di L’AQUILA, depositata il [OSCURATO:DATA_NASCITA] R.G.N. 226/2018; udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 09/10/2024 dal Consigliere [OSCURATO:PERSONA]. [OSCURATO:PERSONA]. [OSCURATO:PERSONA] 1. L ’ odierno ricorrente, dipendente del Ministero dell ’ Interno ( ex Agenzia autonoma per la gestione dei segretari comunali e provinciali) con la qualifica di segretario comunale e provinciale a far data dal 24/7/1995, dopo essere stato segretario titolare, dallo 01/01/2010 al 25/07/2010, del Comune di Maddaloni (con retribuzione di posizione correlata ad “incarichi in enti fino a 250.000 abitanti”) era stato collocato in disponibilità dal 26/07/2010 al 22/08/2010; aveva quindi assunto la titolarità, senza soluzione di continuità di Comuni di classi inferiori ([OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA] a Cancello + [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA] a Cancello - in particolare l ’ ultimo presso un Comune con popolazione compresa tra 10.001 e 65.000 - ) percependo sempre il trattamento economico già riconosciuto all’epoca del servizio presso il Comune di Maddaloni (per il divieto di reformatio in peius); era stato nuovamente collocato in disponibilità dall’[OSCURATO:DATA_NASCITA] al 30/09/2014; aveva infine assunto l’incarico di segretario presso la provincia di Teramo. A seguito dell’entrata in vigore dell’art. 1, commi 458 e 459, L. n. 147/2013, il Dipartimento per gli affari interni e territoriali del Ministero dell’Interno, con nota prot. 5526 del 3/12/2015, aveva proceduto alla revisione del trattamento stipendiale dallo stesso percepito e chiesto la restituzione di somme in riferimento al periodo 1/1/2014 – 31/7/2014, calcolate sulla base della retribuzione di posizione “adeguata … in base RGN 10769/2019 Pag.all’ultimo ente di titolarità, il Comune di [OSCURATO:PERSONA] a Cancello, ente da 10.001 a 65.000 abitanti”. [OSCURATO:PERSONA] aveva agito dinanzi al Tribunale di Teramo per sentir accertare il suo diritto dall’[OSCURATO:DATA_NASCITA] al 28/12/2014 in cui era stato collocato in disponibilità al trattamento economico previsto per il segretario comunale e provinciale di fascia A e ciò in rapporto all’ultima retribuzione percepita presso il Comune di [OSCURATO:PERSONA] a Cancello, ultima sede di servizio, ai sensi dell’art. 19 del d.P.R. n. 465/1997 e dell’art. 43 del c.c.n.l. del 16 maggio 2001. 2. Il Tribunale aveva accolto il ricorso, dichiarato infondata la pretesa restitutoria del Ministero ed altresì condannato quest’ultimo a corrispondere al Papa la somma di euro 1.313,01 a titolo di differenze stipendiali maturate in relazione alle mensilità di agosto e settembre 2014 e alla tredicesima mensilità. 3. La decisione era confermata dalla Corte d’appello. Riteneva la Corte territoriale che i segretari in disponibilità dovessero essere assoggettati alla nuova regolamentazione nel momento in cui avessero acquisito la titolarità di una nuova sede mentre, medio tempore, avrebbero dovuto continuare a percepire la retribuzione goduta nell’ultima sede di servizio. In particolare, riteneva che, in mancanza di una norma transitoria relativa ai segretari in disponibilità, andasse fatta applicazione delle disposizioni previste dalla contrattazione collettiva e segnatamente dell’art.43 del c.c.n.l. che prevedeva il diritto del segretario in disponibilità al mantenimento del trattamento economico presso l’ultima sede di servizio. 4. Avverso tale sentenza il Ministero dell’Interno ha proposto ricorso per cassazione, affidato ad un motivo. 5. [OSCURATO:PERSONA] ha resistito con controricorso. [OSCURATO:PERSONA] 1. Con l’unico motivo il Ministero ricorrente denuncia la violazione dell’art. 19, comma 7, del d.P.R. n. 465/1997 e dell’art. 43 del c.c.n.l. di RGN 10769/2019 Pag.categoria del 16.5.2001 in relazione all’art. 360, comma 1, n. 3 cod. proc. civ. Sostiene che la Corte territoriale abbia errato nel non considerare che il Papa, quando è stato nominato segretario titolare del Comune di [OSCURATO:PERSONA] a Cancello, non si trovava in posizione di disponibilità. Pertanto, tale Comune gli ha mantenuto la retribuzione di posizione più alta in godimento presso il precedente incarico presso il Comune di Maddaloni riconoscendogli il differenziale non in base all’art. 43 del c.c.n.l. ma in base al divieto di reformatio in peius abrogato a decorrere con la legge n. 147/2013 dall’[OSCURATO:DATA_NASCITA]. Rileva che con l’interpretazione di cui alla sentenza impugnata la Corte è pervenuta ad una sostanziale abrogazione dell’art. 1, commi 458 e 459, della legge n. 147/2013. 2. Il motivoè infondato. 2.1. Si evince innanzitutto dagli atti che il Papa, prima della collocazione in disponibilità (1.09.2013), prestava servizio presso il Comune di [OSCURATO:PERSONA] a Cancello ([OSCURATO:DATA_NASCITA]-31.08.2013) e percepiva - come già presso i Comuni di [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA] a Cancello + [OSCURATO:PERSONA] -, la stessa retribuzione di posizione già riconosciutagli per il servizio svolto, senza soluzione di continuità, presso il Comune di Maddaloni (fascia professionale A, prevista dall’art. 31 del c.c.n.l. 2001 per la titolarità di sedi di comuni con popolazione superiore a 65.000 abitanti e fino a 250.000) e ciò fino a quando l’Amministrazione non ha agito per il recupero delle somme eccedenti il trattamento previsto per il segretario comunale di fascia B (titolarità di sedi di comuni con popolazione superiore da 10.000 a 65.000 abitanti), ciò limitatamente al periodo dall’[OSCURATO:DATA_NASCITA] (data di entrata in vigore dell’art. 1, commi 458 e 459, della L. n. 147/2013) al 31.07.2014. 2.2. Il problema che si pone è se l’abolizione del divieto di reformatio in peiusintrodotta dalla legge n. 147/2013 trovi applicazione nei confronti di un segretario comunale in disponibilità ovvero se prevalga la norma di cui all’art. 43 c.c.n.l. [OSCURATO:DATA_NASCITA] dei [OSCURATO:PERSONA] e Provinciali (v. infra) RGN 10769/2019 Pag.che disciplina al primo comma il trattamento economico del segretario comunale ed al secondo comma la situazione della nomina presso un ente di fascia immediatamente inferiore a quella di iscrizione e la collocazione in disponibilità. 2.3. Come è noto, dal 2010, il Segretario comunale ha con il Comune un rapporto di servizio, ma non un rapporto di lavoro dipendente, che intercorre nuovamente con lo Stato, attraverso il Ministero dell’Interno. Detto rapporto di lavoro prima intercorreva con l’Agenzia Autonoma per la gestione dell’Albo dei Segretari comunali e provinciali, Ente pubblico istituito dall’art. 17, comma 76, della Legge 15 maggio 1997, n. 127 e soppresso dall’art. 7, comma 31 ter, della Legge 30 luglio 2010, n. 122, di conversione del D.L. 31 maggio 2010, n. 78, che ha (ri)trasferito la gestione dell’Albo dei Segretari comunali e provinciali al Ministero dell’interno, ferme restando le sue funzioni. Il rapporto di lavoro a tempo indeterminato si instaura quindi con il Ministero (prima con l’Agenzia Autonoma) e su tale rapporto si innestano quelli di servizio a tempo determinato con Comuni e province. In caso di revoca o comunque di cessazione del rapporto di servizio il segretario è collocato in disponibilità. A termini dell’art. 101, commi 1 e 2, del TU di cui al d.lgs. n. 267/2000, «1. Il segretario comunale o provinciale non confermato, revocato o comunque privo di incarico è collocato in posizione di disponibilità per la durata massima di due anni (comma modificato dall’articolo 1 comma 46, della legge 30 dicembre 2004, n. 311). 2. Durante il periodo di disponibilità rimane iscritto all’albo ed è posto a disposizione dell’Agenzia autonoma di cui all’art. 102 per le attività dell’Agenzia stessa o per l’attività di consulenza, nonchè per incarichi di supplenza e di reggenza ovvero per l’espletamento di funzioni corrispondenti alla qualifica rivestita presso altre amministrazioni pubbliche che lo richiedano con oneri a carico dell’ente presso cui presta servizio. Per il periodo di disponibilità al RGN 10769/2019 Pag.segretario compete il trattamento economico in godimento in relazione agli incarichi conferiti». Il successivo comma 4 prevede che: «4. Decorsi due anni senza che abbia preso servizio in qualità di titolare in altra sede il segretario viene collocato d’ufficio in mobilità presso altre pubbliche amministrazioni nella piena salvaguardia della posizione giuridica ed economica (comma aggiunto dall’art. 7 della l. 15 luglio 2002, n. 145)». Dunque, stricto iure, di mobilità può parlarsi solo dopo il decorso di due anni senza rapporto di servizio. Per il resto vi è un rapporto ibrido (dipendente e di servizio) che, a ben guardare, quanto all’assegnazione delle sedi, sfugge ad una sicura assimilazione ai passaggi di carriera del pubblico impiego. 2.4. Prima dell’entrata in vigore dell’art. 1, comma 458 primo periodo, ai dipendenti pubblici, nelle ipotesi di passaggio di carriera, era consentito di mantenere, attraverso l’attribuzione di un assegno personale, una retribuzione superiore a quella spettante rispetto alla nuova qualifica o posizione. Ed infatti l’art. 202 del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 10 gennaio 1957, n. 3 (art. 3, commi 57 e 58, della legge 24 dicembre 1993, n. 537) prevedeva che: « nel caso di passaggio di carriera presso la stessa o diversa amministrazione agli impiegati con stipendio superiore a quello spettante nella nuova qualifica è attribuito un assegno personale, utile a pensione, pari alla differenza fra lo stipendio già goduto ed il nuovo, salvo riassorbimento nei successivi aumenti di stipendio per la progressione di carriera anche se semplicemente economica». Tale norma aveva, poi, trovato completamento, per i dipendenti statali, nell’art. 3, commi 57 e 58, della legge 24 dicembre 1993, n. 537, in base al quale l’assegno personale pensionabile spettante al dipendente con stipendio o retribuzione pensionabile superiore a quello spettante nella nuova posizione non è riassorbibile né rivalutabile. RGN 10769/2019 Pag.In altri termini, al dipendente pubblico era consentito di percepire una retribuzione superiore (e dunque non corrispondente) a quella prevista dalla contrattazione collettiva, sul presupposto della intangibilità del trattamento economicogià in godimento nella precedente qualifica o posizione. È quindi intervenuto l’art. 1 della legge n. 147/2013 che, ai commi 458 e 459, ha così previsto: « 458. L ’ articolo 202 del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 10 gennaio 1957, n. 3, e l’articolo 3, commi 57 e 58, della legge 24 dicembre 1993, n. 537, sono abrogati. Ai pubblici dipendenti che abbiano ricoperto ruoli o incarichi, dopo che siano cessati dal ruolo o dall’incarico, è sempre corrisposto un trattamento pari a quello attribuito al collega di pari anzianità. 459. Le amministrazioni interessate adeguano i trattamenti giuridici ed economici, a partire dalla prima mensilità successiva alla data di entrata in vigore della presente legge, in attuazione di quanto disposto dal comma 458, secondo periodo, del presente articolo e dall’articolo 8, comma 5, della legge 19 ottobre 1999, n. 370, come modificatodall ’ articolo 5, comma 10 - ter, del decreto - legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135». L’abrogazione degli articoli 202 d.P.R. n. 3/1957 e 3, commi 57 e 58, legge n. 537/1993 ha fatto venire meno tale disciplina di favore, sancendo l’abolizione del divieto di reformatio in peius. La regola sopravvissuta alla novella del 2013 impone pertanto che la retribuzione del dipendente pubblico corrisponda alle previsioni contrattuali (il riferimento è ora al trattamento pari a quello attribuito al collega di pari anzianità). La decorrenza applicativa del nuovo regime, poi, deve necessariamente corrispondere, in assenza di una disciplina transitoria, con l’entrata in vigore del medesimo, fissata, dall’art. 1, comma 749, legge n. 147/2013, al primo gennaio 2014, giacché, proprio nel silenzio del legislatore, non è ipotizzabile l’ultrattività di una regola incompatibile col dettato normativo vigente. RGN 10769/2019 Pag.2.5. Tale essendo il quadro normativo di riferimento, anche a voler ritenere che la norma del 2013 non sia riferita ai soli passaggi di carriera come già disciplinati dal precedente art. 202 (il che renderebbe la stessa, a monte, inapplicabile al rapporto dei segretari comunali che, come detto, è un rapporto speciale nel quale l’assegnazione a sedi diverse è connaturata al tipo di attività)ma sia una norma di portata generale (argomentandosi dalla previsione dell’art. 1, comma 458, seconda parte, l. n. 147/2013: «Ai pubblici dipendenti che abbiano ricoperto ruoli o incarichi, dopo che siano cessati dal ruolo o dall’incarico, è sempre corrisposto un trattamento pari a quello attribuito al collega di pari anzianità»), certo è che la stessa è inapplicabile ai segretari in disponibilità. 2.6. Oltre a rilevarsi che in assenza di una disciplina transitoriarivive l’applicazione della disciplina dettata dal contratto collettivo, che prevede, per i segretari comunali, una retribuzione adeguata alle dimensioni dell’ente datoriale (art. 41 c.c.n.l. segretari comunali), va altresì osservato che per i segretari in disponibilità vi è una specifica previsione contrattuale costituita dall’art. 43 del c.c.n.l. 16 maggio 2001 “Trattamento economico dei segretari in disponibilità” che riprende in toto la previsione di cui all ’ art. 19, comma 7, del d.P.R. n. 465/1997: «1. Ai segretari comunali e provinciali collocati in disponibilità di cui all’art. 19, comma 7, del DPR n. 465/1997, è corrisposto il trattamento economico in godimento presso l’ultima sede di servizio e composto delle seguenti voci: - trattamento stipendiale di fascia; -indennità integrativa speciale; - tredicesima mensilità; - retribuzione individuale di anzianità, ove acquisita; - retribuzione di posizione; - maturato economico, ove spettante; - retribuzione aggiuntiva per sedi convenzionate. 2. In caso di nomina presso un ente di fascia immediatamente inferiore a quella di iscrizione, il segretario collocato in disponibilità conserva il trattamento economico in godimento previsto dal comma 1. I relativi oneri sono a carico dell’ente di nomina ad eccezione di quelli relativi alla retribuzione di posizione che rimangono a carico RGN 10769/2019 Pag.dall’Agenzia per la quota corrispondente alla differenza tra quella in godimento e quella prevista per la fascia di appartenenza dell’ente». Non, dunque, la previsione di un assegno ad personam non riassorbibile né rivalutabile pari alla differenza fra lo stipendio o retribuzione pensionabile in godimento all’atto del passaggio e quello spettante nella nuova posizione come quello dell’art. 3, comma 57, della l. n. 537/1993 sopra ricordata, ma proprio « il trattamento economico in godimento presso l’ultima sede di servizio». 2.7. [OSCURATO:PERSONA] contabile (si veda Corte dei Conti in Sezione regionale di controllo per la Lombardia n. 56/2015, cui era stato sottoposto il quesito se il personale che aveva beneficiato prima del 1° gennaio 2014 del miglior trattamento economico per effetto del divieto di reformatio in peius potesse mantenerlo anche dopo la finanziaria 2014) ha, invero, ritenuto che il dettato del menzionato comma 459 («le amministrazioni interessate adeguano i trattamenti giuridici ed economici, a partire dalla prima mensilità successiva alla data di entrata in vigore della presente legge, in attuazione di quanto disposto dal comma 458, secondo periodo, del presente articolo …»), quale effetto del superamento del principio del divieto della c.d. reformatio in peius, trovi applicazione anche all’interno del particolare ordinamento dei segretari comunali e provinciali. Ha tuttavia affermato che i segretari comunali in disponibilità sono sottratti all’applicazione della neointrodotta disciplina che ha eliminato di divieto di reformatio in peius e, pertanto, se nominati in un ente di fascia inferiore a quella acquisita mantengono, in base alla disciplina pattizia attualmente vigente, l’indennità di posizione relativa alla fascia di iscrizione acquisita (art. 19, comma 13, del d.P.R. n. 465/1997 e art. 43 del c.c.n.l. di categoria del 16 maggio 2001) - si veda anche Corte dei Conti in Sezione regionale di controllo per la Liguria deliberazione n. 52/2014/PAR -. 2.8. In tal senso, del resto, si è mossa la stessa Circolare del Ministero dell’Interno n. 3636/2014, ampiamente richiamata nella sentenza impugnata, che, dopo aver affermato la caducazione, ex lege , della RGN 10769/2019 Pag.deliberazione dell’Albo nazionale n. 275/2001 (che stabiliva il mantenimento della retribuzione di posizione nel caso in cui un segretario comunale fosse stato nominato presso un ente appartenente ad una fascia inferiore rispetto a quella di iscrizione, senza distinguere fra segretari comunali collocati in sedi inferiori per scelta volontaria e quelli collocati in tali sedi a seguito di disponibilità), e quindi l’abolizione del principio c.d. di “divieto di reformatio in peius” disposta dall ’ art. 1, comma 458, della legge 27 dicembre 2013 n. 147, entrata in vigore il 1° gennaio 2014, ha tuttavia precisato che la nuova disciplina non si applica all’ipotesi dei Segretari in disponibilità nominati in enti di classe inferiore dato che, questa fattispecie, è salvaguardata dall’art. 19, comma 13, del d.P.R. n. 465/1997 e dall’art. 43 del c.c.n.l. di categoria del 16 maggio 2001. 2.9. Rispetto alla suddetta ricostruzione, ed in specie alla non applicazione della nuova regola introdotta dalla finanziaria del 2014 ai segretari in disponibilità, nominati in enti di fascia immediatamente inferiore a quella di appartenenza e cioè ad una figura, nell ’ ambito di una categoria professionale già in sé particolare, così speciale da richiedere una apposita regolamentazione, non vi è motivo di discostarsi. 3. Da tanto consegue che il ricorso deve essere rigettato. 4. La regolamentazione delle spese segue la soccombenza. 5. Non sussistono le condizioni processuali richieste dall ’ art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. n. 115/2002 perché la norma non può trovare applicazione nei confronti di quelle parti che, come le Amministrazioni dello Stato, mediante il meccanismo della prenotazione a debito siano istituzionalmente esonerate, per valutazione normativa della loro qualità soggettiva, dal materiale versamento del contributo (Cass., S.U., n. 4315/2020; Cass., S.U., n. 9938/2014; Cass. n. 1778/2016; Cass. n. 28250/2017 e, di recente, Cass. n. 24286/2022). P.Q.M. La Corte rigetta il ricorso; condanna il ricorrente al pagamento, in favore del controricorrente, delle spese relative al giudizio di legittimità, liquidate in RGN 10769/2