Cassazione n. 23728/2026

o 2026, nella causa iscritta al n. 16065/2025 R.G.Tribunale di Venezia, vertenteAnna Liotto; rappresentata e difesa dall’Avv. [OSCURATO:PERSONA];-attrice-Repubblica federale di Germania;-convenuta contumace-Numero registro generale 3883/2026C.C. 08/07/2026 Numero sezionale 2243/2026r.g.n. 03883/2026 Numero di raccolta generale 23728/2026Pres. IannelloData pubblicazione 21/07/2026Est. SpazianinonchéPresidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente protempore; Ministero dell’economia e delle finanze, in persona del Ministroin carica; rappresentati e difesi dall’Avvocatura distrettuale dello Stato diVenezia;-convenuti-udìta la relazione della causa, svolta nella Camera di consiglio dell’8 luglio2026 dal [OSCURATO:PERSONA];lette le conclusioni scritte del Pubblico Ministero, in persona del SostitutoProcuratore [OSCURATO:PERSONA], che ha chiesto che sia dichiarata lacompetenza del Tribunale di Roma.Rilevato che:1. [OSCURATO:PERSONA] – premesso che i suoi congiunti (rispettivamente zio epadre) Danilo e [OSCURATO:PERSONA], soldati dell’esercito italiano, dopo l’8settembre 1943, erano stati catturati dalle forze militari tedesche e deportatiin campi di concentramento in Germania e in Polonia, ove erano stati costrettiai lavori forzati per oltre un anno e mezzo, sino alla loro liberazione, avvenutanel marzo e nel maggio del 1945 – convenne in giudizio, dinanzi al [OSCURATO:PERSONA], la Repubblica federale di Germania e la Repubblica italiana, inpersona della Presidenza del Consiglio dei Ministri, chiedendone, iurehereditario, la condanna, in solido, al risarcimento del danno patito dai propridanti causa;nella contumacia della Repubblica federale di Germania, si costituirono,per la Repubblica italiana, la Presidenza del Consiglio dei Ministri e il Ministerodell’economia e delle finanze, rappresentati e difesi dall’Avvocatura delloStato;il Tribunale di Roma declinò la propria competenza territoriale, in favoredi quella del Tribunale di Venezia;2. riassunta la causa dall’attrice e costituitesi nuovamente in giudizio lesole amministrazioni statali italiane, nella perdurante contumacia dellaC.C. 08/07/2026 Numero registro generale 3883/2026r.g.n. 03883/2026 Numero sezionale 2243/2026Pres. IannelloNumero di raccolta generale 23728/2026Est. SpazianiData pubblicazione 21/07/2026Repubblica federale di Germania, il Tribunale di Venezia, con l’ordinanza inepigrafe, ha sollevato conflitto negativo di competenza ai sensi dell’art. 45cod. proc. civ., reputando che la competenza territoriale spettiinderogabilmente al Tribunale di Roma;il giudice lagunare ha richiamato – reputandolo applicabile allafattispecie – il principio affermato da questa Corte di legittimità conl’ordinanza n. 7371 del 19 marzo 2025, secondo cui, «per le controversieaventi ad oggetto il risarcimento dei danni subiti dalle vittime dei crimini diguerra e contro l’umanità commessi dalle forze del [OSCURATO:PERSONA] durante laseconda guerra mondiale è territorialmente competente il giudice di Roma,secondo il criterio del forum destinatae solutionis determinato in base alladisposizione speciale dettata dall’art. 43 del D.L. n. 36 del 2022, convertitodalla L. n. 79 del 2022, e cioè il giudice del luogo dove è ubicata la tesoreriadi riferimento dell’autorità amministrativa centrale istituita presso il Ministerodell’economia e delle finanze, deputata in via esclusiva all’erogazione dei …ristori risarcitori»;3. il Procuratore Generale ha domandato che sia dichiarata lacompetenza del Tribunale di Roma.Considerato che:1. il conflitto di competenza negativo elevato dal Tribunale di Venezia èammissibile;il regolamento d’ufficio è stato infatti tempestivamente richiesto, nonessendo maturata, nella fattispecie, la barriera preclusiva di cui all’art. 38,terzo comma, cod. proc. civ., nella formulazione vigente ratione temporis,regola di cui deve comunque ribadirsi la portata generale (in tema, v., ex aliis,Cass. 29/08/2023, n. 25391); ciò, in quanto, per un verso, nell’ordinanza sidà atto che la questione della competenza territoriale inderogabile è statasollevata alla prima udienza del 12 febbraio 2026, di cui è acquisito il verbalein atti; per altro verso, non trovava applicazione, nella fattispecie (in cui ilprocedimento era stato instaurato dinanzi al Tribunale di Roma con atto diNumero registro generale 3883/2026C.C. 08/07/2026 Numero sezionale 2243/2026r.g.n. 03883/2026 Numero di raccolta generale 23728/2026Pres. IannelloData pubblicazione 21/07/2026Est. Spazianicitazione datato 20 ottobre 2022), la novella introdotta con l’art. 3, comma 1,lett. a), del d. lgs. 31 ottobre 2024, n. 164 (che ha sostituito il terzo commadell’art. 38 cod. proc. civ., nel senso che “l’incompetenza per materia, quellaper valore e quella per territorio nei casi previsti dall’articolo 28 sono rilevated’ufficio con il decreto previsto dall’articolo 171-bis o, nei procedimenti ai qualinon si applica l’articolo 171-bis, non oltre la prima udienza”), dal momentoche l’art. 7, comma 1, del medesimo decreto legislativo ha stabilito (conprevisione distopica) che le norme da esso introdotte si applicano, ove nondiversamente previsto, “ai procedimenti introdotti successivamente al 28febbraio 2023”;il testuale riferimento alla “introduzione” del procedimento esclude,infatti, che, ai fini dell’applicazione della novella legislativa, debba tenersiconto della data di “riassunzione” presso il giudice dichiarato competente, inquanto la litispendenza si determina al momento della proposizione delladomanda e l’effetto della translatio iudicii, determinatosi all’esito delladeclinatoria di competenza del giudice preventivamente adìto e dellasuccessiva riassunzione della causa, non determina l’instaurazione di ungiudizio nuovo e distinto rispetto a quello originariamente introdotto, il quale«continua» davanti al nuovo giudice (art. 50 cod. proc. civ.; Cass.29/10/1971, n. 3068; Cass. 30/01/1998, n. 974; Cass. 1/03/2021, n. 5542;Cass. 15/09/2025, n. 25245);2. nel merito, l’istanza di regolamento d’ufficio è fondata, dovendosiaffermare la competenza ratione loci del Tribunale di Roma;2.1. l’art. 43 del decreto-legge 30 aprile 2022, n.36, convertito, conmodificazioni, nella legge 29 giugno 2022, n.79, al fine di assicurare continuitàall’Accordo tra la Repubblica italiana e la Repubblica federale di Germania,reso esecutivo con decreto del Presidente della Repubblica 14 aprile 1962, n.1263 (c.d. Accordo di Bonn), ha istituito il Fondo con cui lo Stato italiano si facarico del «ristoro» dei danni subìti dalle vittime di crimini di guerra e control’umanità per la lesione di diritti inviolabili della persona, compiuti sul territorioC.C. 08/07/2026 Numero registro generale 3883/2026r.g.n. 03883/2026 Numero sezionale 2243/2026Pres. IannelloNumero di raccolta generale 23728/2026Est. SpazianiData pubblicazione 21/07/2026italiano, o comunque in danno di cittadini italiani, dalle forze del [OSCURATO:PERSONA] periodo tra il 1° settembre 1939 e l’8 maggio 1945;il titolo per l’accesso al Fondo è costituito da sentenze passate ingiudicato aventi ad oggetto l’accertamento e la liquidazione dei danni dacrimini di guerra, a seguito di azioni giudiziarie avviate alla data di entrata invigore del decreto-legge n. 36 del 2022, come convertito, ovvero entro iltermine già prorogato dall’art. 8 del decreto-legge 29 dicembre 2022, n. 198(Disposizioni urgenti in materia di termini legislativi), convertito, conmodificazioni, nella legge 24 febbraio 2023, n. 14; sia in relazione ai giudizipendenti alla data di entrata in vigore del decreto che a quelli instauratisuccessivamente resta ferma, sentita l’Avvocatura dello Stato, la facoltà didefinizione mediante transazione, che costituisce altro titolo per l’accesso alle pronunce di condanna – le quali, in deroga all’art. 282 cod. proc. civ.(come prescrive il citato art. 43), acquistano efficacia esecutiva al momentodel passaggio in giudicato – sono eseguite esclusivamente a valere sul Fondo;conseguentemente non possono essere iniziate o proseguite procedureesecutive e i giudizi di esecuzione eventualmente intrapresi sono dichiaratiestinti;2.2. la Corte costituzionale (sentenza n. 159 del 2023), nel dichiararenon fondata la questione di legittimità costituzionale di questa norma, percontrasto con l’art. 24 Cost., ha ritenuto che, per effetto di essa, si configuriun diritto soggettivo, pieno e non condizionato, avente come contenuto ilpagamento del risarcimento del danno già liquidato dalla sentenza passata ingiudicato con liberazione dell’originario debitore (la Germania), con la soladetrazione di somme già ricevute e riconducibili alla condizione di vittima dicrimini di guerra (gli indennizzi dell’accordo del 1961 e altri benefici); ed haevidenziato come venga in considerazione una sorta di espromissione ex lege(art. 1272 cod. civ.), eccezionalmente a contenuto liberatorio nella misura inC.C. 08/07/2026 Numero registro generale 3883/2026r.g.n. 03883/2026 Numero sezionale 2243/2026Pres. IannelloNumero di raccolta generale 23728/2026Est. SpazianiData pubblicazione 21/07/2026cui è contestualmente estinta la procedura esecutiva in corso nei confronti deldebitore (la Germania) e non è più proponibile una nuova;sotto altro profilo, la Corte costituzionale ha poi richiamato la diversaincidenza della norma di diritto internazionale consuetudinario sull’immunitàdalla giurisdizione degli Stati stranieri per atti iure imperii in relazione ai giudizidi cognizione (nei quali tale regola non opera – nel senso che non vi èl’adeguamento automatico di cui all’art. 10, primo comma, Cost. – quando ciòcomporterebbe la violazione del diritto al giudice di chi sia stato vittima dicrimini contro l’umanità e di gravi violazioni dei diritti fondamentali dellapersona) e in relazione ai giudizi di esecuzione (nei quali, invece, la normaconsuetudinaria di diritto internazionale, come riconosciuta dalla Corteinternazionale di giustizia nella sentenza del 3 febbraio 2012, ha ingresso nelnostro ordinamento ex art. 10, primo comma, Cost., nei limiti della c.d.immunità ristretta, implicando non già l’esclusione della giurisdizione delgiudice nazionale ma la limitazione della categoria dei beni suscettibili dipignoramento e di esecuzione forzata, circoscrivendola a quelli che attengonoall’attività iure gestionis dello Stato, e tenendone fuori i beni riferibili ad unafunzione in senso lato pubblicistica, ossia ad attività iure imperii);2.3. ciò posto, è evidente che l’art. 43 del decreto-legge n. 36 del 2022,nel prevedere che i giudicati di condanna al risarcimento dei danni conseguentiai crimini di guerra, compiuti in Italia o comunque in pregiudizio di cittadiniitaliani dalle forze del [OSCURATO:PERSONA], possono essere eseguiti esclusivamente avalere sul Fondo (con esclusione della possibilità di iniziare o proseguireprocedure esecutive ordinarie nei confronti dello Stato estero), non ha fattovenir meno la legittimazione del detto Stato ad essere convenuto nei giudizidi cognizione aventi ad oggetto l’accertamento della responsabilità per ipredetti danni, ma ha introdotto un rimedio destinato ad operareesclusivamente nella fase esecutiva, al fine di realizzare un bilanciamento –reputato dalla Corte costituzionale “non irragionevole” – tra due principi dirango costituzionale: da un lato, il principio per cui la garanzia della tutelaC.C. 08/07/2026 Numero registro generale 3883/2026r.g.n. 03883/2026 Numero sezionale 2243/2026Pres. IannelloNumero di raccolta generale 23728/2026Est. SpazianiData pubblicazione 21/07/2026giurisdizionale dei diritti assicurata dall’art. 24 Cost. comprende anche la fasedell’esecuzione forzata, in quanto necessaria a rendere effettiva l’attuazionedel provvedimento giudiziale (Corte cost. n. 140 del 2022, n. 128 del 2021,n. 522 del 2002 e n. 321 del 1998); dall’altro lato, il rilievo per cui costituisceun principio dell’ordinamento giuridico il rispetto dei vincoli derivanti dagliobblighi internazionali e quindi dai trattati (Corte cost. n. 102 del 2020), le cuidisposizioni – a partire dalle note sentenze n. 348 e n. 349 del 2007 – sonofinanche elevate a parametri interposti della legittimità costituzionale dellanormativa interna (art. 117, primo comma, Cost.);2.4. la legittimazione passiva dello Stato estero in relazione all’azionerisarcitoria di cognizione, non può reputarsi esclusa, in favore di quella delloStato italiano – e, per esso, del Ministero dell’Economia e delle Finanze – nésulla base della disposizione sostanziale contenuta nell’ultimo periodo delcomma 2, né in ragione di quella processuale contenuta nel comma 6 delsuccitato art. 43;la prima disposizione, infatti, nel prevedere che tanto i giudizi pendenti(evidentemente, nei confronti della Repubblica federale di Germania) alla datadi entrata in vigore del decreto-legge n. 36 del 2022, quanto quelli instauratisuccessivamente possono essere definiti mediante “transazione” (checostituisce titolo per l’accesso al Fondo), non preclude ovviamente aldanneggiato la possibilità di ottenere, in sede di cognizione, l’accertamentodella responsabilità risarcitoria dello Stato tedesco, ma consente di soddisfareil relativo credito mediante accesso al rimedio esecutivo apprestato dal “FondoRistori” pur in mancanza di una sentenza di condanna irrevocabile, sulla basedi un accordo con l’amministrazione statale italiana concluso a seguito delparere favorevole, in tal senso, dell’Avvocatura dello Stato e della rinunciaall’azione nei confronti di quella tedesca;la seconda disposizione, nel prescrivere la notificazione degli attiintroduttivi dei giudizi introdotti dopo l’entrata in vigore del decreto-leggepresso gli uffici dell’Avvocatura dello Stato, nel rispetto dell’art. 144 cod. proc.Numero registro generale 3883/2026C.C. 08/07/2026 Numero sezionale 2243/2026r.g.n. 03883/2026 Numero di raccolta generale 23728/2026Pres. IannelloData pubblicazione 21/07/2026Est. Spazianiciv., ha invece la funzione di consentire alla difesa erariale l’acquisizione dellanotizia dell’introduzione del procedimento, nonché degli estremi delladomanda risarcitoria, onde poter tempestivamente e compiutamenteesercitare il proprio diritto all’intervento; è infatti evidente che, stante lapossibilità che, in caso di accoglimento della domanda in confronto dellaRepubblica federale di Germania, la sentenza di condanna venga messa inesecuzione a valere sul Fondo “Ristori”, all’amministrazione statale italianadeve riconoscersi, con riguardo al precedente giudizio di cognizione (non giàla legittimazione esclusiva quale “giusta parte” passivamente legittimata,bensì), la legittimazione ad intervenire ad adiuvandum per sostenere le ragionidello Stato estero convenuto, avendo un proprio interesse al rigetto delladomanda proposta nei confronti di questo;2.5. tutto ciò premesso, quanto alla competenza sull’azione dicognizione risarcitoria, questa Corte ha ripetutamente affermato (cfr. Cass.21/08/2025, n. 23669 e Cass. 8/01/2026, n. 460, nonché Cass. 14/05/2026,n. 14180 e Cass., 14/05/2026, n. 14207, le quali si pongono in linea dicontinuità con Cass. 19/03/2025, n. 7371, concernente una fattispecieparzialmente diversa) che occorre distinguere l’ipotesi in cui l’azione dicognizione venga esercitata nei confronti della Repubblica federale diGermania, soggetto legittimato passivo (mentre il Ministero dell’economia edelle finanze, notificatogli l’atto introduttivo del giudizio, eventualmenteeserciti il proprio diritto ad intervenire ad adiuvandum, sostenendo le ragionidello Stato estero convenuto, avendo interesse al rigetto della domanda)dall’ipotesi in cui invece lo Stato italiano, quantunque non legittimato passivoin proprio all’azione di cognizione (ma titolare di una situazione legittimanteall’intervento adesivo dipendente), venga comunque convenuto in giudizio sindall’origine con la domanda attorea, la quale sia direttamente proposta, oltreche nei confronti della Repubblica federale di Germania, anche nei confrontidel Ministero dell’economia e delle finanze o – come è in concreto accaduto –della Presidenza del Consiglio dei Ministri;C.C. 08/07/2026 Numero registro generale 3883/2026r.g.n. 03883/2026 Numero sezionale 2243/2026Pres. IannelloNumero di raccolta generale 23728/2026Est. SpazianiData pubblicazione 21/07/20262.6. nella prima ipotesi, l’esercizio del diritto di intervento non implica,quanto alla competenza, l’applicazione della regola del foro erariale, in ragionedell’eccezione prevista dall’art. 7 del R.D. n. 1611/1933, a norma del quale lenorme ordinarie di competenza rimangono ferme nei casi di volontariointervento in causa di un’amministrazione dello Stato; l’unico soggettooriginariamente convenuto in giudizio, in tale fattispecie, è infatti laRepubblica federale di Germania, non essendo stata l’azione risarcitoriaesercitata anche nei confronti dello Stato italiano, con conseguente neutralità,ai fini della competenza territoriale, dell’atto di intervento volontario delMinistero dell’economia e delle finanze;2.7. implicazioni diverse ha invece la seconda ipotesi, in cui lo [OSCURATO:PERSONA], in persona del Ministero dell’economia e delle finanze, vengaoriginariamente convenuto in giudizio, unitamente allo Stato estero;in questa seconda ipotesi si iscrive la fattispecie in relazione alla qualeè stata emessa l’ordinanza n. 7371 del 2025, evocata dal giudice a quo, in cuila domanda risarcitoria era stata appunto proposta nei confronti non solo dellaRepubblica federale tedesca ma anche dello Stato italiano, sicché, nellacontumacia della prima, dopo che nella lite aveva spiegato resistenza attivala Presidenza del Consiglio dei Ministri, la successiva (volontaria) costituzionein giudizio del Ministero dell’economia e delle finanze, avvenuta con larivendicazione della propria esclusiva legittimazione passiva rispetto alladomanda attorea, aveva integrato, non già un intervento propriamente detto,ma piuttosto la costituzione della amministrazione statale dotata – in chiavedi affermazione – della titolarità passiva rispetto al rapporto dedotto in giudizioed avente pertanto la qualità di “giusta parte” da convenire in giudizio, inluogo di quella erroneamente individuata nell’atto introduttivo della lite, cosìin sostanza realizzandosi un effetto di sanatoria equivalente a quello disegnatodall’art. 4 della legge 25 marzo 1958, n. 260 (in tema, v. Cass., Sez. Un.,27/11/2018, n. 30649);Numero registro generale 3883/2026C.C. 08/07/2026 Numero sezionale 2243/2026r.g.n. 03883/2026 Numero di raccolta generale 23728/2026Pres. IannelloData pubblicazione 21/07/2026Est. Spazianiebbene, in questa ipotesi la circostanza che nella causa venga convenutaun’amministrazione dello Stato (la quale vi riveste dunque la qualità di parteoriginaria necessaria e non di volontario interventore) implica la competenzainderogabile del giudice del foro erariale, da individuarsi, in base al criterio diradicamento basato sul forum destinatae solutionis (esclusa l’operatività delforum commissi delicti, ove il denunciato illecito sia stato perpetrato fuori daiconfini nazionali, ed in applicazione delle norme di contabilità pubblica in luogodi quella generale dell’art. 1182 cod. civ.), nel Tribunale di Roma: in tal senso,infatti, depone il combinato disposto dell’art. 43 del decreto-legge 30 aprile2022, n. 36 (come convertito) e dell’art. 4 del D.M. del Ministerodell’economia e delle finanze del 28 giugno 2023, di concerto con il Ministrodegli affari esteri e con il Ministro della giustizia (emesso ai sensi della legge23 agosto 1988, n. 400, e, dunque, qualificabile come regolamento didelegificazione), secondo cui l’erogazione dei ristori è effettuata dallaDirezione dei servizi del Tesoro istituita presso il Dipartimentodell’Amministrazione generale del personale e dei servizi del Ministero, connella Capitale, e con esclusione delle tesoriere territoriali, ai cui uffici sonoassegnati soltanto compiti ancillari al pagamento, quale la comunicazione dieventuali importi già corrisposti ai titolari del credito a titolo di assegnovitalizio o altra indennità;2.8. nella fattispecie in esame, [OSCURATO:PERSONA] ha rivolto la domandarisarcitoria sia nei confronti della Repubblica federale di Germania, sia neiconfronti della Repubblica italiana, chiedendone la condanna «in via solidaletra loro» (così le conclusioni dell’atto di citazione del 20 ottobre 2022, dinanzial Tribunale di Roma);si è dunque configurato un cumulo di domande, l’una rivolta contro laRepubblica federale di Germania, l’altra contro l’amministrazione dello [OSCURATO:PERSONA], la quale non ha assunto la posizione di mero interventore successivo,ma piuttosto quella di parte (originaria) convenuta, titolare – in chiave diNumero registro generale 3883/2026C.C. 08/07/2026 Numero sezionale 2243/2026r.g.n. 03883/2026 Numero di raccolta generale 23728/2026Pres. IannelloData pubblicazione 21/07/2026Est. Spazianiaffermazione – della (con)titolarità passiva rispetto al rapporto dedotto ingiudizio;ai fini della competenza, esclusa l’applicabilità della disposizionederogatoria di cui all’art. 7, secondo comma, R.D. n. 1611/1933, torna dunqueoperativa la regola del foro erariale, avuto riguardo al principio secondo cui lacompetenza si determina dalla domanda e nel caso di cumulo di domandeprevale la competenza inderogabile che sussista su una di esse;in base al criterio di radicamento basato sul forum destinatae solutionis(esclusa l’operatività del forum commissi delicti in relazione ad illeciticommessi all’estero) ed in applicazione delle norme di contabilità pubblica(che tengono luogo di quella generale dell’art. 1182 cod. civ.), il giudicecompetente, in base alla disposizione speciale sopra illustrata (desumibile dalcombinato disposto dell’art. 43 del decreto-legge 30 aprile 2022, n. 36 edell’art. 4 del decreto ministeriale del 28 giugno 2023), va dunque identificatonel Tribunale di Roma;2.9. non deve provvedersi sulle spese del regolamento, che è statoproposto ex officio dal giudice incompetente.[OSCURATO:PERSONA] MotiviLa Corte dichiara la competenza del Tribunale di Roma;fissa per la riassunzione il termine di tre mesi dalla pubblicazione dellapresente ordinanza.Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio della Terza Sezione Civiledella Corte di cassazione, in data 8 luglio 2026.Il PresidenteEmilio Iannello