Cassazione n. 09847/2023

023 CC ha pronunciato la seguente ORDINANZA sul ricorso iscritto al n.21326/2017 R.G. proposto da: [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], elettivamente domiciliati in Roma, via Baldo degli Ubaldi , 66, presso lo studio dell’avvocato [OSCURATO:PERSONA] ([OSCURATO:CODICE_FISCALE]) rappresentati e difesi dall'avvocato [OSCURATO:PERSONA] ([OSCURATO:CODICE_FISCALE]) -ricorrenti- contro COMUNE di LAVIANO , elettivamente domiciliato in Roma via del Serafico, 106, presso lo studio dell’avvocato [OSCURATO:PERSONA] T orre ([OSCURATO:CODICE_FISCALE]) rappresentato e difeso dall'avvocato [OSCURATO:PERSONA]D'angelo ([OSCURATO:CODICE_FISCALE]) -controricorrente- nonchécontro [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA] -intimati- avverso la sentenza della Corte d'appello di Salerno n. 337/2016 depositata il23.6. 2016. udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 3.4.2023 dal [OSCURATO:PERSONA] Scotti. [OSCURATO:PERSONA] 1.Gli architetti [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA] hanno chiesto e ottenuto dal Tribunale di Salerno, sezione distaccata di Eboli, decreto ingiuntivo, notificato il 22.3.2001, nei confronti del Comune di Laviano per l’importo di £ 74.939.525 a titolo di compenso per la redazione del Piano regolatore generale del Comune in forza di delibera di incarico n.195 del 9.12.1981 del Consiglio comunale. Il Comune di Laviano ha proposto opposizione, eccependo la nullità del rapporto giuridico per la mancanza della forma scritta ad substantiam richiesta per i contratti fra la [OSCURATO:PERSONA] e i privati; il Comune ha eccepito altresì che il Piano regolatore generale non era stato approvato perché non rispondente alle prescrizioni tecniche in materia, come indicato nel parere tecnico regionale del 18.3.1997. I convenuti opposti hanno chiesto la conferma del decreto e la chiamata in causa, autorizzata dal Tribunale, di vari amministratori del Comune e cioè i signori [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA]; hanno proposto altresì domanda riconvenzionale per ottenere la condanna al risarcimento del danno in misura pari all’importo ingiunto o, in subordine, l’indennizzo per ingiustificato arricchimento. Con sentenza del 26.2.2010 il Tribunale ha revocato il decreto ingiuntivo e ha dichiarato inammissibile la domanda riconvenzionale proposta dai convenuti opposti, condannandoli alla rifusione delle spese di lite in favore del Comune e dei chiamati in causa costituitisi in giudizio. 2. Avverso la predetta sentenza di primo grado hanno proposto appello [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA], a cui ha resistito l’appellato Comune di Laviano e il terzo chiamato appellato [OSCURATO:PERSONA], mentre gli altri terzi chiamati in primo grado sono restati contumaci. La Corte di appello di Salerno con sentenza del 23.6.2016 ha respinto il gravame con l’aggravio delle spese del grado. La Corte di appello ha ritenuto valida la costituzione in giudizio del Comune e soddisfatto il requisito formale con il rilascio della procura alle liti; ha ribadito l’inesistenza di un valido vincolo contrattuale per mancanza della sua documentazione in forma scritta, non essendo sufficienti a tal fine la delibera del Consiglio comunale e l’approvazione dell’autorità di controllo; ha osservato che nessuna deroga a tali principi era stata apportata dalla normativa anti-sismica di cui alla legge n.219 del 1981; ha infine rilevato che la dichiarata inammissibilità della domanda riconvenzionale proposta dai convenuti opposti, con cui essi avevano chiesto il risarcimento del danno o in subordine l’indennizzo per ingiustificato arricchimento, era stata censurata solo nel merito e comunque era stata correttamente dichiarata. 3.Avverso la predetta sentenza, non notificata, con atto notificato il 17 e il 18.7.2017 hanno proposto ricorso per cassazione [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA], svolgendo due motivi. Con atto notificato il 6-8.9.2017 ha proposto controricorso il Comune di Laviano, chiedendo la dichiarazione di inammissibilità o il rigetto dell’avversaria impugnazione. Gli altri intimati, e cioè [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA], non si sono costituiti nel giudizio di legittimità. Entrambe le parti hanno presentato memoria illustrativa. [OSCURATO:PERSONA] 4. Con il primo motivo di ricorso, proposto ex art.360, n.3, cod.proc.civ., i ricorrenti denunciano violazione o falsa applicazione di legge in relazione agli artt.16 e 17 del r.d. 18.11.1923 n.2240 e del d.p.r. 1063 del 1062, nonché dell’art.3 della legge n.219 del 1981. I ricorrenti sostengono che con l’incarico da parte della pubblica amministrazione a un professionista di redigere un progetto si viene a instaurare un rapporto di servizio, con la conseguente integrazione di costui nell’apparato organizzatorio della [OSCURATO:PERSONA], con la conseguente sussistenza di una relazione contrattuale con le conseguenti reciproche obbligazioni. 5. Il motivo è i nfondato poiché la Corte salernitana si è puntualmente attenuta a un granitico orientamento giurisprudenziale di questa Corte. Secondo questo indirizzo, il contratto d'opera professionale con la P.A., ancorché quest'ultima agisca iure privatorum, deve rivestire, ex artt. 16 e 17 del r.d. 18.11.1923, n. 2440, la forma scritta ad substantiam, che è strumento di garanzia nell'interesse del cittadino, costituisce remora ad arbitrii ed agevola l'espletamento della funzione di controllo; esso, pertanto, deve tradursi, a pena di nullità, nella redazione di un apposito documento, recante la sottoscrizione del professionista e del titolare dell'organo tributario del potere di rappresentare l'ente interessato nei confronti dei terzi, nonché l'indicazione dell'oggetto della prestazione e l'entità del compenso; deve, altresì, escludersene la possibilità di conclusione tramite corrispondenza, poiché occorre che la pattuizione sia versata in un atto contestuale, anche se non sottoscritto contemporaneamente. (Sez. 1, n. 24679 del 4.11.2013;Sez. 1, n. 15296 del 6.7.2007;Sez. L. n.15645 del 14.6.2008; Sez.2, n. 27910 del 31.10.2018 ; Sez.2, n.11465 del 15.6.2020). L’argomentazione del ricorrente è infondata, sia laddove pretende di cogliere un qualche nesso organico fra il libero professionista a cui venga richiesta un’opera professionale e la [OSCURATO:PERSONA], sia laddove capovolge causa ed effetto proprio perché ciò che viene in discussione nella fattispecie è proprio l’esistenza di un valido contratto di prestazione d’opera professionale, rispettoso del requisito formale prescritto dalla legge. Infine la giurisprudenza richiamata dal ricorrente a pagina 14 del ricorso non appare pertine nte , poiché riguarda la specifica ipotesi dell’incarico di collaudo dell’opera pubblica. Infatti intema di lavori pubblici, la delibera, con cui viene conferito l'incarico di collaudo di un'opera pubblica, costituisce un atto amministrativo di nomina, contemplato dall'art. 92 del r.d. n. 350 del 1895, e non un contratto di prestazione di opera professionale, in quanto i compiti e le funzioni dei collaudatori di un'opera pubblica, comportano, da un lato, l'esercizio di poteri autoritativi nei confronti dell'appaltatore e, dall'altro, assoggettamento alle direttive della pubblica amministrazione committente e alle istruzioni di un organo sovraordinato, quale l'ingegnere capo, e non possono qualificarsi come prestazione d'opera professionale, oggetto di un rapporto meramente privatistico, ma, in considerazione dell'inserimento funzionale, sia pure temporaneo, dei collaudatori nell'apparato organizzatorio della pubblica amministrazione, quali organi tecnici straordinari della stessa, debbono essere considerati come attività svolte nell'ambito di un rapporto di servizio in senso lato con la amministrazione preponente, anche se le predette funzioni siano state affidate a privati estranei agli uffici tecnici degli enti (Sez. 1, n. 1528 del 27.2.1996; Sez.1, n. 12884 del 26.5.2010; Sez.1, n.6754 del 7.4.2016). 6. Con il secondo motivo di ricorso, proposto ex art.360, n.3, cod.proc.civ., i ricorrenti denunciano violazione o falsa applicazione di legge in relazione agli artt.16 e 17 r.d. del 18.11.1923 n.2240 e al d.p.r. 1063 del 1062, nonché all’art.3 della legge n.219 del 1981. I ricorrenti insistono nel sottolineare che nel caso specifico, in cui entrava in gioco la normativa antisismica, le risorse necessarie per coprire la spesa derivante dall’incarico erano coperte ai sensi del citato art.3 della legge n. 219 del 1981 da un apposito fondo statuale, sicché non era il Comune a dover reperire e inserire a bilancio le risorse all’uopo necessarie. 7. L’art.3 della legge [OSCURATO:DATA_NASCITA], n. 219 recante conversione in legge, con modificazioni, del d.l. 19.3.1981, n. 75, recante ulteriori interventi in favore delle popolazioni colpite dagli eventi sismici del novembre 1980 e del febbraio 1981 e provvedimenti organici per la ricostruzione e lo sviluppo dei territori colpiti, dedicato al «Fondo per il risanamento e la ricostruzione», ha costituito le risorse a cui gli enti locali potevano attingere per le opere di ricostruzione, risanamento e sviluppo dopo i sismi del novembre 1980 e febbraio 1981 ma non ha in alcun modo derogato alle regole pubblicistiche nella stipulazione dei contratti. Né, d’altro canto, la copertura della spesa, costituisce l’unica ragione per cui le leggi di contabilità pubblica esigono il rispetto della forma scritta ad substantiam, come si è sopra ricordato. Come ha osservatopuntualmente la Corte territoriale, tale principio è stato ribadito anche per altre disposizioni contenute nella legge 219 del 1981. A tal proposito questa Corte ha affermato che i contratti con i quali le pubbliche amministrazioni - e, pertanto, anche i Comuni - conferiscono incarichi professionali devono essere redatti in forma scritta a pena di nullità (artt. 16 e 17, R.D. 18 novembre 1923, n. 2240) e devono essere tradotti in documenti formati allo scopo di consacrare la manifestazione della volontà negoziale. Quanto più in particolare alle zone terremotate della Campania e della Basilicata colpite dal sisma del 1980, un tal principio generale non ha trovato deroga nelle disposizioni di cui all'art. 54, comma quarto, della legge 14.5.1981, n. 219 (ora trasfuse nell'art. 47, comma quarto, del d.lgs. 30.3.1990, n. 76), secondo le quali, nei comuni e nelle province soggetti alle disposizioni del testo unico, le deliberazioni dei relativi organi sono sottoposte soltanto al controllo di legittimità disciplinato dall'art. 59 della legge [OSCURATO:DATA_NASCITA], n. 62 ed il termine di venti giorni di cui al secondo comma, secondo periodo, è ridotto alla metà. Tali disposizioni non hanno avuto riguardo - infatti - in alcun modo alla disciplina dei contratti degli enti autarchici territoriali, ed alla regolamentazione della relativa forma. In relazione alle fattispecie suddette - inoltre - non ha operato neppure la cosiddetta «finzione di legittimità» prevista dall'art. 4 della legge [OSCURATO:DATA_NASCITA], n. 187; ed infatti la norma in questione ha avuto riferimento esclusivamente agli atti adottati dalle pp. aa. nell'immediatezza degli eventi sismici, al fine di provvedere in via d'urgenza alle fondamentali ed improcrastinabili esigenze dei cittadini sui quali si era abbattuto il disastro tellurico (Sez. 2, n. 5922 del 15.6.1999; Sez. L, n. 14078 del 11.6.2010). Occorre quindi ribadire che ai fini della conclusione del contratto d'opera professionale, che, quando ne sia parte la pubblica amministrazione, anche se questa agisca iure privatorum, richiede la forma scritta ad substantiam, è irrilevante l'esistenza di una deliberazione dell'organo collegiale di un ente pubblico (nella specie, Comune) che abbia autorizzato il conferimento dell'incarico al professionista, ove tale deliberazione non risulti essersi tradotta in atto contrattuale, sottoscritto dal rappresentante esterno dell'ente stesso e dal professionista. Tale deliberazione non costituisce una proposta contrattuale nei confronti del professionista, ma un atto con efficacia interna all'ente pubblico, avente per destinatario il diverso organo dell'ente legittimato ad esprimere la volontà all'esterno e carattere meramente autorizzatorio Inoltre, trattandosi di atto nullo non è suscettibile di alcuna forma di sanatoria, sotto nessun profilo, poiché gli atti negoziali della pubblica amministrazione sono manifestazioni formali di volontà, non surrogabili con comportamenti concludenti, quali la ricezione dell'elaborato progettuale e l'eventuale utilizzazione dello stesso. (Sez. 2, n. 13628 del 5.11.2001; Sez.1, n. 17695 del 21.11.2003;Sez. 2, n. 17891 del 25.11.200; Sez.1, n. 22973 del 7.12.2004;Sez. 1, n. 24826 del 24.11.2005; Sez.3, n. 8621 del 12.4.2006; Sez. 3, n. 8950 del 18.4.2006; Sez.1, n. 5263 del 17.03.2015). 8. Per i motivi esposti il ricorso deve essere e i ricorrenti devono essere condannati al pagamento delle spese in favore del controricorrente, liquidate come in dispositivo. Ai sensi dell’art. 13, comma 1 quater, del d.P.R. n. 115 del 2002, inserito dall’art. 1, comma 17 della l. n. 228 del 2012, occorre dar altresì atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso, a norma del comma 1-bis, dello stesso articolo 13, ove dovuto. P.Q.M. La Corte rigetta il ricorso e condanna i ricorrenti al pagamento delle spese in favore del controricorrente, liquidate nella somma di € 5.400,00. per compensi, € 200,00 per esposti, 15% rimborso spese generali, oltre accessori di legge. Ai sensi dell’art. 13, comma 1 quater, del d.P.R. n. 115 del 2002, inserito dall’art. 1, comma 17, della l. n. 228 del 2012, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ric