Cassazione n. 18168/2022

7 ORDINANZA sul ricorso 29641/2017 proposto da: Comune di Modugno, in persona del sindaco pro tempore, elettivamente domiciliato in Roma, Via di [OSCURATO:PERSONA] n.22, presso lo studio dell’avvocato [OSCURATO:PERSONA], rappresentato e difeso dall’avvocato [OSCURATO:PERSONA], giusta procura in calce al ricorso; -ricorrente - contro [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA]: quali eredi di [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], elettivamente domiciliati in Roma, [OSCURATO:PERSONA] del Luca n.10, presso lo studio dell’avvocato [OSCURATO:PERSONA], che li rappresenta e F i r m a t o D a : B A R O N E F A B R I Z I A E m e s s o D a : A R U B A P E C S . P . A . N G C A 3 S e r i a l # : 3 9 f 5 f 8 d 1 2 a c d c 2 b b 9 b 9 b c 2 0 6 f c 3 0 8 4 c a - F i r m a t o D a : C A M P A N I L E P I E T R O E m e s s o D a : A R U B A P E C S . P . A . N G C A 3 S e r i a l # : 7 4 c b d a 9 f 8 9 b 8 d 6 3 3 c 7 8 e 0 7 c 5 3 4 5 3 1 3 7 f Numero registro generale 29641/2017 Numero sezionale 1349/2022 Numero di raccolta generale 18168/2022 difende unitamente all’avvocato [OSCURATO:PERSONA], giusta procura in calce Data pubblicazione 06/06/2022 al controricorso; -controricorrenti - contro [OSCURATO:PERSONA] a r.l. in Liquidazione, in persona del liquidatore pro tempore, domiciliata in Roma, [OSCURATO:PERSONA], presso la Cancelleria Civile della Corte di Cassazione, rappresentata e difesa dall’avvocato [OSCURATO:PERSONA], giusta procura in calce al controricorso; -controricorrente - avverso la sentenza n. 1521/2017 della CORTE D’APPELLO di BARI, pubblicata il 09/10/2017; udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 08/04/2022 dal cons. [OSCURATO:PERSONA]. [OSCURATO:PERSONA] 1.- Gli eredi [OSCURATO:PERSONA]Falagario ‒ proprietari pro-quota di suoli interessati da un Peep, approvato in data 31 marzo 1980, dei quali era stata autorizzata l’occupazione d’urgenza, eseguita il 8 agosto 1982, per l’esecuzione da parte dell’assegnataria del diritto di superficie, [OSCURATO:PERSONA] s.r.l., dei lavori di costruzione di fabbricati ‒ convennero in giudizio il Comune di Modugno e la predetta Cooperativa dinanzi al Tribunale di Bari, per chiedere la loro condanna in solido al pagamento di una somma di denaro pari al valore di mercato dei suoli acquisiti dalla P.A., a titolo di risarcimento dei danni da occupazione appropriativa, oltre a quanto dovuto per l’occupazione legittima. 2.- Il Tribunale di Bari accolse l’eccezione di prescrizione sollevata dalla [OSCURATO:PERSONA] e condannò il Comune di Modugno a pagare € 408400,00 a titolo risarcitorio, oltre a quanto dovuto per F i r m a t o D a : B A R O N E F A B R I Z I A E m e s s o D a : A R U B A P E C S . P . A . N G C A 3 S e r i a l # : 3 9 f 5 f 8 d 1 2 a c d c 2 b b 9 b 9 b c 2 0 6 f c 3 0 8 4 c a - F i r m a t o D a : C A M P A N I L E P I E T R O E m e s s o D a : A R U B A P E C S . P . A . N G C A 3 S e r i a l # : 7 4 c b d a 9 f 8 9 b 8 d 6 3 3 c 7 8 e 0 7 c 5 3 4 5 3 1 3 7 f Numero registro generale 29641/2017 Numero sezionale 1349/2022 Numero di raccolta generale 18168/2022 l’occupazione legittima, e dichiarò inammissibile la domanda del Data pubblicazione 06/06/2022 Comune di essere manlevato dalla Cooperativa. 3.- La Corte d’appello di Bari, con sentenza del 9 ottobre 2017, per quanto ancora interessa, ha rigettato il gravame del Comune di Modugno, confermando la declaratoria di inammissibilità della manleva nei confronti della Cooperativa. 4.- Avverso questa sentenza propone ricorso per cassazione il Comune di Modugno, resistito dagli eredi [OSCURATO:PERSONA]Falagario e dalla [OSCURATO:PERSONA]. Le parti hanno depositato memorie. [OSCURATO:PERSONA] 1.- Con i primi due motivi il Comune di Modugno denuncia violazione e falsa applicazione degli artt. 1294, 1306, 1310, 2055, 2909, 2937 e 2939 c.c., 32, 112, 167 e 103 c.p.c., in relazione agli artt. 35 e 60 della legge n. 865 del 1971, e omesso esame di fatto decisivo per il giudizio, imputando alla Corte territoriale di avere rigettato la domanda di manleva travisandone la causa petendi, la quale era fondata sull’obbligo di garanzia assunto dalla [OSCURATO:PERSONA] con la convenzione per notar Fiandaca del 4 novembre 1982, annessa alla delibera comunale n. 173 del 1982, manleva che si assume non impedita dal giudicato formatosi sul rigetto della domanda risarcitoria nei confronti del coobbligato ([OSCURATO:PERSONA]) per intervenuta prescrizione eccepita dalla stessa Cooperativa. 1.1.- Tali motivi sono inammissibili nella parte in cui fanno cenno genericamente alla “mancata estinzione del risarcimento dovuto dal Comune” e all’“effetto estensivo, in favore dell’ente, della prescrizione eccepita dalla sola G.Rossa”, senza precisare se con tali doglianze il Comune abbia contestato anche il mancato rilievo a suo favore della prescrizione del credito risarcitorio azionato dai proprietari e senza illustrare le specifiche ragioni dell’eventuale violazione o falsa F i r m a t o D a : B A R O N E F A B R I Z I A E m e s s o D a : A R U B A P E C S . P . A . N G C A 3 S e r i a l # : 3 9 f 5 f 8 d 1 2 a c d c 2 b b 9 b 9 b c 2 0 6 f c 3 0 8 4 c a - F i r m a t o D a : C A M P A N I L E P I E T R O E m e s s o D a : A R U B A P E C S . P . A . N G C A 3 S e r i a l # : 7 4 c b d a 9 f 8 9 b 8 d 6 3 3 c 7 8 e 0 7 c 5 3 4 5 3 1 3 7 f Numero registro generale 29641/2017 Numero sezionale 1349/2022 Numero di raccolta generale 18168/2022 applicazione dei parametri normativi acriticamente elencati nella Data pubblicazione 06/06/2022 rubrica. 1.2.- Il motivo è infondato nella parte in cui denuncia, con modalità rispettose del principio di specificità e autosufficienza, il rigetto della domanda di manleva proposta dal Comune nei confronti della [OSCURATO:PERSONA]. La Corte territoriale ha, in effetti, ignorato la circostanza che la domanda di manleva si fondava anche su uno specifico titolo negoziale, con il quale la Cooperativa si era obbligata a rimborsare al Comune il costo di acquisizione del suolo, in misura pari all’indennità definitiva di esproprio ovvero alla somma comunque riconosciuta ai proprietari espropriati (coma da art. 4 della citata convenzione riportato nel motivo). In tale omissione è ravvisabile un omesso esame di fatto decisivo che rende la motivazione inadeguata rispetto alla soglia del minimo costituzionale, denunciabile con il mezzo di cui all’art. 360, n. 5, c.p.c. E’ opportuno aggiungere che nella mancata proposizione da parte del Comune della eccezione di prescrizione (o nella mancata adesione all’eccezione sollevata dalla Cooperativa) e nel conseguente giudicato favorevole a quest’ultima non è ravvisabile una rinuncia tacita all’azione di regresso verso il coobbligato “eccipiente”. 2.- Il terzo motivo denuncia violazione degli artt. 1 [OSCURATO:PERSONA], 827, 834 e 2058 c.c., 39 della legge n. 2359 del 1865, 55 del dPR n. 327 del 2001 (t.u. espr.) e 35 della legge n. 865 del 1975, e omessa motivazione su questione decisiva, per avere riconosciuto il risarcimento del danno da occupazione acquisitiva, che è un istituto censurato dalla Corte Edu in quanto realizza una indebita forma di espropriazione indiretta, con la conseguenza che il risarcimento del danno spettante al proprietario non potrebbe consistere nel valore pieno del bene, non avendo egli perduto la F i r m a t o D a : B A R O N E F A B R I Z I A E m e s s o D a : A R U B A P E C S . P . A . N G C A 3 S e r i a l # : 3 9 f 5 f 8 d 1 2 a c d c 2 b b 9 b 9 b c 2 0 6 f c 3 0 8 4 c a - F i r m a t o D a : C A M P A N I L E P I E T R O E m e s s o D a : A R U B A P E C S . P . A . N G C A 3 S e r i a l # : 7 4 c b d a 9 f 8 9 b 8 d 6 3 3 c 7 8 e 0 7 c 5 3 4 5 3 1 3 7 f Numero registro generale 29641/2017 Numero sezionale 1349/2022 Numero di raccolta generale 18168/2022 proprietà del bene, ma solo nel pregiudizio per la perdita della Data pubblicazione 06/06/2022 disponibilità del bene allo scadere dell’occupazione legittima, risultando erronea la determinazione del danno per la perdita della proprietà disposta a favore degli eredi [OSCURATO:PERSONA]Falagario. 2.1.- Il motivo è infondato, alla luce del principio secondo cui, nei casi di occupazione acquisitiva e usurpativa, alla P.A. non è consentito negare al privato il risarcimento del danno preteso dal proprietario, invocando il mancato formale trasferimento nel proprio patrimonio del bene illegittimamente occupato, sul presupposto che il menzionato istituto sia stato ritenuto contrario ai principi costituzionali e della Cedu e, tuttavia, mantenendo il predetto bene nella propria disponibilità per destinarlo in modo definitivo e irreversibile ad un fine pubblico. Ed infatti, l’Amministrazione non può imputare al privato danneggiato il mancato esperimento del rimedio restitutorio in forma specifica, che l’ordinamento interno ed internazionale gli accorda a tutela della proprietà, al fine di essere esonerata dall’obbligazione di risarcimento del danno per equivalente per la perdita della proprietà cui il privato implicitamente e forzosamente rinuncia proponendo la domanda di risarcimento per equivalente, in quanto la scelta dei rimedi a tutela della proprietà è pur sempre riservata al privato danneggiato (Cass. n. 144 del 2020, n. 6301 del 2014). Alcune recenti decisioni del giudice amministrativo (cfr. Cons. di Stato, Ad. Pl., n. 2 del 2020) affermano invece che il trasferimento della proprietà del bene alla pubblica amministrazione non può essere l’effetto di una rinuncia abdicativa formulata dal soggetto privato, neppure sotto forma di domanda di risarcimento per il danno subito, atteso che il principio di legalità, di cui è espressione in materia l’art. 42 della Costituzione e rimarcato dalla Corte Edu, richiede una base legale certa perché si determini l’acquisto della proprietà in capo F i r m a t o D a : B A R O N E F A B R I Z I A E m e s s o D a : A R U B A P E C S . P . A . N G C A 3 S e r i a l # : 3 9 f 5 f 8 d 1 2 a c d c 2 b b 9 b 9 b c 2 0 6 f c 3 0 8 4 c a - F i r m a t o D a : C A M P A N I L E P I E T R O E m e s s o D a : A R U B A P E C S . P . A . N G C A 3 S e r i a l # : 7 4 c b d a 9 f 8 9 b 8 d 6 3 3 c 7 8 e 0 7 c 5 3 4 5 3 1 3 7 f Numero registro generale 29641/2017 Numero sezionale 1349/2022 Numero di raccolta generale 18168/2022 Data pubblicazione 06/06/2022 all’espropriante, base legale che l’ordinamento prevederebbe esclusivamente nel provvedimento di acquisizione sanante ex art. 42- bis t.u. espr., ovvero in un contratto traslativo. La conseguenza è che la scelta di acquisire il bene occupato ed utilizzato sine titulo o restituirlo sarebbe rimessa esclusivamente all’Autorità amministrativa (o al commissario ad acta), sicché né il giudice amministrativo né il proprietario potrebbero sostituire le proprie valutazioni a quelle attribuite alla competenza e alle responsabilità dell’Autorità individuata dall’art. 42-bis citato (di conseguenza, Cons. di Stato, sez. II, n. 6863 del 2020, ha ritenuto inammissibile la domanda avente contenuto solo risarcitorio proposta dal proprietario di un fondo illegittimamente occupato dalla P.A.). Su questa ricostruzione è possibile formulare alcune osservazioni. L’occupazione del bene, pur se illecita o illegittima, da parte dell’autorità espropriante (che, in mancanza della dichiarazione di pubblica utilità o comunque senza emettere il decreto di esproprio né provvedere alla restituzione del bene, lo trasformi irreversibilmente per destinarlo a finalità pubbliche) produce l’effetto immediato di sottrarre al privato il diritto di godimento sul bene per un tempo indeterminato e ogni facoltà connessa allo status proprietario (è arduo ammettere lo jus tollendi, ex art. 936 c.c., con riferimento alle opere realizzate per fini pubblici), svuotando anche la facoltà dispositiva sul bene stesso. La succitata giurisprudenza amministrativa, escludendo la possibilità per il privato di azionare i rimedi civilistici comuni (compreso quello del risarcimento del danno per equivalente commisurato al valore del bene), in sostanza ravvisa una modalità conformativa della proprietà privata rimessa all’autorità amministrativa, alla quale soltanto sarebbe riservata, ai sensi dell’art. 42-bis t.u. espr., la decisione di acquisire la proprietà dell’immobile, previo pagamento dell’indennizzo, o di F i r m a t o D a : B A R O N E F A B R I Z I A E m e s s o D a : A R U B A P E C S . P . A . N G C A 3 S e r i a l # : 3 9 f 5 f 8 d 1 2 a c d c 2 b b 9 b 9 b c 2 0 6 f c 3 0 8 4 c a - F i r m a t o D a : C A M P A N I L E P I E T R O E m e s s o D a : A R U B A P E C S . P . A . N G C A 3 S e r i a l # : 7 4 c b d a 9 f 8 9 b 8 d 6 3 3 c 7 8 e 0 7 c 5 3 4 5 3 1 3 7 f Numero registro generale 29641/2017 Numero sezionale 1349/2022 Numero di raccolta generale 18168/2022 Data pubblicazione 06/06/2022 restituirlo previa rimessione allo stato pristino, salva la residua possibilità per il privato di reagire introducendo un giudizio, con esito incerto e dilatato nel tempo, al solo fine di compulsare la stessa autorità ad assumere detta decisione. Si osserva, tuttavia, che la Costituzione (art. 42, comma 2) rimette alla legge la conformazione della proprietà privata quanto ai «modi di acquisto, di godimento e […] limiti […]» e riconosce all’autorità amministrativa il potere espropriativo (cfr. art. 42, comma 3), ma fintanto che tale potere non venga concretamente esercitato, anche tramite l’acquisizione del bene ex art. 42-bis t.u. espr. (eventualmente su impulso del proprietario), è arduo ritenere che al privato siano sottratti i comuni rimedi civilistici a tutela del bene trasformato e reso inservibile alla gamma di usi cui può destinarlo in base alle regole di conformazione della proprietà immobiliare. In particolare, il proprietario vittima del comportamento illecito dell’Amministrazione ha il diritto di domandare in giudizio il risarcimento del danno, non solo, per la perdita del godimento nel periodo considerato (occupazione illegittima), ma anche per la perdita commisurata all’integrale valore del bene, alla cui titolarità il proprietario ha implicitamente (seppur forzosamente) rinunciato proponendo la domanda risarcitoria per equivalente (cd. restitutio in integrum per equivalente). Come rilevato da dottrina autorevole, i trasferimenti coattivi della proprietà sono una categoria generale interna al sistema proprietario e non vi sono ostacoli logici e giuridici a che il proprietario – può aggiungersi: fintanto che l’autorità amministrativa non abbia esercitato il potere acquisitivo ex art. 42-bis t.u. espr. – possa chiedere in giudizio e ottenere il risarcimento del danno per la perdita della proprietà del bene coattivamente trasferito in capo all’autore della lesione.F i r m a t o D a : B A R O N E F A B R I Z I A E m e s s o D a : A R U B A P E C S . P . A . N G C A 3 S e r i a l # : 3 9 f 5 f 8 d 1 2 a c d c 2 b b 9 b 9 b c 2 0 6 f c 3 0 8 4 c a - F i r m a t o D a : C A M P A N I L E P I E T R O E m e s s o D a : A R U B A P E C S . P . A . N G C A 3 S e r i a l # : 7 4 c b d a 9 f 8 9 b 8 d 6 3 3 c 7 8 e 0 7 c 5 3 4 5 3 1 3 7 f Numero registro generale 29641/2017 Numero sezionale 1349/2022 Numero di raccolta generale 18168/2022 Data pubblicazione 06/06/2022 Diversamente ragionando, il proprietario (danneggiato) sarebbe esposto ai rischi insiti nella titolarità del bene in una situazione determinata dal comportamento illecito dell’autorità amministrativa, senza la possibilità di avvalersi del rimedio principale di far cessare immediatamente la prosecuzione dell’illecito mediante la rinuncia forzosa alla proprietà, in alternativa alla sua scelta di ottenere (quando sia possibile) la restituzione del bene previa rimessione in pristino. Nell’art. 42-bis è la fonte legale del potere acquisitivo attribuito all’autorità amministrativa, ma non anche di una implicita conformazione della proprietà privata che, sterilizzando i rimedi riconosciuti dall’ordinamento a chi è danneggiato dall’illecito (e quindi anche al proprietario), abbia l’effetto di premiare il comportamento dell’autorità amministrativa che persista nell’illecito, non emettendo il provvedimento acquisitivo e non indennizzando il privato. In presenza di uno svuotamento del titolo proprietario che derivi da un comportamento illecito (assimilabile a una espropriazione di valore), non può configurarsi nella mera inerzia dell’autorità amministrativa (che non emetta il provvedimento acquisitivo né provveda alla restituzione del bene) una implicita conformazione o regolamentazione della proprietà privata, non desumibile dall’art. 42- bis t.u. espr. che si limita ad attribuire alla stessa autorità un potere nuovo che, se non esercitato, non produce effetti degradatori generalizzati o tali da paralizzare i rimedi attribuiti dall’ordinamento al proprietario. In conclusione, è conforme a diritto la determinazione del danno commisurata al valore del bene. 3.- Il quarto motivo denuncia violazione e falsa applicazione degli artt. 834 e 2058 c.c. e di altre disposizioni, e omesso esame di fatto decisivo controverso, a proposito della determinazione del danno F i r m a t o D a : B A R O N E F A B R I Z I A E m e s s o D a : A R U B A P E C S . P . A . N G C A 3 S e r i a l # : 3 9 f 5 f 8 d 1 2 a c d c 2 b b 9 b 9 b c 2 0 6 f c 3 0 8 4 c a - F i r m a t o D a : C A M P A N I L E P I E T R O E m e s s o D a : A R U B A P E C S . P . A . N G C A 3 S e r i a l # : 7 4 c b d a 9 f 8 9 b 8 d 6 3 3 c 7 8 e 0 7 c 5 3 4 5 3 1 3 7 f Numero registro generale 29641/2017 Numero sezionale 1349/2022 Numero di raccolta generale 18168/2022 risarcibile, per avere la Corte territoriale ritenuto che il Comune non Data pubblicazione 06/06/2022 avesse interesse a censurare l’applicazione del criterio di calcolo di cui all’art. 5-bis (comma 7-bis) della legge n. 359 del 1992 e per avere seguito il metodo analitico-ricostruttivo anziché quello sintetico- comparativo per la stima dei beni. 3.1.- Il motivo è infondato. Sul primo profilo, la sentenza impugnata correttamente ha rilevato il difetto di interesse dell’appellante a censurare il criterio seguito dal Tribunale per il calcolo del danno risarcibile ex art. 5-bis, comma 7-bis, della legge n. 359 del 1992, costituzionalmente illegittimo (cfr. Corte cost. n. 349 del 2007) ma più favorevole per il Comune di Modugno rispetto a quello del valore pieno, in mancanza di appello incidentale dei proprietari. Sul secondo profilo si ribadisce che la determinazione del valore del fondo è rimessa al prudente e insindacabile apprezzamento del giudice del merito che sceglie se utilizzare il metodo analitico-ricostruttivo, teso ad accertare il valore di trasferimento del fondo, o il metodo sintetico-comparativo, volto invece a desumere dall’analisi del mercato il valore commerciale attraverso il riferimento alle aree omogenee (cfr. Cass. n. 6243 del 2016). 4.- Il quinto motivo, riguardante la liquidazione delle spese, è assorbito. 5.- In conclusione, la sentenza impugnata è cassata in relazione ai primi due motivi accolti, con rinvio alla Corte d’appello di Bari per un nuovo esame. P.Q.M. La Corte accoglie i primi due motivi del ricorso, rigetta gli altri e cassa la sentenza impugnata, con rinvio alla Corte d’appello di Bari, in diversa composizione, anche per le spese F i r m a t o D a : B A R O N E F A B R I Z I A E m e s s o D a : A R U B A P E C S . P . A . N G C A 3 S e r i a l # : 3 9 f 5 f 8 d 1 2 a c d c 2 b b 9 b 9 b c 2 0 6 f c 3 0 8 4 c a - F i r m a t o D a : C A M P A N I L E P I E T R O E m e s s o D a : A R U B A P E C S . P . A . N G C A 3 S e r i a l # : 7 4 c b d a 9 f 8 9 b 8 d 6 3 3 c 7 8 e 0 7 c 5 3 4 5 3 1 3 7 f Numero registro generale 29641/2017 Numero sezionale 1349/2022 Numero di raccolta generale 18168/2022 Data pubblicazione 06/06/2022 Roma, 8 aprile 2022 Il Presidente F i r m a t o D a : B A R O N E F A B R I Z I A E m e s s o D a : A R U B A P E C S . P . A . N G C A