Cassazione n. 22581/2022

e - ha pronunciato la seguente SENTENZA sul ricorso 212-2021 proposto da: [OSCURATO:PERSONA]. 2021 n. 00212 sez. SU -ud. 07-06-2022 - 2 - [OSCURATO:PERSONA], elettivamente domiciliato in ROMA, [OSCURATO:PERSONA] 68, presso lo studio dell'avvocato [OSCURATO:PERSONA], che lo rappresenta e difende unitamente agli avvocati [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA]; -ricorrente - contro [OSCURATO:PERSONA] [OSCURATO:PERSONA], elettivamente domiciliato in ROMA, VIA A. BAIAMONTI 25; -controricorrente - nonchè contro [OSCURATO:PERSONA] [OSCURATO:PERSONA] REGIONE LIGURIA; -intimato - avverso la sentenza n. 131/2020 della [OSCURATO:PERSONA] -[OSCURATO:PERSONA] D'APPELLO - ROMA, depositata il 15/05/2020. Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 07/06/2022 dal Consigliere [OSCURATO:PERSONA]; sentito il Pubblico Ministero, in persona del Procuratore Generale Aggiunto [OSCURATO:PERSONA], che ha concluso per il rigetto del ricorso; udito l'[OSCURATO:PERSONA]. [OSCURATO:PERSONA] 1. Con sentenza del 15 maggio 2020, la Corte dei Conti – II sezione giurisdizionale centrale d’appello ha rigettato l’impugnazione di Ric. 2021 n. 00212 sez. SU -ud. 07-06-2022 - 3 - [OSCURATO:PERSONA] avverso la sentenza di primo grado, che, su ricorso del Procuratore presso la Corte dei conti della Liguria, aveva condannato [OSCURATO:SOCIETA]. e il medesimo, in qualità di amministratore unico, al pagamento della somma di € 216.240,00 oltre accessori, a titolo di responsabilità per l’esecuzione non corretta e la rappresentazione di una realtà artatamente travisata degli obblighi assunti con il contratto stipulato con la Provincia di Savona, finalizzato alla creazione e alla gestione, presso i Centri per l’impiego provinciali, di un servizio di sportello per orientamento e sostegno di nuove iniziative imprenditoriali. 2. Per quanto nell’odierna sede di regolamento di giurisdizione esclusivamente rileva, la Corte ha ritenuto sussistere la giurisdizione contabile, per la dipendenza della domanda risarcitoria dalle modalità di espletamento dei servizi affidati, ovvero dall’attuazione del progetto (quanto allo svolgimento delle attività di promozione, animazione o di accoglienza, informazione e consulenza orientativa dei soggetti interessati e fruitori del servizio) e non dalla mera quantità del servizio realmente effettuato: consistendo il danno, benché determinato dall’intero corrispettivo contrattuale, nell’accertata difformità delle prestazioni documentate da quelle effettivamente compiute. 3. [OSCURATO:PERSONA] contabile ha reputato doversi esso ascrivere all’esercizio di funzioni svolte dalla società appaltatrice nell’ambito del suo inserimento nell’apparato della Provincia committente e pertanto in qualità di “agente dell’amministrazione”, per la decisiva rilevanza della sua partecipazione al comitato di valutazione del business plan , condizionante la concessione dei contributi in favore delle imprese; sicché, la sua responsabilità aveva avuto ad oggetto un inadempimento, non già meramente relativo a partite di dare/avere riferibile a questioni contrattuali tra le parti,ma direttamente incidente, Ric. 2021 n. 00212 sez. SU -ud. 07-06-2022 - 4 - siccome esteso e protratto, sulla realizzazione del programma stesso dell’appalto. 4. Con atto notificato il 16 (23) dicembre 2020, [OSCURATO:PERSONA] ha proposto ricorso per cassazione con unico motivo, cui la Procura Generale presso la Corte dei conti ha resistito con controricorso, eccependone l’inammissibilità, sull’assorbente rilievo della proposizione dal predetto “in proprio” , come risultante dalla procura alle liti rilasciata in calce ad esso e non anche quale “legale rappresentante di [OSCURATO:SOCIETA].”: con la conseguente formazione di giudicato anche, per quanto qui rileva, sulla giurisdizione nei confronti della società non impugnante, ma pure del ricorrente contestante la giurisdizione contabile soltanto nei confronti della società e non anche di sé “in proprio”, condannato solidalmente con quella. Il ricorrente ha comunicato memoria ai sensi dell’art. 380bis1 c.p.c., deducendo la cancellazione di [OSCURATO:SOCIETA]. il 10 novembre 2015 e la sua estinzione ai sensi dell’art. 2495 c.c., con la conseguenza di non essere mai stata parte dei giudizi contabili di primo e secondo grado e avendo egli incentrato le impugnazioni esclusivamente sul rapporto tra la [OSCURATO:SOCIETA]. 5. La causa, inizialmente fissata per la trattazione con rito camerale, è stata quindi rinviata alla pubblica udienza odierna per la rilevanza nomofilattica della questione. 6. Il P.G. ha comunicato una nota argomentata, riservando le conclusioni alla pubblica udienza e il ricorrente memoria ai sensi dell’art. 378 c.p.c. 7. All’odierna udienza di discussione il P.G. ha concluso per la spettanza della giurisdizione alla Corte dei Conti, richiamando la nota depositata e il difensore del ricorrente per la giurisdizione invece del giudice ordinario. Ric. 2021 n. 00212 sez. SU -ud. 07-06-2022 - 5 - [OSCURATO:PERSONA] 1. In via preliminare, deve essere esaminata l’eccezione di inammissibilità del ricorso proposto da [OSCURATO:PERSONA] “in proprio” e non anche quale “legale rappresentante di [OSCURATO:SOCIETA].”. 1.1. Essa è innanzi tutto ammissibile, non essendo necessaria la sua proposizione, anziché con controricorso, con ricorso incidentale. E ciò per non avere la parte controricorrente dedotto alcun errore nella sentenza ex adverso impugnata (in particolare, di mancato rilievo dell’essere stato parte nei giudizi di merito esclusivamente [OSCURATO:PERSONA] e di supposta esistenza di un suo rapporto di servizio con la Provincia di Savona: p.to 1.3. della memoria), avendo anzi oppostone la formazione del giudicato; sicché, detta sentenza non ha, neppure implicitamente, risolto in senso sfavorevole alla parte vittoriosa una questione preliminare o pregiudiziale, che esiga la proposizione di unricorso incidentale, per impossibilità di ripresentarla con ilcontroricorso, atteso che la struttura del procedimento di legittimità, non soggetto alla disciplina dettata per l'appello dall'art. 346 c.p.c., pone a carico dell'intimato l'onere dell'impugnazioneanche in caso di soccombenza teorica e non solo pratica (Cass. 13 aprile 2002, n. 5357; Cass. 10 novembre 2021,n. 33109). 1.2. Nel merito, l’eccezione è peraltro infondata. Ed infatti, l’intervenuta cancellazione di [OSCURATO:SOCIETA]. dal registro delle imprese il 10 novembre 2015 e la sua estinzione ai sensi dell’art. 2495 c.c. hanno reso inammissibile il ricorso per cassazione eventualmente proposto dall'ex rappresentante di una società estinta, per la necessità della procura speciale, sicché non può valere l'ultrattività di procure in precedenza rilasciate, né può esserne rilasciata una nuova, dovendo il relativo conferimento provenire da un soggetto esistente e capace di Ric. 2021 n. 00212 sez. SU -ud. 07-06-2022 - 6 - stare in giudizio (Cass. 21 aprile 2017, n. 10071; Cass. 22 gennaio 2020, n. 1392): essendo inammissibile il ricorso per cassazione proposto dall'ex legale rappresentante di una società estinta per pregressa cancellazione dal registro delle imprese, perché la procura speciale conferita al difensore, indispensabile per la proposizione dell'impugnazione, è giuridicamente inesistente, in ragione della mancanza del mandante (Cass. 17 giugno 2021, n. 17360). Risulta pertanto evidente la piena legittimazione di [OSCURATO:PERSONA], che ha rilasciato la procura speciale alle liti e proposto il ricorso in nome proprio, in quanto condannato in solido con la società, ormai cancellata (come da visura camerale prodotta con la memoria finale, ai sensi dell’art. 372 c.p.c., siccome relativa all’ammissibilità del ricorso, sub specie di legittimazione del ricorrente: [OSCURATO:PERSONA]. 11 dicembre 2013, n. 27762; Cass. 21 giugno 2017, n. 15414) ed estinta ai sensi dell’art.2495 c.c., quale (ex) amministratore unico pro tempore, per il rapporto di appalto tra la [OSCURATO:SOCIETA]., con la conseguente ammissibilità del ricorso. 2. Con unico motivo, il ricorrente deduce violazione e falsa applicazione, ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 1 c.p.c., degli artt.102, 103 Cost., 13 r.d. 1214/1934, 1 l. 20/1994, 1 d. lgs. 174/2016, per inesistenza della giurisdizione della Corte dei conti, non avendo [OSCURATO:SOCIETA]. percepito alcun contributo pubblico, né svolto funzioni pubblicistiche così da ritenerne l’inserimento nell’apparato funzionale della Provincia di Savona, sola beneficiaria del finanziamento per il progetto in questione a valere sul [OSCURATO:PERSONA] 2007/2013 e per la cui attuazione ha appaltato il servizio, attingendo quindi da esso le risorse per remunerare il servizio svolto dalla società appaltatrice; neppure essendone configurabile la veste di agente dell’Amministrazione per la partecipazione a un comitato di valutazione dei business plans aziendali, in quanto organo tecnico (non previsto Ric. 2021 n. 00212 sez. SU -ud. 07-06-2022 - 7 - per legge né per regolamento), privo di potere certificativo o decisorio, senza alcuna incidenza sull’erogazione dei contributi alle imprese; avendo invece la società qualità di controparte contrattuale, radicante la giurisdizione dell’autorità giudiziaria ordinaria. 3. Il motivo è infondato. 4. Giova preliminarmente richiamare, come ancora recentemente da queste Sezioni Unite, che presupposto indefettibile della giurisdizione contabile su soggetti esterni alla P.A. è l’istituzione di un rapporto di servizio, individuato dai seguenti profili: a) l’attribuzione al soggetto privato esterno dell'incarico di svolgere, nell'interesse e con le risorse della P.A., un'attività o un servizio pubblico in sua vece e con suo inserimento nell'apparato organizzativo della stessa; b) l’idoneità della relazione instauratasi tra privato ed ente pubblico a rendere il primo compartecipe dell'operato del secondo, così da assumere la veste di vero e proprio agente dell'amministrazione, come tale tenuto ad osservare particolari vincoli ed obblighi funzionali ad assicurare il perseguimento delle esigenze generali cui l'attività amministrativa dell'ente sia nel suo complesso preordinata; c) l’irrilevanza del titolo della gestione dell'attività pubblica di cui il privato risulti investito, potendo essere costituito tanto da un formale rapporto di pubblico impiego o di servizio, quanto da una concessione amministrativa o anche da un contratto di diritto privato; così come anche mancare del tutto, con l'instaurazione di un rapporto non formalizzato e puramente di fatto; d) la conseguente ininfluenza della circostanza che le concrete modalità di svolgimento del servizio rispondano a quelle rientranti negli schemi generali previsti e disciplinati dalla legge per un determinato tipo di rapporto, oppure in tutto o in parte se ne discostino (Cass. s.u. 1 febbraio 2021, n. 2157, in motivazione subp.to 4.1., con richiamo di precedenti conformi). Ric. 2021 n. 00212 sez. SU -ud. 07-06-2022 - 8 - Il rapporto di servizio realizza allora una relazione funzionale, per la quale il soggetto esterno all’amministrazione, pur non vincolato da un rapporto organico con essa né dipendendone in virtù di un contratto di impiego pubblico, svolga tuttavia, su suo incarico, un’attività qualificabile come esercizio di una funzione amministrativa, che ne determini l'inserimento nell'apparato organizzativo della P.A. (Cass. s.u. 3 luglio 2009, n. 15599). Ed infatti, il soggetto, che si inserisce nell'iterprocedimentale dell'ente pubblico, diviene compartecipe della sua attività pubblicistica (Cass. s.u. 22 febbraio 2007, n. 4112; Cass. s.u. 19 dicembre 2014, n. 26942), non rilevando, in contrario, la natura privatistica del soggetto affidatario del servizio, né il titolo giuridico in forza del quale il servizio venga svolto (Cass. s.u. 24 marzo 2017, n. 7663). 5. Nel caso di specie, la Provincia di Savona ha affidato a [OSCURATO:SOCIETA]., con un contratto di appalto di servizi, un’attività avente ad oggetto la creazione e la gestione, presso i Centri per l’impiego provinciali, di un servizio di sportello per orientamento e sostegno di nuove iniziative imprenditoriali, nell’ambito dell’attuazione del [OSCURATO:PERSONA] delle [OSCURATO:PERSONA] e del Lavoro –Annualità 2007 – “[OSCURATO:PERSONA].So. ” (Creazione di Impresa a Sportello), comportante la sua compartecipazione anche al comitato di valutazione del business plan (la cui valutazione condizionante la concessione dei contributi in favore delle imprese) e con remunerazione del servizio dalla Provincia di Savona, con risorse attinte dal finanziamento ricevuto per il progetto dal [OSCURATO:PERSONA] 2007/2013, e pertanto con fondi pubblici. L’attività così commessa in appalto alla società è pertanto consistita nella progettazione e nella realizzazione del “[OSCURATO:PERSONA].So.”, ma pure nella sua verifica, attraverso la commissione tecnica di valutazione dei business planse quindi con inserimento della medesima nell'iterprocedimentale dell'ente pubblico, così integrando, per attività Ric. 2021 n. 00212 sez. SU -ud. 07-06-2022 - 9 - e funzioni svolte, il ruolo di “agente dell'amministrazione pubblica” (Cass. s.u. 10 gennaio 2019, n. 486). 6. Il giudice contabile è stato quindi adito dalla Provincia di Savona per l’accertamento della responsabilità risarcitoria di [OSCURATO:SOCIETA]., in dipendenza causale dalle modalità di espletamento dei servizi affidati, ovvero dall’attuazione del progetto (quanto allo svolgimento delle attività di promozione, animazione o di accoglienza, informazione e consulenza orientativa dei soggetti interessati e fruitori del servizio) e non dalla mera quantità del servizio realmente effettuato: così non riguardando una “mera situazione di dare ed avere riferibile ad aspetti contrattuali tra la [OSCURATO:SOCIETA]. … ma un inadempimento, esteso e protratto, direttamente incidente sulla realizzazione del programma oggetto del contratto di appalto”(così al penultimo capoverso di pg. 9 della sentenza). E la stessa amministrazione committente ha allegato la causa giustificativa del danno denunciato nella constatata difformità delle prestazioni documentate rispetto a quelle effettivamente compiute, integrante sviamento di risorse pubbliche correlato al loro corretto impiego sotto il profilo dell’idoneità dell’attività di orientamento e la mancata realizzazione del programma pubblico affidato (ultimo capoverso pg. 7 della sentenza), quale “agente dell'amministrazione pubblica”, in ragione del temporaneo rapporto di servizio pubblico sorto per effetto dell'esercizio di quei poteri, non già sotto il profilo dell'inadempimento di obbligazioni quale “controparte contrattuale dell'amministrazione pubblica”. 7. Posto che la giurisdizione si determina, ai sensi dell'art. 5 c.p.c., sulla base delladomanda proposta dall'attore (e non anche del contenuto delle eventuali eccezioni sollevate dal convenuto, a meno che le stesse non evidenzino che la pretesa giudiziale avversa, già Ric. 2021 n. 00212 sez. SU -ud. 07-06-2022 - 10 - come ab initio formulata, implichi l'accertamento di situazioni soggettive esulanti dalla cognizione del giudice adito: Cass. s.u. 12 novembre 2012, n. 19600), pertanto alla stregua del petitum sostanziale, identificato non solo e non tanto in funzione della concreta pronuncia che si chiede al giudice (Cass. s.u. 13 luglio 2006, n. 15899), ma anche e soprattutto in funzione della causa petendi, ossia della intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio e individuata dal giudice con riguardo ai fatti allegati ed a rapporto giuridico del quale detti fatti costituiscono manifestazione (Cass. s.u. 8 maggio 2007, n. 10374; Cass. s.u. 16 maggio 2008, n. 12378; Cass. s.u. 31 luglio 2018, n. 20350; Cass. s.u.16 aprile 2021, n. 10105), la domanda risarcitoria proposta dalla Provincia di Savona consente a queste Sezioni Unite di rispettare i limiti di sindacato ad essa propri, in ambito di regolamento di giurisdizione, segnato dal petitumsostanziale e dalla causa petendi, nell’osservanza della prescrizione dell’art. 111, ultimo comma Cost., senza alcun indebito sconfinamento in un sindacato di merito, precluso (da ultimo: Cass. s.u. 2 febbraio 2022, n. 3100; Cass. s.u. 15 marzo 2022, n. 8336). 7.1. Sicché, avendo la società operato quale “agente dell'amministrazione pubblica”, in ragione del temporaneo rapporto di servizio pubblico sorto per effetto dell'esercizio di quei poteri e non già quale “controparte contrattuale dell'amministrazione pubblica”, sotto il profilo dell'inadempimento di obbligazioni, lagiurisdizione dell'azione di responsabilità proposta dalla Provincia di Savona spetta allaCorte dei conti e non all'autorità giu risdizionale ordinaria, come invece sarebbe nel secondo caso (Cass. s.u. 10 gennaio 2019, n. 486). 8. Per tali ragioni il ricorso deve essere rigettato, senza alcun provvedimento sulle spese, per la natura di parte formale della Procura Generale presso la Corte dei conti e raddoppio del contributo unificato, Ric. 2021 n. 00212 sez. SU -ud. 07-06-2022 - 11 - ove spettante nella ricorrenza dei presupposti processuali (Cass. s.u. 20 settembre 2019, n. 23535). P.Q.M. La Corte rigetta il ricorso; nulla sulle spese. Ai sensi dell’art. 13 comma 1quaterdel d.p.r. n. 115 del 2002, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente, d