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CassazionedecretoSezione 1Decisione del 6 maggio 2026

Cassazione n. 13017/2026

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o Grez e Associati in Roma, corso VittorioEmanuele II, n. 18.- ricorrente -contro1 RG n. 5488/2022 Cons.Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 5488/2022Numero sezionale 1880/2026Numero di raccolta generale 13017/2026Data pubblicazione 06/05/2026Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente protempore, rappresentata e difesa dall’Avvocatura Generale dello Stato,presso i cui uffici in Roma, Via dei Portoghesi n. 12 è domiciliata-controricorrente –avverso la sentenza della Corte di appello di Bologna, n. 2082/2021,depositata il 12/8/2021;udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del23/4/2026 dal Consigliere dott. [OSCURATO:PERSONA]Orazio;[OSCURATO:PERSONA]:1.L’Arch. [OSCURATO:PERSONA] riceveva nel 2008 dalla presidenza delConsiglio dei Ministri, Dipartimento per lo sviluppo e la competitivitàdel turismo, l’incarico di componente della commissione di collaudotecnico-amministrativo per i lavori di realizzazione del [OSCURATO:PERSONA] e dei Congressi di Venezia (lettera del 18/4/2008).[OSCURATO:PERSONA] accettava l’incarico con lettera del [OSCURATO:DATA_NASCITA].L’opera veniva inserita dal governo nel programma di interventiinfrastrutturali connessi alle celebrazioni del 150º anniversariodell’unità d’Italia.2.

Il complesso delle iniziative e degli interventi veniva dichiarato«grande evento», ai sensi dell’art. 5-bis, comma 5, del decreto-leggen. 343 del 2001, estendendo a tali interventi la normativa previstaper la gestione dello «stato di emergenza», di cui alla legge n. 225del 1992.3.

Successivamente veniva nominato il dott. [OSCURATO:PERSONA](all’epoca dirigente del Dipartimento della Protezione civile presso laP.C.M.) quale commissario delegato per la realizzazione del nuovopalazzo del cinema e dei congressi di Venezia, con OPCM n. 3746 del12/3/2009, art. 13.2 RG n. 5488/2022 Cons.Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 5488/2022Numero sezionale 1880/2026Numero di raccolta generale 13017/2026Data pubblicazione 06/05/20264.

In adempimento dell’incarico il Garzillo partecipava ad unincontro tecnico e ad una riunione preliminare oltre che alla primavisita di collaudo.

I lavori venivano sospesi in via definitiva nel mesedi giugno 2010.5.

A seguito dell’OPCM [OSCURATO:DATA_NASCITA] n. 3849, che aveva dispostola cessazione di tutti gli incarichi professionali riguardanti larealizzazione dell’opera, autorizzando il commissione delegato aconferirne di nuovi, quest’ultimo trasmetteva i componenti dellacommissione di collaudo copia delle ordinanze commissariali numeri16 e 17 del 16/7/2010, con cui veniva, rispettivamente, confermatala composizione della commissione e definite relativo compenso.Con la successiva lettera del 13/10/2010 il commissario delegatocomunicava alla Garzillo - in ragione del suo silenzio a frontedell’invio delle ordinanze - di averlo sostituito quale componentedella commissione.6. [OSCURATO:PERSONA] proponeva, quindi, ricorso ex art. 702-bis dinanzi altribunale di Bologna chiedendo la condanna della presidenza delConsiglio dei Ministri al pagamento del compenso a lui spettante percomplessivi euro 24.573,88.7.

Si costituiva in giudizio l’amministrazione chiedendo il rigettodelle domande ed eccependo, tra l’altro, per quel che ancora quirileva, il difetto di legittimazione della PCM, spettando lalegittimazione al Comune di Venezia, succeduto alla gestionecommissariale dell’opera.8.

Il tribunale di Bologna, con ordinanza del 23/10/2017,rigettate le eccezioni preliminari dell’amministrazione, accoglievaparzialmente la domanda, rideterminando il compenso in euro8776,38.Riteneva che l’OPCM n. 4001 del 2012 si era limitata a disporreun mero trasferimento di risorse finanziarie al Comune di Venezia.3 RG n. 5488/2022 Cons.Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 5488/2022Numero sezionale 1880/2026Numero di raccolta generale 13017/2026Data pubblicazione 06/05/20269.

Avverso l’ordinanza proponeva appello la presidenza delConsiglio dei Ministri, lamentando che il tribunale avevaerroneamente disatteso l’eccezione di difetto di legittimazionepassiva, essendo invece legittimato il Comune di Venezia che era,comunque, subentrato, prima dell’instaurazione della lite, «in tutti irapporti giuridici attivi e passivi instaurati dal commissario delegatoe per la prosecuzione dei quali erano state trasferite allo stessocomune le risorse giacenti sulla contabilità speciale a suo tempointestata al commissario delegato».10.

La Corte d’appello di Venezia, con sentenza n. 2082/2021,depositata il 12/8/2021, accoglieva l’appello.La Corte territoriale, per quel che ancora qui rileva, evidenziavache l’attività commissariale era cessata con il trasferimento alComune di Venezia delle risorse residue, ancora giacenti nellacontabilità speciale, ai sensi dell’OPCM n. 4001 del 2012, art. 3,comma 2.Il Comune di Venezia, poi, al fine di operare il subentro neirapporti giuridici instaurati dal commissario, aveva adottato ladeliberazione di giunta comunale n. 246 del 31/5/2012.Sussisteva, dunque, il difetto di legittimazione passiva dellapresidenza del Consiglio dei Ministri.Una volta cessata la gestione commissariale, ai sensi del decreto-legge n. 1 del 2012, convertito in legge n. 27 2012, che avevaabrogato l’art. 5-bis, comma 5, del decreto-legge n. 343 2001, lalegittimazione passiva doveva essere individuata nel comune diVenezia.Ciò era confermato anche dall’art. 1, comma 422 della legge n.147 del 2013, a mente della quale, alla scadenza della storiaemergenza, le amministrazioni e gli enti ordinariamente competentisubentravano in tutti i rapporti attivi e passivi.4 RG n. 5488/2022 Cons.Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 5488/2022Numero sezionale 1880/2026Numero di raccolta generale 13017/2026Data pubblicazione 06/05/2026Al momento della promozione dell’azione da parte del Garzillo siera già verificata la successione del Comune di Venezia in tutti irapporti anche esauriti.11.

Avverso tale sentenza ha proposto ricorso per cassazione ilGarzillo, depositando anche memoria.12.

Ha resistito con controricorso la presidenza del Consiglio deiMinistri.[OSCURATO:PERSONA]:1.

Con il primo motivo di impugnazione si deduce la «violazionee/o falsa applicazione dell’art. 1, comma 422, legge n. 147/2013, inrelazione all’art. 360, primo comma, n. 3, c.p.c.».La Corte d’appello ha ritenuto sussistere il difetto dilegittimazione passiva della presidenza del Consiglio dei Ministri, purrimarcando che l’art. 1, comma 422, della legge n. 147 del 2013prevedeva il subentro in tutti i rapporti attivi e passivi, delleamministrazioni e degli enti ordinariamente competenti, «nelle soleipotesi in cui i soggetti nominati ai sensi dell’art. 5 della medesimalegge n. 225 del 1992 siano rappresentanti delle amministrazioni edegli enti ordinariamente competenti ovvero soggetti dagli stessidesignati».Nonostante il tenore della norma sopra richiamata, la Corteterritoriale si è limitata ad affermare che la cessazione dello stato diemergenza faceva venir meno la struttura commissariale, conconseguente subentro nei rapporti giuridici dell’ente territorialecompetente, senza approfondire la tematica relativa alla particolarequalifica dei soggetti nominati commissari delegati, che dovevanoessere o rappresentanti delle amministrazioni oppure soggetti dallestesse designati.5 RG n. 5488/2022 Cons.Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 5488/2022Numero sezionale 1880/2026Numero di raccolta generale 13017/2026Data pubblicazione 06/05/2026La legittimazione passiva spettava, invece, al Comune di Veneziaper due ragioni: in primo luogo perché l’incarico alla ricorrente erastato proposto dal Dipartimento per lo sviluppo e la competitività delturismo presso la presidenza del Consiglio dei Ministri in data18/4/2008 ed accettato il successivo 28/5/2008, e formalmenteconferito il 7/7/2008, prima della nomina del commissario delegato,avvenuta solo il 12/3/2009, con l’OPCM n. 3746 del 2009.; insecondo luogo, la norma invocata poteva applicarsi nei soli casi incui il commissario delegato fosse un rappresentante dell’ente odell’amministrazione ordinariamente competente ovvero il soggettoda essi designato.Nella specie, invece, il commissario delegato è stato nominatodal presidente del Consiglio dei Ministri e non dal Comune di Venezia.Inoltre, il dott. [OSCURATO:PERSONA], all’epoca della nomina qualecommissario delegato, era dirigente del Dipartimento dellaProtezione civile presso la presidenza del Consiglio dei Ministri e unrappresentante del Comune di Venezia.Del resto, in tal senso si è anche pronunciata la Cortecostituzionale con la sentenza n. 8 del 2016.Ulteriori provvedimenti, come l’OPCM n. 4001 del 2012 (con cuile risorse residue giacenti sulla contabilità intestata al commissariodelegato erano state trasferite al Comune di Venezia) e ladeliberazione della giunta del Comune di Venezia (n. 246 del 352012), recante approvazione di un accordo transattivo con lacapogruppo mandataria del raggruppamento temporaneo affidatariodei lavori, rappresentavano soltanto il «passaggio di consegne» trail commissario delegato e il Comune di Venezia, in relazione alseguito attrattivo dell’opera, ma non spiegano alcun rilievo in meritoalla titolarità dei rapporti giuridici sorti durante la gestionecommissariale.6 RG n. 5488/2022 Cons.Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 5488/2022Numero sezionale 1880/2026Numero di raccolta generale 13017/2026Data pubblicazione 06/05/20262.

Con il secondo motivo di impugnazione si lamenta la «nullitàdella sentenza per violazione dell’art. 115, primo comma, c.p.c.,ovvero omesso esame di un fatto decisivo in relazione all’art. 360,primo comma, n. 4 e n. 5, c.p.c.».Ad avviso della ricorrente risultava fatto non contestato che ilcommissario delegato «non era una rappresentante del Comune diVenezia, né era stato da quest’ultimo designato».In sede d’appello proposto dalla PCM, quest’ultima riproponeval’eccezione di carenza di legittimazione passiva, disattesa dal primogiudice, invocando, per la prima volta, l’applicazione dell’art. 1,comma 422, della legge n. 147 del 2013 «peraltro riportandoneparzialmente il testo e sotto facendone, volutamente, i presuppostidi applicabilità».Il ricorrente, appellato, avrebbe contestato immediatamente taleeccezione, fornendo la prova contraria e allegando che «ilcommissario delegato non era un rappresentante del Comune diVenezia», ma «un dirigente del Dipartimento della Protezione civile,fatto che può ritenersi perfino notorio, dato che il Dott.

VincenzoSpaziante nei primi anni duemila è stato per lungo tempo vicecapodel Dipartimento della Protezione civile»; il ricorrente aveva anchededotto che il commissario delegato non era stato designato dalComune di Venezia.Tali elementi non sarebbero stati contestati in alcun modo dallaPCM.3.

I motivi primo e secondo, che vanno affrontaticongiuntamente per strette ragioni di connessione, sono fondati neitermini di cui motivazione.4.

L’approccio deve muovere dalle disposizioni della alloravigente legge sulla protezione civile n. 225 del 1992, ove sonoindicati gli organi preposti alla dichiarazione dello stato di emergenza7 RG n. 5488/2022 Cons.Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 5488/2022Numero sezionale 1880/2026Numero di raccolta generale 13017/2026Data pubblicazione 06/05/2026ed all’espletamento di tutti gli adempimenti necessari per ilsuperamento della stessa.L’art. 2, comma 1, lettera c, della legge 24 febbraio 1992, n. 225(Istituzione del servizio nazionale della protezione civile), stabiliscegli eventi nei quali deve intervenire l’attività di Protezione civile.4.1.

L’art. 5 della legge n. 225 del 1992 (Stato di emergenza epotere di ordinanza), prevede, al comma 1, che «[a]l verificarsi deglieventi di cui all’art. 2, comma 1, lettera c), il Consiglio dei Ministri,su proposta del Presidente del Consiglio dei Ministri, ovvero, per suadelega ai sensi dell’art. 1, comma 2, del Ministro per ilcoordinamento della Protezione civile, deliberano lo stato diemergenza, determinandone durata ed estensione territoriale instretto riferimento alla qualità ed alla natura degli eventi.

Con lemedesime modalità si procede alla eventuale revoca dello stato diemergenza al venir meno dei relativi presupposti».4.1.1.

Va sul punto precisato che l’art. 5 della legge n. 225 del1992 trova, nella specie, applicazione in virtù del rimando di cuiall’art. 5-bis, comma 5, del decreto-legge 7/9/2001, n. 343(disposizioni urgenti per assicurare il coordinamento operativo dellestrutture preposte alle attività di Protezione civile e per migliorare lestrutture logistiche nel settore della difesa civile), convertito conmodificazioni nella legge 9/11/2001, n. 401, a mente del quale «ledisposizioni di cui all’art. 5 della legge 24 febbraio 1992, n. 225, siapplicano anche con riferimento alla dichiarazione dei grandi eventirientranti nella competenza del Dipartimento della Protezione civilee diversi da quelli per i quali si rende necessaria la delibera dellostato di emergenza».4.1.2.

Il comma 2 dell’art. 5, della legge n. 225 del 1992, cosìdispone: «Per l’attuazione degli interventi di emergenza conseguentealla dichiarazione di cui al comma 1, si provvede, nel quadro di8 RG n. 5488/2022 Cons.Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 5488/2022Numero sezionale 1880/2026Numero di raccolta generale 13017/2026Data pubblicazione 06/05/2026quanto previsto dagli articoli 12,13,14,15 e 16, anche a mezzo diordinanze in deroga ad ogni disposizione vigente, e nel rispetto deiprincipi generali dell’ordinamento giuridico».Ciò che più rileva, però, è il comma 4 dell’art. 5 della legge n.225 del 1992, che si occupa della nomina dei Commissari delegati,stabilendo che «il Presidente del Consiglio dei Ministri, ovvero, persua delega ai sensi dell’art. 1, comma 2, il Ministro per ilcoordinamento della Protezione civile, per l’attuazione degliinterventi di cui ai commi 2 e 3 del presente articolo, può avvalersidi commissari delegati.

Il relativo provvedimento di delega deveindicare il contenuto della delega dell’incarico, i tempi e le modalitàdel suo esercizio», con la precisazione, al comma 5, dell’art. 5, percui «le ordinanze emanate in deroga alle leggi vigenti devonocontenere l’indicazione delle principali norme a cui si intendederogare e devono essere motivati».4.2.

Nella versione dell’art. 5, della legge n. 225 del 1992, invigore dal 14 luglio 2012, si prevede al comma 1-bis che «la duratadella dichiarazione dello stato di emergenza non può superare 180giorni prorogabile per non più di ulteriori 180 giorni».Pertanto, è evidente che la situazione di emergenza non puòessere superiore ad un anno, con il corollario che lo stato diemergenza presuppone una situazione transitoria, trascorsa laquale, tornano in auge le amministrazioni competenti.Allo stesso modo, l’art. 5, comma 4, della legge n. 225 del 1992,nella versione successiva a quella originaria, dispone che «il capo delDipartimento della Protezione civile, per l’attuazione degli interventiprevisti nelle ordinanze di cui al comma 2, si avvale delle componentie delle strutture operative del servizio nazionale della Protezionecivile, di cui agli articoli 6 e 11, coordinando le attività e impartendospecifiche disposizioni operative»; prosegue la norma nel senso che9 RG n. 5488/2022 Cons.Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 5488/2022Numero sezionale 1880/2026Numero di raccolta generale 13017/2026Data pubblicazione 06/05/2026«qualora il Capo del dipartimento si avvalga di commissari delegati,il relativo provvedimento di delega deve specificare il contenutodell’incarico, i tempi e le modalità del suo esercizio.

I commissaridelegati sono scelti, tranne motivate eccezioni, tra i soggetti per cuila legge non prevede alcun compenso per lo svolgimentodell’incarico.

Le funzioni del Commissario delegato cessano con lascadenza dello stato di emergenza.

I provvedimenti adottati innormativa vigente».Si chiarisce dunque che le funzioni del Commissario delegatosono temporanee.Al comma 4-ter si stabilisce, poi, che «almeno 10 giorni primadella scadenza del termine di cui al comma 1-bis, il capo delDipartimento della Protezione civile emana, di concerto con ilMinistero dell’economia e delle finanze, apposita ordinanza volta afavorire e regolare il subentro dell’amministrazione pubblicacompetente in via ordinaria a coordinare gli interventi, conseguentiall’evento, che si rendono necessari successivamente alla scadenzadel termine di durata dello stato di emergenza.

Ferma in ogni casol’inderogabilità dei vincoli di finanza pubblica, con tale ordinanzapossono essere altresì emanate, per la durata massima di sei mesinon prorogabile e per i soli interventi connessi all’evento,disposizione derogatorie a quelle in materia di affidamento di lavoripubblici e di acquisizione di beni e servizi».Diventa poi operativa una contabilità speciale, onde assicurareall’amministrazione ordinaria che subentra nei rapporti stipulati dalCommissario delegato, la necessaria liquidità di spesa.L’art. 5, comma 4-quater, della legge n. 225 del 1992, a tal fineprevede che «con l’ordinanza di cui al comma 4-ter può essereindividuato, nell’ambito dell’amministrazione pubblica competente a10 RG n. 5488/2022 Cons.Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 5488/2022Numero sezionale 1880/2026Numero di raccolta generale 13017/2026Data pubblicazione 06/05/2026coordinare gli interventi, il soggetto cui viene intestata la contabilitàspeciale appositamente aperta per l’emergenza in questione per laprosecuzione della gestione operativa della stessa, per un periodo ditempo indeterminato ai fini del completamento degli interventiprevisti dalle ordinanze adottate ai sensi dei commi 2 e 4-ter, ecomunque non superiore a 36 mesi»; con la previsione che «per gliulteriori interventi da realizzare secondo le ordinarie procedure dispesa con le disponibilità che residuano alla chiusura della contabilitàspeciale, le risorse ivi giacenti sono trasferite alla regione o all’entelocale ordinariamente competente ovvero, ove si tratti di altraamministrazione, sono versate all’entrata del bilancio dello Stato perla successiva riassegnazione».Effettivamente, dunque, il Commissario delegato alla gestione diemergenza di Protezione civile è un organo temporaneo oprovvisorio, la cui giuridica esistenza viene meno con la fine dellostato di emergenza anteriormente dichiarato.Proprio per tale ragione, per consentire alle amministrazionisubentranti di far fronte agli impegni e alle spese derivantidall’attività svolte e dalle iniziative assunte dal Commissariodelegato, l’amministrazione può avvalersi delle risorse relative allacontabilità speciale intestata all’organo commissariale.4.3.

Quanto appena riportato, trova conforto nell’art. 1, comma422, della legge n. 147 del 2013 e nella sua interpretazione fornitadalla Corte costituzionale con la sentenza n. 8 del 2016.In particolare, l’art. 1, comma 422, della legge 27 dicembre2013, n. 147 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale epluriennale dello Stato - legge di stabilità 2014 - ), - comma poiabrogato con la legge n. 1 del 2018, che ha istituito la nuovaprotezione civile - , statuisce che «alla scadenza dello stato diemergenza, le amministrazioni e gli enti ordinariamente competenti,11 RG n. 5488/2022 Cons.Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 5488/2022Numero sezionale 1880/2026Numero di raccolta generale 13017/2026Data pubblicazione 06/05/2026individuati anche ai sensi dell’art. 5, commi 4-ter e 4-quater, dellalegge 24 febbraio 1992, n. 225, subentrano in tutti i rapporti attivi epassivi, nei procedimenti giurisdizionali pendenti, anche ai sensidell’art. 110 del codice di procedura civile, nonché in tutti quelliderivanti dalle dichiarazioni di cui all’art. 5-bis, comma 5, deldecreto-legge 7 settembre 2001, n. 343, convertito, conmodificazioni, dalla legge 9 novembre 2001, n. 401, già facenti capoai soggetti nominati ai sensi dell’art. 5 della citata legge n. 225 del1992», con la precisazione che «le disposizioni di cui al presentecomma trovano applicazione nelle sole ipotesi in cui i soggettinominati ai sensi dell’art. 5 della medesima legge n. 225 del 1992siano rappresentanti delle amministrazioni e degli entiordinariamente competenti ovvero soggetti dagli stessi designati».Come si vedrà, però la Corte di appello non ha in alcun modoaccertato se, nella specie, il Commissario delegato fosse unrappresentante del Comune di Venezia o un soggetto dal comunedesignato (cfr. per analoga fattispecie Cass., sez. 1, 3/5/2024, n.12018).4.4.

L’esatta interpretazione dell’art. 1, comma 422, della leggen. 147 del 2013, è stata fornita dalla Corte costituzionale, con lasentenza n. 8 del 2016.La Corte costituzionale ha, infatti, affermato che «con ladichiarata cessazione della emergenza, per un verso, vieneeffettivamente meno la struttura commissariale che l’ha gestita e,per altro verso, nei rapporti da questa posti in essere,ragionevolmente è chiamato a subentrare l’ente territorialeordinariamente competente, in virtù di un radicamento sia spazialeche funzionale (alle esigenze dell’ente stesso) dei rapporti inquestione».12 RG n. 5488/2022 Cons.Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 5488/2022Numero sezionale 1880/2026Numero di raccolta generale 13017/2026Data pubblicazione 06/05/2026Ha precisato, infatti, la Corte costituzionale che «quanto al primoprofilo, va rilevato che è pur vero (come deducono le ricorrenti) chegli atti dei commissari delegati a fronteggiare emergenze diProtezione civile “possono qualificarsi come atti dell’amministrazionecentrale dello Stato […] finalizzati a soddisfare interessi chetrascendono quelli delle comunità locali” […].

Vero è anche, però,che la funzione statale, che qui viene in rilievo, è una funzionetemporanea, che si origina e si elide (nasce e muore) in ragione,rispettivamente, dell’insorgere e del cessare della situazione diemergenza».Pertanto, prosegue la Corte costituzionale «il venir meno dellastruttura commissariale, per il cui tramite lo Stato ha in concretoesercitato la funzione emergenziale, integra dunque il presuppostodi una necessitata successione nei rapporti da questa posti in essere,che risultino ancora in atto, la cui riconduzione al fenomeno dellasuccessione universale è scelta legislativa non incongrua rispetto allepremesse che la sorreggono.

I rapporti implicati da tale successione,infatti, sono correlati all’esercizio di una competenza che si èdispiegata su un tessuto fattuale (sociale ed economico) e giuridico,quello afferente al territorio inciso dalla situazione emergenziale, sulquale - in assenza di detta situazione (e, dunque, non solo in viaordinaria, ma anche a fronte di eventi calamitosi di minor rilevanza:lettere a e b del comma 1 dell’art. 2 della legge n. 225 del 1992) -opera l’ente territorialmente competente secondo il normale assettodelle attribuzioni costituzionali (legislative, regolamentari eamministrative).

Ed è perciò ragionevole che le conseguenze (siafattuali che) giuridiche, che residuano alla cessazione dello stato diemergenza e insistono ancora sull’anzidetto assetto territoriale,siano governate nuovamente in base all’ordinario sistema dicompetenze».13 RG n. 5488/2022 Cons.Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 5488/2022Numero sezionale 1880/2026Numero di raccolta generale 13017/2026Data pubblicazione 06/05/2026Del resto, continua la Corte costituzionale «come si evince daldisposto di cui ai commi 4-ter e 4-quater dell’art. 5 della legge n.225 del 1992, il subentro delle regioni ordinariamente competenti inrapporti giuridici sorti nella fase dell’emergenza, e nei processipendenti ad essi relativi, è accompagnato, infatti, dal parallelosubentro degli stessi enti territoriali nella contabilità speciale, giàintestata al Commissario delegato o al soggetto altrimentiindividuato (rivestente un ruolo di rappresentante) dell’entesubentrante».Tanto più che - aggiunge la Corte costituzionale - «il meccanismoselettivo previsto dalla norma impugnata […] trova applicazioneesclusivamente nel caso in cui commissari delegati sianorappresentanti delle amministrazioni e degli enti ordinariamentecompetenti ovvero soggetti dagli stessi designati» (paragrafo8.1.4.).Nello stesso senso si è già pronunciata questa Corte, per cui intema di successione tra enti pubblici, all'Ufficio del «Commissariodelegato per il definitivo superamento del contesto di criticità deirifiuti solidi urbani nel territorio della Regione Calabria» già previstodall'art. 5 della l. n. 225 del 1992 (nel testo ratione temporis vigente)e soppresso in virtù di O.P.C.M. n. 4011 del 2012, è subentrata, intutti i rapporti sostanziali attivi e passivi già facenti capo allastruttura commissariale, compresi i procedimenti giurisdizionalipendenti, la Regione Calabria, avendo quest'ultima, quale enteterritoriale ordinariamente competente, partecipato alladesignazione - così soddisfacendo la condizione prevista per ilsubentro ai sensi dell'art. 1, comma 422, secondo periodo, della l. n.147 del 2013 - del titolare dell'Ufficio in questione, medianteindicazione dei nominativi dei soggetti ritenuti idonei per lo14 RG n. 5488/2022 Cons.Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 5488/2022Numero sezionale 1880/2026Numero di raccolta generale 13017/2026Data pubblicazione 06/05/2026svolgimento dell'incarico (Cass., sez.

L, [OSCURATO:DATA_NASCITA], n. 28970;anche Cass., sez. 1, n. 12018 del 2024).5.

L’incipit è costituito dal decreto del Presidente del Consiglio deiMinistri del 23 novembre 2007.Si prevede, infatti, che, stante la complessità degli interventi, darealizzarsi in accordo con gli enti territoriali interessati, perassicurare il regolare svolgimento delle celebrazioni per il 150ºanniversario dell’unità nazionale, «è dichiarato “grande evento” aisensi e per gli effetti dell’art. 5-bis, comma 5, del decreto-legge 7settembre 2001, n. 343 […] il complesso delle iniziative e degliinterventi afferente alle celebrazioni per il 150º anniversariodell’unità d’Italia».5.1.

Con l’art. 13 dell’OPCM del [OSCURATO:DATA_NASCITA], n. 3746 (Disposizioniurgenti di Protezione civile), si stabilisce che «[n]ell’ambito delleiniziative finalizzate alle celebrazioni per il 150º anniversariodell’unità d’Italia, il dott. [OSCURATO:PERSONA] è nominatocommissario delegato per la realizzazione del [OSCURATO:PERSONA] delCinema e dei Congressi di Venezia».Risulta evidente, dunque, che la designazione non è avvenuta daparte del Comune di Venezia, ma direttamente con provvedimentodel presidente del Consiglio dei Ministri.5.2.

Si provvede, poi, ad enucleare i compiti del commissariodelegato, il quale deve provvedere, con OPCM del 30/4/2009, art. 1,«a porre in essere gli interventi necessari per la realizzazione delNuovo Palazzo del Cinema e dei Congressi di Venezia», con l’ulterioreprecisazione per cui il commissario provvede «in particolare, adarmonizzare, nell’ambito di una costante azione di coordinamento,le attività organizzative di competenza di ogni istituzione pubblica eprivata coinvolte nell’iniziativa, al fine di garantire il perseguimento15 RG n. 5488/2022 Cons.Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 5488/2022Numero sezionale 1880/2026Numero di raccolta generale 13017/2026Data pubblicazione 06/05/2026degli obiettivi di cui ai decreti del presidente del Consiglio dei Ministridel 24 aprile 2007 e del 15 giugno 2007».Con l’ulteriore chiarimento, al comma 3, art. 1,OPCM 30/4/2009,per cui «[i]l commissario delegato è altresì autorizzato a procedere,in nome e per conto del Comune di Venezia, all’espletamento diprocedure selettive accelerate finalizzate alla dismissione e allafunzionalizzazione dell’ospedale […] e alla acquisizione deiconseguenti proventi per la realizzazione del [OSCURATO:PERSONA] delCinema e dei Congressi di Venezia».L’art. 3, comma 1, dell’OPCM [OSCURATO:DATA_NASCITA], dispone che «[p]ergarantire il necessario supporto tecnico alle attività da porre inessere per la realizzazione degli obiettivi previsti dalla presenteordinanza, il commissario delegato si avvale di un comitato tecnico-amministrativo, dal medesimo istituito con apposito provvedimento,composto da tre membri, scelti tra dipendenti pubblici ed espertianche estranei alla pubblica amministrazione, di cui uno designatodal presidente della regione Veneto, uno dal sindaco di Venezia, euno, con funzioni di presidente, dalla presidenza del Consiglio deiMinistri-Dipartimento della Protezione civile, che designa altresì ilSegretario del comitato stesso».».6.

Nell’ambito di tali interventi, la presidenza del Consiglio deiMinistri, Dipartimento per lo sviluppo e la competitività del turismo,ha proposto all’architetto Garzillo l’incarico di componente dellacommissione di collaudo tecnico-amministrativo.La proposta è datata 18/4/2008 ed è stata accettata dal Garzilloil 27/5/2008, con provvedimento formale di nomina del 7/7/2008.7.

Il ricorrente ha dunque partecipato alla commissioneespletando talune attività, anche di sopralluogo; ciò fino al13/10/2010, quando il commissario delegato gli ha comunicato diaverlo sostituito quale componente della commissione.16 RG n. 5488/2022 Cons.Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 5488/2022Numero sezionale 1880/2026Numero di raccolta generale 13017/2026Data pubblicazione 06/05/20268.

Infatti, l’art. 16 dell’OPCM [OSCURATO:DATA_NASCITA], n. 3849 (Disposizioniurgenti di protezione civile) si è previsto che «[p]er la prosecuzioneed il completamento dei lavori concernenti il [OSCURATO:PERSONA] delcinema e dei congressi di Venezia, di cui all’art. 13 dell’ordinanza delpresidente del Consiglio dei Ministri 12 marzo 2009 n. 3746, ilcommissario delegato opera avvalendosi di un soggetto attuatore,dallo stesso nominato, che agisce sulla base delle direttive impartitedal commissario stesso», con l’aggiunta per cui «per le medesimefinalità l’unità tecnica di missione di cui all’ordinanza del presidentedel Consiglio dei Ministri n. 3772 del 19 maggio 2009 trasmette alcommissario delegato, entro 7 giorni dalla data della presenteordinanza, ogni documentazione concernente la predetta opera».Si è poi previsto che «[a] decorrere dalla medesima data cessanotutti gli incarichi professionali riguardante la realizzazione dell’operain questione» mentre «[l]e somme disponibili nell’ambito del quadroeconomico relativo alla predetta opera possono essere utilizzate dalcommissario delegato per il conferimento di incarichi professionali odi collaborazione finalizzate alla più proficua realizzazione dell’operastessa».Alla stregua di tale normativa sopravvenuta, il commissariodelegato ha trasmesso ai componenti della commissione di collaudocopia delle ordinanze commissariali numeri 16 e 17 del 16/7/2010,con cui veniva, rispettivamente, confermata la composizione dellacommissione e definito relativo compenso.A fronte della mancata risposta da parte del ricorrente, ilcommissario delegato ha comunicato allo stesso di averlo sostituitoall’interno della commissione.9.

Con l’art. 40-bis (Misure per la trasparenza nella gestione deigrandi eventi), del decreto-legge 24/1/2012, n. 1, convertito in legge24/3/2012, n. 27, si è stabilito che «[a]ll’art. 5-bis del decreto-legge17 RG n. 5488/2022 Cons.Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 5488/2022Numero sezionale 1880/2026Numero di raccolta generale 13017/2026Data pubblicazione 06/05/20267 settembre 2001, n. 343, convertito, con modificazioni, dalla legge9 novembre 2001, n. 401, il comma 5 è abrogato».Non v’era più, dunque, il richiamo alla disciplina della Protezionecivile.10.

Con l’art. 2, comma 4, dell’OPCM [OSCURATO:DATA_NASCITA] (Ulterioridisposizioni per il completamento del [OSCURATO:PERSONA] del Cinema edei Congressi del Lido di Venezia e per il rientro nell’ordinario delleper il personale impiegato presso la struttura commissariale,«utilizzando per pari importo le risorse derivanti dall’alienazionedell’[OSCURATO:PERSONA] al Mare del Lido di Venezia e destinate allarealizzazione del Palazzo del Cinema in coerenza con la relativaprogrammazione».Si stabilisce all’art. 3 dell’OPCM [OSCURATO:DATA_NASCITA], che «[e]ntro il 31dicembre 2012 il commissario delegato trasferisce al Comune diVenezia le eventuali risorse residue giacenti sulla predetta contabilitàspeciale, ferma restando la destinazione al conseguimento dellefinalità di cui alla presente ordinanza».11.

Pertanto, alla stregua della normativa sopra citata, la Corted’appello ha omesso di considerare, al fine di decidere in ordine allasussistenza o meno della legittimazione passiva della presidenza delConsiglio dei Ministri, se il commissario delegato era unrappresentante del Comune o se, comunque, il Comune lo avevadesignato a ricoprire l’incarico, poi affidatogli dalla presidenza delConsiglio dei Ministri.12.

La sentenza impugnata deve, quindi, essere cassata, conrinvio alla Corte d’appello di Bologna, in diversa composizione, cheprovvederà anche sulle spese del giudizio di legittimità.

P.Q.M18 RG n. 5488/2022 Cons.Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 5488/2022Numero sezionale 1880/2026Numero di raccolta generale 13017/2026Data pubblicazione 06/05/2026accoglie il ricorso; cassa la sentenza impugnata, con rinvio allaCorte d’appello di Bologna, in diversa composizione, cui demanda diprovvedere anche sulle spese del giudizio di legittimità.Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 23 aprile 2026Il PresidenteMauro Di Marzio19 RG n. 5488/2022 Cons.Est. [OSCURATO:PERSONA]Orazio

Anonimizzato ex art. 52 D.Lgs. 196/2003
o Grez e Associati in Roma, corso VittorioEmanuele II, n. 18.- ricorrente -contro1 RG n. 5488/2022 Cons.Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 5488/2022Numero sezionale 1880/2026Numero di raccolta generale 13017/2026Data pubblicazione 06/05/2026Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente protempore, rappresentata e difesa dall’Avvocatura Generale dello Stato,presso i cui uffici in Roma, Via dei Portoghesi n. 12 è domiciliata-controricorrente –avverso la sentenza della Corte di appello di Bologna, n. 2082/2021,depositata il 12/8/2021;udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del23/4/2026 dal Consigliere dott. [OSCURATO:PERSONA]Orazio;[OSCURATO:PERSONA]:1.L’Arch. [OSCURATO:PERSONA] riceveva nel 2008 dalla presidenza delConsiglio dei Ministri, Dipartimento per lo sviluppo e la competitivitàdel turismo, l’incarico di componente della commissione di collaudotecnico-amministrativo per i lavori di realizzazione del [OSCURATO:PERSONA] e dei Congressi di Venezia (lettera del 18/4/2008).[OSCURATO:PERSONA] accettava l’incarico con lettera del [OSCURATO:DATA_NASCITA].L’opera veniva inserita dal governo nel programma di interventiinfrastrutturali connessi alle celebrazioni del 150º anniversariodell’unità d’Italia.2. Il complesso delle iniziative e degli interventi veniva dichiarato«grande evento», ai sensi dell’art. 5-bis, comma 5, del decreto-leggen. 343 del 2001, estendendo a tali interventi la normativa previstaper la gestione dello «stato di emergenza», di cui alla legge n. 225del 1992.3. Successivamente veniva nominato il dott. [OSCURATO:PERSONA](all’epoca dirigente del Dipartimento della Protezione civile presso laP.C.M.) quale commissario delegato per la realizzazione del nuovopalazzo del cinema e dei congressi di Venezia, con OPCM n. 3746 del12/3/2009, art. 13.2 RG n. 5488/2022 Cons.Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 5488/2022Numero sezionale 1880/2026Numero di raccolta generale 13017/2026Data pubblicazione 06/05/20264. In adempimento dell’incarico il Garzillo partecipava ad unincontro tecnico e ad una riunione preliminare oltre che alla primavisita di collaudo. I lavori venivano sospesi in via definitiva nel mesedi giugno 2010.5. A seguito dell’OPCM [OSCURATO:DATA_NASCITA] n. 3849, che aveva dispostola cessazione di tutti gli incarichi professionali riguardanti larealizzazione dell’opera, autorizzando il commissione delegato aconferirne di nuovi, quest’ultimo trasmetteva i componenti dellacommissione di collaudo copia delle ordinanze commissariali numeri16 e 17 del 16/7/2010, con cui veniva, rispettivamente, confermatala composizione della commissione e definite relativo compenso.Con la successiva lettera del 13/10/2010 il commissario delegatocomunicava alla Garzillo - in ragione del suo silenzio a frontedell’invio delle ordinanze - di averlo sostituito quale componentedella commissione.6. [OSCURATO:PERSONA] proponeva, quindi, ricorso ex art. 702-bis dinanzi altribunale di Bologna chiedendo la condanna della presidenza delConsiglio dei Ministri al pagamento del compenso a lui spettante percomplessivi euro 24.573,88.7. Si costituiva in giudizio l’amministrazione chiedendo il rigettodelle domande ed eccependo, tra l’altro, per quel che ancora quirileva, il difetto di legittimazione della PCM, spettando lalegittimazione al Comune di Venezia, succeduto alla gestionecommissariale dell’opera.8. Il tribunale di Bologna, con ordinanza del 23/10/2017,rigettate le eccezioni preliminari dell’amministrazione, accoglievaparzialmente la domanda, rideterminando il compenso in euro8776,38.Riteneva che l’OPCM n. 4001 del 2012 si era limitata a disporreun mero trasferimento di risorse finanziarie al Comune di Venezia.3 RG n. 5488/2022 Cons.Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 5488/2022Numero sezionale 1880/2026Numero di raccolta generale 13017/2026Data pubblicazione 06/05/20269. Avverso l’ordinanza proponeva appello la presidenza delConsiglio dei Ministri, lamentando che il tribunale avevaerroneamente disatteso l’eccezione di difetto di legittimazionepassiva, essendo invece legittimato il Comune di Venezia che era,comunque, subentrato, prima dell’instaurazione della lite, «in tutti irapporti giuridici attivi e passivi instaurati dal commissario delegatoe per la prosecuzione dei quali erano state trasferite allo stessocomune le risorse giacenti sulla contabilità speciale a suo tempointestata al commissario delegato».10. La Corte d’appello di Venezia, con sentenza n. 2082/2021,depositata il 12/8/2021, accoglieva l’appello.La Corte territoriale, per quel che ancora qui rileva, evidenziavache l’attività commissariale era cessata con il trasferimento alComune di Venezia delle risorse residue, ancora giacenti nellacontabilità speciale, ai sensi dell’OPCM n. 4001 del 2012, art. 3,comma 2.Il Comune di Venezia, poi, al fine di operare il subentro neirapporti giuridici instaurati dal commissario, aveva adottato ladeliberazione di giunta comunale n. 246 del 31/5/2012.Sussisteva, dunque, il difetto di legittimazione passiva dellapresidenza del Consiglio dei Ministri.Una volta cessata la gestione commissariale, ai sensi del decreto-legge n. 1 del 2012, convertito in legge n. 27 2012, che avevaabrogato l’art. 5-bis, comma 5, del decreto-legge n. 343 2001, lalegittimazione passiva doveva essere individuata nel comune diVenezia.Ciò era confermato anche dall’art. 1, comma 422 della legge n.147 del 2013, a mente della quale, alla scadenza della storiaemergenza, le amministrazioni e gli enti ordinariamente competentisubentravano in tutti i rapporti attivi e passivi.4 RG n. 5488/2022 Cons.Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 5488/2022Numero sezionale 1880/2026Numero di raccolta generale 13017/2026Data pubblicazione 06/05/2026Al momento della promozione dell’azione da parte del Garzillo siera già verificata la successione del Comune di Venezia in tutti irapporti anche esauriti.11. Avverso tale sentenza ha proposto ricorso per cassazione ilGarzillo, depositando anche memoria.12. Ha resistito con controricorso la presidenza del Consiglio deiMinistri.[OSCURATO:PERSONA]:1. Con il primo motivo di impugnazione si deduce la «violazionee/o falsa applicazione dell’art. 1, comma 422, legge n. 147/2013, inrelazione all’art. 360, primo comma, n. 3, c.p.c.».La Corte d’appello ha ritenuto sussistere il difetto dilegittimazione passiva della presidenza del Consiglio dei Ministri, purrimarcando che l’art. 1, comma 422, della legge n. 147 del 2013prevedeva il subentro in tutti i rapporti attivi e passivi, delleamministrazioni e degli enti ordinariamente competenti, «nelle soleipotesi in cui i soggetti nominati ai sensi dell’art. 5 della medesimalegge n. 225 del 1992 siano rappresentanti delle amministrazioni edegli enti ordinariamente competenti ovvero soggetti dagli stessidesignati».Nonostante il tenore della norma sopra richiamata, la Corteterritoriale si è limitata ad affermare che la cessazione dello stato diemergenza faceva venir meno la struttura commissariale, conconseguente subentro nei rapporti giuridici dell’ente territorialecompetente, senza approfondire la tematica relativa alla particolarequalifica dei soggetti nominati commissari delegati, che dovevanoessere o rappresentanti delle amministrazioni oppure soggetti dallestesse designati.5 RG n. 5488/2022 Cons.Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 5488/2022Numero sezionale 1880/2026Numero di raccolta generale 13017/2026Data pubblicazione 06/05/2026La legittimazione passiva spettava, invece, al Comune di Veneziaper due ragioni: in primo luogo perché l’incarico alla ricorrente erastato proposto dal Dipartimento per lo sviluppo e la competitività delturismo presso la presidenza del Consiglio dei Ministri in data18/4/2008 ed accettato il successivo 28/5/2008, e formalmenteconferito il 7/7/2008, prima della nomina del commissario delegato,avvenuta solo il 12/3/2009, con l’OPCM n. 3746 del 2009.; insecondo luogo, la norma invocata poteva applicarsi nei soli casi incui il commissario delegato fosse un rappresentante dell’ente odell’amministrazione ordinariamente competente ovvero il soggettoda essi designato.Nella specie, invece, il commissario delegato è stato nominatodal presidente del Consiglio dei Ministri e non dal Comune di Venezia.Inoltre, il dott. [OSCURATO:PERSONA], all’epoca della nomina qualecommissario delegato, era dirigente del Dipartimento dellaProtezione civile presso la presidenza del Consiglio dei Ministri e unrappresentante del Comune di Venezia.Del resto, in tal senso si è anche pronunciata la Cortecostituzionale con la sentenza n. 8 del 2016.Ulteriori provvedimenti, come l’OPCM n. 4001 del 2012 (con cuile risorse residue giacenti sulla contabilità intestata al commissariodelegato erano state trasferite al Comune di Venezia) e ladeliberazione della giunta del Comune di Venezia (n. 246 del 352012), recante approvazione di un accordo transattivo con lacapogruppo mandataria del raggruppamento temporaneo affidatariodei lavori, rappresentavano soltanto il «passaggio di consegne» trail commissario delegato e il Comune di Venezia, in relazione alseguito attrattivo dell’opera, ma non spiegano alcun rilievo in meritoalla titolarità dei rapporti giuridici sorti durante la gestionecommissariale.6 RG n. 5488/2022 Cons.Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 5488/2022Numero sezionale 1880/2026Numero di raccolta generale 13017/2026Data pubblicazione 06/05/20262. Con il secondo motivo di impugnazione si lamenta la «nullitàdella sentenza per violazione dell’art. 115, primo comma, c.p.c.,ovvero omesso esame di un fatto decisivo in relazione all’art. 360,primo comma, n. 4 e n. 5, c.p.c.».Ad avviso della ricorrente risultava fatto non contestato che ilcommissario delegato «non era una rappresentante del Comune diVenezia, né era stato da quest’ultimo designato».In sede d’appello proposto dalla PCM, quest’ultima riproponeval’eccezione di carenza di legittimazione passiva, disattesa dal primogiudice, invocando, per la prima volta, l’applicazione dell’art. 1,comma 422, della legge n. 147 del 2013 «peraltro riportandoneparzialmente il testo e sotto facendone, volutamente, i presuppostidi applicabilità».Il ricorrente, appellato, avrebbe contestato immediatamente taleeccezione, fornendo la prova contraria e allegando che «ilcommissario delegato non era un rappresentante del Comune diVenezia», ma «un dirigente del Dipartimento della Protezione civile,fatto che può ritenersi perfino notorio, dato che il Dott. VincenzoSpaziante nei primi anni duemila è stato per lungo tempo vicecapodel Dipartimento della Protezione civile»; il ricorrente aveva anchededotto che il commissario delegato non era stato designato dalComune di Venezia.Tali elementi non sarebbero stati contestati in alcun modo dallaPCM.3. I motivi primo e secondo, che vanno affrontaticongiuntamente per strette ragioni di connessione, sono fondati neitermini di cui motivazione.4. L’approccio deve muovere dalle disposizioni della alloravigente legge sulla protezione civile n. 225 del 1992, ove sonoindicati gli organi preposti alla dichiarazione dello stato di emergenza7 RG n. 5488/2022 Cons.Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 5488/2022Numero sezionale 1880/2026Numero di raccolta generale 13017/2026Data pubblicazione 06/05/2026ed all’espletamento di tutti gli adempimenti necessari per ilsuperamento della stessa.L’art. 2, comma 1, lettera c, della legge 24 febbraio 1992, n. 225(Istituzione del servizio nazionale della protezione civile), stabiliscegli eventi nei quali deve intervenire l’attività di Protezione civile.4.1. L’art. 5 della legge n. 225 del 1992 (Stato di emergenza epotere di ordinanza), prevede, al comma 1, che «[a]l verificarsi deglieventi di cui all’art. 2, comma 1, lettera c), il Consiglio dei Ministri,su proposta del Presidente del Consiglio dei Ministri, ovvero, per suadelega ai sensi dell’art. 1, comma 2, del Ministro per ilcoordinamento della Protezione civile, deliberano lo stato diemergenza, determinandone durata ed estensione territoriale instretto riferimento alla qualità ed alla natura degli eventi. Con lemedesime modalità si procede alla eventuale revoca dello stato diemergenza al venir meno dei relativi presupposti».4.1.1. Va sul punto precisato che l’art. 5 della legge n. 225 del1992 trova, nella specie, applicazione in virtù del rimando di cuiall’art. 5-bis, comma 5, del decreto-legge 7/9/2001, n. 343(disposizioni urgenti per assicurare il coordinamento operativo dellestrutture preposte alle attività di Protezione civile e per migliorare lestrutture logistiche nel settore della difesa civile), convertito conmodificazioni nella legge 9/11/2001, n. 401, a mente del quale «ledisposizioni di cui all’art. 5 della legge 24 febbraio 1992, n. 225, siapplicano anche con riferimento alla dichiarazione dei grandi eventirientranti nella competenza del Dipartimento della Protezione civilee diversi da quelli per i quali si rende necessaria la delibera dellostato di emergenza».4.1.2. Il comma 2 dell’art. 5, della legge n. 225 del 1992, cosìdispone: «Per l’attuazione degli interventi di emergenza conseguentealla dichiarazione di cui al comma 1, si provvede, nel quadro di8 RG n. 5488/2022 Cons.Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 5488/2022Numero sezionale 1880/2026Numero di raccolta generale 13017/2026Data pubblicazione 06/05/2026quanto previsto dagli articoli 12,13,14,15 e 16, anche a mezzo diordinanze in deroga ad ogni disposizione vigente, e nel rispetto deiprincipi generali dell’ordinamento giuridico».Ciò che più rileva, però, è il comma 4 dell’art. 5 della legge n.225 del 1992, che si occupa della nomina dei Commissari delegati,stabilendo che «il Presidente del Consiglio dei Ministri, ovvero, persua delega ai sensi dell’art. 1, comma 2, il Ministro per ilcoordinamento della Protezione civile, per l’attuazione degliinterventi di cui ai commi 2 e 3 del presente articolo, può avvalersidi commissari delegati. Il relativo provvedimento di delega deveindicare il contenuto della delega dell’incarico, i tempi e le modalitàdel suo esercizio», con la precisazione, al comma 5, dell’art. 5, percui «le ordinanze emanate in deroga alle leggi vigenti devonocontenere l’indicazione delle principali norme a cui si intendederogare e devono essere motivati».4.2. Nella versione dell’art. 5, della legge n. 225 del 1992, invigore dal 14 luglio 2012, si prevede al comma 1-bis che «la duratadella dichiarazione dello stato di emergenza non può superare 180giorni prorogabile per non più di ulteriori 180 giorni».Pertanto, è evidente che la situazione di emergenza non puòessere superiore ad un anno, con il corollario che lo stato diemergenza presuppone una situazione transitoria, trascorsa laquale, tornano in auge le amministrazioni competenti.Allo stesso modo, l’art. 5, comma 4, della legge n. 225 del 1992,nella versione successiva a quella originaria, dispone che «il capo delDipartimento della Protezione civile, per l’attuazione degli interventiprevisti nelle ordinanze di cui al comma 2, si avvale delle componentie delle strutture operative del servizio nazionale della Protezionecivile, di cui agli articoli 6 e 11, coordinando le attività e impartendospecifiche disposizioni operative»; prosegue la norma nel senso che9 RG n. 5488/2022 Cons.Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 5488/2022Numero sezionale 1880/2026Numero di raccolta generale 13017/2026Data pubblicazione 06/05/2026«qualora il Capo del dipartimento si avvalga di commissari delegati,il relativo provvedimento di delega deve specificare il contenutodell’incarico, i tempi e le modalità del suo esercizio. I commissaridelegati sono scelti, tranne motivate eccezioni, tra i soggetti per cuila legge non prevede alcun compenso per lo svolgimentodell’incarico. Le funzioni del Commissario delegato cessano con lascadenza dello stato di emergenza. I provvedimenti adottati innormativa vigente».Si chiarisce dunque che le funzioni del Commissario delegatosono temporanee.Al comma 4-ter si stabilisce, poi, che «almeno 10 giorni primadella scadenza del termine di cui al comma 1-bis, il capo delDipartimento della Protezione civile emana, di concerto con ilMinistero dell’economia e delle finanze, apposita ordinanza volta afavorire e regolare il subentro dell’amministrazione pubblicacompetente in via ordinaria a coordinare gli interventi, conseguentiall’evento, che si rendono necessari successivamente alla scadenzadel termine di durata dello stato di emergenza. Ferma in ogni casol’inderogabilità dei vincoli di finanza pubblica, con tale ordinanzapossono essere altresì emanate, per la durata massima di sei mesinon prorogabile e per i soli interventi connessi all’evento,disposizione derogatorie a quelle in materia di affidamento di lavoripubblici e di acquisizione di beni e servizi».Diventa poi operativa una contabilità speciale, onde assicurareall’amministrazione ordinaria che subentra nei rapporti stipulati dalCommissario delegato, la necessaria liquidità di spesa.L’art. 5, comma 4-quater, della legge n. 225 del 1992, a tal fineprevede che «con l’ordinanza di cui al comma 4-ter può essereindividuato, nell’ambito dell’amministrazione pubblica competente a10 RG n. 5488/2022 Cons.Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 5488/2022Numero sezionale 1880/2026Numero di raccolta generale 13017/2026Data pubblicazione 06/05/2026coordinare gli interventi, il soggetto cui viene intestata la contabilitàspeciale appositamente aperta per l’emergenza in questione per laprosecuzione della gestione operativa della stessa, per un periodo ditempo indeterminato ai fini del completamento degli interventiprevisti dalle ordinanze adottate ai sensi dei commi 2 e 4-ter, ecomunque non superiore a 36 mesi»; con la previsione che «per gliulteriori interventi da realizzare secondo le ordinarie procedure dispesa con le disponibilità che residuano alla chiusura della contabilitàspeciale, le risorse ivi giacenti sono trasferite alla regione o all’entelocale ordinariamente competente ovvero, ove si tratti di altraamministrazione, sono versate all’entrata del bilancio dello Stato perla successiva riassegnazione».Effettivamente, dunque, il Commissario delegato alla gestione diemergenza di Protezione civile è un organo temporaneo oprovvisorio, la cui giuridica esistenza viene meno con la fine dellostato di emergenza anteriormente dichiarato.Proprio per tale ragione, per consentire alle amministrazionisubentranti di far fronte agli impegni e alle spese derivantidall’attività svolte e dalle iniziative assunte dal Commissariodelegato, l’amministrazione può avvalersi delle risorse relative allacontabilità speciale intestata all’organo commissariale.4.3. Quanto appena riportato, trova conforto nell’art. 1, comma422, della legge n. 147 del 2013 e nella sua interpretazione fornitadalla Corte costituzionale con la sentenza n. 8 del 2016.In particolare, l’art. 1, comma 422, della legge 27 dicembre2013, n. 147 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale epluriennale dello Stato - legge di stabilità 2014 - ), - comma poiabrogato con la legge n. 1 del 2018, che ha istituito la nuovaprotezione civile - , statuisce che «alla scadenza dello stato diemergenza, le amministrazioni e gli enti ordinariamente competenti,11 RG n. 5488/2022 Cons.Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 5488/2022Numero sezionale 1880/2026Numero di raccolta generale 13017/2026Data pubblicazione 06/05/2026individuati anche ai sensi dell’art. 5, commi 4-ter e 4-quater, dellalegge 24 febbraio 1992, n. 225, subentrano in tutti i rapporti attivi epassivi, nei procedimenti giurisdizionali pendenti, anche ai sensidell’art. 110 del codice di procedura civile, nonché in tutti quelliderivanti dalle dichiarazioni di cui all’art. 5-bis, comma 5, deldecreto-legge 7 settembre 2001, n. 343, convertito, conmodificazioni, dalla legge 9 novembre 2001, n. 401, già facenti capoai soggetti nominati ai sensi dell’art. 5 della citata legge n. 225 del1992», con la precisazione che «le disposizioni di cui al presentecomma trovano applicazione nelle sole ipotesi in cui i soggettinominati ai sensi dell’art. 5 della medesima legge n. 225 del 1992siano rappresentanti delle amministrazioni e degli entiordinariamente competenti ovvero soggetti dagli stessi designati».Come si vedrà, però la Corte di appello non ha in alcun modoaccertato se, nella specie, il Commissario delegato fosse unrappresentante del Comune di Venezia o un soggetto dal comunedesignato (cfr. per analoga fattispecie Cass., sez. 1, 3/5/2024, n.12018).4.4. L’esatta interpretazione dell’art. 1, comma 422, della leggen. 147 del 2013, è stata fornita dalla Corte costituzionale, con lasentenza n. 8 del 2016.La Corte costituzionale ha, infatti, affermato che «con ladichiarata cessazione della emergenza, per un verso, vieneeffettivamente meno la struttura commissariale che l’ha gestita e,per altro verso, nei rapporti da questa posti in essere,ragionevolmente è chiamato a subentrare l’ente territorialeordinariamente competente, in virtù di un radicamento sia spazialeche funzionale (alle esigenze dell’ente stesso) dei rapporti inquestione».12 RG n. 5488/2022 Cons.Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 5488/2022Numero sezionale 1880/2026Numero di raccolta generale 13017/2026Data pubblicazione 06/05/2026Ha precisato, infatti, la Corte costituzionale che «quanto al primoprofilo, va rilevato che è pur vero (come deducono le ricorrenti) chegli atti dei commissari delegati a fronteggiare emergenze diProtezione civile “possono qualificarsi come atti dell’amministrazionecentrale dello Stato […] finalizzati a soddisfare interessi chetrascendono quelli delle comunità locali” […]. Vero è anche, però,che la funzione statale, che qui viene in rilievo, è una funzionetemporanea, che si origina e si elide (nasce e muore) in ragione,rispettivamente, dell’insorgere e del cessare della situazione diemergenza».Pertanto, prosegue la Corte costituzionale «il venir meno dellastruttura commissariale, per il cui tramite lo Stato ha in concretoesercitato la funzione emergenziale, integra dunque il presuppostodi una necessitata successione nei rapporti da questa posti in essere,che risultino ancora in atto, la cui riconduzione al fenomeno dellasuccessione universale è scelta legislativa non incongrua rispetto allepremesse che la sorreggono. I rapporti implicati da tale successione,infatti, sono correlati all’esercizio di una competenza che si èdispiegata su un tessuto fattuale (sociale ed economico) e giuridico,quello afferente al territorio inciso dalla situazione emergenziale, sulquale - in assenza di detta situazione (e, dunque, non solo in viaordinaria, ma anche a fronte di eventi calamitosi di minor rilevanza:lettere a e b del comma 1 dell’art. 2 della legge n. 225 del 1992) -opera l’ente territorialmente competente secondo il normale assettodelle attribuzioni costituzionali (legislative, regolamentari eamministrative). Ed è perciò ragionevole che le conseguenze (siafattuali che) giuridiche, che residuano alla cessazione dello stato diemergenza e insistono ancora sull’anzidetto assetto territoriale,siano governate nuovamente in base all’ordinario sistema dicompetenze».13 RG n. 5488/2022 Cons.Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 5488/2022Numero sezionale 1880/2026Numero di raccolta generale 13017/2026Data pubblicazione 06/05/2026Del resto, continua la Corte costituzionale «come si evince daldisposto di cui ai commi 4-ter e 4-quater dell’art. 5 della legge n.225 del 1992, il subentro delle regioni ordinariamente competenti inrapporti giuridici sorti nella fase dell’emergenza, e nei processipendenti ad essi relativi, è accompagnato, infatti, dal parallelosubentro degli stessi enti territoriali nella contabilità speciale, giàintestata al Commissario delegato o al soggetto altrimentiindividuato (rivestente un ruolo di rappresentante) dell’entesubentrante».Tanto più che - aggiunge la Corte costituzionale - «il meccanismoselettivo previsto dalla norma impugnata […] trova applicazioneesclusivamente nel caso in cui commissari delegati sianorappresentanti delle amministrazioni e degli enti ordinariamentecompetenti ovvero soggetti dagli stessi designati» (paragrafo8.1.4.).Nello stesso senso si è già pronunciata questa Corte, per cui intema di successione tra enti pubblici, all'Ufficio del «Commissariodelegato per il definitivo superamento del contesto di criticità deirifiuti solidi urbani nel territorio della Regione Calabria» già previstodall'art. 5 della l. n. 225 del 1992 (nel testo ratione temporis vigente)e soppresso in virtù di O.P.C.M. n. 4011 del 2012, è subentrata, intutti i rapporti sostanziali attivi e passivi già facenti capo allastruttura commissariale, compresi i procedimenti giurisdizionalipendenti, la Regione Calabria, avendo quest'ultima, quale enteterritoriale ordinariamente competente, partecipato alladesignazione - così soddisfacendo la condizione prevista per ilsubentro ai sensi dell'art. 1, comma 422, secondo periodo, della l. n.147 del 2013 - del titolare dell'Ufficio in questione, medianteindicazione dei nominativi dei soggetti ritenuti idonei per lo14 RG n. 5488/2022 Cons.Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 5488/2022Numero sezionale 1880/2026Numero di raccolta generale 13017/2026Data pubblicazione 06/05/2026svolgimento dell'incarico (Cass., sez. L, [OSCURATO:DATA_NASCITA], n. 28970;anche Cass., sez. 1, n. 12018 del 2024).5. L’incipit è costituito dal decreto del Presidente del Consiglio deiMinistri del 23 novembre 2007.Si prevede, infatti, che, stante la complessità degli interventi, darealizzarsi in accordo con gli enti territoriali interessati, perassicurare il regolare svolgimento delle celebrazioni per il 150ºanniversario dell’unità nazionale, «è dichiarato “grande evento” aisensi e per gli effetti dell’art. 5-bis, comma 5, del decreto-legge 7settembre 2001, n. 343 […] il complesso delle iniziative e degliinterventi afferente alle celebrazioni per il 150º anniversariodell’unità d’Italia».5.1. Con l’art. 13 dell’OPCM del [OSCURATO:DATA_NASCITA], n. 3746 (Disposizioniurgenti di Protezione civile), si stabilisce che «[n]ell’ambito delleiniziative finalizzate alle celebrazioni per il 150º anniversariodell’unità d’Italia, il dott. [OSCURATO:PERSONA] è nominatocommissario delegato per la realizzazione del [OSCURATO:PERSONA] delCinema e dei Congressi di Venezia».Risulta evidente, dunque, che la designazione non è avvenuta daparte del Comune di Venezia, ma direttamente con provvedimentodel presidente del Consiglio dei Ministri.5.2. Si provvede, poi, ad enucleare i compiti del commissariodelegato, il quale deve provvedere, con OPCM del 30/4/2009, art. 1,«a porre in essere gli interventi necessari per la realizzazione delNuovo Palazzo del Cinema e dei Congressi di Venezia», con l’ulterioreprecisazione per cui il commissario provvede «in particolare, adarmonizzare, nell’ambito di una costante azione di coordinamento,le attività organizzative di competenza di ogni istituzione pubblica eprivata coinvolte nell’iniziativa, al fine di garantire il perseguimento15 RG n. 5488/2022 Cons.Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 5488/2022Numero sezionale 1880/2026Numero di raccolta generale 13017/2026Data pubblicazione 06/05/2026degli obiettivi di cui ai decreti del presidente del Consiglio dei Ministridel 24 aprile 2007 e del 15 giugno 2007».Con l’ulteriore chiarimento, al comma 3, art. 1,OPCM 30/4/2009,per cui «[i]l commissario delegato è altresì autorizzato a procedere,in nome e per conto del Comune di Venezia, all’espletamento diprocedure selettive accelerate finalizzate alla dismissione e allafunzionalizzazione dell’ospedale […] e alla acquisizione deiconseguenti proventi per la realizzazione del [OSCURATO:PERSONA] delCinema e dei Congressi di Venezia».L’art. 3, comma 1, dell’OPCM [OSCURATO:DATA_NASCITA], dispone che «[p]ergarantire il necessario supporto tecnico alle attività da porre inessere per la realizzazione degli obiettivi previsti dalla presenteordinanza, il commissario delegato si avvale di un comitato tecnico-amministrativo, dal medesimo istituito con apposito provvedimento,composto da tre membri, scelti tra dipendenti pubblici ed espertianche estranei alla pubblica amministrazione, di cui uno designatodal presidente della regione Veneto, uno dal sindaco di Venezia, euno, con funzioni di presidente, dalla presidenza del Consiglio deiMinistri-Dipartimento della Protezione civile, che designa altresì ilSegretario del comitato stesso».».6. Nell’ambito di tali interventi, la presidenza del Consiglio deiMinistri, Dipartimento per lo sviluppo e la competitività del turismo,ha proposto all’architetto Garzillo l’incarico di componente dellacommissione di collaudo tecnico-amministrativo.La proposta è datata 18/4/2008 ed è stata accettata dal Garzilloil 27/5/2008, con provvedimento formale di nomina del 7/7/2008.7. Il ricorrente ha dunque partecipato alla commissioneespletando talune attività, anche di sopralluogo; ciò fino al13/10/2010, quando il commissario delegato gli ha comunicato diaverlo sostituito quale componente della commissione.16 RG n. 5488/2022 Cons.Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 5488/2022Numero sezionale 1880/2026Numero di raccolta generale 13017/2026Data pubblicazione 06/05/20268. Infatti, l’art. 16 dell’OPCM [OSCURATO:DATA_NASCITA], n. 3849 (Disposizioniurgenti di protezione civile) si è previsto che «[p]er la prosecuzioneed il completamento dei lavori concernenti il [OSCURATO:PERSONA] delcinema e dei congressi di Venezia, di cui all’art. 13 dell’ordinanza delpresidente del Consiglio dei Ministri 12 marzo 2009 n. 3746, ilcommissario delegato opera avvalendosi di un soggetto attuatore,dallo stesso nominato, che agisce sulla base delle direttive impartitedal commissario stesso», con l’aggiunta per cui «per le medesimefinalità l’unità tecnica di missione di cui all’ordinanza del presidentedel Consiglio dei Ministri n. 3772 del 19 maggio 2009 trasmette alcommissario delegato, entro 7 giorni dalla data della presenteordinanza, ogni documentazione concernente la predetta opera».Si è poi previsto che «[a] decorrere dalla medesima data cessanotutti gli incarichi professionali riguardante la realizzazione dell’operain questione» mentre «[l]e somme disponibili nell’ambito del quadroeconomico relativo alla predetta opera possono essere utilizzate dalcommissario delegato per il conferimento di incarichi professionali odi collaborazione finalizzate alla più proficua realizzazione dell’operastessa».Alla stregua di tale normativa sopravvenuta, il commissariodelegato ha trasmesso ai componenti della commissione di collaudocopia delle ordinanze commissariali numeri 16 e 17 del 16/7/2010,con cui veniva, rispettivamente, confermata la composizione dellacommissione e definito relativo compenso.A fronte della mancata risposta da parte del ricorrente, ilcommissario delegato ha comunicato allo stesso di averlo sostituitoall’interno della commissione.9. Con l’art. 40-bis (Misure per la trasparenza nella gestione deigrandi eventi), del decreto-legge 24/1/2012, n. 1, convertito in legge24/3/2012, n. 27, si è stabilito che «[a]ll’art. 5-bis del decreto-legge17 RG n. 5488/2022 Cons.Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 5488/2022Numero sezionale 1880/2026Numero di raccolta generale 13017/2026Data pubblicazione 06/05/20267 settembre 2001, n. 343, convertito, con modificazioni, dalla legge9 novembre 2001, n. 401, il comma 5 è abrogato».Non v’era più, dunque, il richiamo alla disciplina della Protezionecivile.10. Con l’art. 2, comma 4, dell’OPCM [OSCURATO:DATA_NASCITA] (Ulterioridisposizioni per il completamento del [OSCURATO:PERSONA] del Cinema edei Congressi del Lido di Venezia e per il rientro nell’ordinario delleper il personale impiegato presso la struttura commissariale,«utilizzando per pari importo le risorse derivanti dall’alienazionedell’[OSCURATO:PERSONA] al Mare del Lido di Venezia e destinate allarealizzazione del Palazzo del Cinema in coerenza con la relativaprogrammazione».Si stabilisce all’art. 3 dell’OPCM [OSCURATO:DATA_NASCITA], che «[e]ntro il 31dicembre 2012 il commissario delegato trasferisce al Comune diVenezia le eventuali risorse residue giacenti sulla predetta contabilitàspeciale, ferma restando la destinazione al conseguimento dellefinalità di cui alla presente ordinanza».11. Pertanto, alla stregua della normativa sopra citata, la Corted’appello ha omesso di considerare, al fine di decidere in ordine allasussistenza o meno della legittimazione passiva della presidenza delConsiglio dei Ministri, se il commissario delegato era unrappresentante del Comune o se, comunque, il Comune lo avevadesignato a ricoprire l’incarico, poi affidatogli dalla presidenza delConsiglio dei Ministri.12. La sentenza impugnata deve, quindi, essere cassata, conrinvio alla Corte d’appello di Bologna, in diversa composizione, cheprovvederà anche sulle spese del giudizio di legittimità. P.Q.M18 RG n. 5488/2022 Cons.Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 5488/2022Numero sezionale 1880/2026Numero di raccolta generale 13017/2026Data pubblicazione 06/05/2026accoglie il ricorso; cassa la sentenza impugnata, con rinvio allaCorte d’appello di Bologna, in diversa composizione, cui demanda diprovvedere anche sulle spese del giudizio di legittimità.Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 23 aprile 2026Il PresidenteMauro Di Marzio19 RG n. 5488/2022 Cons.Est. [OSCURATO:PERSONA]Orazio