Cassazione n. 07310/2023

pronunciato la seguente ORDINANZA sul ricorso iscritto al R.G.N. 28719-2019 proposto da: [OSCURATO:PERSONA] , in persona del Sindaco pro tempore , elettivamente domiciliato in ROMA, [OSCURATO:PERSONA], 49, presso lo studio dell'avvocato [OSCURATO:PERSONA], che lo rappresenta e difende unitamente all'avvocato [OSCURATO:PERSONA], giusta procura speciale in atti; -ricorrente; controricorrente al ricorso incidentale - contro [OSCURATO:PERSONA]e [OSCURATO:PERSONA] , quali successori di [OSCURATO:PERSONA]; -intimati - nonchè contro [OSCURATO:SOCIETA], in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, [OSCURATO:PERSONA], 44, presso lo studio dell'avvocato [OSCURATO:PERSONA]. 2019 n. 28719 sez. S2 -ud. 29-09-2022 -2- PROTTO, che lo rappresenta e difende unitamente agli avvocati [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA] , giusta procura speciale in atti; -controricorrente; ricorrente incidentale - avverso la sentenza n. 328/2019 della CORTE D'APPELLO di TORINO, depositata il 20/03/2019; udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 29/09/2022 dal Consigliere [OSCURATO:PERSONA]. [OSCURATO:PERSONA]; [OSCURATO:PERSONA] 1. Con ordinanza-ingiunzione n. 3338/2016 del 01/12/2016, il Comune di Torino -visto il verbale n. 37558010 redatto dalla [OSCURATO:PERSONA] di Torino a carico di [OSCURATO:PERSONA] quale trasgressore, e di [OSCURATO:SOCIETA]. quale obbligato in solido, perla violazione dell'art. 16 comma 2, L.R. n. 19/2004 per avere modificato un impianto senza avere ottenuto le autorizzazioni di cui all'art. 7 comma 1, lett. d), in relazione alla stazione radio base per telefonia mobile sita in Torino via Mocchi, n. 6 - ordinava e ingiungeva ai predetti il pagamento della somma di euro 60.000,00 quale sanzione amministrativa e di euro 62,50 quale spesa di procedure e notificazione. 2. Con ricorso in data 12/01/2017 [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:SOCIETA]. proponevano opposi zione avanti il Tribunale di Torino, chiedendo in via principale dichiararsi la nullità dell'ordinanza-ingiunzione e di tutti gli atti presupposto, compreso il verbale di accertamento. 3. Si costituiva in giudizio il Comune di Torino, chiedendo il rigetto dell'opposizione. 4. Con sentenza n. 5684/2017 del 21/11/2017, il Tribunale di Torino accoglieva l'opposizione e per l'effetto annullava e Ric. 2019 n. 28719 sez. S2 -ud. 29-09-2022 -3- dichiarava inefficace l'ordinanza-ingiunzione opposta. In particolare,il Tribunale accoglieva il motivo sub 3) con il quale parte opponente sosteneva che la disposizione di cui all'art 16 L.R. n. 19/2004 trovava applicazione solo per le modifiche agli impianti assoggettati al regime autorizzatorio e non al caso in esame, essendo la modifica delle caratteristiche di emissione dell'impianto assoggettata a mera segnalazione certificata di inizio attività ([OSCURATO:PERSONA]) ex art. 87 bis del d.lgs. n. 259/2003. Concludeva affermando che la mancata presentazione della [OSCURATO:PERSONA] richiesta dall'art. 87 bis del d. lgs. 259/2003 non può esseread oggi sanzionata ai sensi dell'art 16 L.R. n. 19/2004, che punisce la condotta di chiunque installi o modifichi un impianto senza avere ottenuto le autorizzazioni di cui all'art. 7 comma 1, lett. d) della legge regionale n. 19/2004, che a sua volta richiama il d. lgs. 259/2003 (Codice dele comunicazioni elettroniche), il quale non prevede più dal 2010 la necessità di un'autorizzazione nei casi di cui all'art. 87 bis. 5. Avverso tale sentenza proponeva appello il Comune di Torino. Si costituiva la sola [OSCURATO:SOCIETA] eccependo l'inammissibilità dell'appello di controparte, chiedendo nel merito il rigetto e proponendo appello incidentale subordinato. 6. Con sentenza n. 308/2019, pubblicata il 20/03/2019, la Corte di Appello di Torino, pur rigettando la dedotta inammissibilità dell’appello, respingeva lo stesso nel merito. 7. Contro tale decisione il Comune di Torino ha proposto ricorso per cassazione, affidandosi ad unico motivo. 8. Ha resistito con controricorso [OSCURATO:SOCIETA], che ha proposto ricorso incidentalecondizionato. 9. Il Comune di Torino ha depositato controricorso per resistere al ricorso incidentale condizionato. Ric. 2019 n. 28719 sez. S2 -ud. 29-09-2022 -4- 10. Il ricorso è stato avviato alla trattazione in camera di consiglio ai sensi degli artt. 375 comma 2 e 380-bis.1 c.p.c. 11. In prossimità dell’udienza, le parti ha nno presentato memorieex art. 380-bis.1 c.p.c. [OSCURATO:PERSONA] 1.-Con l’unico motivo di ricorso il Comune di Torino deduce la violazione e falsa applicazione dell’art. 16 della Legge Regione Piemonte n. 19/2004, degli artt. 87 e 87 bis del d. lgs. n. 259/2003, dell’art. 1 della L. n. 689/1981 e dell'art. 19 della L. n. 241/1990, in relazione all’art. 360 n. 3 c.p.c. Il Comune di Torino censura la sentenza impugnata sia perché il richiamo compiuto dall'art. 16 della L.R. n. 19/2004 alle “autorizzazioni” può essere inteso senza alcuna forzatura interpretativa ma al più con un'interpretazione estensiva (e non con un'interpretazione analogica) come riferito ai titoli abilitativi, autorizzazione e [OSCURATO:PERSONA] richieste dal d.lgs. n. 259/2003 (Codice delle comunicazioni elettroniche), sia perché l'interpretazione seguita dalla sentenza gravatagenera un'ingiustificata disparità di trattamento tra condotte tra loro identiche, creando un'irragionevole area di non punibilità, donde - nel caso di mancato accoglimento del motivo -la rilevanza e non manifesta infondatezza della questione di illegittimità costituzionale degli artt. 47 bis del Codice delle comunicazioni elettroniche e dell'art. 16 comma 2 della L.R. Piemonte n. 19/2004, nella parte in cui non includono l'omessa presentazione della [OSCURATO:PERSONA] tra gli illeciti sanzionabili. 2.- [OSCURATO:SOCIETA]. ha avanzato controricorso con ricorso incidentale, chiedendo la dichiarazione di inammissibilità e comunque di infondatezza del ricorso principalee proponendo ricorso incidentale (cui ha resistito il Comune di Torino con Ric. 2019 n. 28719 sez. S2 -ud. 29-09-2022 -5- controricorso) anche per i motivi di appello incidentale di cui la Corte di Appello di Torino ha dichiarato l’assorbimento. 3.- Preliminarmente, il Collegio rileva che il ricorso non risulta notificato all’appellato contumace [OSCURATO:PERSONA], pur riportando l’indicazione come resistenti di [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA], quali suoi successori. Non vi è tuttavia necessità di disporre l’integrazione del contradditorio, trattandosi di cause scindibili, stante l’autonomia della posizione dell’obbligato in via principale e del corresponsabile solidale (Cass. Sez. Un. n. 22082/2017) ed essendo nella specie ampiamente decorso il termine di impugnazione ex art. 327 c.p.c., con conseguente inutilità della litis denuntiatio di cui all’art. 332 c.p.c. (cfr., ad es., Cass. n. 24482/2016 e Cass. n. 11835/2018). 4.-Sempre in via preliminare occorre esaminare l’eccezione di ina mmissibilità del ricorso per cassazione a vanzata dal controricorrente, secondo il quale sarebbero mancate specifiche censure in ordine alle ragioni per cui sarebbero errate le conclusioni cui è giunto il primo giudice, con la conseguenza che dall’inammissibilità dell’appello dovrebbe discendere l’inammissibilità del ricorso per cassazione. Sul punto le argomentazioni addotte dalla Corte torinese per rigettare l’eccezione di inammissibilità del gravame appaiono corrette e conformi ai principi posti dalla giurisprudenza di questo Giudice sulla specificità dell’atto di appello, che non pone in capo all’appellante l’onere di utilizzo di particolari forme sacramentali o di redazione di un progetto alternativo di decisione da contrapporre a quella di primo grado, tenuto conto della permanente natura di "revisio prioris instantiae" del giudizio di appello, il quale mantiene la sua diversità rispetto alle Ric. 2019 n. 28719 sez. S2 -ud. 29-09-2022 -6- impugnazioni a critica vincolata ( Cass. S.U. n. 27199/2017; Cass. n. 7675/2019). 5. - Il ricorso, pur ammissibile, è comunque destituito di fondamento. La questione giuridica posta all’attenzione di questo Collegio, oggetto delmotivo di ricorso, è se l’art. 16 comma 2 della l egge della Regione Piemonte n. 19/2004 (“Nuova disciplina regionale sulla protezione dalle esposizioni a campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici”) che prevede che “chiunque installa o modifica un impianto senza avere ottenuto le autorizzazioni di cui all'art. 5 comma 3 o all'art. 7 comma 1, lett. d) (ndr: che richiama il codice delle comunicazioni elettroniche, stabilendo che spetta ai Comuni “rilasciare l’autorizzazione per l’installazione e la modifica degli impianti per telecomunicazioni e radiodiffusione, secondo quanto previsto dal d. lgs. n. 259/2003”), oppure non presenta la domanda di autorizzazione nei termini previsti dall'art. 18 in caso di impianti esistenti alla data di entrata in vigore della presente legge privi dell'autorizzazione, è soggetto alla sanzione pecuniaria amministrativa da 30.000 € a 300.000 € e alla disattivazione dell'impianto”, includa, nella nozione di autorizzazione, anche la mancanza di qualsivoglia provvedimento abilitativo, come la segnalazione certificata di inizio attività ([OSCURATO:PERSONA]). La tesi sostenuta dal Comune di Torino è in sintesi la seguente: posto che la [OSCURATO:PERSONA], in presenza di determinate condizioni fissate dalla legge, sostituisce e tiene luogo del provvedimento di autorizzazione (trattandosi solo di un modulo procedimentale alternativo a quello tradizionale), il riferimento della disposizione sanzionatoria della legge della R egione Piemonte alle autorizzazioni deve essere inteso come riferito a tutti i titoli abilitativi inclusi del codice delle comunicazioni Ric. 2019 n. 28719 sez. S2 -ud. 29-09-2022 -7- elettroniche, compresa la [OSCURATO:PERSONA]. Questo in quanto la [OSCURATO:PERSONA] svolge non solo la mera funzione di rendere edotta l'amministrazione dell'attività intrapresa dal privato ma quella di consentire a quest'ultima di esercitare i poteri di controllo e eventualmente di diniego delle attività soggette a questo regime, al fine di consentire il potere di vigilanza e di repressione dell'ente locale. La modifica delle caratteristiche trasmissive di un impianto per cui è prescritto il conseguimento del provvedimento di autorizzazione e la modifica riguardante un impianto per cui è richiesta la presentazione della [OSCURATO:PERSONA] non si presentano come condotte diverse. La sentenza della Corte di Appello di Torino sarebbe poi illegittima nella parte in cui ha rigettato la prospettazione della interpretazione estensiva del significato di autorizzazione, omettendo di tenere nella dovuta considerazione il fatto che nell'assetto originariamente delineato dal codice delle comunicazioni elettroniche la modifica delle caratteristiche di emissione degli impianti (come nella specie) richiedeva il conseguimento di un'autorizzazione espressa. Infine, la sentenza impugnata è illegittima anche laddove ha stabilito che non appare corretto assimilare la [OSCURATO:PERSONA] all'autorizzazione, sussistendo una differenza sostanziale tra i due titoli. La tesi è stata puntualmente respinta dapprima dal Tribunale e poi dalla Corte territoriale, sulla base di argomentazioni convincenti. La prospettazione difensiva del Comune di Torinofinisce per generare un “rinvio mobile” al Codice delle comunicazioni elettroniche, che manterrebbe nel perimetro sanzionatorio della norma della legge della Regione Piemonte i provvedimenti autorizzatori successivamente sostituiti dalla [OSCURATO:PERSONA]: l'assunto – come puntualmente rileva la Corte di Appello di Torino - può anche essere condiviso ma solo laddove sia inteso nel senso che Ric. 2019 n. 28719 sez. S2 -ud. 29-09-2022 -8- per effetto dello stesso rinvio possano venire sanzionati eventuali successive attività che il codice delle comunicazioni elettroniche, dopo il 2004, avesse subordinato ad autorizzazione, non già a condotte che prima richiedevano autorizzazione e che successivamente il legislatore nazionale ha sottoposto a [OSCURATO:PERSONA]. È questo quantoè accaduto per la modifica delle caratteristiche trasmissive su una preesistente infrastruttura di telefonia mobile , come n el caso di specie , soggetta alla previsione dell'art. 87 bis del d.lgs. 259/2003, il quale prevede che “nel caso di installazione di apparati con tecnologia UMTS, sue evoluzioni o altre tecnologie su infrastrutture per impianti radioelettrici preesistenti o di modifica delle caratteristiche trasmissive … è sufficiente la segnalazione certificata di inizio attività”, neppure soggetta al preventivo decorso del termine di 90 giorni o al preventivo rilascio del parere dell’ARPA, ma solo al controllo successivo nel termine di 30 giorni, come esplicitato in sentenza ed evidenziato dal controricorrente. Inoltre, la tesi avanzata dal Comune di Torino non si misura con le caratteristiche della [OSCURATO:PERSONA], la quale, a differenza dell’autorizzazione, è un atto, sia soggettivamente sia oggettivamente, di natura privata. In questo senso si è pronunciata l’[OSCURATO:PERSONA] del C onsiglio di Stato [OSCURATO:DATA_NASCITA], n. 15 ( « l a denuncia di inizio attività non è un provvedimento amministrativo a formazione tacita e non dà luogo in ogni caso ad un titolo costitutivo, ma costituisce un atto privato volto a comunicare l’intenzione di intraprendere un’attività direttamente ammessa dalla legge»), con una soluzione poi accolta sul piano normativo, con l’art. 19 ult. comma del d.l. n. 138/2011 (convertito con legge n. 148/2011) che statuiva: «la segnalazione certificata di inizio attività, la Ric. 2019 n. 28719 sez. S2 -ud. 29-09-2022 -9- denuncia e la dichiarazione di inizio attività non costituiscono provvedimenti taciti direttamente impugnabili». La proposta di interpretazione estensiva della norma sanzionatoria, alla quale si dovrebbe pervenire, per l’Ente ricorrente, “senza forzature”, difetta quindi della sua base tecnico-giuridica, mancando del suo presupposto (ossia, la sostanziale omogeneità della fattispecie sottostante al regime autorizzatorio), posto che è consentito “estendere, mediante un’interpretazioneestensiva, una pattuizione ad un caso non espressamente contemplato dalle parti ma ragionevolmente assimilabile a quello regolato”( Cass. n. 30420/2017) , mentre nella specie, come rilevato dal giudice di seconde cure, è “evidente la non assimilabilità delle due situazioni … differenziate per consapevole scelta del legislatore nazionale”. Su tali presupposti, la proposta di interpretazione estensiva finirebbe per tradursi surrettiziamente in un’applicazione analogica del precetto sanzionatorio, che confligge con il principio – dettato dall’art . 1, comma 2, L. 689/1981 sulla falsariga del disposto dell’art. 14 delle preleggi –secondo cui « le leggi che prevedono sanzioni amministrative si applicano soltanto nei casi e per i tempi in esse considerati». Inoltre, questo comporterebbe una sostanzial e vanificazione della sottrazione delle modifiche agli impianti al regime autorizzativo compiuta dal legislatore nazionale sul piano sostanziale , reintroducendola in buona sostanza sul piano sanzionatorio, con il rischio di dare luogo anche a esiti differenziati a seconda delle plurime normative regionali. 5.1.- Erronea appare anche la considerazione che al procedimento avviato dalla [OSCURATO:PERSONA] concorra non solo la presentazione della segnalazione ma anche il mancato esercizio dei poteri inibitori da parte dell'enteper dedurne che si sarebbe Ric. 2019 n. 28719 sez. S2 -ud. 29-09-2022 -10- comunque in presenza di un titolo abilitativo. Ad essa si può replicare attingendo alla motivazione di Corte cost. n. 45/2019 (che si è occupata dell’assenza di termini previsti nell’art. 19 della L. n. 240/1990 per il potere di sollecitazione delle verifiche spettanti all’amministrazione da parte del terzo, respingendo la sollevata questione di costituzionalità), la quale, dopo avere precisato che “il dato di fondo è che si deve dare per acquisita la scelta del legislatore nel senso della liberalizzazione dell’attività oggetto di segnalazione”, ha ritenuto che la fase amministrativa che ad essa accede non costituisce parte del procedimento, ma una “parentesi puntualmente delimitata nei modi e nei tempi”.Il fatto che l’ ente manten ga poteri di controllo qualora appuri il mancato rispetto dei limiti e delle condizioni previste per le modifiche degli impianti di telefonia mobile (che peraltro nel caso di specie erano rispettati) non significa che questi entrino, per così dire, a fare parte del procedimento avviato dalla [OSCURATO:PERSONA], la quale, come ribadito anche da ultimo dal Consiglio di Stato costituisce “uno strumento di liberalizzazione delle attività private non più sottoposte ad un controllo amministrativo di tipo preventivo, ma avviabili sulla base di una mera segnalazione da sottoporre al successivo controllo amministrativo” (Cons. Stato, n. 10574/2022). Discende da questo anche l’irrilevanza della prospettata questione di legittimità costituzionale, per il caso di non accoglimento del ricorso, dell’art. 87 del codice delle comunicazioni elettroniche e dell’art. 16 comma 2 della legge della Regione Piemonte n. 19/2004 , nella parte in cui non includono l'omessa presentazione di [OSCURATO:PERSONA] tra gli illeciti perseguibili con sanzione amministrativa alla luce degli artt. 97 e 3 Cost., che si rivela comunque ictu oculi anche manifestamente infondata proprio per quanto illustrato sulla Ric. 2019 n. 28719 sez. S2 -ud. 29-09-2022 -11- diversità ontologica tra autorizzazione e segnalazione certificata di inizio attività. 6.-Il rigetto del ricorso rende superflua la valutazione del ricorso incidentale condizionato di [OSCURATO:SOCIETA], che resta assorbito. 7.- Le spese seguono la soccombenza e possono essere liquidate come in dispositivo. Stante l’esito del ricorso, ai sensi dell’art. 13 comma 1 quater del D.P.R. n. 115 del 2002 si deve dare atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento da parte del ricorrente di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso, a norma dello stesso art. 13 comma 1 bis, se dovuto. P.Q.M. La Corte rigetta il ricorso principale , dichiarando assorbiti i motivi del ricorso incidentale condizionato. Condanna il Comune ricorrente al pagamento delle spese, che liquida in euro 7.300,00, oltre a euro 200,00 per esborsi, al 15% per spese generali forfettarie e agli accessori di legge. Ai sensi dell’art. 13 comma 1 quater del D.P.R. n. 115 del 2002