Cassazione n. 31102/2023

Rep. ha pronunciato la seguente ORDINANZA sul ricorso 2486-2021 proposto da: [OSCURATO:PERSONA], rappresentato e difeso dall’avvocato [OSCURATO:PERSONA] giusta procura in calce al ricorso; -ricorrente - contro [OSCURATO:PERSONA], elettivamente domiciliato in ROMA, [OSCURATO:PERSONA] 12, presso l’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO, che lo rappresenta e difende ope legis; Ric. 2021 n. 02486 sez. S2 -ud. 07-07-2023 -2- CONSIGLIO dell’[OSCURATO:PERSONA], rappresentato e difeso all’avvocato [OSCURATO:PERSONA], giusta procura in calce al controricorso; -controricorrenti - nonché contro [OSCURATO:PERSONA] ; -intimata - avverso la decisione n. 21/2020 della COMM. CENTR. ESERC. [OSCURATO:PERSONA] di ROMA, depositata il [OSCURATO:DATA_NASCITA]; udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 07/07/2023 dal Consigliere [OSCURATO:PERSONA]. [OSCURATO:PERSONA]; Lette le memorie del ricorrente e del Consiglio dell’Ordine dei Medici di Firenze; [OSCURATO:PERSONA] A seguito di varie segnalazion i pervenute al Consiglio dell’Ordine dei Medici di Firenze, circa condotte varie ritenute in contrasto con le regole deontologiche, l’Ordine dei Medici di Firenze decideva di intraprendere un procedimento disciplinare nei confronti del dott. [OSCURATO:PERSONA]. Procedeva all’audizione del dott. [OSCURATO:PERSONA] che affermava di essere medico della Polizia di Stato e che svolgeva anche attività libero professionale; il sanitario aggiungeva altresì di avere svolto per conto di alcune Procure della Repubblica delle indagini circa la eventuale dannosità delle pratiche vaccinali, dei cui esiti non era autorizzato a riferire. Inoltre, evidenziava che, non essendo componente di alcuna istituzione Ric. 2021 n. 02486 sez. S2 -ud. 07-07-2023 -3- universitaria, non aveva potuto effettuare delle verifiche sperimentali circa le proprie teorie e terapie, escludendo di essere a conoscenza del fatto che in alcune occasioni gli erano stati attribuiti dei titoli accademici dei quali era in realtà privo. [OSCURATO:PERSONA] per gli iscritti all’albo dei medici chirurghi deliberava l’apertura del procedimento disciplinare, contestandogli che in occasione di un convegno tenutosi a Miami si era dichiarato professore presso le Università di Padova e Bari; che si dichiarava membro del Dipartimento di neuro-immuno gastroenterologia pediatrica dell’istituto [OSCURATO:PERSONA], fregiandosi del titolo di professore pur non essendone in possesso; che a far data dal 1996 aveva svolto attività di sperimentazione clinica, proponendo a vari pazienti autistici una terapia denominata “[OSCURATO:PERSONA]”, senza che però la stessa fosse stata codificata in un protocollo di sperimentazione ufficialmente validato, e senza raccogliere il consenso informato dei pazienti; che aveva promosso un approccio diagnostico terapeutico ispirato ai principi dell’omeopatia e della disintossicazione di sostanze tossiche, senza essere iscritto negli elenchi degli esercenti le medicine complementari previsto dala legislazione regionale, e senza dimostrare il possesso di una specifica formazione al riguardo; di avere consentito ad alcune associazioni denominate “[OSCURATO:PERSONA]” di utilizzare il suo nome per propagandare notizie ed informazioni sulla presunta correlazione tra autismo e vaccini, avendo egli stesso reiterato tramite i mezzi di informazione tale correlazione, in assenza di Ric. 2021 n. 02486 sez. S2 -ud. 07-07-2023 -4- una riprova di carattere scientifico; di avere permesso che i detti comitati propagandassero la sua attività professionale, in violazione anche dell’art. 55 del Codice deontologico. In sede di procedimento disciplinare il dott. [OSCURATO:PERSONA] contestava la ricorrenza dell’illecito contestatogli, evidenziando di avere sempre dato una corretta informazione. [OSCURATO:PERSONA] con delibera del 29 maggio 2017 deliberava la sospensione del sanitario dall’esercizio della professione per la durata di mesi sei. Dopo avere disatteso le eccezioni di carattere procedurale (quanto alla pretesa applicazione al procedimento disciplinare delle previsioni di cui alla legge n. 241/1990 ed alla violazione del diritto di difesa), era altresì respinta l’eccezione di prescrizione, posto che i fatti contestati si erano svolti nei cinque anni dalla contestazione. Nel merito riteneva che tutti gli illeciti contestati fossero sussistenti, in quanto non era verosimile che l’attribuzione di titoli accademici fosse avvenuta all’insaputa del ricorrente, che invece avrebbe ben potuto verificare l’eventuale errore commesso da terzi, trattandosi di documenti che erano tutti stati pubblicati sui siti sotto il diretto controllo del [OSCURATO:PERSONA]. Lo stesso sanitario aveva poi riconosciuto di non aver svolto alcuna attività di sperimentazione, e ciò sul presupposto che il suo metodo si fondava su di una personalizzazione delle cure che impedivano una verifica standardizzata dei protocolli, non senza considerare la sua estraneità al mondo accademico che Ric. 2021 n. 02486 sez. S2 -ud. 07-07-2023 -5- gli impediva di effettuare delle sperimentazioni secondo i criteri prescritti. Ne derivava che aveva utilizzato un metodo, definito come protocollo, in totale spregio di ogni base scientifica, etica e giuridica. Era altresì fondato l’addebito circa la mancata iscrizione nell’elenco degli esercenti le medicine complementari, la cui istituzione mira appunto ad assicurare il possesso di un adeguato bagaglio formativo per gli iscritti. Inoltre, emergeva che il dott. [OSCURATO:PERSONA] aveva spesso ricoperto incarichi direttivi presso le associazioni istituite a suo nome, e sebbene ad oggi il sito internet principale non fosse più attivo, vi erano altri siti di altre Onlus, sempre intestate al [OSCURATO:PERSONA], che continuavano a diffondere informazioni sulla sua attività, propagandando il suo metodo terapeutico, e senza che mai il [OSCURATO:PERSONA] fosse intervenuto a rettificare o modificare le informazioni non corrette, di tal che poteva reputarsi che lo stesso fosse connivente con l’operato di coloro che mantenevano attivi tali siti. Tale decisione era impugnata dinanzi alla [OSCURATO:PERSONA] per gli Esercenti le [OSCURATO:PERSONA] che, con la decisione n. 21del 10 novembre 202 0 , rigettava il ricorso. [OSCURATO:PERSONA], disatte si i motivi di opposizione che reiteravano le eccezioni di carattere procedurale, e disattesa la contestazione quanto alla prescrizione dell’azione disciplinare (asserendo che il termine decorreva in ogni caso dalla data in cui il Consiglio dell’ordine aveva avuto Ric. 2021 n. 02486 sez. S2 -ud. 07-07-2023 -6- conoscenza dei fatti), dopo aver osservato che vi era identità tra i fatti contestati nella delibera di apertura del procedimento e quelli per i quali era stato alla fine condannato, riteneva che tutte le contestazioni di merito fossero prive di fondamento, e che quindi dovesse confermarsi la sanzione irrogata. La cassazione della decisione della [OSCURATO:PERSONA] per gli esercenti le Professioni sanitarie è chiesta da [OSCURATO:PERSONA] sulla base di tre motivi di ricorso. Il Ministero della [OSCURATO:PERSONA] e l’[OSCURATO:PERSONA] dei [OSCURATO:PERSONA] e degli Odontoiatri di Milano hanno resistito con autonomi controricorsi. Gli altri intimati non hanno svolto difese in questa fase. Il ricorrente ed il Consiglio dell’Ordine dei Medici di Firenze hanno depositato memorie in prossimità dell’udienza. [OSCURATO:PERSONA] 1.Il primo motivo di ricorso denuncia la nullità della sentenza e/o del procedimento per la violazione dell’art. 17 del D. Lgt. n. 233/1946, che per la validità delle decisioni prescrive la presenza di non meno di cinque membri, compreso il Presidente. Il secondo motivo di ricorso lamenta l’illegittimità della sentenza per la violazione dell’art. 72 del DLGCPS n. 233/1946 quanto al mancato rilievo della prescrizione. Si ribadisce che il termine prescrizionale degli illeciti disciplinari è quinquennale e decorre dalla commissione del fatto. Ric. 2021 n. 02486 sez. S2 -ud. 07-07-2023 -7- Nella specie manca una puntuale contestazione dei fatti dal punto di vista cronologico, e risulta anche evidente che alcune delle condotte per le quali è stato sanzionato risalgono ad oltre cinque anni prima della decisione impugnata, il che avrebbe dovuto indurre ad accogliere l’eccezione di prescrizione. Il terzo motivo denuncia la violazione degli artt. 27 e 24 Cost., nonché dell’art. 2697 e 2729 c.c., con omesso esame di fatti decisivi. Si assume che sarebbero stati reputati provati tutti i fatti oggetto della contestazione disciplinare in assenza di effettiva prova degli stessi, essendosi in molti casi ricondotta la responsabilità al ricorrente sulla base di elementi di carattere presuntivo privi dei caratteri prescritti dall’art. 2729 c.c. Ne deriva che la condanna è stata emessa anche in violazione del principio costituzionale di colpevolezza e con grave pregiudizio al diritto di difesa 2.Il primo motivo di ricorso è fondato. Questa Corte ha specificato che (Cass. nn. 596 e 597 del 2015) la Commissione centrale per gli esercenti le professioni sanitarie è un organo di giurisdizione speciale chiamato ad esaminare, tra l'altro, i ricorsi avverso i provvedimenti degli Ordini e Collegi professionali locali in materia di albo e di irrogazione di sanzioni disciplinari. La nomina e la composizione della Commissione centrale per gli esercenti le professioni sanitarie sono disciplinate dal D.Lgs.C.P.S. n. 233 del 1946, art. 17. Ric. 2021 n. 02486 sez. S2 -ud. 07-07-2023 -8- In base a questa disposizione, la Commissione centrale è "nominata con decreto del Capo dello Stato, su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri, di concerto con il Ministro per la grazia e giustizia, presieduta da un consigliere di Stato e costituita da un membro del Consiglio superiore di sanità e da un funzionario dell'Amministrazione civile dell'interno di grado non inferiore al sesto. Fanno altresì parte della Commissione: (...) a) per l'esame degli affari concernenti la professione dei medici chirurghi, un ispettore generale medico ed otto medici chirurghi, di cui cinque effettivi e tre supplenti". Questa disposizione ha ricevuto alcune modifiche implicite di dettaglio, e tra questela circostanza che l'atto di nomina non assume più la forma del D.P.R., ma quello del D.P.C.M., in forza della (Determinazione degli atti amministrativi da adottarsi nella forma del D.P.R.), ai sensi del quale "Gli atti amministrativi, diversi da quelli previsti dall'art. 1, per i quali è adottata alla data di entrata in vigore della presente legge la forma del D.P.R., sono emanati con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri o con decreto ministeriale, a seconda della competenza a formulare la proposta sulla base della normativa vigente di cui sopra. Gli atti amministrativi di cui al comma 1, ove proposti da più Ministri, sono emanati nella forma del decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri". La disciplina, così modificata, è tuttora vigente e l'organo continua ad operare in base ad essa. Il -bis (Disposizioni urgenti per Ric. 2021 n. 02486 sez. S2 -ud. 07-07-2023 -9- promuovere lo sviluppo del Paese mediante un più alto livello di tutela della salute), aggiunto dalla Legge di Conversione 8 novembre 2012, n. 189, ha, infatti, stabilito: "In considerazione delle funzioni di giurisdizione speciale esercitate, la Commissione centrale per gli esercenti le professioni sanitarie, di cui al D.Lgs.C.P.S. 13 settembre 1946, n. 233, art. 17 e successive modificazioni, è esclusa dal riordino di cui alla e continua ad operare, sulla base della normativa di riferimento, oltre il termine di cui al , convertito, con modificazioni, dalla , come modificato dal comma 3-ter del presentearticolo. Ne consegue che la designazione dei componenti della CCEPS con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri è legittima. Quanto però al numero dei componenti, ritiene il Collegio che debba darsi continuità a quanto già affermato da questa Corte, secondo cui, in tema di procedimento disciplinare a carico di esercenti le professioni sanitarie, la decisione assunta dalla Commissione centrale, formata da meno di cinque componenti, così come richiesto dall'art. 17 del d.lgs. del [OSCURATO:PERSONA] dello Stato n. 233 del 1946, è nulla (Cass. n. 2817 del 31/01/2023). La composizione della [OSCURATO:PERSONA] è , come detto, disciplinata dall'art. 17 del d.lgs.vo del [OSCURATO:PERSONA] dello Stato n.233 del 1946, che, per quanto di interesse, prevede al Ric. 2021 n. 02486 sez. S2 -ud. 07-07-2023 -10- primo comma che "Presso l'[OSCURATO:PERSONA] per l'igiene e la sanità pubblica è costituita, per i professionisti di cui al presente decreto, una Commissione centrale, nominata con decreto del Capo dello Stato, su proposta del Presidente del Consiglio dei Ministri, di concerto con il Ministro per la grazia e giustizia, presieduta da un consigliere di Stato e costituita da un membro del Consiglio superiore di sanità e da un funzionario dell'Amministrazione civile dell'interno di grado non inferiore al 6°". Il settimo comma dell'art. 17 d.lgs. 233/1946 dispone che per la validità di ogni seduta occorre la presenza di non meno di cinque membri della Commissione, compreso il presidente; almeno tre dei membri devono appartenere alla stessa categoria alla quale appartiene il sanitario di cui è in esame la pratica. Sulla vicenda della composizione della Commissione è, a suo tempo, intervenuta la , ha dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'art. 17, primo e secondo comma, lettere a), b), c), d) ed e) del d. lgs. C.p.S. n. 233 del 1946 per via della illegittima composizione della Commissione stessa, poiché di essa facevano parte due dirigenti del Ministero della [OSCURATO:PERSONA], Ministero che è, a sua volta, parte necessaria del procedimento, come tale legittimato ad impugnarne le decisioni. Il Consiglio di Stato con sentenza n. 769 del 6 febbraio 2018 nel ribadire che la [OSCURATO:PERSONA], soprattutto con Ric. 2021 n. 02486 sez. S2 -ud. 07-07-2023 -11- riferimento ai suoi poteri disciplinari, ha natura giurisdizionale "alla luce di una interpretazione sistematica delle disposizioni dell'ordinamento in materia e, comunque, di quelle già contenute nella disciplina del 1946, e che - come la dottrina ha osservato - il sistema della c.d. giurisdizione professionale rimonta a tempi precedenti alla Costituzione, a tempi, cioè, in cui la disciplina della giurisdizione, per usare le parole di tale dottrina, e la tutela stessa delle situazioni soggettive "era molto diversa, e certamente rigorosa, rispetto a quella della Carta costituzionale", e pur manifestando l'auspicio che il legislatore intervenga con una disciplina della materia più moderna, più organica e più rispettosa dei principi costituzionali ed europei, allo stato della legislazione vigente, quale rimodulata dalle pronunce della Corte costituzionale, ha però ritenuto che il d.P.C.M. del 27 dicembre 2016, era illegittimo, quanto alla nomina di due componenti della CCEPS, di cui uno effettivo e l’altro supplente. Si trattava, infatti, di due dirigenti del Ministero della [OSCURATO:PERSONA] che, sebbene designati dal Consiglio Superiore di Sanità e non più, dopo la sentenza della Corte Costituzionale, dallo stesso Ministero della [OSCURATO:PERSONA], non fornivano, stavolta sul piano sostanziale, i prescritti requisiti di autonomia e indipendenza dal Ministero della [OSCURATO:PERSONA] stesso, riproducendo la stessa situazione censurata dal giudice delle leggi. E’ stato quindi dato l’invito all’[OSCURATO:PERSONA] di Sanità ed alla Presidenza del Consiglio dei Ministri a provvedere, nell'ambito delle rispettive competenze, alla designazione e Ric. 2021 n. 02486 sez. S2 -ud. 07-07-2023 -12- alla nomina di due membri, effettivo e supplente, della Commissione che forniscano, da un lato, per ambito attitudinale, professionalità e competenza e, dall'altro, per l'assenza di qualsivoglia soggezione del proprio status economico e giuridico al Ministero della [OSCURATO:PERSONA], in sostanziale e non solo formale conformità a quanto ha stabilito la Corte costituzionale nelle motivazioni della sentenza n. 215 del 7 ottobre 2016, le necessarie e sufficienti garanzie di imparzialità e di indipendenza nel proprio operato di componenti della Commissione stessa, quale organo decisionale della giurisdizione speciale in sede disciplinare. Analogo contenuto presenta anche la sentenza del Consiglio di Stato n. 4059 del 2018, che ha ribadito come, anche a seguito dell’intervento della Consulta, la composizione della Commissione centrale per gli esercenti professioni sanitarie, organo di giurisdizione speciale, è disciplinata dall'art. 17, d.lg. 13 settembre 1946, n. 233, senza che sul punto sia necessario, per il suo perdurante funzionamento, un intervento normativo a rimodularne la composizione, il cui numero si è ridotto da nove a sette membri. Così riassunto il quadro normativo, anche alla luce della parziale dichiarazione di incostituzionalità della norma, resta però tuttora applicabile la previsione di cui all’art. 17 sopra riportata che individua in 5 il numero di membri minimo per la validità delle decisioni (comma 7), avendo peraltro di recente questa Corte affermato che nulla osta a che la CCEPS possa decidere anche con un numero pari di componenti, stante la Ric. 2021 n. 02486 sez. S2 -ud. 07-07-2023 -13- previsione di cui all'art.65 del d.p.r. 221/1950 che prevede che "Le decisioni della Commissione sono adottate a maggioranza; in caso di parità prevale il voto del presidente, che vota per ultimo, dopo aver raccolto i voti dei componenti" (Cass. n. 23253/2021). Il caso esaminato dal precedente ora richiamato, se avalla la legittimità delle decisioni adottate dalla CCEPS con un numero di componenti superiore a quello minimo di cinque, e ciò anche se il numero sia pari, trovando la norma il rimedio per l’ipotesi di parità di voti tra i componenti nella prevalenza accordata al voto del Presidente, non può in alcun modo avallare una soluzione che consenta di superare la previsione in merito al numero minimo dei partecipanti alla decisione, previsione a presidio della quale è appunto posta la sanzione della validità della decisione. Come si ricava dal testo del provvedimento impugnato, effettivamente lo stesso risulta essere stato deciso da soli quattro componenti (il Presidente, dott. [OSCURATO:PERSONA], e tre componenti, dott. [OSCURATO:PERSONA], dott. [OSCURATO:PERSONA] e dott. [OSCURATO:PERSONA]), e con l’assistenza del segretario verbalizzante, dott. [OSCURATO:PERSONA], funzionario del Ministero della [OSCURATO:PERSONA], circostanza questa che non può che determinarne la nullità. Né vale addurre, come sostenuto dalla difesa erariale, che si tratti di scelta imposta a seguito della sentenza della Corte Costituzionale e del successivo annullamento del Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 27 dicembre 2016 di nomina dei nuovi componenti, posto che, come ricordato dal Ric. 2021 n. 02486 sez. S2 -ud. 07-07-2023 -14- precedente del Consiglio di Stato sopra riportato, è pur vero che il numero dei componenti della CCEPS si era ridotto a sette, ma che si tratta in ogni caso di un numero che consente il rispetto della prescrizione minimale di cui al settimo comma dell’art. 17. Il motivo deve quindi essere accolto e la decisione gravata deve essere cassata, con rinvio per nuovo esame alla CCEPS, in diversa composizione. 4. L’accoglimento del primo motivo determina poi l‘assorbimento dei restanti motivi di ricorso. 5. Le spese seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo. PQM Accoglie il primo motivo di ricorso, ed assorbiti i restanti, cassa la decisione impugnata in relazione al motivo accolto con rinvio al