Cassazione n. 25365/2026

procura speciale in calce al ricorso-ricorrente-controMinistero dell’Interno - Questura di Roma, in persona del Ministro pro tempore,rappresentato e difeso dall’Avvocatura di Stato-controricorrente-avverso il decreto di convalida del Giudice di pace emesso in data 31.7.2026.Viste le conclusioni della Procura generale, in persona del Sostituto procuratore generaledott.ssa [OSCURATO:PERSONA], per l’accoglimento del ricorso;Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 10.9.2026 dal Consigliere [OSCURATO:PERSONA]Ruggiero.1. Con ordinanza del 31 luglio 2026 il Giudice di pace di Roma ha convalidato iltrattenimento del cittadino georgiano [OSCURATO:PERSONA], disposto dal [OSCURATO:PERSONA] presso il CPR di [OSCURATO:PERSONA], in esecuzione del decreto di espulsioneemesso dal Prefetto di Roma in data 28 luglio 2026.2. Nel corso del procedimento l'interessato ha rappresentato di avere manifestato lavolontà di richiedere protezione internazionale mediante comunicazione inviata amezzo PEC alla Questura di Napoli il 26 gennaio 2026, anteriormente all'adozionedei provvedimenti espulsivi e restrittivi, e di dover essere qualificato qualeNumero registro generale 19283/2026Numero sezionale 3229/2026Numero di raccolta generale 25365/2026Data pubblicazione 15/09/2026richiedente protezione internazionale, contestando, conseguentemente, lacompetenza del Giudice di pace a pronunciarsi sulla convalida del trattenimento.3. Ha quindi sostenuto che, ai sensi dell'art. 6, comma 5, del d.lgs. n. 142 del 2015, lacognizione sulla misura spettasse alla sezione specializzata del Tribunale,richiamando la giurisprudenza di legittimità che attribuiva rilevanza, ai finidell'acquisto della qualità di richiedente protezione internazionale, allamanifestazione della volontà di chiedere asilo, anche se espressa mediante PEC enon ancora seguita dalla formalizzazione della domanda.4. [OSCURATO:PERSONA] di pace ha ritenuto che la documentazione prodotta comprovava una meramanifestazione di volontà e non la presentazione della domanda di protezioneinternazionale, affermando pertanto la propria competenza e disponendo laconvalida del trattenimento.5. Il ricorrente ha impugnato detta pronuncia con ricorso in cassazione, proponendo ununico motivo di impugnazione.6. L'Amministrazione ha resistito in giudizio depositando controricorso, sostenendo lacorrettezza della qualificazione del trattenimento come misura pre-espulsiva erichiamando, a sostegno della decisione impugnata, la giurisprudenza formatasi inmateria.7. La Procura generale ha depositato memoria difensiva, con la quale ha chiestol’accoglimento del ricorso.RAGIONI DELLA DECISIONE8. Con l’unico motivo di impugnazione, il ricorrente denunzia, ai sensi dell’art. 360, n. 3)e n. 5), c.p.c. la violazione o falsa applicazione di norma di diritto in relazione all’art. 2,comma 1, lett. a), del d.lgs. n. 142 del 2015 ovvero l’omesso esame di un fatto decisivoper il giudizio in riferimento alla medesima normativa e, per effetto, ai sensi dell’art. 360n. 3) c.p.c. denunzia la violazione o falsa applicazione di norma di diritto in relazione all’art. 6, comma 5, del d.lgs. n. 142 del 2015. Deduce che, anteriormente all’adozione deldecreto prefettizio di espulsione e del conseguente provvedimento del Questore ditrattenimento, egli aveva già manifestato la volontà di chiedere protezione internazionalemediante una comunicazione inviata, per il tramite del difensore, alla Questura di Napoliin data 26 gennaio 2026, contenente la richiesta di fissazione di un appuntamento per laformalizzazione della domanda. Precisa che l’atto di espulsione e il conseguente ordine ditrattenimento, sono stati emessi entrambi il 28 luglio 2026, dunque dopo la manifestazionedi volontà espressa via PEC. [OSCURATO:PERSONA] di pace ha escluso l’idoneità di tale comunicazionead integrare la manifestazione della volontà di chiedere protezione internazionale,Numero registro generale 19283/2026Numero sezionale 3229/2026Numero di raccolta generale 25365/2026Data pubblicazione 15/09/2026osservando che la relativa domanda costituisce un atto personale non delegabile, che laprocura allegata alla PEC era redatta soltanto in lingua italiana, senza traduzione in linguageorgiana, e che dalla documentazione non risultava l’assistenza di un interprete. Ha quindiritenuto che la qualità di richiedente fosse stata acquisita soltanto nel corso dell’udienza diconvalida, quando lo straniero aveva personalmente dichiarato di volere chiedereprotezione internazionale.9. In via preliminare deve osservarsi che la fattispecie in esame è regolata dalla disciplinavigente anteriormente all'entrata in vigore del d.l. 12 giugno 2026, n. 100. Lamanifestazione della volontà di chiedere protezione internazionale che il ricorrenteassume decisiva ai fini dell'acquisto della qualità di richiedente risale infatti al 26 gennaio2026, mentre il nuovo intervento normativo è entrato in vigore soltanto il 12 giugno 2026.In assenza di disposizioni transitorie di segno diverso, ciascuna fase del procedimentoresta disciplinata dalla normativa vigente al momento del suo compimento. Ne consegueche la verifica dell'idoneità della comunicazione trasmessa alla Questura deve essereeffettuata alla luce del quadro normativo allora vigente. Ciò nondimeno, come si dirà, lasoluzione qui accolta risulta pienamente compatibile anche con la successiva disciplinaintrodotta dal d.l. n. 100 del 2026, la quale continua a distinguere la manifestazione divolontà dalle successive attività di registrazione e formalizzazione della domanda.10. Il motivo è fondato e, pertanto, va accolto.11. L’art. 2, comma 1, lett. a), del d.lgs. n. 142 del 2015 individua il richiedente protezioneinternazionale nello straniero che abbia presentato una domanda sulla quale non sia stataancora adottata una decisione definitiva, comprendendo nella relativa nozione anche coluiche abbia manifestato la volontà di chiedere tale protezione. La disposizione recepisce unanozione sostanziale di domanda di protezione internazionale, che impone di distinguere ilmomento genetico della domanda dalle successive attività amministrative diformalizzazione e registrazione. Tale distinzione è conforme al diritto unionale, secondo ilquale l’acquisizione della qualità di richiedente protezione internazionale non può esseresubordinata né alla registrazione né all’inoltro formale della domanda, essendo sufficienteche il cittadino di un Paese terzo manifesti la volontà di chiedere protezione a un’autoritàriconducibile all’apparato statale e in condizione di trasmettere la richiesta all’autoritàcompetente. La S. C. (Cass. Sez. 1, n. 14851 del 18.5.2026) ha ricostruito questo sistemamultilivello, richiamando la sentenza della Corte di giustizia del 25 giugno 2020, causa C-36/20 PPU, e distinguendo la nozione sostanziale di domanda dalle operazioniamministrative successive. Questa Corte ha, quindi, affermato che la domanda di asilo,intesa quale manifestazione significativa della volontà del richiedente riconducibile almodello legale, non si identifica con ogni mera esternazione, ma rileva quando, purNumero registro generale 19283/2026Numero sezionale 3229/2026Numero di raccolta generale 25365/2026Data pubblicazione 15/09/2026essendo priva di forme tipiche: a) sia indirizzata a un’autorità riconducibile all’apparatostatale; b) sia obiettivamente riferibile alla volontà di ottenere protezione internazionale;c) presenti un minimo grado di idoneità funzionale ad attivare il procedimento mediante lasua ricezione e trasmissione agli organi competenti. Non ogni generica dichiarazione dellostraniero assume, pertanto, rilievo, ma neppure è necessario che la domanda sia già stataformalizzata o registrata secondo le modalità previste per il successivo svolgimento delprocedimento amministrativo. Nell’applicare tali principi, la giurisprudenza di legittimità hariconosciuto rilievo alla manifestazione di volontà che abbia raggiunto l’amministrazionemediante un indirizzo PEC, affermando che l’autorità pubblica ha il dovere di riceverla e ditrasmetterla all’ufficio competente per l’adozione delle determinazioni conseguenti. È stato,inoltre, specificamente ritenuto idoneo a integrare la manifestazione della volontà dichiedere protezione internazionale l’inoltro, attraverso il difensore, alla Questura, di unarichiesta di appuntamento per conto dello straniero, finalizzata alla formalizzazione delladomanda, anche reiterata. La S.C. (Cass. Sez. 1, n. 14851 del 18.5.2026) richiamaespressamente, sul punto, una sua precedente pronuncia (Cass. n. 24138 del 2024), nellaquale la trasmissione via PEC della richiesta di appuntamento da parte del difensore è stataritenuta idonea a determinare l’acquisizione della qualità di richiedente. La circostanza chela comunicazione sia stata materialmente inviata dal difensore non è, dunque,incompatibile con il carattere personale della volontà di chiedere protezione. Occorre,infatti, distinguere la formazione della volontà, che deve essere riferibile allo straniero edeve esprimere in modo serio e riconoscibile l’intenzione di ottenere protezione, dalla suatrasmissione materiale all’autorità amministrativa, che può avvenire anche per il tramitedi un difensore. Il carattere personale della dichiarazione impedisce che il difensore possasostituire arbitrariamente la propria volontà a quella dell’interessato, ma non esclude cheegli possa farsi tramite della volontà già formata dallo straniero, chiedendo all’autoritàcompetente di fissare l’appuntamento necessario per la successiva formalizzazione. Laformalizzazione personale della domanda, l’identificazione del richiedente, la registrazionenel sistema informativo e la raccolta degli ulteriori elementi previsti dalla disciplinaprocedimentale costituiscono fasi successive. Esse non possono essere sovrapposte allaprecedente manifestazione della volontà, né la loro mancata esecuzione, quando dipendadall’organizzazione dell’amministrazione, può privare di effetti la dichiarazione già ricevutadall’autorità statale. Nel caso in esame, dall’ordinanza impugnata e dagli atti richiamati dalricorso emerge che, in data 26 gennaio 2026, il difensore aveva trasmesso alla [OSCURATO:PERSONA], per conto del ricorrente, una PEC diretta a ottenere un appuntamento performalizzare la domanda di protezione internazionale. La comunicazione precedeva didiversi mesi il decreto di espulsione e il conseguente provvedimento questorile diNumero registro generale 19283/2026Numero sezionale 3229/2026Numero di raccolta generale 25365/2026Data pubblicazione 15/09/2026trattenimento, entrambi adottati il 28 luglio 2026. Una simile comunicazione, ove nerisultino provate la ricezione da parte della Questura, la riferibilità al ricorrente el’inequivoca finalizzazione alla presentazione della domanda di protezione internazionale,non costituisce una mera esternazione generica, ma presenta il minimo grado di idoneitàfunzionale richiesto da questa Corte (Cass. n. 14851 del 2026) per attivare il procedimento.Essa è infatti: indirizzata alla Questura, autorità inserita nell’apparato statale eistituzionalmente competente a ricevere la manifestazione di volontà; riferita a unostraniero nominativamente individuato; diretta non a richiedere informazioni generiche,ma a ottenere l’appuntamento necessario per la formalizzazione della domanda diprotezione; oggettivamente idonea a determinare l’attivazione dell’amministrazione e lasuccessiva registrazione e formalizzazione della domanda. L’ordinanza impugnata nonnega che la PEC sia stata trasmessa all’indirizzo della Questura, né accerta che il suocontenuto fosse generico o estraneo alla richiesta di protezione. Ne esclude, invece,l’efficacia sul rilievo che provenisse dal difensore e fosse corredata da una procura redattasoltanto in lingua italiana. Tale motivazione non è conforme ai principi sopra richiamati. Lamancata traduzione della procura nella lingua conosciuta dallo straniero non consente, diper sé, di escludere la riferibilità della richiesta all’interessato.La traduzione della procura, inoltre, può assumere rilievo probatorio qualora siaspecificamente contestato che il ricorrente ne abbia compreso il contenuto o abbiaeffettivamente conferito al difensore l’incarico di trasmettere la richiesta. Essa noncostituisce, tuttavia, un requisito legale di forma della manifestazione della volontà dichiedere protezione internazionale. Diversamente opinando, si finirebbe per introdurre, invia pretoria, una condizione formale ulteriore per l'acquisizione della qualità di richiedenteprotezione internazionale, non prevista né dal diritto unionale né dalla normativa nazionaleapplicabile ratione temporis. Il controllo sull'effettiva riferibilità della dichiarazione allostraniero attiene infatti al piano dell'accertamento probatorio e della genuinità della volontàmanifestata, mentre non può essere trasformato in un requisito costitutivo dellamanifestazione stessa.Il giudice del provvedimento impugnato avrebbe dovuto verificare in concreto, sulla basedell’intero materiale acquisito, se la comunicazione fosse effettivamente riferibile alricorrente e rappresentasse la sua consapevole intenzione di ottenere protezione. Nonpoteva, invece, desumere automaticamente l’inesistenza della manifestazione di volontàdalla sola circostanza che la procura non risultasse tradotta e che nella stessa non fossemenzionata l’assistenza di un interprete. Neppure l’accertata mancata conoscenza dellalingua italiana da parte dello straniero è sufficiente, isolatamente considerata, a dimostrareche questi non avesse compreso il significato dell’iniziativa assunta per suo conto dalNumero registro generale 19283/2026Numero sezionale 3229/2026Numero di raccolta generale 25365/2026Data pubblicazione 15/09/2026difensore. Tale elemento imponeva un accertamento concreto sull’effettiva provenienzadella volontà, eventualmente valutando le dichiarazioni rese dall’interessato, il contenutodella comunicazione, i rapporti intercorsi con il difensore e ogni altra circostanza acquisita.Non autorizzava, invece, l’introduzione di un requisito formale ulteriore, consistente nellanecessaria traduzione della procura, non previsto dalla disciplina sostanziale dellamanifestazione di volontà. Va dunque affermato il seguente principio di diritto: «Lamanifestazione della volontà di chiedere protezione internazionale può essere trasmessaall'autorità competente per il tramite del difensore dello straniero, fermo restando che lavolontà deve essere effettivamente riferibile all'interessato. La mancanza della traduzionedella procura o dell'indicazione dell'assistenza di un interprete non costituisce requisito divalidità o di efficacia della manifestazione di volontà, rilevando esclusivamente qualeelemento da valutare, unitamente alle ulteriori risultanze del caso concreto, ai finidell'accertamento della sua effettiva provenienza dal richiedente». È significativo, inoltre,che nel corso dell’udienza il ricorrente abbia dichiarato di avere chiesto asilo, di essere inpossesso della relativa documentazione e di volere ottenere protezione internazionale. Talidichiarazioni non valgono necessariamente, da sole, a dimostrare in via retroattival’effettivo conferimento dell’incarico nel gennaio 2026, ma costituiscono elementi che ilgiudice non poteva omettere di valutare ai fini della riferibilità allo straniero dellaprecedente iniziativa del difensore. Non conduce a una diversa conclusione la disciplinaintrodotta dal d.l. 12 giugno 2026, n. 100, entrato in vigore il 12 giugno 2026 esuccessivamente convertito senza modificazioni dalla legge 7 agosto 2026, n. 145. Ildecreto ha adeguato l’ordinamento nazionale al Patto europeo sulla migrazione e l’asilo,disciplinando distintamente le fasi della manifestazione di volontà, della registrazione edella formalizzazione della domanda di protezione internazionale. La nuova disciplinaconferma, anziché eliminare, la distinzione tra tali fasi. Le disposizioni modificate dal d.l.n. 100 del 2026 individuano le autorità competenti a ricevere le manifestazioni di volontàe regolano la successiva acquisizione nel sistema informativo, oltre alle specifiche modalitàdi formalizzazione per il richiedente trattenuto o detenuto. Esse non autorizzano aidentificare il momento genetico della domanda con la sua registrazione o formalizzazione,né consentono di degradare ad fatto giuridicamente irrilevante una precedentemanifestazione significativa della volontà già pervenuta all’apparato statale. Né assumecarattere decisivo il rilievo secondo cui la domanda di protezione internazionale costituiscedomanda non esclude, infatti, che la qualità di richiedente protezione internazionale possaessere acquisita anteriormente, a seguito della manifestazione della relativa volontà,secondo il modello sostanziale recepito dal diritto unionale e nazionale e costantementeNumero registro generale 19283/2026Numero sezionale 3229/2026Numero di raccolta generale 25365/2026Data pubblicazione 15/09/2026valorizzato dalla giurisprudenza di questa Corte. Nel caso in esame risulta dagli atti che ilricorrente, per il tramite del proprio difensore, aveva trasmesso alla Questura di Napoli, indata 26 gennaio 2026, una comunicazione diretta alla formalizzazione della domanda diprotezione internazionale, anteriormente all'adozione del decreto di espulsione del 28 luglio2026 ed al conseguente provvedimento di trattenimento. Deve, pertanto, essere affermatoil seguente principio di diritto: «In materia di protezione internazionale, con riferimentoalla disciplina anteriore al d.l. 12 giugno 2026, n. 100, la qualità di richiedente protezioneinternazionale può essere acquisita anche mediante una manifestazione di volontà nonancora formalizzata, purché indirizzata a un'autorità riconducibile all'apparato statale,oggettivamente riferibile alla richiesta di protezione e idonea ad attivare il procedimentoamministrativo; tale conclusione non è incompatibile con il quadro normativo introdottodal d.l. n. 100 del 2026, il quale continua a distinguere la fase della manifestazione divolontà dalle successive attività di registrazione e formalizzazione della domanda».12. Il ricorso, pertanto, deve essere accolto. Non essendo necessari ulteriori accertamenti difatto, la causa può essere decisa nel merito. La cassazione del decreto di convalidacomporta il venir meno ab origine dell'efficacia del trattenimento, atteso che la validitàdel provvedimento amministrativo resta necessariamente subordinata alla sussistenzadei presupposti richiesti dalla legge. Deve pertanto essere dichiarata l'inefficacia delprovvedimento di trattenimento convalidato dal Giudice di pace.13. In merito alle spese di lite, si osserva quanto segue.Nel procedimento di convalida del decreto di espulsione (così come nei procedimenti diconvalida del trattenimento) il cittadino straniero è ammesso al gratuito patrocinio ex lege.Secondo il più recente orientamento di questa Corte, a conclusione del giudizio di cassazionenon vi è luogo alla regolazione delle spese, per il principio secondo il quale, qualora la parteammessa al patrocinio a spese dello Stato sia vittoriosa in una controversia civile promossacontro un’Amministrazione statale, il compenso e le spese spettanti al difensore vannoliquidati ai sensi dell’art. 82 d.P.R. n. 115 del 2002, ovvero con istanza rivolta al giudice delprocedimento, e più precisamente, ai sensi dell’art. 83, comma 2, dello stesso d.P.R., nelcaso di giudizio di cassazione, al giudice che ha pronunciato la sentenza passata in giudicato,ovvero, in ipotesi di cassazione senza rinvio, al giudice che ha pronunciato la sentenzaimpugnata (v. Cass. 11028/2009, 23007/2010, rese in fattispecie di cassazione condecisione nel merito); l’art. 133 del medesimo d.P.R., a norma del quale la condanna allespese della parte soccombente non ammessa al patrocinio va disposta in favore dello Stato,non può, infatti, riferirsi all’ipotesi di soccombenza di un’Amministrazione statale (Cass.18583/2012, 22882/2018, 30876/2018, 19299/2021, nonché Cass. S.U. 24413/2021; daultimo Cass.7749/2023). Detto principio non può che trovare applicazione anche nellaNumero registro generale 19283/2026Numero sezionale 3229/2026Numero di raccolta generale 25365/2026Data pubblicazione 15/09/2026fattispecie in esame, vertendosi in ipotesi di soccombenza dell’Amministrazione statale neiconfronti di una parte ammessa ex lege al patrocinio a spese dello Stato. P.Q.MAccoglie il ricorso;cassa il provvedimento del Giudice di pace di Roma depositato il 31.7.2026 e, decidendonel merito, non convalida il trattenimento del ricorrente disposto dal Questore di Roma indata 28 luglio 2026 nei confronti di [OSCURATO:PERSONA] e ne dichiara l'inefficacia.Manda alla Cancelleria per le comunicazioni di rito alle parti e al Questore competente pergli adempimenti consequenziali.Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della 1^ Sezione civile in data 10.9.2026.La PresidenteMaria Acierno