Cassazione n. 26714/2025

ha pronunciato la seguente SENTENZA sul ricorso iscritto al n. 13947/2021 R.G. proposto da: [OSCURATO:PERSONA], rappresentato e difeso d a ll’avvocato [OSCURATO:PERSONA]; -ricorrente – contro [OSCURATO:PERSONA], rappresentata e difesa d a ll’avvocato [OSCURATO:PERSONA]; -controricorrente - avverso la SENTENZA d el [OSCURATO:PERSONA] n. 13280/2020 , depositata il 20/11/2020; uditala relazione svolta dal Consigliere [OSCURATO:PERSONA]; udite le conclusioni rese dal [OSCURATO:PERSONA] Procuratore Generale nella persona del dott. [OSCURATO:PERSONA]; udita la discussione orale dell’avvocato [OSCURATO:PERSONA] D E MARCO per parte ricorrente. [OSCURATO:PERSONA] 1. Il Tribunale di Roma, investito dell’impugnazione proposta da [OSCURATO:PERSONA] contro la sentenza del Giudice di Pace che, pur riducendo l’importo della sanzione irrogata, confermava la pronuncia del primo giudice, il quale aveva rigettato l’opposizione avverso la determinazione dirigenziale del 25.07.2018 emessa daRoma Capitale, con la quale veniva inflittaall’opponente la sanzione amministrativa, in relazione alla violazione degli artt. 28 e 29 d. lgs. 31 marzo 1998, n. 114, per avere esercitato commercio itinerante in Roma, al di fuori della Regione Campania, ove era sito il comune di Padula che aveva rilasciato l’autorizzazione permanente. 1.1. Per quanto ancora qui di interesse, osservava il Tribunale di Roma che non era condivisibile la tesi dell'opponente a mente della quale il giudice di prime cure avrebbe fatto errata applicazione del d.lgs. n. 114/1998 in quanto, a differenza dell'autorizzazione alla vendita su aree pubbliche mediante utilizzo di un posteggio, quella per la vendita in forma itinerante con mezzo mobile abiliterebbe all'esercizio dell'attività su tutto il territorio nazionale. A giudizio del Tribunale, invece, il comma 6 dell’art. 28 d. lgs. n. 114/1998 consente la vendita in forma itinerante su tutto il territorio nazionale solo nel caso di vendita nell'ambito di fiere, mentre il precedente comma 4, che riguarda il commercio in forma itinerante, non consente analoga deroga. 2. La sentenza del Tribunale di Roma veniva impugnata per la cassazioneda [OSCURATO:PERSONA], e il ricorso affidato ad un unico motivo illustrato da memoria. ResistevaRoma Capitale. Il ricorso veniva chiamato nell’adunanza camerale non partecipata del 17.02.2022. [OSCURATO:PERSONA] reputava non emergere evidenza decisoria e, con ordinanza interlocutoria n. 8248 del 2022,rimetteva la causa a nuovo ruolo per la decisione in pubblica udienza. 2.1. Il ricorso è chiamato all a Pubblica U dienza del 2 3 gennaio 2025. In prossimità dell’udienza il ricorrente ha deposita to nuova memoria. [OSCURATO:PERSONA] 1. Con l’unico motivo di ricorso si deduce violazione e falsa applicazione dell'art. 28 del d.lgs. 114 del 1998 in relazione all'art. 360, comma 1, n. 3) cod. proc. civ. Il ricorrente lamenta l’erronea interpretazione della Corte territoriale in merito all’art. 28 d.lgs. 114 del 1998, in quanto l’autorizzazione al commercioin forma itinerante, in possesso del ricorrente, consente - ai sensi del combinato disposto fra i commi 1, 3, 4 e 6 del medesimo articolo -l’esercizio del commercio ambulante su tutto il territorio nazionale, nelle fiere e anche nei mercati limitatamente ai posteggi non assegnati o provvisoriamente non occupati dai titolari. Del resto, precisa il ricorrente, detta interpretazione è in linea con la ratiodel «decreto liberalizzazioni», che peraltro distingue l’attività di commercio in forma itinerante (ex a rt. 28, comma 1, lett. b) da quella con sede fissa (exart. 28, comma 1, lett. a), e solo per quest’ultima l’acquisizione del diritto ad avere un posto fisso in un mercato per 10 anni è limitata al territorio regionale, ovvero al territorio nazionale solo in occasione di fiere. Evidenzia, inoltre, il ricorrenteche il Comune di Roma era consapevole di questa lettura dell’art. 28 citato perché nel verbale di accertamento non contestava al sanzionato la vendita nel territorio del Lazio bensì il fatto che poneva in vendita prodotti alimentari sul suolo pubblico (marciapiede) privo del regolare titolo amministrativo, possibilità questa che, ad avviso del ricorrente, è espressamente prevista dalla normativa in esame. 1.1. Il motivo merita accoglimento. 1.2. Ai fini di una migliore comprensione della materia inesame, è opportuno riportare di seguito la normativa rilevante. 1.2.1. L’art. 28 del d.lgs. n. 114 del 1998, vigente ratione temporis (come modificato dall’art. 70 del d.lgs. 26 marzo 2010, n. 59 di attuazione della direttiva 2006/123/CE relativa ai servizi nel mercato interno) prevede al comma 2 i l rilascio di apposita autorizzazione a persone fisiche, a società di persone, a società di capitali regolarmente costituite o cooperative per l’esercizio dell'attività di commercio di cui al comma 1, il quale a sua volta contempladue modalità di svolgimento del commerciosulle aree pubbliche: a) su posteggi dati in concessione per dieci anni;b) su qualsiasi area purché in forma itinerante. Si tratta di due distinte species del genus commercio ambulante (Cons. Stato, Sez. V, 15.12.2005, n. 7141) Con riferimento alla lettera a) del comma l’autorizzazione abilita il titolare principalmente allo svolgimento dell’attività commerciale sullo specifico posteggio assegnato, e non su tutto il territorio nazionale in modalità fissa, ovvero anche in forma itinerante limitatamente al territorio della regione di rilascio, ai sensi dell’ art. 28, comma 3 , che così recita: «L'autorizzazione all'esercizio dell'attività di vendita sulle aree pubbliche mediante l'utilizzo di un posteggio è rilasciata, in base alla normativa emanata dalla regione, dal sindaco del comune sede del posteggio ed abilita anche all'esercizio in forma itinerante nell'ambito del territorio regionale». 1.3. Diversa questione interpretativa si pone, invece, per il commercio esercitato in forma itinerante, riguardante il caso di specie, atteso che la normativa in esame nulla precisa con riguardo all’estensione territoriale dell’autorizzazione. Il comma 4 dell’art. 28, infatti,così recita: «4. L'autorizzazione all'esercizio dell'attività di vendita sulle aree pubbliche esclusivamente in forma itinerante è rilasciata, in base alla normativa emanata dalla regione, dal comune nel quale il richiedente, persona fisica o giuridica, intende avviare l'attività. L'autorizzazione di cui al presente comma abilita anche alla vendita al domicilio del consumatore, nonché nei locali ove questi si trovi per motivi di lavoro, di studio, di cura, di intrattenimento o svago». La norma deve, dunque, essere interpretata alla luce della complessiva ratio dell’intervento legislativo di cui si discute . Trattandosi, poi, di regolamentazione normativa riconducibile alla materia tutela della concorrenza, in ragione della sua idoneità ad incidere, in senso restrittivo, sulla capacità del singolo operatore di svolgere tale specifica attività commerciale(così Corte cost. sentenza n. 49 del 2014, seppure con specifico riferimento alla disciplina dell’autorizzazione al commercio in forma itinerante sulle aree demaniali), non si può prescindere dal suo inserimento nel contesto normativo europeo, nel caso di specie rappresentato dal d.lgs. 26 marzo 2010, n. 59, di attuazione della Direttiva 2006/123/CE relativa ai servizi nel mercato interno. 1.3.1. Ora: la sola estensione territoriale espressa prevista dalla legge in esame è contenuta nel comma 6 dell’art. 28, a mente del quale: «L'autorizzazione all'esercizio dell'attività sulle aree pubbliche abilita alla partecipazione alle fiere che si svolgono sia nell'ambito della regione cui appartiene il comune che l'ha rilasciata, sia nell'ambito delle altre regioni del territorio nazionale». La norma si riferisce ad entrambe le forme di esercizio del commercio, su posteggio e in forma itinerante, ma limitatamente alla partecipazione a fiere, su scala regionale e nazionale. Tanto consente di pervenire ad un primo , sicuro , approdo interpretativo: i. l’esercizio del commercio su posteggio fisso è consentito abitualmente solo sul territorio comunale, o altrimenti sul territorio regionale o nazionale in occasione di fiere; ii.anche l’esercizio del commercio in forma itinerante è consentito sul territorio regionale o nazionale in occasione di fiere. 1.3.2. Resta da stabilire se, in assenza di espresso precetto normativo, l’esercizio abituale del commercio in forma itinerante (al di fuori, quindi, della partecipazione occasionale a fiere regionali o nazionali) sia consentito su tutto il territorio regionale o nazionale (Cass. Sez. 2, Ordinanza n. 10924 del 26/04/2021, Rv. 661092 –01, in motivazione), ovvero unicamente sul territorio regionale ove è ubicato il comune che ha rilasciato l’autorizzazione (come ipotizza la pronuncia impugnata, in omaggio al principio ubi lex voluit, dixit. Il comma 6 citato si riferisce esclusivamente alla autorizzazione e consente la vendita su tutto il territorio nazionale solo nel caso di vendita nell'ambito di fiere, mentre il precedente comma 4, che riguarda il commercio in forma itinerante, non consente analoga deroga»: p. 2, 4° capoverso). Sul punto, si deve prendere le mosse dalla Direttiva 2006/123/CE del Parlamento europeo e del Consiglio (nota anche come «direttiva Bolkestein»), relativa alla libertà di stabilimento e alla libera circolazione dei servizi del mercato i nterno, nonché da l d.lgs. di attuazione 26 marzo 2010, n. 59, che persegue le medesime finalità. I menzionati interventi legislativihanno come obiettivo principale quello della completa realizzazione del mercato interno dei servizi nell’Unione Europea, articolato – oltre ché nell’e liminazione delle restrizioni alla libertà di stabilimento e alla libera prestazione dei servizi tra Stati membri; nell’armonizzazione delle normative in materia di accesso ed esercizio delle attività di servizi, eliminando ostacoli normativi e amministrativi che impediscono ai prestatori di operare oltre i confini nazionali; nella s emplificazione delle procedure e delle formalità richieste ai prestatori per l’esercizio delle attività, anche tramite l’adozione di meccanismi elettronici e sportelli unici per la presentazione delle pratiche– nel g aran tire la concorrenza e la libertà dei mercati, promuovendo l’accessibilità dei servizi e favorendo la competitività. La normativa menzionata si basa sui principi di non discriminazione, necessità e proporzionalità nella regolamentazione dei servizi, prevedendo l’eliminazione dei requisiti non giustificati o eccessivamente restrittivi che potrebbero ostacolare la libertà d’impresa. 1.3.3. In questa prospettiva di lettura, l’a rt. 19 d.lgs. n. 59 del 2019, inserito nel capo relativoalle «Disposizioni generali in materia di regimi autorizzatori»,così recita: «Efficacia delle autorizzazioni. 1. L'autorizzazione permette al prestatore di accedere all'attività di servizi e di esercitarla su tutto il territorio nazionale, anche mediante l'apertura di rappresentanze, succursali, filiali o uffici; sono fatte salve le ipotesi in cui la necessità di un'autorizzazione specifica o di una limitazione dell'autorizzazione ad una determinata parte del territorio per ogni stabilimento sia giustificata da un motivo imperativo di interesse generale». Si ritiene che, nel caso dell’esercizio di commercio itinerante su autorizzazione permanente, non sia possibile individuare un «motivo imperativo di interesse generale» (art. 19, comma 1, art. 14, comma 1, art. 15, comma 1 lett. b) d.lgs. n. 59 del 2010; v. Corte cost. sentenza n. 98 del 2013), tale da giustificare l'imposizione di limiti all’efficacia territoriale e alla conseguente compartimentazione dei mercati, in contrasto con lo spirito di liberalizzazione della concorrenza tra gli operatori. Al contrario, n ella generale ottica della liberalizzazione e semplificazionedel mercato dei servizi, si ritiene che un’interpretazione estensiva e teleologicadell’art. 4 d.lgs. n. 114 del 1998 consenta di tutelare la forma del commercio itinerante, assicurando l’esercizio su tutto il territorio nazionale al titolare dell’autorizzazione(v. Corte cost. sentenza n. 49 del 2014, che ha ritenuto costituzionalmente illegittimo l’art. 16 della L.R. Veneto n. 55 del 2012 per violazione dell’art. 117 Cost., poiché il legislatore regionale, in un contesto di competenza esclusiva dello Stato, aveva imposto con la norma menzionata, per una determinata forma di commercio itinerante, quello su aree demaniali, un limite territoriale alla libera possibilità di svolgere una attività economica da parte dei richiedenti il nulla osta). Tanto anche nel rispetto del principi o di proporzionalità, all’ombra del quale è possibile sostenere la diversità di trattamento che ne segue rispettoalla limitazione territoriale imposta dalla legge all’esercizio del commercio su posteggio ( àmbito comunale, ovvero regionale o nazionale solo in occasione di partecipazione a fiere), ciò in quanto il titolare di autorizzazione su posteggio intanto gode di una situazione di vantaggio economico determinata dalla stanzialità (sebbene non permanente) della forma di commercio; inoltre, automaticamente gode dell’estensione dell’àmbito oggettivo dell’autorizzazione anche all’esercizio itinerante del commercio , sebbene limitatamente a i territori comunale e regionale (art. 28, comma 3, d.lgs. n. 114/1998). Sul punto, merita menzione l’orientamento espresso dal Consiglio di Stato su un tema analogo, avente ad oggetto l'impugnazione dell'ordinanza del Sindaco di [OSCURATO:PERSONA], recante il divieto temporaneo di esercizio del commercio itinerante su area pubblica in taluni Municipi della [OSCURATO:PERSONA] (Cons. Stato, Sez. V, Sent. 03.04.2018, n. 2050; v. anche: Cons. Stato, Sez. V, sentenza 12 settembre 2011, n. 5087). In tale occasione, si è affermato che la riconosciuta discrezionalità comunale in tema dilimitazione e divieti al commercio itinerante deve rispettare i canoni di completezza istruttoria, sussistenza dei presupposti e razionalità nella determinazione; che non ad ogni specifica limitazione, sulla base dell'art. 28, comma 16, d.lgs. n. 114 del 1998, deve corrispondere una puntualeindividuazione del sito da proteggere, ma che nondimeno ogni singola misura deve risultare ancorata a concreti presupposti che denotino la reale sussistenza dei valori di interesse pubblico la cui effettivitàgiustifica la limitazione o il divieto di esercizio in sede locale della libertà economica. 1.4. Deve, quindi, concludersi nel senso che per il commercio itineranteè consentita l’estensione dell’autorizzazione a l suo esercizio su tutto il territorio nazionale, anche al di fuori della partecipazione a fiere, regionali e nazionali. 2. In definitiva, il Collegio accoglie il ricorso, cassa la decisione impugnata e, decidendo nel merito, non essendo necessari ulteriori accertamenti, annulla la determinazione dirigenziale n. 98180010238 del 25.07.2018 emessa da [OSCURATO:PERSONA] nei confronti di [OSCURATO:PERSONA]. Le spese di tutti i gradi di giudizio sono liquidate secondo la regola della soccombenza, come da dispositivo, da distrarsi in favore del difensore del ricorrente, dichiaratosi antistatario. P.Q.M La Corte Suprema di Cassazione accoglie i l ricorso, cassa la sentenza impugnata e, decidendo nel merito,annulla la determinazione dirigenziale n. 98180010238 del 25.07.2018 emessa da [OSCURATO:PERSONA] nei confronti di [OSCURATO:PERSONA]; liquida le spese di lite in complessivi €. 1.100,00 per compensi, oltre spese forfettarie al 15%, IVA e CAP, per il giudizio innanzi al Giudice di Pace;in complessivi €. 1.300,00 per compensi, oltre spese forfettarie al 15%, IVA e CAP, per il giudizio innanzi al Tribunale,e in complessivi€. 1.200,00 per compensi, oltre ad €. 200,00 per esborsi e agli accessori di legge nella misura del 15% per il presente giudizio di