Corte di giustizia UE n. 269/2025

62023TJ0102_RES [OSCURATO:PERSONA]102/23 SBK Art OOO contro Consiglio dell’Unione europea Sentenza del Tribunale (Prima Sezione) del 30 aprile 2025 «Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive adottate relativamente ad azioni che compromettono o minacciano l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina – Congelamento dei fondi – Elenco delle persone, delle entità e degli organismi cui si applica il congelamento dei fondi e delle risorse economiche – Inserimento e mantenimento del nome del ricorrente nell'elenco – Nozione di “associazione” – Articolo 2, paragrafo 1, in fine, della decisione 2014/145/PESC – Articolo 3, paragrafo 1, in fine, del regolamento (UE) n. 269/2014 – Obbligo di motivazione – Diritti della difesa – Errore di valutazione – Proporzionalità – Eccezione di illegittimità» Procedimento giurisdizionale – Termine per la produzione delle prove – Articolo 85, paragrafo 3, del regolamento di procedura del Tribunale – Produzione di prove prima della chiusura della fase orale – Ammissibilità – Presupposti – Produzione tardiva giustificata – Assenza di giustificazione (Regolamento di procedura del Tribunale, art. 85, §§ 1, 2 e 3) (v. punti 37-40, 44-48) Procedimento giurisdizionale – Conclusioni del ricorso – Adattamento in corso di causa – Decisione che modifica in corso di causa la decisione impugnata – Adattamento delle conclusioni e dei motivi di ricorso inizialmente dedotti – Ammissibilità – Presupposti – Termine [Art. 263, comma 6, TFUE; regolamento di procedura del Tribunale, artt. 86, § § 1 e 2, e 246, § 3; decisione del Consiglio 2014/145/PESC, come modificata dalle decisioni (PESC) 2022/2477, (PESC) 2023/572, (PESC) 2023/1767 e (PESC) 2024/847; regolamenti del Consiglio nn. 269/2014, 2022/2476, 2023/571, 2023/1765 e 2024/849] (v. punti 50-52) Procedimento giurisdizionale – Termini di ricorso – Decadenza – Caso fortuito o di forza maggiore – Nozione composta di elementi oggettivi e soggettivi – Limiti (Statuto della Corte di giustizia, artt. 45, comma 2, e 53) (v. punti 56-64) Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive adottate in considerazione della situazione in Ucraina – Criteri di adozione delle misure restrittive – Persona, entità o organismo associato ad una persona inserita nell’elenco allegato alla decisione impugnata – Rispetto del principio della certezza del diritto che esige chiarezza, precisione e prevedibilità degli effetti delle norme giuridiche [Art. 21, § 2, c), TUE; decisione del Consiglio 2014/145/PESC, come modificata dalle decisioni (PESC) 2022/329, 2022/2477, 2023/572, 2023/1767 e 2024/847, art. 2, § 1; regolamenti del Consiglio nn. 269/2014, art. 3, § 1, 2022/2476, 2023/571, 2023/1765 e 2024/849] (v. punti 77-78, 89) Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive adottate in considerazione della situazione in Ucraina – Criteri di adozione delle misure restrittive – Persona, entità o organismo associato ad una persona inserita nell’elenco allegato alla decisione impugnata – Nozione di associazione – Interessi comuni – Vincoli di capitale – Inclusione – Necessità di un legame diretto della persona interessata con i motivi di iscrizione adottati contro la persona assoggettata a misure restrittive o con la situazione in Ucraina – Assenza [Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 47; decisione del Consiglio 2014/145/PESC, come modificata dalle decisioni (PESC) 2022/2477, (PESC) 2023/572, (PESC) 2023/1767 e (PESC) 2024/847, art. 2, § 1; regolamenti del Consiglio nn. 269/2014, art. 3, § 1, 2022/2476, 2023/571, 2023/1765 e 2024/849] (v. punti 82-86, 164-172, 201) Atti delle istituzioni – Motivazione – Obbligo – Portata – Misure restrittive adottate in considerazione della situazione in Ucraina – Congelamento dei fondi di talune persone ed entità in considerazione della situazione in Ucraina – Obbligo di individuare nella motivazione gli elementi specifici e concreti che giustificano tale misura – Decisione che si inserisce in un contesto noto all’interessato e che gli consente di comprendere la portata della misura adottata nei suoi confronti [Art. 29 TUE; artt. 215 e 296, comma 2, TFUE; decisione del Consiglio 2014/145/PESC, come modificata dalle decisioni (PESC) 2022/329, (PESC) 2022/2477, (PESC) 2023/572, (PESC) 2023/1767 e (PESC) 2024/847, art. 2, § 1, e allegato; regolamenti del Consiglio nn. 269/2014, art. 3, § 1, e allegato I, 2022/330, 2022/2476, 2023/571, 2023/1765, 2024/849] (v. punti 95-104) Diritto dell’Unione europea – Principi – Diritti della difesa – Diritto a una tutela giurisdizionale effettiva – Misure restrittive adottate in considerazione della situazione in Ucraina – Obbligo di comunicare le ragioni individuali e specifiche che giustificano le decisioni adottate – Obbligo di consentire all’interessato di esprimere utilmente il suo punto di vista sulle accuse poste a suo carico – Portata [Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, artt. 41, § 2, a), e 52, § 1; decisione del Consiglio 2014/145/PESC, come modificata dalle decisioni (PESC) 2022/2477, (PESC) 2023/572, (PESC) 2023/1767 e (PESC) 2024/847; regolamenti del Consiglio nn. 269/2014, 2022/2476, 2023/571, 2023/1765 e 2024/849] (v. punti 111-115) Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive adottate in considerazione della situazione in Ucraina – Congelamento dei fondi – Diritti della difesa – Comunicazione degli elementi a carico – Decisione iniziale che ha inserito il nome del ricorrente nell’elenco delle persone oggetto di tali misure – Assenza di notifica individuale – Effetto sorpresa – Violazione del diritto di essere ascoltato – Assenza [Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, art. 41; decisione del Consiglio 2014/145/PESC, come modificata dalla decisione (PESC) 2022/2477, allegato; regolamenti del Consiglio nn. 269/2014, allegato I, e 2022/2476] (v. punti 116-124) Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive adottate in considerazione della situazione in Ucraina – Congelamento dei fondi – Diritti della difesa – Comunicazione degli elementi a carico – Decisione successiva che ha mantenuto il nome del ricorrente nell’elenco delle persone oggetto di tali misure – Insussistenza di nuovi motivi – Violazione del diritto di essere ascoltato – Assenza [Decisione del Consiglio 2014/145/PESC, come modificata dalle decisioni (PESC) 2023/1767 e (PESC) 2024/847, allegato; regolamenti del Consiglio nn. 269/2014, allegato I, 2023/1765 e 2024/849] (v. punti 125-130) Unione europea – Sindacato giurisdizionale sulla legittimità degli atti delle istituzioni – Misure restrittive adottate in considerazione della situazione in Ucraina – Portata del controllo – Prova della fondatezza della misura – Obbligo dell’autorità competente dell’Unione di dimostrare, in caso di contestazione, la fondatezza dei motivi addebitati alle persone o alle entità interessate – Inserimento negli elenchi fondato su un insieme di indizi precisi, concreti e concordanti – Errore di valutazione – Assenza [Decisione del Consiglio 2014/145/PESC, come modificata dalle decisioni (PESC) 2022/2477, (PESC) 2023/572, (PESC) 2023/1767 e (PESC) 2024/847, art. 2, § 1; regolamenti del Consiglio nn. 269/2014, art. 3, § 1, 2022/2476, 2023/571, 2023/1765 e 2024/849] (v. punti 134-136, 202) Unione europea – Sindacato giurisdizionale sulla legittimità degli atti delle istituzioni – Misure restrittive adottate in considerazione della situazione in Ucraina – Portata del controllo – Inserimento del ricorrente nell’elenco allegato alla decisione impugnata a causa della sua associazione con una persona assoggettata a misure restrittive – Documenti accessibili al pubblico – Valore probatorio – Principio del libero apprezzamento della prova [Decisione del Consiglio 2014/145/PESC, come modificata dalle decisioni (PESC) 2022/2477, (PESC) 2023/572, (PESC) 2023/1767 e (PESC) 2024/847, art. 2, § 1; regolamenti del Consiglio nn. 269/2014, art. 3, § 1, 2022/2476, 2023/571, 2023/1765 e 2024/849] (v. punti 137, 138, 149, 153) Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive adottate in considerazione della situazione in Ucraina – Criteri di adozione delle misure restrittive – Persone, entità od organismi che forniscono un sostegno materiale o finanziario al governo della [OSCURATO:PERSONA] russa o che traggono beneficio da quest’ultimo e persone ad essi associate – Obbligo del Consiglio di procedere ad una valutazione aggiornata in sede di riesame delle misure restrittive [Decisione del Consiglio 2014/145/PESC, come modificata dalle decisioni (PESC) 2022/2477, (PESC) 2023/572, (PESC) 2023/1767 e (PESC) 2024/847, art. 2, § 1; regolamenti del Consiglio nn. 269/2014, art. 3, § 1, 2022/2476, 2023/571, 2023/1765 e 2024/849] (v. punto 139) Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive adottate in considerazione della situazione in Ucraina – Congelamento dei fondi delle persone, entità od organismi associati a persone, entità od organismi assoggettati a misure restrittive – Nozione – Richiesta di deroga diretta a sbloccare taluni fondi – Vendita della ricorrente ad un investitore straniero – Assenza di autorizzazione concessa dall’autorità nazionale competente – Assenza di effetto nel diritto dell’Unione del trasferimento di proprietà operato [Decisione del Consiglio 2014/145/PESC, come modificata dalle decisioni (PESC) 2022/329 e (PESC) 2022/1272, art. 2, § 15; regolamenti del Consiglio nn. 269/2014, artt. 1, f), e 6 ter, § 2 ter, e 2022/330] (v. punti 176-182, 189-200) Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive adottate in considerazione della situazione in Ucraina – Congelamento dei fondi delle persone, entità od organismi associati a persone, entità od organismi assoggettati a misure restrittive – Ambito di applicazione ratione loci – Fondi situati nell’Unione detenuti da una società stabilita in Russia – Certificati di depositi e di obbligazioni convertibili su una società stabilita nell’Unione – Inclusione [Regolamento del Consiglio n. 269/2014, art. 17, a)] (v. punti 184-186) Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive adottate in considerazione della situazione in Ucraina – Criteri di adozione delle misure restrittive – Persone, entità od organismi che forniscono un sostegno materiale o finanziario al governo della [OSCURATO:PERSONA] russa o che traggono beneficio da quest’ultimo e persone ad essi associate – Rispetto del principio di proporzionalità [Artt. 5, § 4, e 21, § 2, c), TUE; decisione del Consiglio 2014/145/PESC, come modificata dalle decisioni (PESC) 2022/329, (PESC) 2022/2477, (PESC) 2023/572, (PESC) 2023/1767 e (PESC) 2024/847, art. 2, § 1; regolamenti del Consiglio nn. 269/2014, art. 3, § 1, 2022/2476, 2023/571, 2023/1765 e 2024/849] (v. punti 210-221) [OSCURATO:PERSONA] sua sentenza, il Tribunale respinge il ricorso di annullamento proposto dalla società ricorrente avverso gli atti mediante i quali il suo nominativo è stato iscritto, il 16 dicembre 2022 ( 1 ), poi mantenuto nel 2023 ( 2 ) e nel 2024 ( 3 ), dal Consiglio dell’Unione europea negli elenchi delle persone e delle entità assoggettati a misure restrittive in considerazione di azioni che compromettono o minacciano l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina. Tale causa consente in particolare al Tribunale di pronunciarsi sulla questione orizzontale dell'applicazione delle deroghe previste dal regolamento n. 269/2014 ( 4 ) alla cessione di una società stabilita al di fuori dell'Unione europea che detiene fondi congelati nell'Unione. Tale sentenza si inserisce nel contesto di una serie di misure restrittive adottate dall’Unione a seguito dell’aggressione militare perpetrata dalla [OSCURATO:PERSONA] contro l’Ucraina il 24 febbraio 2022. La ricorrente è una società a responsabilità limitata di diritto russo stabilita in Russia il cui nome è stato inserito negli elenchi controversi in quanto entità associata ( 5 ) alla Sberbank, una società inserita in detti elenchi in quanto entità che sostiene finanziariamente il governo della [OSCURATO:PERSONA] russa e quale entità operante in un settore economico che le fornisce una notevole fonte di reddito. A sostegno del suo ricorso di annullamento, la ricorrente deduce, in particolare, un errore di valutazione da parte del Consiglio quanto all'applicazione del criterio di associazione. Giudizio del Tribunale In via preliminare, occorre osservare che la ricorrente afferma di aver cessato di essere una controllata della Sberbank dal 31 ottobre 2022, quando sarebbe stata venduta dalle controllate della Sberbank che la detenevano ad un investitore emiratino. Essa fa quindi valere che, alla data dell'inserimento e del mantenimento del suo nome negli elenchi controversi ( 6 ), essa non era più una controllata della Sberbank. Poiché la ricorrente non contesta di essere stata creata nel 2021, al fine di detenere i certificati di deposito e le obbligazioni convertibili detenuti dalla Sberbank nella [OSCURATO:PERSONA] TopCo situata nei [OSCURATO:PERSONA], che sono stati trasferiti dalla Sberbank alla ricorrente il 5 aprile 2022, il Consiglio ritiene tuttavia che la vendita non abbia effetto nell'Unione, dato che essa non è stata autorizzata da un'autorità nazionale competente conformemente alla deroga prevista all'articolo 6 ter, paragrafo 2 ter, del regolamento n. 269/2014. Infatti, i certificati di deposito e obbligazioni convertibili detenuti dalla ricorrente sono stati congelati a partire dall'iscrizione del nome della Sberbank negli elenchi controversi, il 21 luglio 2022, in applicazione dell'articolo 2 del regolamento n. 269/2014. Il Tribunale constata al riguardo che, in applicazione della nozione di «congelamento di fondi» definita all'articolo 1, lettera f), del regolamento n. 269/2014, i certificati di deposito e le obbligazioni convertibili detenuti dalla ricorrente non potevano più, a partire dall'iscrizione del nome della Sberbank negli elenchi controversi, essere oggetto di alcun movimento o modifica che avrebbe avuto come conseguenza un cambiamento della loro proprietà o qualsiasi altra modifica che avrebbe potuto consentirne l'uso. Lo sblocco di tali fondi e risorse economiche poteva quindi avvenire solo a seguito del ritiro della Sberbank dagli elenchi controversi o in applicazione di una delle deroghe previste da detto regolamento, e in particolare di quella specificamente prevista per la Sberbank all'articolo 6 ter, paragrafo 2 ter, di tale regolamento, come modificato dal regolamento 2022/330 ( 7 ). Nel caso di specie, il Tribunale rileva anzitutto che non è stata chiesta alcuna autorizzazione all'autorità nazionale dei [OSCURATO:PERSONA] competente in merito alla cessione della ricorrente all'investitore emiratino. Esso sottolinea poi che tale cessione avrebbe avuto come conseguenza il trasferimento di fondi situati nel territorio dell'Unione e che, alla luce dell'ambito di applicazione dell'articolo 17 del regolamento n. 269/2014, quest'ultimo era quindi applicabile a detta cessione. Per quanto riguarda la deroga di cui all'articolo 6 ter, paragrafo 2 ter, del regolamento n. 269/2014, il Tribunale constata che essa si applica alla vendita di diritti di proprietà posseduti direttamente o indirettamente dalla Sberbank in una persona giuridica, un'entità o un organismo stabiliti nell'Unione, quali i certificati di deposito e le obbligazioni convertibili in questione nella [OSCURATO:PERSONA] TopCo. Peraltro, le deroghe mirano a circoscrivere chiaramente i casi in cui le entità inserite negli elenchi controversi possono chiedere autorizzazioni alle autorità nazionali competenti per vendere beni congelati e, in tal modo, a garantire l'efficacia delle misure restrittive. Pertanto, la proprietà dei fondi congelati non può essere trasferita da persone fisiche o giuridiche il cui nome è inserito negli elenchi controversi ad altre persone al di fuori dell'Unione, senza ricorrere a una deroga. Se così fosse, gli effetti delle misure restrittive sarebbero vanificati. Ne consegue che il trasferimento da parte della Sberbank a un investitore emiratino dei certificati di deposito nonché delle obbligazioni convertibili detenuti all'interno dell'Unione dalla ricorrente nella [OSCURATO:PERSONA] TopCo e congelati dopo l'iscrizione del nome della Sberbank negli elenchi controversi, senza l'autorizzazione di un'autorità nazionale competente, è contrario alle disposizioni del regolamento n. 269/2014 e deve essere considerato privo di effetti nel diritto dell'Unione. Pertanto, in tale contesto, il fatto che la ricorrente continui a detenere i certificati di deposito e le obbligazioni convertibili nella [OSCURATO:PERSONA] TopCo, che sono stati congelati a seguito dell'iscrizione del nome della Sberbank negli elenchi controversi, dimostra l'esistenza di interessi comuni che la vincolano alla Sberbank. ( 1 ) Decisione (PESC) 2022/2477 del Consiglio, del 16 dicembre 2022, che modifica la decisione 2014/145/PESC, concernente misure restrittive relative ad azioni che compromettono o minacciano l'integrità territoriale, la sovranità e l'indipendenza dell'Ucraina ( GU 2022, L 322 I, pag. 466) e regolamento di esecuzione (UE) 2022/2476 del Consiglio, del 16 dicembre 2022, che attua il regolamento (UE) n. 269/2014 concernente misure restrittive relative ad azioni che compromettono o minacciano l'integrità territoriale, la sovranità e l'indipendenza dell'Ucraina ( GU 2022, L 322 I, pag. 318). ( 2 ) Decisione (PESC) 2023/572 del Consiglio, del 13 marzo 2023, che modifica la decisione 2014/145/PESC, concernente misure restrittive relative ad azioni che compromettono o minacciano l'integrità territoriale, la sovranità e l'indipendenza dell'Ucraina ( GU 2023, L 75 I, pag. 134) e regolamento di esecuzione (UE) 2023/571 del Consiglio, del 13 marzo 2023, che attua il regolamento (UE) n. 269/2014 concernente misure restrittive relative ad azioni che compromettono o minacciano l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina ( GU 2023, L 75 I, pag. 1); decisione (PESC) 2023/1767 del Consiglio, del 13 settembre 2023, che modifica la decisione 2014/145/PESC concernente misure restrittive relative ad azioni che compromettono o minacciano l'integrità territoriale, la sovranità e l'indipendenza dell'Ucraina ( GU 2023, L 226, pag. 104 ) e regolamento di esecuzione (UE) 2023/1765 del Consiglio, del 13 settembre 2023, che attua il regolamento (UE) n. 269/2014 concernente misure restrittive relative ad azioni che compromettono o minacciano l'integrità territoriale, la sovranità e l'indipendenza dell'Ucraina ( GU 2023, L 226, pag. 3 ). ( 3 ) Decisione (PESC) 2024/847 del Consiglio, del 12 marzo 2024, che modifica la decisione 2014/145/PESC concernente misure restrittive relative ad azioni che compromettono o minacciano l'integrità territoriale, la sovranità e l'indipendenza dell'Ucraina (GU L, 2024/847) e regolamento di esecuzione (UE) 2024/849 del Consiglio, del 12 marzo 2024, che attua il regolamento (UE) n. 269/2014 concernente misure restrittive relative ad azioni che compromettono o minacciano l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina (GU L, 2024/849). ( 4 ) Regolamento (UE) n. 269/2014 del Consiglio, del 17 marzo 2014, concernente misure restrittive relative ad azioni che compromettono o minacciano l'integrità territoriale, la sovranità e l'indipendenza dell'Ucraina ( GU 2014, L 78, pag. 6 ). ( 5 ) Articolo 2, paragrafo 1, della decisione 2014/145/PESC del Consiglio, del 17 marzo 2014, concernente misure restrittive relative ad azioni che compromettono o minacciano l'integrità territoriale, la sovranità e l'indipendenza dell'Ucraina ( GU 2014, L 78, pag. 16 ), come modificata dalla decisione (PESC) 2022/329. ( 6 ) Vale a dire il 16 dicembre 2022 e alla data di adozione degli atti di mantenimento nel 2023 e nel 2024. ( 7 ) Articolo 6 ter, paragrafo 2 ter, del regolamento n. 269/2014: «In deroga all’articolo 2, le autorità competenti di uno Stato membro possono autorizzare, alle condizioni che ritengono appropriate, lo svincolo di taluni fondi o risorse economiche congelati o la messa a disposizione dell’entità inserita in elenco alla voce 108 dell’allegato I di taluni fondi o risorse economiche, dopo aver accertato che tali fondi o risorse economiche sono necessari per completare, entro il 31 ottobre 2022, una vendita e un trasferimento in corso di diritti di proprietà direttamente o indirettamente detenuti da tale entità in una persona giuridica, un’entità o un organismo stabiliti nell’Unione ». V. altresì, in proposito, articolo 2, paragrafo 15, della decisione 2014/145, come modificata dalla decisione (PESC) 2022/329.