Cassazione n. 18804/2026

o [OSCURATO:PERSONA] all’avvocato [OSCURATO:PERSONA][OSCURATO:PERSONA], rappresentato e difeso dall'avvocato [OSCURATO:PERSONA]Menorello unitamente all’avvocato [OSCURATO:PERSONA] controComune di Villafranca di Verona in persona del Sindaco pro tempore-intimato-avverso la sentenza del Consiglio di Stato di Roma n. 8852/2024depositata il 05/11/2024.Numero registro generale 10959/2025Numero sezionale 196/2026Numero di raccolta generale 18804/2026Data pubblicazione 09/06/2026Marcello [OSCURATO:PERSONA], deducendo di essere proprietario esclusivo di unterreno agricolo in Comune di Villafranca di Verona, interessatodall’abusiva realizzazione di una strada da parte della Publigas VeronaS.p.A., ha impugnato, dinanzi al Tar del Veneto, l'ordinanza n. 38 del20 novembre con la quale il Sindaco, esercitando i poteri di autotutelapossessoria sulle strade vicinali di cui all’art. 378 della legge 20marzo 1865, n. 2248, allegato F, e di cui all’art. 15 del decretoluogotenenziale 1 settembre 1918, n. 1446, ha ordinata la rimozionedi ogni ostacolo fisico e cartello monitorio che impediscamaterialmente o faccia ritenere non consentito il libero transito sullastrada S. Andrea alla generalità delle persone. Alla base delprovvedimento l’Amministrazione poneva la considerazione che latematica dell’accessibilità e dell’appartenenza dal demanio comunaledella strada, che nelle mappe è denominata come via S. Andrea, eraoggetto di contenzioso non ancora definito con sentenze passate ingiudicato; si evidenziava inoltre l’esigenza di garantire, nelle more didefinizione del su citato contenzioso, il libero transito alla generalitàdelle persone sulla strada S. Andrea, ritenendo che il potere diautotutela possessoria sia suscettibile di valido esercizio “anchequando da tempo la strada non sia stata utilizzata dalla collettività edanche quando sia impraticabile il carreggio”Il TAR - richiamata la propria precedente decisione che aveva accoltoil ricorso contro la precedente ordinanza n. 10 del 28 giugno 2018,emessa con riferimento al medesimo tratto di strada e con la qualeera stata ordinata identica rimozione – accoglieva l’ulteriore ricorsosulla base delle medesime considerazioni: la strada non avevaNumero registro generale 10959/2025Numero sezionale 196/2026Numero di raccolta generale 18804/2026Data pubblicazione 09/06/2026carattere demaniale e neanche era stata utilizzata per l’esercizio delpassaggio e del transito iure servitutis.[OSCURATO:PERSONA] S.p.A. ha proposto ricorso per motivi attinenti allagiurisdizione, articolando tre motivi.[OSCURATO:PERSONA] ha resistito con controricorso, depositando anche lamemoria.Il Procuratore Generale ha depositato conclusioni scritte, chiedendoche la Corte dichiari inammissibile il ricorso.RAGIONI DELLA DECISIONE1. Il primo motivo denunzia violazione, ai sensi dell’art. 360, comma1, n. 1, c.p.c., dell’art. 103, comma 1, Cost., da aversi in combinatodisposto con l’art. 8 c.p.a., in relazione all’art. 378, l. 20 marzo 1865,n. 2248, all. F.Secondo la ricorrente, avuto riguardo ai consolidati principi applicabiliin materia, l’unica cosa che il Giudice amministrativo avrebbe dovutochiedersi, ai fini del presente contenzioso, è se la strada Sant’Andrea,bloccata dal sig. [OSCURATO:PERSONA], fosse o meno oggetto di pubblico passaggio,ripristinato dal Comune di Villafranca con l’ordinanza impugnata. Inquesto senso, il Consiglio di Stato, in quanto si è occupato dei profilinell’area dei diritti soggettivi che rimangono riservati al Giudiceordinario, «addentrandosi in accertamenti non richiesti eassolutamente non necessari ai sensi dell’art. 8 c.p.a., in quantoestranei all’autotutela possessoria concernente il ripristino di stradeinterrotte o ingombrate».1.1. Il primo motivo è inammissibile.Il potere di ordinanza attribuito al sindaco in base all'art. 378 l. 20marzo 1865 n. 2248, all. F, in materia di riduzione in pristino per laNumero registro generale 10959/2025Numero sezionale 196/2026Numero di raccolta generale 18804/2026Data pubblicazione 09/06/2026tutela del demanio stradale, si configura come un potere di autotutelapossessoria iuris publici, inteso all'immediato ripristino dello stato difatto preesistente, il cui esercizio non si sottrae al sindacato dilegittimità del giudice amministrativo trattandosi di verificare lapresenza dei necessari presupposti e la conformità alle norme che lodisciplinano. Benché questo diritto pubblico possa convivere con unaservitù di diritto privato, l'impugnazione davanti al giudiceamministrativo è certamente uno strumento di difesa ammissibile, inquanto l'esistenza di un uso viabilistico pubblico autorizza gli ufficicomunali a esercitare sia il potere di regolamentazione (limitazionedel traffico, divieti di sosta) sia il potere di autotutela (v. art. 823comma 2 c.c.; art. 378 della L. 20 marzo 1865, n. 2248 all. F). Lasede naturale per sindacare il presupposto e l'esercizio di tali poteririmane pertanto la giurisdizione amministrativa, anche ove vengarichiesto al medesimo giudice di accertare, in via incidentale, lasussistenza o meno del diritto della collettività sul suolo pubblico osoggetto ad uso pubblico, in coerenza con le previsioni di cui all'art. 8c.p.a.Il ricorrente pone l’accento sul fatto che l'art. 378 della L. n. 2248 del1865, All. F, in quanto disciplina una ipotesi di autotutela possessoriadi diritto pubblico, non presuppone la titolarità di un diritto reale diuso pubblico o l'esistenza di una pubblica via vicinale. Il poteredell’amministrazione comunale di rimuovere gli ostacoli al liberotransito (con le modalità esistenti anteriormente, e quindi diripristinare lo stato dei luoghi) è esercitabile alla sola condizione chesussista una situazione di fatto di oggettivo pregiudizio del pubblicopassaggio, senza che vi sia necessità di ulteriore motivazione (cfr.Numero registro generale 10959/2025Numero sezionale 196/2026Numero di raccolta generale 18804/2026Data pubblicazione 09/06/2026Cons. Stato, sez. IV, 8 giugno 2011, n. 3509 e sez. V, 8 gennaio2009 n. 25).Da ciò conseguirebbe, sempre secondo la ricorrente, che i giudiciamministrativi, dapprima il TAR e poi il Consiglio di Stato, avrebberodefinito la questione sottoposta a loro giudizio sulla base di parametriimpropri, che non implicavano l’esigenza di compiere accertamentiincidentali sul carattere pubblico della strada, dovendosi l’indaginearrestare alla sola verifica del pubblico passaggio.Così identificato il significato essenziale della censura, risulta paleseche la ricorrente non propone un motivo attinente alla giurisdizione,ma allude a un error in giudicando, sotto il duplice profilo, per unverso, della violazione dei parametri utilizzati dal giudiceamministrativo per compiere il giudizio di legittimità delprovvedimento, e, per altro verso, di un inutile esercizio del potere dicognizione incidentale attribuito al giudice amministrativo dall’art. 8c.p.a.Insomma, la censura, proposta con il ricorso, non disconosce che lapronunzia resa dal giudice amministrativo ha infine riguardato lalegittimità del provvedimento amministrativo, pacificamenterientrante nella giurisdizione amministrativa, ma denunzia, appunto,che i giudici avrebbero male esercitato la loro giurisdizione. Laricorrente, infatti, non disconosce che l’indagine sulla esistenza deldiritto è stata fatta in via incidentale, in applicazione dell'art. 8 delCodice del processo amministrativo.2. Il secondo motivo denunzia “violazione, ai sensi dell’art. 360,comma 1, n. 1, c.p.c., dell’art. 103, comma 1, Cost., da aversi incombinato disposto con l’art. 8 c.p.a., in relazione agli artt. 2909 c.c.e 378, l. 20 marzo 1865, n. 2248, all. F.” Il Consiglio di Stato nonNumero registro generale 10959/2025Numero sezionale 196/2026Numero di raccolta generale 18804/2026Data pubblicazione 09/06/2026solo aveva statuito su aspetti rimessi al giudice civile, ma tanto avevafatto in presenza di una lite pluriventennale pendente tra le stesseparti dinanzi al Giudice ordinario, che si era appena espresso propriosulle questioni discusse nella sentenza impugnata, il quale si eraespresso nel senso che “non vi sono porzioni della «nuova» strada S.Andrea che hanno natura privata, in quanto la strada coincidesostanzialmente, per quanto evidenziato dall’elaborato peritale, con iltracciato originario e comunque la stradina di collegamento tra la viaS. Andrea e la via [OSCURATO:PERSONA] partecipa del carattere pubblicodell’intero tracciato e altrettanto è a dirsi in relazione al raccordo checollega via S. Andrea con via Paroline, che assume un’esplicita finalitàdi collegamento”. In vista dell’udienza pubblica, tanto il Comune diVillafranca, quanto Publigas avevano diligentemente depositato nelfascicolo telematico la pronunzia della Corte d’appello di Venezia n.148 del 2023.2.1. Il secondo motivo è inammissibile. L’art. 8 del Codice delprocesso amministrativo, come è noto, estende la cognizioneincidentale del giudice amministrativo, in sede di giurisdizione dilegittimità, a "tutte le questioni pregiudiziali o incidentali relative adiritti, la cui risoluzione sia necessaria per pronunciare sulla questioneprincipale"; questioni che vengono decise "senza efficacia digiudicato", salve le eccezioni di cui al secondo comma del suddettoarticolo 8 (Cass., S.U., n. 28331/2019).Secondo le Sezioni Unite di questa Corte, la violazione dei limiti dellacognizione incidentale stabiliti dall'art. 8 c.p.a. non configura uneccesso di potere giurisdizionale, ma solo un error in procedendo,commesso dal giudice amministrativo all'interno della suagiurisdizione (Cass. S.U., n. 7292; n. 19103/2023; n. 36636/2022).Numero registro generale 10959/2025Numero sezionale 196/2026Numero di raccolta generale 18804/2026Data pubblicazione 09/06/2026Come è stato recentemente chiarito (Cass., S.U., n. 24242/2024)«poiché l'oggetto della cognizione incidentale viene conosciuto dalgiudice amministrativo sempre e soltanto in funzione dellaesplicazione della giurisdizione sull'oggetto conosciuto invece in viaprincipale, il bene della vita su cui il giudice amministrativo decide e,quindi, sul quale si esercitata la sua giurisdizione, il suo ius dicere, eriguardo al quale assume rilevanza la figura dell'eccesso di poteregiurisdizionale, è per definizione sempre e soltanto quello riguardo alquale la sua giurisdizione sussiste in via diretta e cui la cognizioneincidentale è soltanto funzionale e perciò autorizzata in viaincidentale» (Cass. Sez. U. 13 aprile 2016, n. 7292, cit., inmotivazione). D’altro canto, se l’art. 8 c.p.a. conferisce al giudiceamministrativo la cognizione incidentale in materia di diritti, con lasola eccezione (prevista al secondo comma dell’articolo) dellequestioni sullo stato e capacità delle persone e sul falso, non vi èspazio per ritenere che taluni di tali accertamenti sfuggano alla dettacognizione. Può certo accadere che un dato accertamento sia nonfunzionale rispetto al thema decidendum: che non sia cioè realmentenecessitato dalla decisione sull’oggetto della domanda. Ma ciò non hale ricadute che il ricorrente ipotizza: in tale evenienza vieneeventualmente in discorso un semplice errore di giudizio — appuntoafferente al nesso di pregiudizialità esistente tra la causa principale ela questione decisa incidenter tantum — che resta interno ai limiti delpotere giurisdizionale del giudice amministrativo: poteregiurisdizionale che è definito dal petitum sostanziale della causa, daidentificarsi in funzione della causa petendi e del rapporto dedotto ingiudizio (per tutte: Cass. Sez. U. 24 gennaio 2024, n. 2368), e non inNumero registro generale 10959/2025Numero sezionale 196/2026Numero di raccolta generale 18804/2026Data pubblicazione 09/06/2026ragione dalle questioni che lo stesso giudice ritenga di decidereincidentalmente».Pertanto, ammesso e non concesso che, nella specie, la verifica dellalegittimità dell’ordinanza non richiedeva altro accertamento se non laverifica del fatto del pubblico transito, si avrebbe comunque un erroredi giudizio, che non ha comportato alcun problema di giurisdizione.3. Il terzo denunzia violazione, ai sensi dell’art. 360, comma 1, n. 1,c.p.c., dell’art. 103, comma 1, Cost., da aversi in combinato dispostocon l’art. 8 c.p.a., in relazione agli artt. 112 c.p.c. e 378, l. 20 marzo1865, n. 2248, all. F. Il Consiglio di Stato non ha neppure esaminatola più parte delle critiche mosse alla pronuncia del T.A.R. Veneto daPubligas.Il terzo motivo è inammissibile. Vale infatti il principio che «Conriguardo a sentenza del Consiglio di Stato, la deduzione di viziodi omessa pronuncia può integrare motivo inerente alla giurisdizione,come tale denunciabile con ricorso alle Sezioni Unite della Corte dicassazione, ove si verta in tema di rifiuto di decisione, sulpresupposto dell'esorbitanza della relativa questione da quellerientranti nelle attribuzioni giurisdizionali del giudice amministrativo.Il suddetto ricorso, pertanto, non è esperibile per far valere omissionio lacune, in cui sia incorso il Consiglio di Stato nell'affermare onegare la legittimità del provvedimento impugnato, vertendosi intema di errori in iudicando od in procedendo, i quali attengono allacorrettezza del concreto esercizio di quelle attribuzioni» (Cass. n.8741/1987; nello stesso senso Cass. n. 525/1998; n. 30605/2024).Il ricorso è, conclusivamente, dichiarato inammissibile.Le spese seguono la soccombenza.Numero registro generale 10959/2025Numero sezionale 196/2026Numero di raccolta generale 18804/2026Data pubblicazione 09/06/2026Non vi è luogo alla liquidazione delle spese di lite nei confronti delComune di Villafranca di Verona, non svolgendo difese l’intimato. P.Q.MLa Corte dichiara inammissibile il ricorso; condanna la ricorrente alpagamento, in favore del controricorrente, delle spese del giudizio dicassazione, che liquida nella misura di € 4.800,00, per compensi percompensi oltre alle spese forfettarie nella misura del 15 per cento,agli esborsi liquidati in € 200,00 ed agli accessori di legge. Ai sensidell'art. 13 comma 1-quater del d.P.R. n. 115 del 2002, dà atto dellasussistenza dei presupposti per il versamento, da parte dei ricorrenti,dell'ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quellodovuto per il ricorso a norma del comma 1-bis del citato art. 13.Così deciso in Roma, nella camera di consiglio delle Sezioni Unitecivili, il 12 maggio 2026.Il PresidenteRaffaele [OSCURATO:PERSONA]