Cassazione n. 13441/2026

ione telematica legale-ricorrente-contro[OSCURATO:PERSONA] S.p.a., rappresentata e difesa dall'avvocato [OSCURATO:PERSONA]Passalacqua unitamente agli avvocati [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA],domiciliazione telematica legale-controricorrente-Numero registro generale 27306/2024Numero sezionale 16/2026Numero di raccolta generale 13441/2026Data pubblicazione 09/05/2026nonché contro[OSCURATO:PERSONA] S.r.l., rappresentata e difesa dall'avvocato [OSCURATO:PERSONA] telematica legale-controricorrente-e sul ricorso incidentale proposto da:[OSCURATO:PERSONA] S.r.l., rappresentata e difesa dall'avvocato [OSCURATO:PERSONA] telematica legale-ricorrente incidentale-e sul ricorso incidentale proposto da:[OSCURATO:PERSONA] S.p.a., rappresentata e difesa dall'avvocato [OSCURATO:PERSONA]Passalacqua unitamente agli avvocati [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA],domiciliazione telematica legale-ricorrente incidentale-controAgenzia delle Dogane e dei Monopoli, rappresentata e difesadall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliazione telematica legale-controricorrente-avverso la sentenza della Corte d'Appello di Roma n. 6532 del 2024depositata il 17/10/2024.Numero registro generale 27306/2024Numero sezionale 16/2026Numero di raccolta generale 13441/2026Data pubblicazione 09/05/2026Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 13/01/2026 dalConsigliere [OSCURATO:PERSONA].1. l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli propone ricorso percassazione, articolato in sei motivi, avverso la sentenza della Corte diappello di Roma n. 6532 del 2024.2. Espone che:- [OSCURATO:PERSONA] s.r.l. aveva convenuto in giudizio, dinanzi alTribunale di Roma, l’Agenzia delle Dogane e dei Monopolideducendo che era proprietaria e noleggiatrice di apparecchi dagioco di cui all’art. 110, comma 6, del T.U.L.P.S., r.d. n. 773 del1931;- in particolare, aveva acquistato alcuni apparecchi, contenentischede elettroniche denominate “[OSCURATO:PERSONA]” “[OSCURATO:PERSONA]” e “TerzaDimensione”, tutti corredati da certificato di conformitàamministrativa e nulla osta di distribuzione e utilizzo;- gli atti autorizzatori erano stati rilasciati dall’AmministrazioneAutonoma dei Monopoli di Stato, cui era succeduta l’Agenzia delleDogane e dei Monopoli, sulla scorta di una verifica tecnicadelegata a Organismi certificatori, dalla quale era risultato che idispositivi rispettavano i requisiti previsti dalla normativaprimaria ratione temporis applicabile sino al 2005;- la società acquirente aveva quindi richiesto che fosse emessodall’amministrazione, in favore dei concessionari, il nulla osta dimessa in esercizio per ciascun apparecchio da gioco acquistatodal produttore, e aveva stipulato con i concessionari stessicontratti aventi ad oggetto l'attività di raccolta delle giocate;- a séguito di una perizia svolta dalla [OSCURATO:SOCIETA]., su incaricodell’amministrazione, era però risultato che alcuni degliapparecchi in questione denominati “[OSCURATO:PERSONA]” non eranoNumero registro generale 27306/2024Numero sezionale 16/2026Numero di raccolta generale 13441/2026Data pubblicazione 09/05/2026conformi alle prescrizioni del T.U.L.P.S. applicabili, sicchél’amministrazione, nel dicembre 2006, aveva revocato ilcertificato di conformità e, successivamente, aveva ordinato ladismissione degli stessi;- nel giugno 2007, in sede di procedimento penale, era statoordinato il sequestro preventivo di alcuni apparecchi con schededel tipo “[OSCURATO:PERSONA]” nonché “[OSCURATO:PERSONA]” e “Terza dimensione”,cui aveva fatto séguito l’invito del [OSCURATO:PERSONA] Procuratore dellaRepubblica presso il Tribunale di Venezia, rivolto a tutti i gestoridei predetti apparecchi sul territorio nazionale e a tutti iconcessionari di rete, all’immediato ritiro degli stessi;- sùbito dopo, anche l’amministrazione aveva invitato al ritiro ditutti gli apparecchi oggetto del procedimento penale: pertanto, lasocietà acquirente aveva dismesso anticipatamente gli apparecchiin suo possesso attesa l'irregolarità delle relative schede, oggettopoi di pronuncia resa con sentenza del Tribunale penale diVenezia n. 106 del 2012, pur infine dichiarativa della prescrizionedel reato di esercizio di gioco d’azzardo;- su queste premesse, la società ricorrente aveva chiesto lacondanna dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli alrisarcimento del danno subìto per aver fatto affidamento nellaregolarità degli apparecchi da gioco oggetto della corrispondenteautorizzazione amministrativa: i pregiudizi erano stati dunqueindicanti sia nel lucro cessante da mancato guadagno, sia neldanno emergente consistente nel rimborso di parte del costo diacquisto dei singoli apparecchi, detratto il valore per il parzialeloro utilizzo;- l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli aveva resistito in giudiziochiedendo altresì di essere autorizzata a chiamare in causa lasocietà [OSCURATO:PERSONA] s.p.a., già [OSCURATO:SOCIETA]., organismoNumero registro generale 27306/2024Numero sezionale 16/2026Numero di raccolta generale 13441/2026Data pubblicazione 09/05/2026che aveva effettuato la certificazione di conformità, nei confrontidella quale aveva spiegato, in via subordinata, domanda dirivalsa per esser tenuta indenne dalle conseguenze derivantidall’eventuale accoglimento delle domande risarcitoriedell’attrice;- il Tribunale di Roma, davanti al quale aveva resistito la societàKiwa [OSCURATO:SOCIETA], con sentenza n. 12851 del 2019, avevarigettato la domanda principale, con pronuncia riformata dallaCorte di appello di Roma secondo cui, in particolare:- sussisteva la contestata giurisdizione del giudice ordinario postoche nell’illecito, consistente nell'allegato rilascio indebito di nullaosta per apparecchi risultati irregolari, determinante l’anticipatadismissione degli stessi, l’atto amministrativo aveva integratosolo il presupposto della pretesa per lesione dell’affidamentoazionata dalla parte privata neppure destinataria delleautorizzazioni in questione, rilasciate ai produttori degliapparecchi acquistati dall’originaria attrice: in questo quadro eraanche indifferente la natura del rapporto tra l’Agenzia el’organismo di certificazione, pur qualificabile in termini diconcessione di servizi;- sussisteva anche la pure contestata legittimazione passivadell’amministrazione, diversamente garantita dall’organismo,proprio per le responsabilità verso i terzi, a mezzo della specificaobbligazione prevista nella convenzione concessoria;- la sentenza del Tribunale penale di Venezia, liberamenteapprezzabile in sede civile, aveva constatato, all’esito di unacomplessa istruttoria, l’irregolarità degli apparecchi;- la suddetta conclusione era supportata anche da tutta laproduzione documentale versata in atti dalla società istante,nonché dalla stessa condotta dell’Agenzia che si era costituitaNumero registro generale 27306/2024Numero sezionale 16/2026Numero di raccolta generale 13441/2026Data pubblicazione 09/05/2026parte civile nel giudizio penale, avvalorando la tesi accusatoria,laddove, secondo quanto osservato da questa Corte, Sezione 3,con l’ordinanza n. 9818 del 2024, pronunciata in altro giudiziosovrapponibile, il Tribunale di Roma, la cui decisione era stata inquel caso confermata in secondo grado, era legittimamentepervenuto all’affermazione della colposa condottadell’amministrazione in base al complessivo compendiodocumentale e, in particolare, alla luce della corrispondenzaintercorsa tra l’amministrazione e l’organismo di certificazione;- ciò posto, il danno emergente poteva quantificarsi in relazione alcosto di acquisto degli apparecchi, mentre il lucro cessanteandava ridotto in ragione della vetustà delle macchine e delletendenze di mercato.3. Resiste con controricorso [OSCURATO:PERSONA] s.r.l., incorporante perfusione [OSCURATO:PERSONA] s.r.l., proponendo, altresì, ricorso incidentaleaffidato a tre mezzi. La parte ha depositato memoria.Resiste con controricorso [OSCURATO:PERSONA] s.p.a., proponendo,altresì, ricorso incidentale condizionato, fondato su dieci motivi. Anche taleparte ha depositato memoria.L’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli resiste ad entrambi i ricorsiincidentali.[OSCURATO:PERSONA] s.p.a. resiste al ricorso incidentale di [OSCURATO:SOCIETA]4. Il Pubblico Ministero ha formulato conclusioni scritte nel senso delrigetto del ricorso principale, accoglimento del primo motivo di ricorsoincidentale della società originaria attrice, assorbiti i restanti, e assorbito ilricorso incidentale condizionato della società chiamata in causa.RAGIONI DELLA DECISIONE5. Con il primo motivo di ricorso principale si prospetta la violazionee falsa applicazione degli artt. 133, comma 1, lettera c), 7, comma 4, 30,Numero registro generale 27306/2024Numero sezionale 16/2026Numero di raccolta generale 13441/2026Data pubblicazione 09/05/2026comma 6, c.p.a., poiché la Corte di appello avrebbe errato escludendo lasussistenza della giurisdizione amministrativa esclusiva, atteso che iprovvedimenti affermati come lesivi s’iscrivevano nell’ambito di unrapporto concessorio, ovvero, sotto altro profilo, si era domandata latutela di diritti patrimoniali consequenziali alla lesione da provvedimento,ovvero, in altri termini, la tutela risarcitoria da lesione dei legittimiinteressi sottesi agli atti autorizzatori, controvertendosi della pretesaillegittimità dell’operato della p.a. che avrebbe rilasciato autorizzazioniall’uso degli apparecchi benché non conformi a legge, costringendosuccessivamente la parte privata al loro ritiro.6. Il motivo è infondato.Come di recente osservato ricostruttivamente nell’arresto di questaCorte, Sezione 3, 11/04/2024, n. 9818 (ripreso ancor più recentementeda Cass., Sezione 3, 30/05/2025, n. 14573 ricordata in memoria dalladifesa della società chiamata in causa), in fattispecie corrispondente, l’art.22 della legge 27 dicembre 2002, n. 289 ha riordinato la disciplinariguardante gli apparecchi da divertimento e intrattenimento,introducendo misure di contrasto all’uso irregolare degli stessi.In particolare, è stato emendato il [OSCURATO:PERSONA] delle Leggi diPubblica Sicurezza, r.d. 18 giugno 1931, n. 773, prevedendo, all’articolo110, comma 6, una nuova categoria di apparecchi e congegni automatici,semiautomatici ed elettronici, volti a consentire, diversamente dallaprevigente disciplina, ridotte vincite in denaro, e nel cui utilizzo glielementi di abilità ed intrattenimento siano preponderanti rispetto a quellialeatori.Allo stesso tempo, parimenti modificando il testo dell’art. 38, comma3, della legge n. 388 del 2000, si è stabilito che tali apparecchi debbanoricevere, dall’amministrazione, la certificazione di conformità alleprescrizioni per il gioco lecito, sulla base della verifica tecnica delle lorocaratteristiche e del loro funzionamento.Numero registro generale 27306/2024Numero sezionale 16/2026Numero di raccolta generale 13441/2026Data pubblicazione 09/05/2026Per l’esecuzione della suddetta verifica, l’articolo 38, comma 3, dellalegge n. 388 del 2000, prevede la facoltà per l’amministrazione distipulare convenzioni con organismi di certificazione.L’opzione legislativa è stata, pertanto, quella di allocare a soggettiesterni all’amministrazione la descritta attività, così, evidentemente, daevitare oneri conseguenti all’approntamento di appositi uffici e strutturetecniche.Per disciplinare i rapporti tra l’amministrazione e i predetti organismidi certificazione, è stato predisposto, dalla prima, uno schema diconvenzione tipo, sottoposto all’esame del Consiglio di Stato, ai sensidell’articolo 17, comma 25, lettera c), della legge 15 maggio 1997, n. 127,esitato con parere del 9 dicembre 2003.Sulla base di tale schema è stata redatta la convenzione, richiamatanegli atti, intercorsa – come accertato nella specie dai giudici di merito –tra l’amministrazione e la società [OSCURATO:SOCIETA], poi divenuta [OSCURATO:PERSONA],della quale può essere affermata la natura di concessione di serviziopubblico.Secondo questa Corte, in coerenza con le conclusioni raggiunte dalConsiglio di Stato (Cons. di Stato, 9 settembre 2011, n. 5068, cui adde,ad esempio, Cons. di Stato, 21 marzo 2024, n. 2784), le concessioni, nelquadro del diritto dell’Unione Europea (cfr., solo ad esempio, Corte digiustizia, 01/08/2022, causa C-332/20), si distinguono dagli appalti nonper il titolo provvedimentale dell’attività (sicché, sotto questo profilo, ilnomen iuris di “convenzione” non è un indice di per sé decisivo), né per ilfatto che ci si trovi di fronte a una vicenda di trasferimento di pubblicipoteri o di ampliamento della sfera giuridica del privato, né per la loronatura autoritativa o provvedimentale rispetto alla natura contrattualedell’appalto, ma per la traslazione dell’alea inerente alla gestione di unacerta attività in capo al soggetto privato: si configura perciò un appalto dipubblico servizio quando il corrispettivo è pagato direttamenteNumero registro generale 27306/2024Numero sezionale 16/2026Numero di raccolta generale 13441/2026Data pubblicazione 09/05/2026dall'amministrazione al prestatore del servizio, il quale,conseguentemente, non ne sopporta il rischio gestorio, mentre si haconcessione di servizio pubblico quando l’amministrazione concedenteabbia trasferito integralmente o in misura significativa all’operatoreprivato il rischio di gestione economica connesso all’esecuzione delservizio in rilievo (Cass., Sez. U., 27/08/2024, n. 23155, che si richiama aCass., Sez. U., 20/04/2017, n. 9965, e, in chiave unionale, menziona, inriferimento alla prima fattispecie, Corte di giustizia, 13/10/2010, causa C-458/03, Corte di giustizia, 18/07/2007, causa C-382/05, Corte di giustizia07/12/2000, causa C324/98, e, con riguardo alla seconda fattispecie,Corte di giustizia, 21/05/2015, causa C-269/14).La concessione implica sempre, dunque, il trasferimento alconcessionario del rischio operativo di natura economica di non riuscire arecuperare gli investimenti effettuati e i costi sostenuti per realizzare ilavori o i servizi, che il titolare della stessa concessione fronteggiarifacendosi sull’utenza per mezzo della riscossione di un qualsiasi tipo dicanone o tariffa.In questo quadro, il rapporto tra l’amministrazione e gli organismi dicertificazione prima menzionati va qualificato negli anticipati terminiconcessori posto che tale attività, come pacifico nell’odierno giudizio, oltread indirizzarsi nei confronti di tutti gli operatori del settore, risultaremunerata da quanti, tra essi, ne abbiano fatto richiesta.L’oggetto della concessione è, nel caso, la certificazione dellaconformità a legge degli apparecchi e congegni di intrattenimento edivertimento, ovvero dei loro modelli.Ora, il titolo di responsabilità fatto valere nei confronti dell’Agenzia èstato individuato, dalla società istante e dai giudici di merito di primocome di secondo grado, nell’affidamento, poi rivelatosi erroneo, generatodal rilascio, da parte di quella, del nulla osta ai produttori e importatoriNumero registro generale 27306/2024Numero sezionale 16/2026Numero di raccolta generale 13441/2026Data pubblicazione 09/05/2026degli apparecchi e congegni suddetti: atto autorizzatorio fondato, a suavolta, sulla detta certificazione.Si comprende, pertanto, che l’affidamento in discussione nons’iscrive nel rapporto concessorio tra amministrazione e organismo, manel diverso rapporto tra la prima e l’acquirente e utilizzatore commercialedei beni certificati.Come osservato dal Procuratore generale, la società ricorrente,odierna attrice, è una società privata autorizzata all’esercizio del giococonformità. Il privato che esercita il gioco previamente autorizzato nonsvolge un pubblico servizio, ma un’attività imprenditoriale soggetta adautorizzazione e controllo; e il rapporto che egli ha con l’Agenzia delleDogane e dei Monopoli non è un rapporto di pubblico servizio, a differenzadi quello che l’Agenzia ha con i concessionari che curano il collegamento diciascun apparecchio alla rete telematica della prima, e, come visto, adifferenza di quello che l’Agenzia ha con le società incaricate di attestarela conformità degli apparecchi, da qualificare, dunque, come concessionedi pubblico servizio.Non rileva, perciò, la giurisdizione esclusiva del giudiceamministrativo afferente alle concessioni, che altrimenti avrebbeassegnato la cognizione risarcitoria della relativa lesione allo stessogiudice.Difatti, al di fuori delle materie indicate dall’art. 133, c.p.a., nellequali si configura la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ladomanda risarcitoria del privato che lamenti la lesionedell'incolpevole affidamento circa la legittimità di un provvedimentoamministrativo ampliativo successivamente annullato, o la correttezza delcomportamento della p.a., compete alla giurisdizione del giudice ordinario,venendo in rilievo la lesione non già di un interesse legittimo bensì deldiritto soggettivo all’autodeterminazione del singolo nelle scelte cheNumero registro generale 27306/2024Numero sezionale 16/2026Numero di raccolta generale 13441/2026Data pubblicazione 09/05/2026comportano impegno di risorse, al riparo da ingerenze illecite o dacomportamenti scorretti altrui, la cui protezione si realizza mediantel'imposizione di reciproci doveri di comportamento, ispirati a buona fede,tra i soggetti di una relazione instaurata in vista di un agire negoziale oprovvedimentale (Cass., Sez. U., 25/09/2025, n. 26080).Nella paradigmatica fattispecie in scrutinio, come sopra ricostruita,la pretesa risarcitoria da lesione del descritto affidamento è correlata aquella del diritto soggettivo all’esplicazione dell’iniziativa imprenditoriale,non alla violazione di regole che incidono sulla validità degli attiamministrativi adottati al riguardo.Per queste ragioni è chiaro che non hanno fondamento le ipotesi,formulate nella censura in scrutinio, di giurisdizione del giudiceamministrativo per lesione di interessi legittimi ovvero in relazione alladomanda di diritti patrimoniali consequenziali, atteso in specie, quanto aquesti ultimi, che non si tratta di una tutela, conseguente all’invalidazionedi un atto amministrativo illegittimo, non esaurita da tale caducazione:l’oggetto del giudizio, in altri termini, non è il risarcimento per la lesionedell’interesse inciso dal provvedimento amministrativo invalido (comeavrebbe potuto diversamente dirsi, in tesi, per una revoca illegittima delnulla osta), bensì quella dell’affidamento fatto in un atto amministrativo,autorizzatorio, rivelatosi, al contrario, erroneo.7. I restanti motivi del ricorso principale, e quelli dei ricorsiincidentali, possono rimettersi, a mente dell’art. 142, disp. att. cod. proc.civ., allo scrutinio della Terza Sezione, non involgendo il profilo digiurisdizione per cui la causa è giunta all’esame delle Sezioni Unite.Infatti, quanto al ricorso principale le residue censure riguardano lalegittimazione passiva dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli,contestata nella prospettiva della sussistenza di quella dell’organismo dicertificazione, l’idoneità della motivazione della sentenza di merito, laNumero registro generale 27306/2024Numero sezionale 16/2026Numero di raccolta generale 13441/2026Data pubblicazione 09/05/2026prova e misura del danno, nonché la portata della clausolacompromissoria contenuta nella convenzione concessoria.Quanto al ricorso incidentale di [OSCURATO:PERSONA] s.r.l., i mezziconcernono, in specie, la misura del danno da lucro cessante.Quanto al ricorso incidentale, condizionato, di [OSCURATO:PERSONA],s.p.a., i motivi hanno ad oggetto, nel quadro del rapporto con l’[OSCURATO:PERSONA] e dei Monopoli, la corretta valutazione motivazionale relativaall’affermazione della irregolarità degli apparecchi in questione e dellanatura colposa propria della condotta posta a base della domandarisarcitoria, nonché la prova e misura del danno reclamato. P.Q.MLa Corte, a Sezioni Unite, rigetta il primo motivo di ricorso principale,dichiarando la giurisdizione del giudice ordinario, e rimette alla TerzaSezione civile la decisione sui restanti motivi del ricorso principale e suimotivi dei ricorsi incidentali.Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio delle Sezioni UniteCivili della Corte Suprema di Cassazione, il giorno 13 gennaio 2026.[OSCURATO:PERSONA] PresidentePasquale d'Ascola