Cassazione n. 15016/2022

e Ud. 09/02/2022 ORDINANZA CC sul ricorso 17094-2016 proposto da: [OSCURATO:PERSONA], in persona del Sindaco pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, [OSCURATO:PERSONA] N.4, presso lo studio dell'avvocato [OSCURATO:PERSONA], rappresentato e difeso dall'avvocato [OSCURATO:PERSONA]; - ricorrente - contro 2022 [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA],GAZZINI 508 ANDREA, [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], tutti elettivamente domiciliati in ROMA, F i r m a t o D a : S E C C H I E N R I C O E m e s s o D a : A R U B A P E C S . P . A . N G C A 3 S e r i a l # : 5 8 2 5 9 c a b e 7 2 9 f 6 b 3 7 0 6 d d b 9 6 e 6 f f 7 1 0 c - F i r m a t o D a : M A N N A A N T O N I O E m e s s o D a : A R U B A P E C S . P . A . N G C A 3 S e r i a l # : 6 e 2 3 e 8 5 e 2 6 b 5 2 8 5 2 9 3 1 d 0 5 2 6 b 3 8 9 5 c f 2 Numero registro generale 17094/2016 [OSCURATO:PERSONA] n. 124, presso lo studio Numero sezionale 508/2022 Numero di raccolta generale 15016/2022 dell'avvocato [OSCURATO:PERSONA], rappresentati e Data pubblicazione 11/05/2022 difesi dall'avvocato [OSCURATO:PERSONA]; - controricorrenti - avverso la sentenza n. 306/2016 della CORTE D'APPELLO di FIRENZE, depositata il 11/05/2016 R.G.N. 612/2015; udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 09/02/2022 dal Consigliere [OSCURATO:PERSONA]. [OSCURATO:PERSONA]. F i r m a t o D a : S E C C H I E N R I C O E m e s s o D a : A R U B A P E C S . P . A . N G C A 3 S e r i a l # : 5 8 2 5 9 c a b e 7 2 9 f 6 b 3 7 0 6 d d b 9 6 e 6 f f 7 1 0 c - F i r m a t o D a : M A N N A A N T O N I O E m e s s o D a : A R U B A P E C S . P . A . N G C A 3 S e r i a l # : 6 e 2 3 e 8 5 e 2 6 b 5 2 8 5 2 9 3 1 d 0 5 2 6 b 3 8 9 5 c f 2 Numero registro generale 17094/2016 Numero sezionale 508/2022 Numero di raccolta generale 15016/2022 Data pubblicazione 11/05/2022 [OSCURATO:PERSONA] 1.La Corte d’Appello di Firenze, con sentenza del 5 aprile 2016, in riforma della sentenza del Tribunale della stessa sede, dichiarava irripetibili le somme corrisposte dal COMUNE di SCANDICCI (in prosieguo: il COMUNE) agli attuali controricorrenti, agenti di [OSCURATO:PERSONA], nel periodo da giugno 2002 a febbraio 2006 a titolo di indennità di disagio per il servizio diurno festivo, serale e notturno, che il COMUNE aveva posto in recupero a partire da gennaio 2010. 2. La Corte territoriale esponeva che il Tribunale aveva respinto la domanda proposta dai lavoratori avverso le trattenute del COMUNE sul rilievo della nullità delle clausole della contrattazione integrativa che avevano previsto la indennità di disagio. 3. Riteneva fondato ed assorbente il primo motivo dell’appello dei lavoratori, con il quale essi deducevano la irripetibilità dell’indebito alla luce del DL 6 marzo 2014 nr. 16 conv. con modificazioni dalla L. 2 maggio 2014, n. 68, articolo 4, comma tre. 4. Osservava che nella fattispecie di causa non ricorreva la più grave ipotesi prevista dal comma 1 del suddetto articolo 4 (la nullità della contrattazione integrativa decentrata per superamento del tetto dei fondi) ma l’ipotesi di cui comma tre dello stesso articolo ovvero la errata ripartizione dei fondi, nel rispetto della dotazione complessiva. 5. In tale ipotesi, nel concorso delle condizioni fissate dallo stesso comma tre, non vi era nullità delle clausole della contrattazione collettiva decentrata. 6. In ogni caso, anche ove si fosse verificata la nullità delle clausole, l’indebito non doveva essere recuperato a livello individuale ma con riassorbimento graduale dell’importo corrisposto indebitamente sulla futura contrattazione decentrata, come previsto dal precedente comma uno dello stesso articolo 4. 7. Il suddetto articolo 4 del DL nr. 16/2014 escludeva, in sostanza, le ripetizioni individuali, sicché la domanda dei lavoratori era fondata. 8. Restava in discussione la nullità delle clausole. 9. L’articolo 4, comma tre, DL nr. 16/2014, condizionava il ricorrere della F i r m a t o D a : S E C C H I E N R I C O E m e s s o D a : A R U B A P E C S . P . A . N G C A 3 S e r i a l # : 5 8 2 5 9 c a b e 7 2 9 f 6 b 3 7 0 6 d d b 9 6 e 6 f f 7 1 0 c - F i r m a t o D a : M A N N A A N T O N I O E m e s s o D a : A R U B A P E C S . P . A . N G C A 3 S e r i a l # : 6 e 2 3 e 8 5 e 2 6 b 5 2 8 5 2 9 3 1 d 0 5 2 6 b 3 8 9 5 c f 2 Numero registro generale 17094/2016 Numero sezionale 508/2022 Numero di raccolta generale 15016/2022 Data pubblicazione 11/05/2022 nullità ai seguenti presupposti: il riconoscimento giudiziale definitivo della responsabilità erariale; il mancato rispetto del patto di stabilità e delle norme in materia di spese e di assunzione del personale; la violazione delle disposizioni del DL nr. 78/2010 conv. in L nr. 122/2010. 10. Si trattava di circostanze il cui onere di allegazione e di prova cadeva a carico del COMUNE, per il principio di vicinanza della prova; nessuna deduzione era stata invece compiuta sul punto dal COMUNE. 11. Da ultimo, la Corte territoriale, richiamando un precedente dello stesso ufficio, osservava che il comma tre dell’articolo 4 DL nr. 16/2014, pur facendo riferimento al comma 3-quinquies dell’articolo 40 D.Lgs nr. 165/2001, introdotto soltanto nell’anno 2009, era applicabile anche agli atti di costituzione e di utilizzo dei fondi verificatesi in epoca anteriore; la norma faceva salvi, infatti, gli atti di costituzione e di utilizzo dei fondi «comunque costituiti». Nella specie, contrariamente a quanto dedotto dal COMUNE, non vi era stata l’omessa costituzione del fondo ma la sua costituzione in violazione della contrattazione nazionale, ipotesi per la quale operava la sanatoria. 12. Ha proposto ricorso per la cassazione della sentenza il COMUNE, articolato in tre ragioni di censura, cui i lavoratori hanno resistito con controricorso. 13. Le parti hanno depositato memoria. [OSCURATO:PERSONA] 1. Con il primo motivo di ricorso il COMUNE ha denunciato ― ai sensi dell’articolo 360 nn.rr. 3, 4 e 5 cod. proc. civ. ― la violazione e/o falsa applicazione dell’articolo 4, comma tre, D.L. 6 marzo 2014 nr. 16 conv. con mod. dalla L. 2 maggio 2014 nr. 68 e dell’articolo 2033 cod. civ. nonché l’omesso esame circa un fatto decisivo per il giudizio che è stato oggetto di discussione tra le parti. 2. Si censura la sentenza per avere ritenuto che dalla norma dell’articolo 4, comma tre, DL nr. 16/2014 deriverebbe la impossibilità del COMUNE di ripetere individualmente le somme corrisposte indebitamente ai dipendenti e si assume F i r m a t o D a : S E C C H I E N R I C O E m e s s o D a : A R U B A P E C S . P . A . N G C A 3 S e r i a l # : 5 8 2 5 9 c a b e 7 2 9 f 6 b 3 7 0 6 d d b 9 6 e 6 f f 7 1 0 c - F i r m a t o D a : M A N N A A N T O N I O E m e s s o D a : A R U B A P E C S . P . A . N G C A 3 S e r i a l # : 6 e 2 3 e 8 5 e 2 6 b 5 2 8 5 2 9 3 1 d 0 5 2 6 b 3 8 9 5 c f 2 Numero registro generale 17094/2016 Numero sezionale 508/2022 Numero di raccolta generale 15016/2022 Data pubblicazione 11/05/2022 trattarsi di norma di stretta interpretazione. 3. Si espone, altresì, che il recupero dell’indebito era stato avviato a seguito di rilievi specifici della Ragioneria generale dello Stato. 4.Con il secondo mezzo si deduce― ai sensi dell’articolo 360 nn.rr. 3, 4 e 5 cod. proc. civ.― la violazione e falsa applicazione dell’articolo 2697 cod. civ. e del principio di vicinanza della prova, degli articoli 115 e 116 cod. proc. civ., dell’articolo 4, comma 3, D.L. nr. 16/2014, dell’articolo 24 Cost. nonché l’omesso esame circa un fatto decisivo per il giudizio che è stato oggetto di discussione tra le parti, per avere il giudice dell’appello posto a carico del COMUNE l’onere di provare l’insussistenza dei presupposti richiesti dall’articolo 4, comma tre, ultima parte, D.L. nr. 16/2014 ai fini della sanatoria delle nullità della contrattazione integrativa. 5. Si assume essere a carico dei lavoratori l’onere di allegare e provare la sussistenza delle condizioni in presenza delle quali operava la sanatoria e che il principio di vicinanza della prova sarebbe stato impropriamente richiamato. 6. La terza critica torna a denunciare ― ai sensi dell’articolo 360 nr. 3 cod. proc. civ.― la violazione e/o falsa applicazione dell’articolo 4, comma tre, D.L. 6 marzo 2014 nr. 16, conv. con mod. dalla L. 2 maggio 2014 nr. 68, per avere la Corte territoriale richiamato nella sentenza impugnata principi affermati dallo stesso ufficio giudiziario in altri giudizi, celebrati nei confronti del [OSCURATO:PERSONA], riguardanti fattispecie non sovrapponibili alla vicenda di causa. 7. Il primo motivo del ricorso è fondato, con conseguente assorbimento degli altri. 8. Il DL 6 marzo 2014 nr. 16, convertito, con modificazioni dalla legge 2 maggio 2014 nr. 68, all’articolo 4 ha disciplinato gli effetti della violazione da parte delle Regioni e degli enti locali dei vincoli finanziari relativi alla contrattazione integrativa ed all'utilizzo dei relativi fondi. F i r m a t o D a : S E C C H I E N R I C O E m e s s o D a : A R U B A P E C S . P . A . N G C A 3 S e r i a l # : 5 8 2 5 9 c a b e 7 2 9 f 6 b 3 7 0 6 d d b 9 6 e 6 f f 7 1 0 c - F i r m a t o D a : M A N N A A N T O N I O E m e s s o D a : A R U B A P E C S . P . A . N G C A 3 S e r i a l # : 6 e 2 3 e 8 5 e 2 6 b 5 2 8 5 2 9 3 1 d 0 5 2 6 b 3 8 9 5 c f 2 Numero registro generale 17094/2016 Numero sezionale 508/2022 Numero di raccolta generale 15016/2022 Data pubblicazione 11/05/2022 9. In particolare: ― il comma 1 prevede l’obbligo delle Regioni e degli enti locali che non abbiano rispettato i vincoli finanziari relativi alla contrattazione integrativa di recuperare integralmente le somme indebitamente erogate sulle risorse finanziarie destinate alla stessa contrattazione integrativa, in quote annuali e per un numero massimo di annualità corrispondente a quelle in cui si è verificato il superamento dei vincoli. Il recupero avviene, dunque, attraverso il riassorbimento dell’indebito sul fondo degli anni successivi. Il medesimo comma impone inoltre alle Regioni ed agli enti locali di adottare negli stessi casi anche misure di contenimento della spesa per il personale, attraverso piani di riorganizzazione e riduzione delle dotazioni organiche. ― il comma 2 dispone che le somme da recuperare ai sensi del precedente comma uno, per le Regioni e gli enti locali che abbiano rispettato il patto di stabilità interno, possono essere compensate anche attraverso l'utilizzo di risparmi di spesa ed, in particolare, i risparmi derivanti: dalle misure di razionalizzazione organizzativa di cui al medesimo comma uno nonché dall'attuazione dell'articolo 16, commi 4 e 5, del DL 6 luglio 2011, n. 98, conv. con mod. dalla legge 15 luglio 2011, n. 111 (piani triennali di razionalizzazione e riduzione della spesa). In sostanza, il comma due prevede come ulteriore possibilità di recupero la compensazione con risparmi di spesa, opzione tuttavia riservata ai soli enti in linea con il patto di stabilità interno. ― Il successivo comma 3, della cui interpretazione si discute, recita: «Fermo restando l'obbligo di recupero previsto dai commi 1 e 2, non si applicano le disposizioni di cui al quinto periodo del comma 3-quinquies dell'articolo 40 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, agli atti di costituzione e di utilizzo dei fondi, comunque costituiti, per la contrattazione decentrata adottati anteriormente ai termini di adeguamento previsti dall'articolo 65 del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150, e successive modificazioni, che non abbiano comportato il riconoscimento giudiziale della responsabilità erariale, adottati dalle regioni e dagli enti locali che hanno rispettato il patto di stabilità interno, la vigente disciplina in materia di spese e assunzione di personale, nonché le disposizioni di cui all'articolo 9, commi 1, 2-bis, 21 e 28, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni , dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, e successive modificazioni». 10. Gli atti di costituzione dei fondi e l’utilizzo dei fondi, nel concorso delle F i r m a t o D a : S E C C H I E N R I C O E m e s s o D a : A R U B A P E C S . P . A . N G C A 3 S e r i a l # : 5 8 2 5 9 c a b e 7 2 9 f 6 b 3 7 0 6 d d b 9 6 e 6 f f 7 1 0 c - F i r m a t o D a : M A N N A A N T O N I O E m e s s o D a : A R U B A P E C S . P . A . N G C A 3 S e r i a l # : 6 e 2 3 e 8 5 e 2 6 b 5 2 8 5 2 9 3 1 d 0 5 2 6 b 3 8 9 5 c f 2 Numero registro generale 17094/2016 Numero sezionale 508/2022 Numero di raccolta generale 15016/2022 Data pubblicazione 11/05/2022 condizioni previste dalla norma― (mancato riconoscimento giudiziale di responsabilità erariale, rispetto del patto di stabilità interno, rispetto dei vincoli di spesa ed alle assunzioni indicati dalla norma) ― sono sottratti, cioè, alla nullità disposta per i contratti collettivi integrativi decentrati dal richiamato comma tre quinquies dell’articolo 40 D.L.gs. nr. 165/2001, a tenore del quale: «Nei casi di violazione dei vincoli e dei limiti di competenza imposti dalla contrattazione nazionale o dalle norme di legge, le clausole sono nulle, non possono essere applicate e sono sostituite ai sensi degli articoli 1339 e 1419, secondo comma, del codice civile». 11.Erronemante la sentenza impugnata ha applicato il comma tre dell’articolo 4 D.L. nr. 16/2014 ad atti di costituzione e di utilizzo dei fondi avvenuti negli anni 2002 - 2006, periodo anteriore alla entrata in vigore del richiamato articolo 40, comma 3-quinquies, quinto periodo, D.Lgs nr. 165/2001 (il comma è stato inserito nel testo dell’articolo 40 dal D.Lgs. 27 ottobre 2009, n. 150, articolo 54, comma 1). 12. Secondo la interpretazione accolta nella sentenza impugnata, la previsione di sanatoria ex articolo 4, comma tre, DL nr. 16/2014 opererebbe a ritroso, senza un momento temporale iniziale. 13. Tale interpretazione non è corretta, in quanto non conforme al principio già espresso da questa Corte con le ordinanze del 4 aprile 2019 nr. 9496 e del 12 aprile 2019 nr 10411, e più diffusamente, con la ordinanza del 14 dicembre 2021 nr. 40004, secondo il quale la retroattività della sanatoria è temporalmente limitata agli atti di costituzione e di utilizzo dei fondi adottati in epoca successiva alla entrata in vigore del D.Lgs. nr. 150/2009. 14. In tal senso depone il dato letterale, in quanto i precisi riferimenti temporali in essi contenuti (al comma 3-quinquies dell’articolo 40 D.Lgs nr. 165/2001 ed agli atti adottati anteriormente ai termini di adeguamento previsti dall'articolo 65 del D.Lgs. nr. 150/2009) sarebbero del tutto sovrabbondanti se la disposizione avesse inteso operare una sanatoria generalizzata delle nullità della contrattazione delle regioni e degli enti locali, in qualsiasi tempo verificatesi. 15. Né appare decisivo il riferimento testuale della norma, valorizzato nella F i r m a t o D a : S E C C H I E N R I C O E m e s s o D a : A R U B A P E C S . P . A . N G C A 3 S e r i a l # : 5 8 2 5 9 c a b e 7 2 9 f 6 b 3 7 0 6 d d b 9 6 e 6 f f 7 1 0 c - F i r m a t o D a : M A N N A A N T O N I O E m e s s o D a : A R U B A P E C S . P . A . N G C A 3 S e r i a l # : 6 e 2 3 e 8 5 e 2 6 b 5 2 8 5 2 9 3 1 d 0 5 2 6 b 3 8 9 5 c f 2 Numero registro generale 17094/2016 Numero sezionale 508/2022 Numero di raccolta generale 15016/2022 Data pubblicazione 11/05/2022 sentenza impugnata, agli atti di utilizzo dei fondi «comunque» costituiti, giacchè l’ avverbio «comunque» non è indicativo di un tempo ma di una modalità; il legislatore ha voluto comprendere nella previsione normativa le forme eterogenee con le quali le regioni e gli enti locali avevano provveduto alla formazione dei fondi per il finanziamento della retribuzione accessoria ed al loro utilizzo, spesso in mancanza della contrattazione integrativa per l’anno di riferimento. 16. La ratio della disposizione è quella di sanare la nullità dei contratti integrativi sottoscritti dalle regioni e dagli enti locali dopo la entrata in vigore del D.Lgs nr. 150/2009 (e prima della scadenza del termine di adeguamento previsto dall’articolo 65 D.Lgs. nr. 150/2009) ― nonché degli atti di utilizzo dei fondi per lo stesso periodo― in ragione di una obiettiva situazione di incertezza interpretativa e di difficoltà operativa per la contrattazione decentrata di livello locale. Con il blocco della contrattazione nazionale (articolo 9, comma 17, del D.L. 78/2010) la contrattazione integrativa, infatti, avrebbe dovuto conformarsi immediatamente alle disposizioni della riforma del 2009 sugli ambiti della contrattazione collettiva e sui presupposti della retribuzione premiale, senza poter avvalersi delle indicazioni del livello nazionale e con il limite del rispetto del tetto della «spesa storica» (articolo 9, comma due bis, D.L. nr. 78/2010). 17. Nell’anno 2011, con il D.Lgs. 1 agosto 2011, n. 141, articolo 5, comma uno, lo stesso legislatore intervenne a confermare l’obbligo della contrattazione integrativa successiva alla entrata in vigore del D.Lgs. nr. 150/2009 di applicare immediatamente le disposizioni della riforma; la norma di interpretazione autentica chiarì, infatti, che il termine di adeguamento concesso alla contrattazione integrativa dall’ articolo 65 D.Lgs. nr. 150/2009 si riferiva ai soli contratti integrativi già sottoscritti ed in corso di vigenza al 15 novembre 2009 (data di entrata in vigore del D.Lgs. nr. 150). 18. Il D.L. nr. 16 del 2014 è dunque intervenuto, ex post, a sanare gli effetti derivanti dall’ eventuale mancato adeguamento della contrattazione integrativa decentrata; di fatto, si è riallineata, quanto al periodo temporale di tolleranza, la contrattazione integrativa successiva al D.Lgs. nr.150/2009 a quella già F i r m a t o D a : S E C C H I E N R I C O E m e s s o D a : A R U B A P E C S . P . A . N G C A 3 S e r i a l # : 5 8 2 5 9 c a b e 7 2 9 f 6 b 3 7 0 6 d d b 9 6 e 6 f f 7 1 0 c - F i r m a t o D a : M A N N A A N T O N I O E m e s s o D a : A R U B A P E C S . P . A . N G C A 3 S e r i a l # : 6 e 2 3 e 8 5 e 2 6 b 5 2 8 5 2 9 3 1 d 0 5 2 6 b 3 8 9 5 c f 2 Numero registro generale 17094/2016 Numero sezionale 508/2022 Numero di raccolta generale 15016/2022 Data pubblicazione 11/05/2022 sottoscritta e vigente al momento della sua entrata in vigore. 19.Si è voluta, comunque, escludere dall’intervento di sanatoria, come dall’incipit dell’articolo 4, comma tre, DL nr. 16/2014, l’ipotesi della violazione di vincoli finanziari. 20. Da quanto esposto discende l’erroneità della sentenza impugnata, per avere applicato il D.L. nr. 16/2014, articolo 4, comma tre, ad una fattispecie non disciplinata dalla norma ratione temporis. 21. La sentenza impugnata deve essere, pertanto, cassata in accoglimento del primo motivo di ricorso― restando assorbiti gli altri― e la causa va rinviata alla Corte d’Appello di Firenze in diversa composizione, affinchè si adegui nella decisione al principio di diritto in questa sede ribadito. 22. Il giudice del rinvio provvederà alla disciplina delle spese del presente grado PQM La Corte accoglie il primo motivo di ricorso, assorbiti gli altri. Cassa la sentenza impugnata in relazione al motivo accolto e rinvia ― anche per le spese ― alla Cort e d’Appello di Firenze in diversa composizione. Così deciso in Roma, in data 9 febbraio 2022 IL PRESIDENTE F i r m a t o D a : S E C C H I E N R I C O E m e s s o D a : A R U B A P E C S . P .