Cassazione n. 14393/2024

2/2024 CC ha pronunciato la seguente ORDINANZA sul ricorso iscritto al n. 15766/2023 R.G. proposto da: [OSCURATO:PERSONA]- [OSCURATO:PERSONA] e MINISTERO DELL'ECONOMIA E DELLE FINANZE, elettivamente domiciliati in Roma via dei Portoghesin. 12, presso l’Avvocatura Generale dello Stato (ADS80224030587) che li rappresenta e difende; -ricorrentee controricorrente al ricorso incidentale- contro [OSCURATO:PERSONA] D'AOSTA, elettivamente domiciliatain [OSCURATO:PERSONA] di [OSCURATO:PERSONA], presso lo studio dell’avvocato [OSCURATO:PERSONA] ([OSCURATO:CODICE_FISCALE]) che la rappresenta e difende; -controricorrentee ricorrente incidentale- avverso la sentenza della Corte d'appello di Roma n. 3096/2023 depositata il 03/05/2023. Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 27/02/2024 dal [OSCURATO:PERSONA]. [OSCURATO:PERSONA] 1. [OSCURATO:PERSONA] d’Aosta conveniva in giudizio innanzi al Tribunale di Roma il Governo della Repubblica e il Ministero dell’Economia e delle Finanze per ottenere il versamento delle somme derivanti dall’applicazione, nel territorio regionale, dell’art. 1, comma 7, della legge 15 dicembre 2014, n. 186 – con cui era stato previst a l’integrale devoluzione all’erario del le somme riscosse all’esito delle procedure di collaborazione volontaria ( voluntary discl osure ) per l’emersione di attività finanziarie e patrimoniali costituite all’estero, nonché delle somme dovute dal contribuente per Irpef, Irap e Iva in esito alla definizione delle procedure di versamento e per sanzioni – dichiarato costituzionalmente illegittimo dalla Consulta (sentenza n. 66 del 2016) nei confronti della Regione per contrasto con le disposizioni statutarie, che ad essa riconoscevano tale gettito. 2. Parte attrice rilevava che: -la decisione della Corte costituzionale si inseriva in un più ampio contenzioso che vedeva la pendenza di plurimi ricorsi, avviati sia dalla Regione Valle d’Aosta sia da altre Regioni, sicché, in parallelo alla vertenza, era stato stipulato un Accordo tra il Ministero dell’Economia e delle Finanze e il Presidente della Regione Valle d’Aosta per la definizione delle reciproche relazioni finanziarie, in base al quale la Regione “si impegnava a rinunciare ai ricorsi pendenti e/o agli effetti positivi … che dovessero derivare da eventuali future pronunce di accoglimento della Corte costituzionale”; -in attuazione di tale clausola, la Regione adottava delibera con cui individuava l’elenco dei contenziosi costituzionali cui si estendeva la rinuncia, tra i quali non figurava quello, già pendente, definito con la decisione n. 66/2016, che riteneva escluso dall’accordo del 21 luglio 2015; - la Ragioneria di Stato, tuttavia, nell’erogare alla Regione Valle d’Aosta le somme spettanti per le entrate erariali in base allo Statuto non includeva quelle derivanti dalla sentenza n. 66/2016. 3. [OSCURATO:PERSONA] statali si costituivano in giudizio eccependo l’inammissibilità della domanda per difetto di giurisdizione del giudice ordinario a favore della Corte costituzionale e, in subordine, a favore del giudice amministrativo e deducevano, inogni caso, l’infondatezza della richiesta perché preclusa dalla clausola di rinuncia del citato accordo. 4. Il Tribunale di Roma, con sentenza n. 1206/2020, ritenuta la propria giurisdizione, respingeva la domanda. 5. La sentenza era parzialmente riformata dalla Corte d’appello di Roma, che, con la sentenza in epigrafe, affermava la giurisdizione del giudice ordinario e, nel merito, affermava che l’Accordo si riferiva esclusivamente alle annualità 2014 e 2015, sicché accoglieva la domanda con riferimento alle somme conseguite in base ai meccanismi di voluntary disclosure ex l. n. 186 del 2014 percette sul territorio ragionale e riferite all’anno 2016. 6. [OSCURATO:PERSONA] d el Consiglio d ei Ministri - Governo d ella Repubblica Italiana e il Ministero d ell' E conomia e d elle Finanze ricorrono per cassazione con quattro motivi. 7. Resiste la [OSCURATO:PERSONA] d’Aosta con controricorso, proponendo altresì ricorso incidentale con sei motivi, cui replicano le Amministrazioni statali con controricorso. 8. Il Procuratore generale ha presentato conclusioni scritte, con cui ha chiesto dichiararsi la giurisdizione del giudice ordinario con rimessione della causa alla Prima Sezione civile per la decisione dei restanti motivi. 9. In prossimità dell’udienza la [OSCURATO:PERSONA] d’Aosta ha depositato memoria illustrativa ai sensi dell’art. 380-bis.1 cod. proc. civ. [OSCURATO:PERSONA] 1. Il primo motivo del ricorso principale denuncia, ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 1, cod. proc. civ., violazione e falsa applicazione dell’art. 134 Cost. e dell’art. 39 l. n. 87 del 1953, deducendo difetto di giurisdizione dei giudici comuni in favore della Corte costituzionale posto che la Valle d’Aosta, con la domanda proposta, avrebbe lamentato, in sostanza, la violazione da parte dello Stato del giudicato costituzionale realizzata con la non erogazione da parte della Ragioneria Generale dello Stato delle risorse derivanti dall’applicazione dell’art.1, comma 7, l. n. 186 del 2014. 2. Il secondo motivo denuncia, ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 1, cod. proc. civ., violazione degli artt. 133, comma 1, lett. a), n. 2) e 7, commi 1, 4 e 5, c.p.a., deducendo il difetto di giurisdizione del giudice ordinario a favore del giudice amministrativo sotto un duplice profilo: da un lato la controversia ha ad oggetto un accordo fra pubbliche amministrazioni; in ogni caso, la causa rientra nella giurisdizione generale di legittimità del g.a. perché relativa ad atti e provvedimenti della pubblica amministrazione. 3. Il terzo motivo denuncia, ai sensi dell’art. 360, n. 4, cod. proc. civ., la nullità della sentenza per motivazione apparente per essersi il giudice d’appello, nell’accogliere il quarto motivo dell’atto di gravame della Regione e nel ritenere la validità dell’Accordo ma per i soli anni 2014 e 2015, limitato a condividere la tesi dell’appellante, senza che tale conclusione fosse supportata da un idoneo ed esaustivo ragionamento logico giuridico e senza confrontarsi con le articolate difese svolte dalle Amministrazioni statali. 4. Il quarto motivo denuncia, ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 3, cod. proc. civ., violazione e/o falsa applicazione degli artt. 1362, 1363, 1366 e 1367 cod. civ. per aver la sentenza erroneamente interpretato l’Accordo stipulato tra il Ministero dell’Economia e delle Finanze e la Regione Valle d’Aosta nella parte in cui dispone che “la Regione si impegna a rinunziare ai ricorsi e/o agli effetti positivi, sia in termini di saldo netto da finanziare, che in termini di indebitamento netto che dovessero derivare da eventuali future pronunce di accoglimento da parte della Corte Costituzionale”. 5. Con il ricorso incidentale, la Regione Valle d’Aosta denuncia, con il primo motivo, ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 3 e n. 4, cod. proc. civ., la violazione degli artt. 112 e 132, secondo comma, n. 4, cod. proc. civ.,3, 24, 111 Cost., 6 e 13 CEDU per difetto assoluto di motivazione della sentenza impugnata quanto al rigetto dei primi tre motivi dell’appello. 5.1. Il secondo motivo denuncia, ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 3, cod. proc. civ., violazionee falsa applicazione degli artt.1362, 1363, 1366 e 1367 cod. civ. e del criterio dell’interpretazione costituzionalmente orientata in riferimento agli artt. 116, 117, 119, 120 Cost. e agli artt. 12, 48 bis e 50 della Statuto speciale valdostano di cui alla l. cost. n. 4 del 1948, nonché alla l. n. 320 del 1990 e al d.lgs. n. 320 del 1990, in ordine all’interpretazione dell’Accordo di finanza pubblica del21 luglio 2015 e alla relativa clausola di rinuncia. 5.2. Il terzo motivo denuncia, ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 4, cod. proc. civ., la nullità della sentenza per omessa pronuncia sulla richiesta subordinata di dichiarazione di nullità dell’accordo. 5.3. Il quarto motivo denuncia, ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 4, cod. proc. civ., in relazione agli artt. 37, 112 e 132, secondo comma, n. 4, cod. proc. civ., omessa pronuncia sull’eccezione di inammissibilità dell’appello incidentale condizionato delle controparti sulle questioni di giurisdizione. 5.4. Il quinto motivo denuncia, ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 4, cod. proc. civ., in relazione agli artt. 112 , 342 e 132, secondo comma, n. 4, cod. proc. civ., la nullità della sentenza per difetto assoluto di motivazione e contraddittorietà insuperabile in ordine all’esame del primo motivo dell’appello incidentale delle controparti sulla questione di giurisdizione in favore della Corte costituzionale, ritenuto dalla sentenza aspecifico senza che ne fosse stata statuita l’inammissibilità. 5.5. Il sesto motivo denuncia, ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 4, cod. proc. civ., in relazione agli artt. 112 e 342, cod. proc. civ., per omessa pronuncia sull’eccezione di inammissibilità del secondo motivo di appello incidentale delle controparti. 6. I primi due motivi del ricorso principale, che possono essere esaminati unitariamente per ragioni di connessione logica, vanno disattesi. 7. Il primo motivo è inammissibile. 7.1. Va osservato, in primo luogo, che la sentenza impugnata ha, prioritariamente, affermato «l’aspecificità della doglianza che rileva ex art. 342 c.p.c.», da cui deriva una chiara statuizione di inammissibilità del motivo, rispetto alla quale la successiva disamina del merito, conclusasi per l’infondatezza della questione, deve ritenersi espressa solo ad abundantiam. Orbene, la statuizione di inammissibilità non è stata contestata, sicché il motivo qui proposto è inammissibile. 7.2. La doglianza, in ogni caso, è infondata. Come già affermato da queste Sezioni Unite, con la sentenza n. 22 del 26/01/2001, «idonei a dar luogo ad un conflitto di attribuzioni tra Stato e Regioni riservato alla competenza della Corte Costituzionale sono solo gli atti o i comportamenti dotati di efficacia o rilevanza esterna "invasivi" dell'altrui sfera di attribuzioni garantita da norme di rango costituzionale; la domanda proposta in sede giurisdizionale non è di per sé idonea a determinare una lesione della sfera di competenze altrui». Il principio trova ulteriore riscontro nella successiva sentenza n. 3241 del 12/02/2010 che pone una chiara distinzione tra conflitto di attribuzioni tra Stato e Regioni e ricorso giurisdizionale, potendosi configurare il primo, e la devoluzione alla Corte costituzionale, se e in quanto il conflitto sia stato formalmente e direttamente sollevato dall’ente che lamenta l’invasione secondo le disposizioni di cui all’art. 39 della legge 11 marzo 1953, n. 87. Va pure sottolineato che – come affermato da questa Corte con riguardo al rapporto rispetto alla giurisdizione amministrativa - vi è diversità di struttura e finalità tra il giudizio per conflitto di attribuzione tra Stato e Regionee il sindacato giurisdizionale: il primo è finalizzato a restaurare l’assetto complessivo dei rispettivi ambiti di competenza degli Enti in conflitto; il secondo riguarda la verifica della legalità dell’atto amministrativo illegittimo, sì da legittimare la possibilità della loro simultanea proposizione (Sez. U, n. 17656 del 19/07/2013), conclusione questa che rileva anche con riguardo alla giurisdizione ordinaria. Né si può ritenere che la pretesadella Regione Valle d’Aosta miri , sic e simpliciter, a contestare la violazione “del giudicato costituzionale” derivante dalla sentenza n. 66 del 2016 della Corte costituzionale. Come emerge chiaramente dalla domanda attorea contenuta nell’atto di citazione, la pretesa dell’amministrazione regionale è diretta ad ottenere il pagamento delle somme dovute derivanti dall’obbligo accertato con la sentenza n. 66 del 2016, e riespansione delle norme statutarie, per il versamento dei proventi della voluntary disclosure, non corrisposte dallo Stato e, dunque, ha ad oggetto un normale credito pecuniario a fronte dell’inadempimento statuale. 8. Il secondo motivoè in parte inammissibile, in parte infondato. 8.1. Occorre premettere, in via generale, che la giurisdizione va determinata sulla base della domanda e che, a tali fini, rileva non già la prospettazione compiuta dalla parte bensì il petitum sostanziale, il quale deve essere identificato non solo e non tanto in funzione della concreta pronuncia che si chiede al giudice, quanto in funzione della causa petendi, ossia dell'intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio ed individuata dal giudice con riguardo ai fatti allegati (v. Sez. U, n. 23908 del 28/10/2020; Sez. U, n. 416 del 14/01/2020; Sez. U, n. 3496 del 2023). Non rilevano, invece, le eventuali eccezioni sollevate dal convenuto, salvo che le stesse non evidenzino che la pretesa giudiziale di controparte, già come formulata ab initio ovvero in relazione alle conseguenti repliche del creditore che concretizzino una richiesta di accertamento con efficacia di giudicato, implichi l’accertamento di situazioni soggettive che esulano dalla cognizione del giudice adito (ex multis Sez. U, n. 19600 del 12/11/2012 ; Sez. U, n. 28053 del 02/11/2018; Sez. U, n. 372 del 13/01/2021). 8.2. Come sopra rilevato, la domanda fatta valere dalla Regione ha ad oggetto una pretesa meramente patrimoniale , individuata nell’omesso adempimento dell’obbligo derivante dalla richiamata decisione n. 66/2016 della Corte costituzionale. Esula, dunque, dalla causa petendiil dedotto accordo del 15 luglio 2015. Il giudice d’appello, inoltre, ha accertato che «la Regione fa valere non l’esecuzione di un accordo ex art. 15 l. 241/1990, bensì gli effetti diretti e attributivi di carattere restitutorio derivanti dalla pronunzia di legittimità costituzionale». Tale specifica statuizione non è stata censurata poiché l’intera doglianza, per la prima parte, è integralmente ancorata alla configurabilità di un accordo tra pubbliche amministrazioni ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, c.p.a., sicché non attinge la ratio della decisione impugnata. 8.3. Peraltro, pur a voler considerare l’Accordo del 21 luglio 2015, eccepito dalle Amministrazioni statali come fatto impeditivo del diritto vantato dalla Regione e sulla cui portata la sentenza d’appello si è pronunciata con statuizione non meramente incidentale, sì da doversi attribuire rilevanza ai fini della individuazione della causa petendidella complessiva domanda, va escluso che la fattispecie sia riconducibile all’art. 133, comma 1, lett. a) n. 2 c.p.a. La norma prevede la seguente ipotesi: «formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi integrativi o sostitutivi di provvedimento amministrativo e degli accordi fra pubbliche amministrazioni;» La disposizione si riferisce alle previsioni di cui agli 11 (“Accordi integrativi o sostitutivi del provvedimento”) e 15 (“Accordi fra pubbliche amministrazioni”)della l. n. 241 del 1990. Pacificamente escluso che venga in rilievo la prima disposizione (per l’assenza di un provvedimento da sostituire o integrare), la seconda riguarda i casi, anche al di fuori delle ipotesi previste dall’art. 14 (conferenza di servizi), in cui le amministrazioni possono concludere tra loro accordi «per disciplinare lo svolgimento in collaborazione di attività di interesse comune». L’Accordo qui in rilievo, invece, espressamente stabilisce, con un apposito paragrafo denominato “Finalità”, che: «Lo Stato e la Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallée d'Aoste con il presente accordo intendono riequilibrare i contributi della Regione, regolare le controversie e i rapporti finanziari pendenti e definire, in armonia con il principio di leale collaborazione e con le esigenze di stabilità e certezza, le reciproche relazioni finanziarie». Le disposizioni dell’Accordo sono coerenti con questa premessa (art. 2 e 4 sul patto di stabilità interno della Regione; art. 3 sulla definizione dei contenziosi, con impegno della Regione ad abrogare alcune norme regionali; art. 6 su trasferimenti economici aggiuntivi in compensazione; art. 7 sulla definizione dei rapporti finanziari pendenti; art. 8 sull’attuazione del federalismo fiscale). L’Accordo, dunque, non riguarda “lo svolgimento in collaborazione di attività di interesse comune” ma costituisce una intesa finanziaria di contenuto ed oggetto dichiaratamente patrimoniale in vista della definizione di reciproche pretese. Inoltre, non viene in rilievo, neppure in via astratta, una contestazione dell’esercizio del potere da parte della pubblica amministrazione, ponendosi gli Enti, seppure nella pienezza delle rispettive prerogative (il cui esercizio resta demandato a successive autonome sedi), in posizione del tutto paritetica. Tale conclusione, del resto, è coerente con i principi affermati dalla Corte costituzionale sin dalla sentenza n. 204 del 2005, cui hanno dato seguito le Sezioni Unite, per cui per configurare la giurisdizione amministrativa è necessario che la [OSCURATO:PERSONA] agisca nell’esercizio di potestà autoritative(v. ad es., ex multis, Sez. U, n. 67 del 07/01/2014; Sez. U, n. 8035 del 30/03/2018; v. specificamente anche Sez. U, n. 21770 del 29/07/2021; Sez. U, n. 26921 del 05/10/2021; Sez. U, n. 11252 del 6/04/2022 in motivazione). 8.4. Le considerazioni ora espresse comportano, in evidenza, l’infondatezza anche del secondo profilo dell’eccepito difetto di giurisdizione a favore del giudice amministrativo. 9. Va conseguentemente affermata la giurisdizione del giudice ordinario. 10. Il rigetto del primo e del secondomotivo del ricorso principale determina, poi, l’assorbimento dei motivi dal quarto al sesto del ricorso incidentale. 11. Affermata la giurisdizione del giudice ordinario, la natura delle questioni poste con i residui motivi, sia del ricorso principale che di quello incidentale, di evidente competenza della sezione semplice, giustifica, ai sensi dell’art.142 disp. att. c od . p roc . c iv ., la relativa rimessione della causaper la decisione. P.Q.M. La Corte, a Sezioni Unite, rigetta il primo e il secondo m