Cassazione n. 22022/2022

a pronunciato la seguente ORDINANZA sul ricorso 5704-2019 proposto da: [OSCURATO:PERSONA], elettivamente domiciliata in ROMA, VIA R. [OSCURATO:PERSONA] 9, presso lo studio dell'avvocato [OSCURATO:PERSONA], che la rappresenta e difende giusta procura in calce al ricorso; -ricorrente - contro [OSCURATO:PERSONA], rappresentato e difeso dall’avvocato [OSCURATO:PERSONA], in virtù di procura in calce al controricorso; -controricorrente - Ric. 2019 n. 05704 sez. S2 -ud. 22-06-2022 -2- avverso la sentenza n. 4556/2018 della CORTE D'APPELLO di ROMA, depositata il 04/07/2018; udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 22/06/2022 dal Consigliere [OSCURATO:PERSONA]. [OSCURATO:PERSONA]; [OSCURATO:PERSONA] DELLA DECISIONE 1. [OSCURATO:PERSONA] S.r.l. proponeva opposizione avverso l’ordinanza ingiunzione n. 276/2011 con la quale il Comune di [OSCURATO:PERSONA] aveva irrogato la sanzione pecuniaria di € 70.000,00 per la violazione dell’art. 28 co. 3 della L.R. Lazio n. 17/2004, per avere la società effettuato scavi di materiale inerte e travertino senza titolo autorizzativo e senza avere prodotto la denuncia di esercizio, come previsto dall’art. 24 del DPR n. 128/1959 e succ. modifiche (giusta contestazione all’esito dei sopralluoghi effettuati dalla polizia municipale in data 25/1/2011 e dall’ispettorato della polizia mineraria, in un’area sita nel territorio comunale), apportando una modifica dello stato dei luoghi anche dopo una prima verifica effettuata dalla polizia municipale in data 27/10/2010. Il Tribunale di Tivoli con sentenza n. 778/2013 rigettava l’opposizione e tale pronuncia era fatta oggetto di appello da parte della società ingiunta. La Corte d’Appello di Roma, con la sentenza n. 4556 del 4 luglio 2018, ha rigettato l’appello. In primo luogo, escludeva che fosse deducibile il vizio di contraddittorietà della motivazione dell’ordinanza opposta, avendo il giudice di legittimità ritenuto che la motivazione sia sindacabile solo in caso di assenza o di apparenza della Ric. 2019 n. 05704 sez. S2 -ud. 22-06-2022 -3- medesima, mentre nel caso di specie il provvedimento sanzionatorio era munito di sufficiente motivazione, corredata anche di adeguati riferimenti normativi. Escludeva altresì che fosse deducibile come vizio l’erronea indicazione nel provvedimento del giudice amministrativo come autorità cui rivolgersi in sede di opposizione, e ciò in quanto la società aveva correttamente adito il giudice ordinario, essendo quindi carente l’interesse a denunciare l‘errore commesso. Quanto alla deduzione della mancata considerazione dell’assenza di commercializzazione del materiale estratto, e ciò alla luce delle emergenze ricavabili dalla perizia giurata presentata dalla società, dalle quali si evinceva che il travertino oggetto di escavazione era di qualità che lo rendeva inidoneo alla messa in commercio, la sentenza di appello osservava che la ratio della previsione sanzionatoria applicata era quella di garantire la correttezza dell’attività estrattiva, come si ricavava anche da altre previsioni di cui alla legge regionale n. 17/2004. L’art. 28 della medesima legge nel prevedere la sanzione a carico di colui che intraprenda l’attività di coltivazione senza autorizzazione ovvero dopo la sospensione o la revoca del provvedimento autorizzatorio, non fa alcun riferimento alla commercializzazione del materiale estratto abusivamente, avendo la norma invece la finalità di assicurare un determinato assetto del territorio con il calmieramento del volume dei materiali estraibili. Ric. 2019 n. 05704 sez. S2 -ud. 22-06-2022 -4- La riprova che fossero state effettuate attività di scavo emergeva poi dalla stessa perizia stragiudiziale che attestava lo scavo di vari quantitativi di materiale inerte di travertino, essendo però rimasta indimostrata l’affermazione dell’opponente secondo cui l’asportazione si fosse resa necessaria per eseguire interventi di preparazione dello stato della cava in vista della ripresa dell’attività di coltivazione della medesima in piena sicurezza. Inoltre, ove anche si volesse sostenere che si trattava di porre rimedio ad una situazione di pericolo, era onere della società informare preventivamente l’autorità amministrativa della necessità degli interventi, non potendovi procedere autonomamente (ciò anche in ragione del fatto che la quantità del materiale estratto induceva ad escludere che si fosse trattato di operazioni volte solo alla preparazione della cava o alla sua messa in sicurezza). Per la cassazione di tale sentenza ha proposto ricorso la [OSCURATO:PERSONA] S.r.l. sulla base di tre motivi. Il Comune di [OSCURATO:PERSONA] ha resistito con controricorso. 2. Il primo motivo di ricorso deduce la violazione e falsa applicazione degli artt. 28 co. 3, 12 co. 1 e 5 co. 1 lett. b) della LR Lazio n. 17/2004, nonché degli artt. 115 c.p.c. e 2697 c.c., quanto alle regole di riparto dell’onere della prova in materia di opposizione ad ordinanza ingiunzione, nonché dell’art. 132 co. 2 n. 4 c.p.c. e 2729 c.c. Ric. 2019 n. 05704 sez. S2 -ud. 22-06-2022 -5- Si evidenza che l’attività di coltivazione di cava, come esplicitato dall’art. 5 della menzionata legge regionale, è finalizzata alla commercializzazione del materiale estratto. Ne deriva che era onere dell’amministrazione dimostrare ex art. 2697 c.c. che anche il materiale per il quale è stata irrogata la sanzione oggetto di causa fosse stato destinato alla commercializzazione, avendo la Corte d’Appello individuato una diversa ratio a giustificazione della sanzione, che però non trova conforto nel dettato della legge. Ne deriva che è stata applicata una sanzione in assenza della prova dell’illiceità della condotta. Inoltre, dalla perizia giurata emergeva con evidenza come gli interventi eseguiti fossero funzionali ad assicurare la messa in sicurezza della cava, e senza che fosse stata in alcun modo evidenziata la possibile commercializzazione del materiale estratto. Il motivo è infondato. Effettivamente l’art. 5 co. 1 lett. b) della LR Lazio n. 17 del 2004, definisce l’"attività di coltivazione di cava e torbiera" come l'attività di escavazione dei materiali di cava e torbiera finalizzata alla commercializzazione del materiale estratto o trasformato, ma ritiene la Corte che debba escludersi che da tale definizione debba poi desumersi, come vorrebbe parte ricorrente, che anche ogni successiva attività estrattiva ove compiuta in una cava in assenza di autorizzazione ovvero laddove la medesima sia stata sospesa o revocata, debba Ric. 2019 n. 05704 sez. S2 -ud. 22-06-2022 -6- essere sempre funzionale allo sfruttamento commerciale del materiale estratto. Al fine dell’applicazione della norma sanzionatoria oggetto dell’ordinanza opposta, rileva quanto dispone l’art. 28 co. 3 della medesima legge regionale secondo cui “ Chiunque intraprenda l'attività di coltivazione di cui agli articoli 12 e17 senza autorizzazione o la prosegua dopo la sospensione dell'attività o dopo la revoca o la scadenza dell'autorizzazione è soggetto al pagamento di una somma non inferiore a 35.000 euro e non superiore a 350.000 euro, da determinarsi tenendo conto della quantità e del valore del materiale estratto, nonché della gravità del danno ambientale causato”. Ad avviso del Collegio mentre la finalizzazione alla commercializzazione deve intendersi riferita allo sfruttamento in generale della cava, poiché è lo stesso bene in esame che presuppone che la coltivazione della risorsa mineraria o litoide debba avvenire in vista della successiva commercializzazione del materiale estratto, non deve però del pari reputarsi che ogni singola attività posta in essere per la coltivazione della cava debba necessariamente portare all’immediato sfruttamento commerciale del materiale così ricavato. In ipotesi anche un intervento, come quello finalizzato ad assicurare una messa in sicurezza ovvero alla preparazione allo sfruttamento di una nuova porzione della cava, ancorché non possa ritenersi direttamente finalizzato a ricavare materiale da commercializzare, risulta però funzionale a garantire la progressiva e proficua coltivazione della cava, in Ric. 2019 n. 05704 sez. S2 -ud. 22-06-2022 -7- vista della possibilità in futuro di ricavare materiale da successivamente commercializzare. Ne consegue che ove tali interventi determinino poi anche l’asportazione di materiale inerte, ovvero di travertino, come appurato nella fattispecie, la norma sanzionatoria risulta effettivamente applicabile, occorrendo guardare, in vista dell’obiettivo della commercializzazione, non già alla singola operazione eseguita quanto all’obiettivo finale che intende perseguire l’autore degli interventi. Ed in tale prospettiva che trova quindi giustificazione il corretto rilievo del giudice di appello che ha sottolineato come la sanzione de qua sia funzionale ad assicurare il potere di vigilanza e controllo delle pubbliche autorità sulle attività estrattive (come peraltro esemplificato dalle altre norme sanzionatorie richiamate in sentenza di cui agli artt. 25 e 27 della stessa legge regionale), essendo necessario permettere la verifica su ogni attività che implichi l’estrazione di materiale da una cava, ancorché tale materiale non sia suscettibile di immediata commercializzazione. Così ricostruita la ratio che legittima la norma sanzionatoria, ne consegue che diviene del tutto irrilevante verificare se il materiale estratto (estrazione che viene ammessa nella stessa perizia giurata prodotta dalla ricorrente), sia stato o meno immesso in commercio, risultando quindi destituita di fondamento anche la denuncia di violazione delle regole dell’onere della prova in materia di illecito amministrativo, e ciò in quanto è stata ritenuta raggiunta la prova circa Ric. 2019 n. 05704 sez. S2 -ud. 22-06-2022 -8- l’avvenuta estrazione di materiale inerte e travertino, sufficiente per la configurazione dell’illecito sanzionato. Tali considerazioni, oltre a rendere in massima parte irrilevanti le deduzioni circa la funzionalizzazione dell’attività di scavo alla messa in sicurezza ed alla preparazione della cava in vista di una ripresa dell’attività di sfruttamento commerciale, danno contezza della carenza di decisività del richiamo alle risultanze della perizia giurata compiuto nel mezzo di gravame, avendo la sentenza impugnata puntualmente ricordato come dalla stessa perizia fosse confermata l’estrazione di materiale litoide pari a 6,5 m. su di un fronte di 30,5 m., con una presumibile asportazione di travertino per circa mc. 1090, operazioni queste che, per quanto detto, appaiono idonee a legittimare l’applicazione della norma sanzionatoria di cui all’art. 28 co. 3. 3.Il secondo motivo di ricorso denuncia la violazione dell’art. 5 della legge n. 2248/1865 all. E, e dell’art. 10 lett. b) della legge n. 241/1990, con falsa applicazione dell’art. 18 della legge n. 689/1981. Si lamenta che sia stato disatteso il motivo di opposizione con il quale si contestava la legittimità dell’ordinanza opposta in quanto nella stessa non si era dato conto delle controdeduzioni fatte pervenire dalla ricorrente. Il giudice di appello si è limitato a rilevare che l’ordinanza aveva rimarcato come le risultanze della perizia giurata non davano contezza delle volumetrie del materiale estratto e non specificavano quale fosse stata l’attività estrattiva che avesse coinvolto i fronti nn. 2 e 3 della cava, ma in tal modo non è Ric. 2019 n. 05704 sez. S2 -ud. 22-06-2022 -9- stata in realtà offerta risposta alle deduzioni mosse nella fase procedimentale dalla ricorrente. Anche tale motivo deve essere disatteso. In disparte l’evidente difetto di specifica del motivo nella parte in cui denuncia un’anomalia motivazionale del provvedimento opposto, omettendo però di riportarne con sufficiente precisione il contenuto, onde consentire di apprezzarne effettivamente il deficit di motivazione, la censura appare in parte correlata alla questione di cui al primo motivo inerente alla necessità di commercializzazione del materiale estratto, questione che come detto non rileva ai fini della ricorrenza dell’illecito contestato. La sentenza impugnata è comunque incensurabile avendo fatto corretta applicazione dei principi reiteratamente affermati da questa Corte. Infatti, anche di recente è stato ribadito che l'ordinanza ingiunzione irrogativa di una sanzione amministrativa non deve avere una motivazione analitica e dettagliata come quella di un provvedimento giudiziario, essendo sufficiente che sia dotata di una motivazione succinta, purché dia conto delle ragioni di fatto della decisione (che possono anche essere desunte "per relationem" dall'atto di contestazione) ed evidenzi l'avvenuto esame degli eventuali rilievi difensivi formulati dal ricorrente. (Cass. n. 16316/2020) e ciò perché il giudizio di opposizione non ha ad oggetto l'atto ma il rapporto, con conseguente cognizione piena del giudice, che potrà (e dovrà) valutare le deduzioni difensive proposte in sede Ric. 2019 n. 05704 sez. S2 -ud. 22-06-2022 -10- amministrativa (eventualmente non esaminate o non motivatamente respinte), in quanto riproposte nei motivi di opposizione, decidendo su di esse con pienezza di poteri, sia che le stesse investano questioni di diritto che di fatto (Cass.n. 12503/2018; Cass. S.U. n. 1786/2010). In tale direzione è stato ribadito che l'ordinanza-ingiunzione con cui la P.A., disattendendone le deduzioni difensive, irroghi al trasgressore una sanzione amministrativa è censurabile dal giudice dell'opposizione, sotto il profilo del vizio motivazionale, unicamente nel caso in cui sia del tutto priva di motivazione (ovvero questa sia solo apparente) e non anche se la stessa risulti insufficiente, atteso che l'eventuale giudizio di inadeguatezza motivazionale involge una valutazione di merito che non compete al giudice ordinario, concernendo il giudizio di opposizione non l'atto della P.A., ma il rapporto sottostante. (Cass. n. 2959/2016; Cass. n. 11280/2010). Orbene, come peraltro si ricava dalla motivazione della sentenza impugnata, l’ordinanza opposta aveva puntualmente individuato, ancorché in relazione ad un solo fronte di scavo, l’avvenuta asportazione di materiale da parte della società, asportazione verificatasi anche in epoca successiva ad un primo sopralluogo, sicché già solo tale riscontro, in assenza dell’adeguata dimostrazione della necessità ed urgenza degli interventi posti in essere, giustificava l’applicazione della sanzione, senza che potesse influire sul giudizio di illegittimità, il mancato rilievo dell’attività di scavo avviata eventualmente su altri fronti della cava. Ric. 2019 n. 05704 sez. S2 -ud. 22-06-2022 -11- Ciò consente di escludere che la motivazione del provvedimento sanzionatorio possa essere tacciata di esser inesistente o meramente apparente, avendo poi il giudice adito statuito sulle contestazioni mosse in sede di opposizione. 4. Il terzo motivo di ricorso denuncia la violazione dell’art.112 c.p.c., nonché dell’art. 3 co. 4 della legge n. 241/1990 e dell’art. 5 della legge n. 2248/1865 all. E, nella parte in cui la Corte d’Appello ha ritenuto la carenza di interesse in ordine al rilievo circa l’erronea indicazione nell’ordinanza opposta dell’autorità giudiziaria cui rivolgere l’opposizione (TAR, in luogo del G.O.). Si ribadisce che trattasi di una violazione di legge che determina l’illegittimità dell’atto sanzionatorio, e che imponeva la declaratoria di illegittimità dell’atto. Il motivo, in disparte l’insussistenza della violazione dell’art.112 c.p.c., avendo la Corte distrettuale espressamente statuito sul corrispondente motivo di opposizione, ritenendo la parte carente di interesse, è evidentemente destituito di fondamento. Questa Corte ha reiteratamente affermato che l'omessa o erronea indicazione, nell'ordinanza ingiunzione (o, in sua mancanza, nella cartella di pagamento), del termine per proporre l'opposizione e dell'autorità competente a decidere sulla stessa, ai sensi dell'art. 3, comma 4, della l. n. 241 del 1990, non determinano, "ex se", invalidità dell'atto ma, possono, al più, dar luogo ad errore scusabile, impedendo la decadenza dal diritto di proporre opposizione, qualora tali Ric. 2019 n. 05704 sez. S2 -ud. 22-06-2022 -12- indicazioni mancanti o sbagliate non consentano l'adeguata identificazione dell'Autorità a cui ricorrere e la conoscenza dei termini relativi (Cass. n. 1740/2020; Cass. n. 12895/2006; Cass. n. 1372/2013). Nella specie, la ricorrente, nonostante l’erronea indicazione contenuta nell’ordinanza, ha tuttavia proposto tempestiva opposizione dinanzi all’autorità giudiziaria effettivamente munita di giurisdizione, di guisa che l’errore de quo non risulta avere avuto riflessi negativi per la parte. Né può sostenersi che in tal modo alla PA sarebbe assicurata l’impunità anche in presenza di erronee indicazioni, atteso che, come si ricava dalla giurisprudenza richiamata, l’indicazione non conforme a legge può determinare la scusabilità dell’errore in cui sia incorso il privato nell’esercizio del potere diopposizione, impedendo la decadenza nella quale sia eventualmente incorso, non potendosi invece invocare la presenza dell’erronea indicazione, ove, come nella specie, alcuna decadenza siasi verificata in danno della ricorrente. 5. Il ricorso è pertanto ri gettato, dovendosi regolare le spese in base al principio della soccombenza. 6. Poiché il ricorso è stato proposto successivamente al 30 gennaio 2013 ed è rigettato, sussistono le condizioni per dare atto – ai sensi dell’art. 1, comma 17, della legge 24 di cembre 2012, n. 228 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – Legge di stabilità 2013), che ha aggiunto il comma 1-quater dell’art. 13 del testo unico di cui al d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115 - della sussistenza dei Ric. 2019 n. 05704 sez. S2 -ud. 22-06-2022 -13- presupposti processuali dell’obbligo di versamento, da parte della ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per la stessa impugnazione. PQM Rigetta il ricorso e condanna la ricorrente al rimborso delle spese del giudizio di legittimità che liquida in complessivi € 5.800,00, di cui € 200,00 per esborsi, oltre spese ge