Cassazione n. 19210/2025

nunciato la seguente ORDINANZA sul ricorso iscritto al numero 5182 del ruolo generale dell’anno 2024, proposto [OSCURATO:PERSONA],in persona del Sindaco, legale rappre- sentante pro tempore rappresentato e difeso dagli avvocati [OSCURATO:PERSONA] (C.F.: [OSCURATO:PERSONA] 72E22 I163X) e [OSCURATO:PERSONA] ( C.F.: [OSCURATO:PERSONA] 65S45F839J) -ricorrente- nei confronti di [OSCURATO:PERSONA] S.p.A. (C.F.: 00658460639), in persona del legale rappresentante pro tempore, [OSCURATO:PERSONA] rappresentata e difesa dagli avvocati [OSCURATO:PERSONA] (C.F.: TRC LSU57D55 C352N, [OSCURATO:PERSONA] ( C . F . : [OSCURATO:PERSONA] 60H15 H224O, [OSCURATO:PERSONA] (C.F.:[OSCURATO:PERSONA] 74D60 H501T ) e Fran- cesco [OSCURATO:PERSONA] (C.F.: [OSCURATO:PERSONA] 82E12 H501W ) Ric. n. 5182/2024– S ez. Unite – A d . 15 aprile 20 25 – Ordinanza – Pagina 2 di 9 -controricorrente –ricorrente in via incidentale con- dizionata- per la cassazione della sentenza del Consiglio di Stato in sede giurisdizionale n. 924/2024, pubblicata in data 30 gennaio 2024; udita la relazione sulla causa svolta nella camera di consiglioin data 15 aprile 2025dal consigliere [OSCURATO:PERSONA]; lette le conclusioni scritte del [OSCURATO:PERSONA] Procuratore Generale dott. [OSCURATO:PERSONA], il quale ha chiesto il rigetto de l ricorso prin- cipale e la dichiarazionedi assorbimento del ricorso incidentale condizionato. Fatti di causa La società [OSCURATO:PERSONA] S.p.A. ha impugnato,davanti al [OSCURATO:PERSONA] della Campania, un av- viso di pagamento dell’indennità per l’occupazione abusiva di suolo, conirrogazione della conseguente sanzione amministra- tiva pecuniaria, spedito in forma esecutiva dal Comune di Na- polinei suoi confronti, in relazione ad opere stradali sovrastanti il suolo comunalee, contestualmente, il Regolamento per l’oc- cupazione di suolo pubblico e per l’applicazione del relativo Ca- none (COSAP) del Comune di Napoli, approvato con delibera- zione consiliare n. 12 del 19 giugno 2012, nella parte in cui prescrive il rilascio di specifica concessione anche nelle ipotesi di esonero o esclusione del canone di occupazione di suolo pub- blicoper carenza dei presupposti, nonché nella parte in cui pre- vede un termine di prescrizione del relativo credito pari a dieci anni. [OSCURATO:PERSONA] della Campania,con sen- tenza 7 marzo 2023 n. 1475, ha dichiarato inammissibile il ri- corso,per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo. Il Consiglio di Stato, suappello della società ricorrente, ha an- nullato la decisione impugnata e rimesso la causa al T.A.R.della Ric. n. 5182/2024– S ez. Unite – A d . 15 aprile 20 25 – Ordinanza – Pagina 3 di 9 Campania, affermando la giurisdizione del giudice amministra- tivo. Ricorre il Comune di Napoli, sulla base di un unico motivo, chie- dendo l’affermazione della giurisdizione del giudice ordinario. Resiste con controricorso la società [OSCURATO:PERSONA] S.p.A., che propone, a sua volta, ricorso incidentale condizio- nato, sulla base di due motivi, chiedendo affermarsila giurisdi- zione del giudice amministrativo. È stata disposta la trattazione in camera di consiglio. L’Ufficio della Procura Generale ha presentato conclusioni scritte, chiedendo«che la Corte di Cassazione rigetti il ricorso principale e dichiari assorbito il ricorso incidentale condizio- nato». Le parti hanno depositato memorie ai sensi dell’art. 380 bis.1 c.p.c.. Ragioni della decisione 1. Il Consiglio di Stato ha motivato il riconoscimento della giu- risdizione del giudice amministrativo affermando che l’impu- gnativa proposta attiene alla soggezione della società Auto- strade Meridionali S.p.A. (nella sua qualità di concessionaria autostradale) al canone concessorio oggetto dell’intimazione contestata e, quindi, alla«verifica della legittimità dell’esercizio di poteri discrezionali-valutativi esercitati dal Comune nell’indi- viduare –tra le diverse ipotesi possibili – i soggetti comunque tenuti a richiedere una concessione di occupazione di suolo pubblico (con conseguente assoggettabilità al pagamento del relativo canone), ossia nella contestazione di un potere autori- tativo per come in concreto esercitato dall’amministrazione (deducendo cioè l’illegittimità del relativo esercizio …)», ciò pure alla luce della previsione del regolamento comunale – di natura autoritativa e discrezionale –che prescrive il rilascio di specifica concessione anche nelle ipotesi di esonero o Ric. n. 5182/2024– S ez. Unite – A d . 15 aprile 20 25 – Ordinanza – Pagina 4 di 9 esclusione del canone di occupazione di suolo pubblico per ca- renza dei presupposti. Ilgiudice amministrativ o di secondo grado ha , dunque, ritenuto che l’oggetto del contendere concerne l’esercizio di un potere pubblico discrezionale, il che radica la giurisdizione del giudice amministrativo. Con l’unico motivo di ricorso, l’ente comunale ricorrente so- stiene, invece, che l’affermazione della giurisdizione ammini- strativasarebbe erronea , assumendo che essa spett erebbe al giudice ordinario, avendo la controversia ad oggettola riscos- sione di un corrispettivo per l’abusiva utilizzazione di un bene pubblico, dunque una questione meramente patrimoniale. L’assunto è infondato. 2.Si premette che, secondo il consolidato indirizzo di questa Corte, la giurisdizione si determina sulla base della domanda e, quanto al riparto tra giudice ordinario e amministrativo, non ha rilevanza la prospettazione della parte, ma il cd. petitum so- stanziale, da identificarsi non solo e non tanto in funzione della concreta statuizione chiesta al giudice, quanto sulla base della causa petendi, ossia della intrinseca natura della posizione de- dotta in giudizio ed individuata dal giudice con riguardo ai fatti allegati a fondamento della pretesa fatta valere con l’atto intro- duttivo della lite ed al rapporto giuridico di cui sono espressione (cfr. Cass., Sez. U, Sentenza n. 10374 dell’8/05/2007; Sez. U, n. 12378 del 16/05/2008; Sez. U, n. 15323 del 25/06/2010; tra le più recenti, ex multis: Cass., Sez. U, n. 23436 del 27/07/2022; Sez. U, n. 25480 del 21/09/2021; Sez. U, n. 14231 dell’8/07/2020; Sez. U, n. 21522 del 15/09/2017). 3.La presente controversia ha ad oggetto la richiesta di annul- lamento di una intimazione emessa dal C omune di Napoli avente ad oggetto il pagamento dell’indennità per occupazione abusivadi suolo pubblico e la relativa sanzione pecuniaria , per l’anno 2012. Ric. n. 5182/2024– S ez. Unite – A d . 15 aprile 20 25 – Ordinanza – Pagina 5 di 9 L’occupazione in questione ha ad oggetto il «soprassuolo» co- munale ed è riferita ad un viadotto autostradale (dell’auto- strada Napoli – Salerno) che occuperebbe lo spazio aereo so- vrastante alcune strade comunali. La società intimata, peraltro, contesta in radice la natura abu- siva dell’occupazione di suolo e/o area pubblica comunale che le viene in tal modo addebitata e, di conseguenza, la sussi- stenza delle obbligazioni oggetto di intimazione. Impugna, in primo luogo, le previsioni del regolament o comu- nale in materia («Regolamento per l’occupazione di suolo pub- blico e per l’applicazione del relativo Canone -C.O.S.A.P.»), con specifico riguardo a quelleche prevedono la necessità del rila- scio di specifica concessione anche nelle ipotesi di esonero o esclusione del canone di occupazione di suolo pubblico per ca- renza dei presuppostiper l’applicazione del relativo canone. In particolare, contesta ilpotere autoritativo dell’ente comunale in ordine al preteso rapporto concessorioche, come già chiarito, nel caso di specieè relativo a d un viadotto autostradale sovra- stante il territorio comunale,realizzato sulla base di leggi e con- cessioni statali. Secondo la società controricorrente, il viadotto autostradale in questione (anche in quanto bene demaniale dello Stato) non richiederebbe alcuna autorizzazione da parte dell’ ent e territo- rialecui appartengano le aree stradali sottostanti la struttura , a suo tempo realizzata in base ad espressedisposizioni di legge e il cui esercizio è oggetto di concessioni statali. Inoltre, ogni pretesa creditoria del comunesarebbe prescritta, per decorso del relativo termine quinquennale, e sarebbe illegittimo, altresì, il richiamo dell’ente locale alla previsione di un (successivo) re- golamento in ordine alla durata decennale deltermine di Ric. n. 5182/2024– S ez. Unite – A d . 15 aprile 20 25 – Ordinanza – Pagina 6 di 9 prescrizione per il recupero del predetto canone e della relativa indennità di occupazione abusiva, con riguardo agli anni ante- riori al 2021. 4.Tanto premesso, si osserva che il petitum sostanziale delle domande avanzate dalla parte ricorrente è costituito, in primo luogo, dalla contestazione dello stesso potere autoritativo dell’ente comunale di imporre la richiesta ed il rilascio di un titolo concessorio, oltre che il pagamento del relativo canone, per l’occupazione dello spazio aereo sovrastante il territorio co- munale che si verificherebbe mediante la realizzazione ed il mantenimentoin esercizio di un viadotto autostradale, autoriz- zatosulla base di specifici provvedimenti legislativi ed ammini- strativi statali, anche di natura concessoria. L’impugnazione delle previsioni del regolamento comunale, atto amministrativo autoritativo e discrezionale e, in ogni caso, la contestazione della sussistenza, in radice, del potere autorita- tivo della pubblica amministrazione, relativamente al preteso rapporto concessorio che si configurerebbe alla base dell’atto impugnato,costituiscono, dunque, nella specie, i presupposti logici e giuridici della conseguente contestazione dell’intima- zione di pagamento dell’indennità per occupazione abusiva di suolo pubblico e della relativa sanzione pecuniaria , che su quelle previsioni e su quel potere autoritativo si fonda. Deve trovare, pertanto,applicazione il consolidato indirizzo di questa Corte secondo cui «le controversie concernenti inden- nità, canoni o altri corrispettivi, riservate, in materia di conces- sioni amministrative, alla giurisdizione del giudice ordinario sono solo quelle con un contenuto meramente patrimoniale, senza che assuma rilievo un potere d’intervento della P.A. a tutela di interessi generali; quando, invece, la controversia coinvolge la verifica dell’azione autoritativa della P.A. sull’intera Ric. n. 5182/2024– S ez. Unite – A d . 15 aprile 20 25 – Ordinanza – Pagina 7 di 9 economia del rapporto concessorio, la medesima è attratta nella sfera di competenza giurisdizionale del giudice ammini- strativo»(tra le tante: Cass. , Sez. U, n. 411 del 12/01/2007 ; Sez. U, n. 15644 dell’1/07/2010; Sez. U, n. 13903 del 24/06/2011;Sez. U, n. 20939 del 12/10/2011, in cui si chiari- sce che «nella materia in esame, la giurisdizione del giudice ordinario è riferibile solo alle controversie con un contenuto me- ramente patrimoniale, senza che assuma rilievo un potere d’in- tervento della pubblica amministrazione a tutela di interessi ge- nerali»,e che, « al contrario, quando la controversia coinvolga la verifica dell’azione autoritativa della pubblica amministra- zione sul rapporto concessorio sottostante, ovvero quando in- vesta l’esercizio di poteri discrezionali-valutativi nella determi- nazione del canone, che incidono sull’economia dell’intero rap- porto concessorio, e non semplicemente l’accertamento tecnico dei presupposti fattuali dello stesso, entra in gioco la compe- tenza giurisdizionale del giudice amministrativo»;Sez. U, n. 24902 del 25/11/2011;Sez. U, n. 16459 del 30/07/2020 ; nel medesimo senso, cfr. altresì:Sez. U, n. 617 del 15/01/2021 ; Sez. 1, n. 6747 del 13/03/2024 ) . 5.È opportuno precisare che i precedenti di questa Corte ri- chiamati dall’ente ricorrente nella memoria depositata ai sensi dell’art. 380 bis.1 c.p.c., diversamente da quanto detto ente sostiene, pur riguardando effettivamente controversie con og- getto analogo a quellodibattuto, nel merito, n el presente giu- dizio, non hanno affatto statuito in ordine alla sussistenza della giurisdizione del giudice ordinario. In particolare, nelle recenti pronunzie di queste Sezioni Unite (Ordinanze nn. 5375, 5376, 5377, 5378, 5379, 5536, 5537, 5538, 5772, 5775,tutte del 2025), relativ e , del resto, ad im Ric. n. 5182/2024– S ez. Unite – A d . 15 aprile 20 25 – Ordinanza – Pagina 8 di 9 pugnazionidi sentenze emesse proprio dal giudice amministra- tivo,tutte le questioni in materia di giurisdizione sollevate sono state dichiarate inammissibili; nellealtre pr onunzie richiamat e , della Prima Sezione civile di questa Corte (Cass. n. 16395 del 10giugno 2021 e Cass. n. 20708 del 25 luglio 2024 ), relativ e ad impugnazioni di sentenze emessa dal giudice ordinario, la questione di giurisdizionenon è stata e non poteva essere presa in esame nel giudizio di legittimità,non risultando , in realtà, neanche mai prospettata nel corso del giudizio ed essendo , quindi,coperta da giudicato interno (altrettanto è a dirsi per le ulteriori pronunzie di questa Corte che hanno preso in esame la questione di merito relativa alla debenza del COSAP e, prima, della TOSAP, in relazione ai viadotti autostradali). 6.Deve, in definitiva, condividersi la decisione impugnata, che ha ritenuto sussistente la giurisdizione del giudice amministra- tivo sulla presente controversia. 7.Il ricorso è rigettato ed è dichiarata la giurisdizione del giu- dice amministrativo. Il ricorso incidentale condizionato resta assorbito. Le spese della presente fase del giudizio possono essere inte- gralmente compensate tra le parti, sussistendo motivi suffi- cienti a tal fine, in considerazione dell’alterno andamento del giudizio di merito e dell’oggettiva incertezza interpretativa sus- sistente in ordine alle questioni oggetto del ricorso. P.Q.M La Corte,a Sezioni Unite: - rigetta il ricorso e dichiara la giurisdizione del giudice am- ministrativo