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CassazionedecretoSezione 1Decisione del 26 marzo 2026

Cassazione n. 07298/2026

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ORDINANZAsul ricorso n. 22536/2020 r.g. proposto da:[OSCURATO:PERSONA] 2018 s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore,e per essa, in qualità di mandataria, [OSCURATO:SOCIETA]., rappres entata e difesa,22877287/2019giusta procura speciale in calce alla comparsa di costituzione di nuovodifensore, dall’Avv. [OSCURATO:PERSONA], il quale dichiara dRi .vGo.lNe.r ricevere11368/2017le comunicazioni e notifiche all’indirizzo di posta elettronica certificataindicato.- [OSCURATO:SOCIETA]., in persona del legale rappresentante pro tempore1 RG n. 22536/2020 Cons.

Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 22536/2020Numero sezionale 4347/2025Numero di raccolta generale 7298/2026Data pubblicazione 26/03/2026- intimata-avverso la sentenza della Corte di appello di Bari n. 2459/2019,depositata in data 25/11/2019;udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del4/12/2025 dal Consigliere dott. [OSCURATO:PERSONA]Orazio.RILEVATO CHE1.

La società COGEIN Conglomerati cedeva il proprio creditovantato nei confronti di [OSCURATO:SOCIETA]. (debitrice ceduta) in data7/3/2007 in favore della banca MPS gestione crediti s.p.a. (poiincorporata per fusione in banca Monte dei Paschi di Siena), portatodalla fattura n. 7 del 31/1/2007.La cessione veniva notificata alla debitrice ceduta [OSCURATO:SOCIETA] il16/3/2007.2.

L’istituto di credito otteneva decreto ingiuntivo nei confrontidell’[OSCURATO:PERSONA] in data [OSCURATO:DATA_NASCITA] per la somma di euro 148.541,74.3.

L’[OSCURATO:PERSONA] proponeva opposizione a decreto ingiuntivo con attonotificato il 30/9/2010, stante l’inopponibilità nei suoi confronti dellacessione del credito, ai sensi dell’art. 117 del d.lgs. n. 163 del 2006.4.

Si costituiva in giudizio MPS gestione crediti, deducendo laregolarità della cessione, notificata da [OSCURATO:PERSONA] il [OSCURATO:DATA_NASCITA], sicché«non poteva riconoscersi efficacia liberatoria al successivopagamento eseguito dalla stessa [OSCURATO:SOCIETA] in favore della cedenteCogein in luogo della cessionaria MPS».5.

Il tribunale di Bari, con sentenza n. 4688/2016, depositata il20/9/2016, rigettava l’opposizione.In particolare, il tribunale reputava inapplicabile l’art. 117 deld.lgs. n. 163 del 2006, in ragione della disciplina transitoria di cuiall’art. 257 del medesimo d.lgs.2 RG n. 22536/2020 Cons.

Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 22536/2020Numero sezionale 4347/2025Numero di raccolta generale 7298/2026Data pubblicazione 26/03/20266.

Avverso tale sentenza proponeva appello l’[OSCURATO:PERSONA], rilevandoche, in realtà, il contratto d’appalto doveva essere disciplinatodall’art. 115 del d.P.R. n. 554 del 1999, successivamente abrogatodall’art. 256 del d.lgs. n. 163 del 2006.7.

Si costituiva in giudizio l’istituto di credito evidenziando chel’art. 115 del d.P.R. n. 554 del 1999 prevedeva che la cessione delcredito da corrispettivo di appalto era efficace e opponibile allapubblica amministrazione, qualora questa non la rifiutasse concomunicazione da notificarsi al cedente e al cessionario entro 15giorni dalla notifica.8.

La Corte d’appello di Bari, con sentenza n. 2459/2019,depositata il 25/11/2019, accoglieva l’appello, revocando il decretoingiuntivo.Condannava la banca Monte dei Paschi di Siena alla restituzionedi quanto pagato dall’[OSCURATO:PERSONA] in esecuzione della sentenza impugnata.In particolare, la Corte territoriale reputava inapplicabile il d.lgs.n. 163 2006, le cui disposizioni erano entrate in vigore, ex art. 257,decorsi 60 giorni dopo la sua pubblicazione in [OSCURATO:PERSONA] il [OSCURATO:DATA_NASCITA], e dunque l’[OSCURATO:DATA_NASCITA].Il contratto di cessione del credito era stato invece stipulatoprima di tale data (l’[OSCURATO:DATA_NASCITA]).8.1.

Il tribunale aveva erroneamente ritenuto applicabile l’art.1264 c.c.; sicché la cessione aveva effetto nei confronti del debitoreceduto ([OSCURATO:PERSONA]) quando questi l’aveva accettata o gli era statanotificata.Nella specie, all’[OSCURATO:PERSONA] era stata comunicata l’avvenuta cessionecon raccomandata del 16/3/2007, sicché al successivo pagamentoeseguito dall’[OSCURATO:PERSONA] (debitore ceduto) in favore della cedente COGEIN,successivamente all’invio della comunicazione, non potevariconoscersi efficacia liberatoria.3 RG n. 22536/2020 Cons.

Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 22536/2020Numero sezionale 4347/2025Numero di raccolta generale 7298/2026Data pubblicazione 26/03/2026Doveva, invece, trovare applicazione l’art. 115 del d.P.R. n. 554del 1999, a mente del quale, già prima dell’entrata in vigore deld.lgs. n. 163 del 2006, i contratti di cessione di crediti, ai fini dellaopponibilità alle stazioni appaltanti (debitrice ceduta), dovevanoavere la forma di atto pubblico o scrittura privata autenticata edovevano essere notificati all’amministrazione debitrice.Tuttavia, ad avviso del tribunale, la cessione del credito non erastata stipulata mediante atto pubblico o scrittura privata autenticata,sicché «doveva essere considerata inopponibile all’amministrazioneappellante per difetto di forma».8.2.

Per la Corte d’appello, dunque, era fondata la tesi dellasocietà opponente, dovendo rivestire le cessioni di crediti vantati neiconfronti delle amministrazioni pubbliche, a titolo di corrispettivo diappalto, la forma dell’atto pubblico o della scrittura privataautenticata.Nella specie, invece, l’atto di cessione era stato stipulato conscrittura privata non autenticata.Tale requisito formale ara richiesto sia dall’art. 115 del d.P.R. n.554 del 1999, sia dall’art. 117 del d.lgs. n. 163 del 2006, nonapplicabile ratione temporis.La locuzione utilizzata legislatore («deve essere stipulata […]»)esprimeva in maniera chiara l’intento del legislatore di subordinarel’efficacia della cessione alla stipulazione mediante atto pubblico oscrittura privata autenticata, a salvaguardia dell’interesse pubblicosotteso alla regolarità e certezza degli atti di cessione dei creditivantati enti pubblici.Era errata, allora, la sentenza di prime cure che aveva applicatoil regime generale della cessione dei crediti di cui al codice civile, inluogo della disciplina speciale dettata dal legislatore per le cessionidi crediti vantati nei confronti di pubbliche amministrazioni.4 RG n. 22536/2020 Cons.

Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 22536/2020Numero sezionale 4347/2025Numero di raccolta generale 7298/2026Data pubblicazione 26/03/20269.

Avverso tale sentenza ha proposto ricorso per cassazione laSIENA [OSCURATO:SOCIETA]., in forza del contratto di cessione di creditistipulato il 22/12/2017.10.

È rimasta intimata [OSCURATO:PERSONA].CONSIDERATO CHE1.

Con un unico motivo di impugnazione la ricorrente deduce la«violazione e/o falsa applicazione dell’art. 2, commi 2 e 3, l’art. 3 eart. 26, comma 6 della legge 11 febbraio 1994, n. 109; violazionee/o falsa applicazione dell’art. 5 allegato E legge n. 2248/1865, inrelazione alla omessa disapplicazione dell’art. 115, d.P.R. n. 554 del1999».La Corte d’appello ha statuito l’inopponibilità alla debitrice cedutaAnas della cessione del credito del 7/3/2007, intercorsa fra COGEINConglomerati (creditore cedente) e MPS gestione crediti S.p.A.(creditrice cessionaria), avendo riscontrato, in ordine alla cessione,«la carenza dei requisiti di forma prescritti dall’art. 115, d.P.R. 21dicembre 1999, n. 554».È però, ad avviso della ricorrente, l’art. 115 del d.P.R. n. 554 del1999 sarebbe «non conforme» alla legge 11/2/1994, n. 109 ed ailimiti di delegificazione analiticamente dettagliate all’art. 3.Per la ricorrente, l’art. 115 del d.P.R. n. 554 del 1999,effettivamente, prevede che la cessione del credito debba esserestipulata mediante atto pubblico o scrittura privata autenticata edebba essere notificata all’amministrazione debitrice.Tale disposizione troverebbe conferma nell’art. 3 della legge n.109 del 1994.Per la ricorrente, dunque, l’art. 3 citato, al comma 2, stabilisceche, nell’esercizio della potestà regolamentare di cui al comma 1, ilgoverno deve adottare apposito regolamento che, insieme allapresente legge, «costituisce l’ordinamento generale in materia di5 RG n. 22536/2020 Cons.

Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 22536/2020Numero sezionale 4347/2025Numero di raccolta generale 7298/2026Data pubblicazione 26/03/2026lavori pubblici, recando altresì norme di esecuzione ai sensi delcomma 6».Il successivo comma 6 dell’art. 3 dispone che il regolamento, conriferimento alle norme di cui alla legge n. 109 del 1994, «definiscein particolare […] p) l’ammontare delle penali di cui all’art. 26,comma 6, secondo l’importo dei lavori e le cause che le determinano,nonché le modalità applicative».Pertanto, a giudizio della ricorrente, l’art. 3, comma 6, dellalegge n. 109 del 1994, rimanda esclusivamente all’art. 26, comma6, «in relazione alla disciplina economica dell’esecuzione dei lavoripubblici (art. 26) - ivi compresa la cessione dei crediti d’appalto»,ma nei limiti della «determinazione delle penali e delle relativemodalità applicative (comma 6)».Per la ricorrente, invece, in aperto contrasto con i limiti sopraindicati «e travalicando i confini tracciati» il Governo avrebbeintegrato «indebitamente, non essendone all’uopo autorizzato - nonsolo il citato comma 6, ma, altresì, il comma 5 dell’art. 26 cit.,andando a introdurre nel sistema requisiti di forma essenziali per ilperfezionamento degli atti di cessione del credito nei confronti dellaPA».Verrebbe apportata, dunque, «una significativa deroga allanormativa di stampo privatistico in assoluta e totale carenza dipotere, non essendovi alcuna previsione nella Legge quadro atta agiustificare detta innovazione».Si verrebbe a creare una vera e propria antinomia, in quantol’art. 26, comma 5, della legge n. 109 del 1994, estende il perimetrodella legge n. 52 del 1991, e quindi la disciplina della cessione deicrediti d’impresa, ai crediti verso le pubbliche amministrazioniderivanti da contratti di appalto di lavori pubblici.6 RG n. 22536/2020 Cons.

Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 22536/2020Numero sezionale 4347/2025Numero di raccolta generale 7298/2026Data pubblicazione 26/03/2026Pertanto, l’art. 26, comma 5, richiama anche l’art. 5 della leggen. 52 del 1991, il quale fa salva per il cessionario la facoltà di renderela cessione opponibile nei modi previsti dal codice civile, nonchél’efficacia liberatoria dei pagamenti eseguiti dal debitore secondo lenorme del codice civile.Di qui, l’evidente contrasto fra l’art. 26 della legge quadro, n. 109del 1994, e quanto successivamente previsto dall’art. 115 del d.P.R.n. 554 del 1999.Sarebbe del tutto incomprensibile predisporre un sistema che, altempo dei fatti di causa, da un lato imponga, in materia di cessionedel credito nei confronti della PA, l’applicazione della disciplinacivilistica (art. 26, comma 5, legge n. 109 del 1994 che richiamaanche l’art. 5 della legge n. 52 del 1991) e, al contempo, dall’altro,prevede l’applicazione di una disciplina derogatoria attraverso lanorma di attuazione, di rango inferiore.L’art. 115 del d.P.R. n. 554 del 1999 introdurrebbe disposizionialtamente innovative, involgenti l’essenza dei contratti di cessionedei corrispettivi di appalto, stabilendo anche requisiti di validità, purdove il Governo non ne avrebbe avuto la potestà.La Corte d’appello, dunque, avrebbe dovuto disapplicare l’art.115 del d.P.R. n. 554 del 1999, «con conseguente reviviscenza delladisciplina di stampo privatistico» pure richiamata dall’art. 26, comma5, della legge n. 109 del 1994.2.

Il motivo è inammissibile.2.1.

In primo luogo, infatti, la questione della illegittimità dell’art.115 del d.P.R. n. 554 del 1999, rispetto alla legge quadro n. 109 del1994, non menzionata in alcun modo nella motivazione dellasentenza della Corte d’appello, non risulta essere stata maiprospettata nelle fasi di merito, con obbligo della ricorrente di7 RG n. 22536/2020 Cons.

Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 22536/2020Numero sezionale 4347/2025Numero di raccolta generale 7298/2026Data pubblicazione 26/03/2026riprodurre il luogo processuale in cui la questione è stata per la primavolta sollevata.2.2.

In secondo luogo, va chiarito, sul punto, che il potere delgiudice ordinario di disapplicare gli atti amministrativi, ex art. 5 dellal. n. 2248 del 1865, all.

E, può essere esercitato anche nellecontroversie in cui è parte la pubblica amministrazione e non soltantonelle liti tra privati, a condizione che l'atto illegittimo venga in rilievocome mero antecedente logico e non già come fondamento del dirittodedotto in giudizio - e, cioè, che la questione della sua legittimità siaprospettata come pregiudiziale in senso tecnico e non comeprincipale - e che il provvedimento sia affetto da vizi di legittimità,come tali lesivi di diritti, dovendosi invece escludere il sindacato delgiudice con riguardo alle valutazioni di merito attinenti all'eserciziodel potere discrezionale dell'amministrazione (Cass. Sez.U.,25/5/2018, n. 13193; Cass., Sez.U., 6/8/1975, n. 2987; 10/9/2004,n. 18263; 9/1/2007, n. 116; 5/6/2014, n. 12644; di recente Cass.,sez. 1, 14/3/2025, n. 6834).Tuttavia, ai fini della disapplicazione è necessario che ricorranodue condizioni oggettive: a) il provvedimento amministrativo nonpuò costituire l’oggetto diretto della controversia, cioè non puòvenire in rilievo come fondamento del diritto dedotto in giudizio,sicché la questione della sua legittimità si prospetti comepregiudiziale in senso tecnico e non come principale (Cass., n. 13193del 2018; Cass., Sez.U., n. 2987 del 1975; n. 2244 del 2015; Cass.,nn. 22/2/2002, n. 2588; 13/9/2006, n. 19659; 10/1/2017, n. 276;di recente in materia tributaria Cass., sez. 5, 2/10/2024, n. 25935in ordine al potere del giudice tributario di disapplicare tutti gli attiamministrativi che costituiscono il presupposto dell’imposizione,quale espressione di un principio generale dell’ordinamento, fissatodall’art. 5 della legge n. 2248 del 1865, allegato E ); b) il8 RG n. 22536/2020 Cons.

Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 22536/2020Numero sezionale 4347/2025Numero di raccolta generale 7298/2026Data pubblicazione 26/03/2026provvedimento deve essere affetto da vizi di legittimità, come talilesivi di diritti, mentre il sindacato del giudice è escluso con riguardoalle valutazioni di merito attinenti all’esercizio del poterediscrezionale dell’amministrazione (Cass., sez.

U., n. 13193 del2018; Cass., Sez.U., n. 18263 del 2004 e n. 116 del 2007).Non è stato, invece, ritenuto applicabile il potere didisapplicazione del giudice ordinario nelle controversie relative aicanoni dovuti alla PA per l’occupazione di spazi pubblici in ordine alledelibere comunali che fissano i criteri di determinazione di tali canoni(Cass., Sez.U., 10/12/2001, n. 15603; può invece operare ladisapplicazione per gli atti amministrativi strumentali rispettoall’accertamento di violazioni amministrative: Cass., 20/4/2018, n.8796).2.1.

Nella specie, però, l’art. 115 del d.P.R. n. 554 del 1999,laddove disciplina la cessione del corrispettivo dell’appalto cheprevede, al comma 2, che «la cessione deve essere stipulatamediante atto pubblico o scrittura privata autenticata e deve esserenotificata all’amministrazione debitrice», viene in rilievo nellafattispecie in esame proprio come fondamento del diritto dedotto ingiudizio.Il diritto della cessionaria del credito viene escluso proprio inragione della sussistenza dell’art. 115 del d.P.R. n. 554 del 1999, inquanto, nella specie, la cessione del credito derivante all’appalto èstato stipulato, non in forma pubblica o con scrittura privataautenticata, ma con scrittura privata non autenticata.3.

Il motivo è inammissibile anche perché si è in presenza di unregolamento di delegificazione, ai sensi dell’art. 3, comma 1, dellalegge n. 109 del 1994 (Delegificazione), a mente del quale «èdemandata alla potestà regolamentare del governo, ai sensi dell’art.17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, con le modalità di9 RG n. 22536/2020 Cons.

Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 22536/2020Numero sezionale 4347/2025Numero di raccolta generale 7298/2026Data pubblicazione 26/03/2026cui al presente articolo e secondo le norme di cui alla presente legge,la materia dei lavori pubblici con riferimento […]».Per la dottrina, la legge n. 109 del 1994 ha attuato un’ampiadelegificazione, demandando allo strumento regolamentare ladefinizione della disciplina compiuta e dettagliata del settore.Sono stati quindi fissati principi di carattere generale, stabilendospecifiche norme su taluni aspetti della materia.Del resto, nella relazione del Presidente della commissione per lapredisposizione del regolamento sui lavori pubblici, come osserva ladottrina, si è ritenuto che il regolamento potesse contenere normelegge, in base alla generale potestà normativa del governo di cuiall’art. 17 della legge 23 agosto 1988, n. 400.4.

Il motivo è anche infondato.4.1.

Deve muoversi dalla considerazione che i regolamenti sonoLa natura amministrativa è conseguenza del fatto che iregolamenti sono adottati da pubbliche amministrazioni; la naturanormativa è conseguenza dell’attitudine dei regolamenti acontenere, salvo ipotesi eccezionali, norme giuridiche generali eastratte e non precetti puntuali e concreti.Il fondamento del potere regolamentare è, ovviamente,rinvenibile esclusivamente nella legge, operando il principio dilegalità.Quanto ai regolamenti di delegificazione, come quello in esame,la disciplina si rinviene nel comma 2 dell’art. 17 della legge[OSCURATO:DATA_NASCITA], n. 400, a mente del quale «[c]on decreto del Presidentedella Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei ministri,sentito il Consiglio di Stato e previo parere delle Commissioniparlamentari competenti in materia, che si pronunciano entro trenta10 RG n. 22536/2020 Cons.

Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 22536/2020Numero sezionale 4347/2025Numero di raccolta generale 7298/2026Data pubblicazione 26/03/2026giorni dalla richiesta, sono emanati i regolamenti per la disciplinadelle materie, non coperte da riserva assoluta di legge prevista dallaCostituzione, per le quali le leggi della Repubblica, autorizzandol'esercizio della potestà regolamentare del Governo, determinano lenorme generali regolatrici della materia e dispongono l'abrogazionedelle norme vigenti, con effetto dall'entrata in vigore delle normeregolamentari».Il meccanismo si basa dunque: sul concetto di norme generaliregolatrici, che presuppone una predeterminazione delle modalità disvolgimento della funzione regolamentare, in grado di soddisfare lalegalità sostanziale, con un sufficiente livello di precisione; effettoabrogativo di leggi precedenti, che però opera dal momentodell’entrata in vigore del regolamento, ma è pur sempre riconducibileall’autorizzazione contenuta nella legge.4.2.

Per la Corte costituzionale (Corte cost., n. 138 del 2023;Corte cost. n. 130 del 2016), dunque, in tema di delegificazione, lenorme generali regolatrici della materia hanno, tendenzialmente,una funzione più stringente rispetto ai principi e criteri direttivi di cuiall'art. 76 Cost.Esse, quindi, devono costituire le scelte fondanti l'assettonormativo dell'oggetto della delegificazione, sul quale il regolamentosi innesta non per completare o integrare queste ultime, ma persvilupparle ulteriormente.

Tale requisito va, tuttavia, assunto con uncerto grado di flessibilità quando la materia delegificata riguardaoggetti che si prestano ad una regolamentazione legislativa menoanalitica, per la loro natura organizzativa, tecnica o procedimentale.In questa prospettiva non può escludersi che anche norme discopo possano integrare le norme generali regolatrici, ma ènecessario che l'obiettivo enunciato non abbia tratti di genericità talida svuotarlo di ogni profilo prescrittivo e, quindi, della precipua11 RG n. 22536/2020 Cons.

Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 22536/2020Numero sezionale 4347/2025Numero di raccolta generale 7298/2026Data pubblicazione 26/03/2026funzione non solo di orientare la potestà regolamentare, ma anchedi costituire uno standard valutativo di essa delineato in autonomiadal legislatore della delegificazione.In tema di delegificazione, pur restando fermo che non deveesserci sovrapposizione tra criteri enunciati per indirizzare la potestàregolamentare e delimitazione del tessuto normativo da abrogare, inquanto tali profili esprimono garanzie distinte — la prima voltaall'osservanza del principio di legalità sostanziale nella disciplinanormativa e la seconda intesa a sottrarre al potere esecutivo la sceltadi quali norme primarie abrogare, e quali no —, è altrettanto chiaroche la norma generale regolatrice è tale solo se è pertinente rispettoall'oggetto da delegificare.La legge di autorizzazione alla delegificazione fissa i criteri e ilimiti entro i quali il regolamento può legittimamente operare,affinché quest'ultimo definisca semplicemente il termine iniziale dellaabrogazione, i cui effetti sono, invece, da imputare esclusivamentealla fonte primaria.La censura relativa alla (in)sufficiente analiticità dei criteri chedevono orientare l'esercizio della potestà regolamentare, in tema didelegificazione, si basa sul corretto presupposto che una similecarenza si traduca in vizio di legittimità costituzionale della normaprimaria, non equivalendo affatto ad un inammissibile sindacato sullescelte del legislatore regionale in ordine all'ampiezza e al grado dipuntualità delle indicazioni generali all'organo esecutivo.Anche in dottrina si è osservato che la mancanza di normegenerali regolatrici della materia pone un problema di conformitàdelle leggi a costituzione, per violazione del principio di legalitàsostanziale.4.3.

Ove, però, non si deduca la mancanza di analiticità dei critericontenuti nella legge delega, l’impugnazione dei regolamenti di12 RG n. 22536/2020 Cons.

Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 22536/2020Numero sezionale 4347/2025Numero di raccolta generale 7298/2026Data pubblicazione 26/03/2026delegificazione è rimessa alla cognizione del giudice comune (Cortecost. n. 200 del 2018; Corte cost., n. 427 del 2000; Cons.

Stato,sez.,IV, 10/7/2013, n 3675).4.3.

Anche in dottrina si è osservato che, nella prassi, ci sidiscosta dai principi di cui alla legge n. 400 del 1988, nelle ipotesi incui l’abrogazione delle norme esistenti è disposta non già dalla legge,ma dallo stesso regolamento di delegificazione.In genere, si prevede, in modo generico che, dalla data di entratain vigore delle norme regolamentari, sono abrogate le disposizionivigenti, anche di legge, con essa incompatibili.

Si trasferisce,insomma, sul regolamento il compito che dovrebbe essere propriodella legge.Si fa riferimento all’art. 3, comma 4, della legge n. 109 del 1994,il quale stabilisce che «sono abrogati, con effetto dalla data di entratain vigore del regolamento, gli atti normativi indicati che disciplinanola materia di cui al comma 1, ad eccezione delle norme dellalegislazione antimafia».Tuttavia, la legge non contiene alcuna indicazione degli attinormativi che saranno abrogati, a seguito della delegificazione.5.

Nella specie, però, l’art. 3 comma 6, lettera p), si riferisceespressamente, per l’ammontare delle penali, all’art. 26, comma 6,della legge n. 109 del 1994.L’art. 26, comma 6, poi, si sofferma sulle penali da ritardo,stabilendo che «l’entità delle penali e le modalità di versamento sonodisciplinate dal regolamento», ma l’art. 26, comma 5, tratta proprioil tema della cessione dei crediti relativi al contratto d’appalto;sicché, la legge delega, in tema di delegificazione, assegna algoverno il compito di delineare in concreto la disciplina della cessionedei crediti relativi ai contratti di appalto di lavori pubblici, diconcessione di lavori pubblici e da contratti di progettazione.13 RG n. 22536/2020 Cons.

Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 22536/2020Numero sezionale 4347/2025Numero di raccolta generale 7298/2026Data pubblicazione 26/03/20266.

Peraltro, la giurisprudenza costante di questa Corte ha ritenutoche, una volta entrato in vigore il D.M. n. 554 del 1999, la cessionedei crediti relativi a contratti di appalto debba essere stipulatanecessariamente per atto pubblico o scrittura privata autenticata(Cass., sez. 3, 12/2/2015, n. 2760; Cass., sez. 6-1, 15/10/2020, n.22315).Solo prima del d.P.R. n. 554 del 1999, l’art. 69, comma 3, delregio decreto n. 2440 del 1923, richiedeva la forma dell’atto pubblicoo della scrittura privata autenticata e notificazione alla p.a. dellacessione del credito, ma esclusivamente con riferimento allaamministrazione statale, stante il mancato esplicito richiamonell’ordinamento degli enti locali (Cass., sez. 1, 31/10/2014, n.23273; Cass., sez. 1, 14/10/2015, n. 20739).Pertanto, per gli enti non statali la cessione del credito sisvolgeva con le forme del codice civile.La forma pubblica operava per le amministrazioni statali.6.

Tra l’altro, l’interpretazione proposta dalla ricorrente, in ordineal richiamo effettuato dall’art. 26, comma 5, della legge n. 109 del1994, alle disposizioni di cui alla legge 21/2/1991, n. 52, non ècorretta.Per la ricorrente, infatti, tale rinvio espresso alla legge sulfactoring avrebbe comportato l’applicabilità, anche i contratti dicessione di crediti relativi ad appalti pubblici, della disciplinaordinaria di diritto comune sulla cessione dei crediti ex art. 1264 c.c.Questa Corte, invece, ha ritenuto che la disciplina concernentela cessione dei crediti nei confronti della pubblica amministrazioneha natura derogatoria rispetto alla comune disciplina della cessionedei crediti prevista dal codice civile (Cass., sez. 1, 24/9/2007, n.19571).14 RG n. 22536/2020 Cons.

Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 22536/2020Numero sezionale 4347/2025Numero di raccolta generale 7298/2026Data pubblicazione 26/03/2026A sua volta, la disciplina della cessione dei crediti di impresa dicui alla legge n. 52 del 1991 costituisce una normativa derogatoriarispetto alla disciplina comune in tema di cessione di crediti, qualerisultante dal codice civile.Da ciò la conseguenza per cui l’art. 26, comma 5, della legge n.109 del 1994, nel rendere applicabile ai contratti di appalto di lavoripubblici la disciplina della legge n. 52 del 1991, ha inteso «rendereoperante la disciplina derogatoria posta da tale legge per i creditiimpresa, ma non anche procedere all’abrogazione delle normespeciali che regolavano in precedenza la cessione dei crediti neiconfronti della PA, rendendo applicabile, per le cessioni nonrispondenti alle prescrizioni di cui alla legge n. 52 del 1991, ladisciplina codicistica» (Cass. n. 19571 del 2007).Resta dunque applicabile la normativa speciale di cui all’art. 9della legge 20 marzo 1865, n. 2248, allegato E, nonché, trattandosidi contratto della pubblica amministrazione, quella di cui agli articoli69 e 70 del regio decreto n. 2440 del 1923 (Cass. n. 19571 del2007).7.

Non si provvede sulle spese del giudizio di legittimità inassenza di attività difensiva.Numero registro generale 22536/2020Numero sezionale 4347/2025Numero di raccolta generale 7298/2026Data pubblicazione 26/03/2026REPUBBLICA [OSCURATO:PERSONA] CIVILEComposta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati OggettoAppalti pubblici;cessione dei crediti;Dott. [OSCURATO:PERSONA] d.P.R. n. 554 delDott. [OSCURATO:PERSONA] 1999; regolamento didelegificazione;Dott. [OSCURATO:PERSONA] l.109/94Dott. [OSCURATO:PERSONA] ConsigliereU d. [OSCURATO:DATA_NASCITA]Dott. [OSCURATO:PERSONA][OSCURATO:PERSONA].CC Cron. n.2 2536/2020ha pronunciato la seguenteORDINANZAsul ricorso n. 22536/2020 r.g. proposto da:[OSCURATO:PERSONA] 2018 s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore,e per essa, in qualità di mandataria, [OSCURATO:SOCIETA]., rappres entata e difesa,22877287/2019giusta procura speciale in calce alla comparsa di costituzione di nuovodifensore, dall’Avv. [OSCURATO:PERSONA], il quale dichiara dRi .vGo.lNe.r ricevere11368/2017le comunicazioni e notifiche all’indirizzo di posta elettronica certificataindicato.- [OSCURATO:SOCIETA]., in persona del legale rappresentante pro tempore1 RG n. 22536/2020 Cons.

Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 22536/2020Numero sezionale 4347/2025Numero di raccolta generale 7298/2026Data pubblicazione 26/03/2026- intimata-avverso la sentenza della Corte di appello di Bari n. 2459/2019,depositata in data 25/11/2019;udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del4/12/2025 dal Consigliere dott. [OSCURATO:PERSONA]Orazio.RILEVATO CHE1.

La società COGEIN Conglomerati cedeva il proprio creditovantato nei confronti di [OSCURATO:SOCIETA]. (debitrice ceduta) in data7/3/2007 in favore della banca MPS gestione crediti s.p.a. (poiincorporata per fusione in banca Monte dei Paschi di Siena), portatodalla fattura n. 7 del 31/1/2007.La cessione veniva notificata alla debitrice ceduta [OSCURATO:SOCIETA] il16/3/2007.2.

L’istituto di credito otteneva decreto ingiuntivo nei confrontidell’[OSCURATO:PERSONA] in data [OSCURATO:DATA_NASCITA] per la somma di euro 148.541,74.3.

L’[OSCURATO:PERSONA] proponeva opposizione a decreto ingiuntivo con attonotificato il 30/9/2010, stante l’inopponibilità nei suoi confronti dellacessione del credito, ai sensi dell’art. 117 del d.lgs. n. 163 del 2006.4.

Si costituiva in giudizio MPS gestione crediti, deducendo laregolarità della cessione, notificata da [OSCURATO:PERSONA] il [OSCURATO:DATA_NASCITA], sicché«non poteva riconoscersi efficacia liberatoria al successivopagamento eseguito dalla stessa [OSCURATO:SOCIETA] in favore della cedenteCogein in luogo della cessionaria MPS».5.

Il tribunale di Bari, con sentenza n. 4688/2016, depositata il20/9/2016, rigettava l’opposizione.In particolare, il tribunale reputava inapplicabile l’art. 117 deld.lgs. n. 163 del 2006, in ragione della disciplina transitoria di cuiall’art. 257 del medesimo d.lgs.2 RG n. 22536/2020 Cons.

Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 22536/2020Numero sezionale 4347/2025Numero di raccolta generale 7298/2026Data pubblicazione 26/03/20266.

Avverso tale sentenza proponeva appello l’[OSCURATO:PERSONA], rilevandoche, in realtà, il contratto d’appalto doveva essere disciplinatodall’art. 115 del d.P.R. n. 554 del 1999, successivamente abrogatodall’art. 256 del d.lgs. n. 163 del 2006.7.

Si costituiva in giudizio l’istituto di credito evidenziando chel’art. 115 del d.P.R. n. 554 del 1999 prevedeva che la cessione delcredito da corrispettivo di appalto era efficace e opponibile allapubblica amministrazione, qualora questa non la rifiutasse concomunicazione da notificarsi al cedente e al cessionario entro 15giorni dalla notifica.8.

La Corte d’appello di Bari, con sentenza n. 2459/2019,depositata il 25/11/2019, accoglieva l’appello, revocando il decretoingiuntivo.Condannava la banca Monte dei Paschi di Siena alla restituzionedi quanto pagato dall’[OSCURATO:PERSONA] in esecuzione della sentenza impugnata.In particolare, la Corte territoriale reputava inapplicabile il d.lgs.n. 163 2006, le cui disposizioni erano entrate in vigore, ex art. 257,decorsi 60 giorni dopo la sua pubblicazione in [OSCURATO:PERSONA] il [OSCURATO:DATA_NASCITA], e dunque l’[OSCURATO:DATA_NASCITA].Il contratto di cessione del credito era stato invece stipulatoprima di tale data (l’[OSCURATO:DATA_NASCITA]).8.1.

Il tribunale aveva erroneamente ritenuto applicabile l’art.1264 c.c.; sicché la cessione aveva effetto nei confronti del debitoreceduto ([OSCURATO:PERSONA]) quando questi l’aveva accettata o gli era statanotificata.Nella specie, all’[OSCURATO:PERSONA] era stata comunicata l’avvenuta cessionecon raccomandata del 16/3/2007, sicché al successivo pagamentoeseguito dall’[OSCURATO:PERSONA] (debitore ceduto) in favore della cedente COGEIN,successivamente all’invio della comunicazione, non potevariconoscersi efficacia liberatoria.3 RG n. 22536/2020 Cons.

Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 22536/2020Numero sezionale 4347/2025Numero di raccolta generale 7298/2026Data pubblicazione 26/03/2026Doveva, invece, trovare applicazione l’art. 115 del d.P.R. n. 554del 1999, a mente del quale, già prima dell’entrata in vigore deld.lgs. n. 163 del 2006, i contratti di cessione di crediti, ai fini dellaopponibilità alle stazioni appaltanti (debitrice ceduta), dovevanoavere la forma di atto pubblico o scrittura privata autenticata edovevano essere notificati all’amministrazione debitrice.Tuttavia, ad avviso del tribunale, la cessione del credito non erastata stipulata mediante atto pubblico o scrittura privata autenticata,sicché «doveva essere considerata inopponibile all’amministrazioneappellante per difetto di forma».8.2.

Per la Corte d’appello, dunque, era fondata la tesi dellasocietà opponente, dovendo rivestire le cessioni di crediti vantati neiconfronti delle amministrazioni pubbliche, a titolo di corrispettivo diappalto, la forma dell’atto pubblico o della scrittura privataautenticata.Nella specie, invece, l’atto di cessione era stato stipulato conscrittura privata non autenticata.Tale requisito formale ara richiesto sia dall’art. 115 del d.P.R. n.554 del 1999, sia dall’art. 117 del d.lgs. n. 163 del 2006, nonapplicabile ratione temporis.La locuzione utilizzata legislatore («deve essere stipulata […]»)esprimeva in maniera chiara l’intento del legislatore di subordinarel’efficacia della cessione alla stipulazione mediante atto pubblico oscrittura privata autenticata, a salvaguardia dell’interesse pubblicosotteso alla regolarità e certezza degli atti di cessione dei creditivantati enti pubblici.Era errata, allora, la sentenza di prime cure che aveva applicatoil regime generale della cessione dei crediti di cui al codice civile, inluogo della disciplina speciale dettata dal legislatore per le cessionidi crediti vantati nei confronti di pubbliche amministrazioni.4 RG n. 22536/2020 Cons.

Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 22536/2020Numero sezionale 4347/2025Numero di raccolta generale 7298/2026Data pubblicazione 26/03/20269.

Avverso tale sentenza ha proposto ricorso per cassazione laSIENA [OSCURATO:SOCIETA]., in forza del contratto di cessione di creditistipulato il 22/12/2017.10.

È rimasta intimata [OSCURATO:PERSONA].CONSIDERATO CHE1.

Con un unico motivo di impugnazione la ricorrente deduce la«violazione e/o falsa applicazione dell’art. 2, commi 2 e 3, l’art. 3 eart. 26, comma 6 della legge 11 febbraio 1994, n. 109; violazionee/o falsa applicazione dell’art. 5 allegato E legge n. 2248/1865, inrelazione alla omessa disapplicazione dell’art. 115, d.P.R. n. 554 del1999».La Corte d’appello ha statuito l’inopponibilità alla debitrice cedutaAnas della cessione del credito del 7/3/2007, intercorsa fra COGEINConglomerati (creditore cedente) e MPS gestione crediti S.p.A.(creditrice cessionaria), avendo riscontrato, in ordine alla cessione,«la carenza dei requisiti di forma prescritti dall’art. 115, d.P.R. 21dicembre 1999, n. 554».È però, ad avviso della ricorrente, l’art. 115 del d.P.R. n. 554 del1999 sarebbe «non conforme» alla legge 11/2/1994, n. 109 ed ailimiti di delegificazione analiticamente dettagliate all’art. 3.Per la ricorrente, l’art. 115 del d.P.R. n. 554 del 1999,effettivamente, prevede che la cessione del credito debba esserestipulata mediante atto pubblico o scrittura privata autenticata edebba essere notificata all’amministrazione debitrice.Tale disposizione troverebbe conferma nell’art. 3 della legge n.109 del 1994.Per la ricorrente, dunque, l’art. 3 citato, al comma 2, stabilisceche, nell’esercizio della potestà regolamentare di cui al comma 1, ilgoverno deve adottare apposito regolamento che, insieme allapresente legge, «costituisce l’ordinamento generale in materia di5 RG n. 22536/2020 Cons.

Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 22536/2020Numero sezionale 4347/2025Numero di raccolta generale 7298/2026Data pubblicazione 26/03/2026lavori pubblici, recando altresì norme di esecuzione ai sensi delcomma 6».Il successivo comma 6 dell’art. 3 dispone che il regolamento, conriferimento alle norme di cui alla legge n. 109 del 1994, «definiscein particolare […] p) l’ammontare delle penali di cui all’art. 26,comma 6, secondo l’importo dei lavori e le cause che le determinano,nonché le modalità applicative».Pertanto, a giudizio della ricorrente, l’art. 3, comma 6, dellalegge n. 109 del 1994, rimanda esclusivamente all’art. 26, comma6, «in relazione alla disciplina economica dell’esecuzione dei lavoripubblici (art. 26) - ivi compresa la cessione dei crediti d’appalto»,ma nei limiti della «determinazione delle penali e delle relativemodalità applicative (comma 6)».Per la ricorrente, invece, in aperto contrasto con i limiti sopraindicati «e travalicando i confini tracciati» il Governo avrebbeintegrato «indebitamente, non essendone all’uopo autorizzato - nonsolo il citato comma 6, ma, altresì, il comma 5 dell’art. 26 cit.,andando a introdurre nel sistema requisiti di forma essenziali per ilperfezionamento degli atti di cessione del credito nei confronti dellaPA».Verrebbe apportata, dunque, «una significativa deroga allanormativa di stampo privatistico in assoluta e totale carenza dipotere, non essendovi alcuna previsione nella Legge quadro atta agiustificare detta innovazione».Si verrebbe a creare una vera e propria antinomia, in quantol’art. 26, comma 5, della legge n. 109 del 1994, estende il perimetrodella legge n. 52 del 1991, e quindi la disciplina della cessione deicrediti d’impresa, ai crediti verso le pubbliche amministrazioniderivanti da contratti di appalto di lavori pubblici.6 RG n. 22536/2020 Cons.

Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 22536/2020Numero sezionale 4347/2025Numero di raccolta generale 7298/2026Data pubblicazione 26/03/2026Pertanto, l’art. 26, comma 5, richiama anche l’art. 5 della leggen. 52 del 1991, il quale fa salva per il cessionario la facoltà di renderela cessione opponibile nei modi previsti dal codice civile, nonchél’efficacia liberatoria dei pagamenti eseguiti dal debitore secondo lenorme del codice civile.Di qui, l’evidente contrasto fra l’art. 26 della legge quadro, n. 109del 1994, e quanto successivamente previsto dall’art. 115 del d.P.R.n. 554 del 1999.Sarebbe del tutto incomprensibile predisporre un sistema che, altempo dei fatti di causa, da un lato imponga, in materia di cessionedel credito nei confronti della PA, l’applicazione della disciplinacivilistica (art. 26, comma 5, legge n. 109 del 1994 che richiamaanche l’art. 5 della legge n. 52 del 1991) e, al contempo, dall’altro,prevede l’applicazione di una disciplina derogatoria attraverso lanorma di attuazione, di rango inferiore.L’art. 115 del d.P.R. n. 554 del 1999 introdurrebbe disposizionialtamente innovative, involgenti l’essenza dei contratti di cessionedei corrispettivi di appalto, stabilendo anche requisiti di validità, purdove il Governo non ne avrebbe avuto la potestà.La Corte d’appello, dunque, avrebbe dovuto disapplicare l’art.115 del d.P.R. n. 554 del 1999, «con conseguente reviviscenza delladisciplina di stampo privatistico» pure richiamata dall’art. 26, comma5, della legge n. 109 del 1994.2.

Il motivo è inammissibile.2.1.

In primo luogo, infatti, la questione della illegittimità dell’art.115 del d.P.R. n. 554 del 1999, rispetto alla legge quadro n. 109 del1994, non menzionata in alcun modo nella motivazione dellasentenza della Corte d’appello, non risulta essere stata maiprospettata nelle fasi di merito, con obbligo della ricorrente di7 RG n. 22536/2020 Cons.

Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 22536/2020Numero sezionale 4347/2025Numero di raccolta generale 7298/2026Data pubblicazione 26/03/2026riprodurre il luogo processuale in cui la questione è stata per la primavolta sollevata.2.2.

In secondo luogo, va chiarito, sul punto, che il potere delgiudice ordinario di disapplicare gli atti amministrativi, ex art. 5 dellal. n. 2248 del 1865, all.

E, può essere esercitato anche nellecontroversie in cui è parte la pubblica amministrazione e non soltantonelle liti tra privati, a condizione che l'atto illegittimo venga in rilievocome mero antecedente logico e non già come fondamento del dirittodedotto in giudizio - e, cioè, che la questione della sua legittimità siaprospettata come pregiudiziale in senso tecnico e non comeprincipale - e che il provvedimento sia affetto da vizi di legittimità,come tali lesivi di diritti, dovendosi invece escludere il sindacato delgiudice con riguardo alle valutazioni di merito attinenti all'eserciziodel potere discrezionale dell'amministrazione (Cass. Sez.U.,25/5/2018, n. 13193; Cass., Sez.U., 6/8/1975, n. 2987; 10/9/2004,n. 18263; 9/1/2007, n. 116; 5/6/2014, n. 12644; di recente Cass.,sez. 1, 14/3/2025, n. 6834).Tuttavia, ai fini della disapplicazione è necessario che ricorranodue condizioni oggettive: a) il provvedimento amministrativo nonpuò costituire l’oggetto diretto della controversia, cioè non puòvenire in rilievo come fondamento del diritto dedotto in giudizio,sicché la questione della sua legittimità si prospetti comepregiudiziale in senso tecnico e non come principale (Cass., n. 13193del 2018; Cass., Sez.U., n. 2987 del 1975; n. 2244 del 2015; Cass.,nn. 22/2/2002, n. 2588; 13/9/2006, n. 19659; 10/1/2017, n. 276;di recente in materia tributaria Cass., sez. 5, 2/10/2024, n. 25935in ordine al potere del giudice tributario di disapplicare tutti gli attiamministrativi che costituiscono il presupposto dell’imposizione,quale espressione di un principio generale dell’ordinamento, fissatodall’art. 5 della legge n. 2248 del 1865, allegato E ); b) il8 RG n. 22536/2020 Cons.

Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 22536/2020Numero sezionale 4347/2025Numero di raccolta generale 7298/2026Data pubblicazione 26/03/2026provvedimento deve essere affetto da vizi di legittimità, come talilesivi di diritti, mentre il sindacato del giudice è escluso con riguardoalle valutazioni di merito attinenti all’esercizio del poterediscrezionale dell’amministrazione (Cass., sez.

U., n. 13193 del2018; Cass., Sez.U., n. 18263 del 2004 e n. 116 del 2007).Non è stato, invece, ritenuto applicabile il potere didisapplicazione del giudice ordinario nelle controversie relative aicanoni dovuti alla PA per l’occupazione di spazi pubblici in ordine alledelibere comunali che fissano i criteri di determinazione di tali canoni(Cass., Sez.U., 10/12/2001, n. 15603; può invece operare ladisapplicazione per gli atti amministrativi strumentali rispettoall’accertamento di violazioni amministrative: Cass., 20/4/2018, n.8796).2.1.

Nella specie, però, l’art. 115 del d.P.R. n. 554 del 1999,laddove disciplina la cessione del corrispettivo dell’appalto cheprevede, al comma 2, che «la cessione deve essere stipulatamediante atto pubblico o scrittura privata autenticata e deve esserenotificata all’amministrazione debitrice», viene in rilievo nellafattispecie in esame proprio come fondamento del diritto dedotto ingiudizio.Il diritto della cessionaria del credito viene escluso proprio inragione della sussistenza dell’art. 115 del d.P.R. n. 554 del 1999, inquanto, nella specie, la cessione del credito derivante all’appalto èstato stipulato, non in forma pubblica o con scrittura privataautenticata, ma con scrittura privata non autenticata.3.

Il motivo è inammissibile anche perché si è in presenza di unregolamento di delegificazione, ai sensi dell’art. 3, comma 1, dellalegge n. 109 del 1994 (Delegificazione), a mente del quale «èdemandata alla potestà regolamentare del governo, ai sensi dell’art.17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, con le modalità di9 RG n. 22536/2020 Cons.

Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 22536/2020Numero sezionale 4347/2025Numero di raccolta generale 7298/2026Data pubblicazione 26/03/2026cui al presente articolo e secondo le norme di cui alla presente legge,la materia dei lavori pubblici con riferimento […]».Per la dottrina, la legge n. 109 del 1994 ha attuato un’ampiadelegificazione, demandando allo strumento regolamentare ladefinizione della disciplina compiuta e dettagliata del settore.Sono stati quindi fissati principi di carattere generale, stabilendospecifiche norme su taluni aspetti della materia.Del resto, nella relazione del Presidente della commissione per lapredisposizione del regolamento sui lavori pubblici, come osserva ladottrina, si è ritenuto che il regolamento potesse contenere normelegge, in base alla generale potestà normativa del governo di cuiall’art. 17 della legge 23 agosto 1988, n. 400.4.

Il motivo è anche infondato.4.1.

Deve muoversi dalla considerazione che i regolamenti sonoLa natura amministrativa è conseguenza del fatto che iregolamenti sono adottati da pubbliche amministrazioni; la naturanormativa è conseguenza dell’attitudine dei regolamenti acontenere, salvo ipotesi eccezionali, norme giuridiche generali eastratte e non precetti puntuali e concreti.Il fondamento del potere regolamentare è, ovviamente,rinvenibile esclusivamente nella legge, operando il principio dilegalità.Quanto ai regolamenti di delegificazione, come quello in esame,la disciplina si rinviene nel comma 2 dell’art. 17 della legge[OSCURATO:DATA_NASCITA], n. 400, a mente del quale «[c]on decreto del Presidentedella Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei ministri,sentito il Consiglio di Stato e previo parere delle Commissioniparlamentari competenti in materia, che si pronunciano entro trenta10 RG n. 22536/2020 Cons.

Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 22536/2020Numero sezionale 4347/2025Numero di raccolta generale 7298/2026Data pubblicazione 26/03/2026giorni dalla richiesta, sono emanati i regolamenti per la disciplinadelle materie, non coperte da riserva assoluta di legge prevista dallaCostituzione, per le quali le leggi della Repubblica, autorizzandol'esercizio della potestà regolamentare del Governo, determinano lenorme generali regolatrici della materia e dispongono l'abrogazionedelle norme vigenti, con effetto dall'entrata in vigore delle normeregolamentari».Il meccanismo si basa dunque: sul concetto di norme generaliregolatrici, che presuppone una predeterminazione delle modalità disvolgimento della funzione regolamentare, in grado di soddisfare lalegalità sostanziale, con un sufficiente livello di precisione; effettoabrogativo di leggi precedenti, che però opera dal momentodell’entrata in vigore del regolamento, ma è pur sempre riconducibileall’autorizzazione contenuta nella legge.4.2.

Per la Corte costituzionale (Corte cost., n. 138 del 2023;Corte cost. n. 130 del 2016), dunque, in tema di delegificazione, lenorme generali regolatrici della materia hanno, tendenzialmente,una funzione più stringente rispetto ai principi e criteri direttivi di cuiall'art. 76 Cost.Esse, quindi, devono costituire le scelte fondanti l'assettonormativo dell'oggetto della delegificazione, sul quale il regolamentosi innesta non per completare o integrare queste ultime, ma persvilupparle ulteriormente.

Tale requisito va, tuttavia, assunto con uncerto grado di flessibilità quando la materia delegificata riguardaoggetti che si prestano ad una regolamentazione legislativa menoanalitica, per la loro natura organizzativa, tecnica o procedimentale.In questa prospettiva non può escludersi che anche norme discopo possano integrare le norme generali regolatrici, ma ènecessario che l'obiettivo enunciato non abbia tratti di genericità talida svuotarlo di ogni profilo prescrittivo e, quindi, della precipua11 RG n. 22536/2020 Cons.

Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 22536/2020Numero sezionale 4347/2025Numero di raccolta generale 7298/2026Data pubblicazione 26/03/2026funzione non solo di orientare la potestà regolamentare, ma anchedi costituire uno standard valutativo di essa delineato in autonomiadal legislatore della delegificazione.In tema di delegificazione, pur restando fermo che non deveesserci sovrapposizione tra criteri enunciati per indirizzare la potestàregolamentare e delimitazione del tessuto normativo da abrogare, inquanto tali profili esprimono garanzie distinte — la prima voltaall'osservanza del principio di legalità sostanziale nella disciplinanormativa e la seconda intesa a sottrarre al potere esecutivo la sceltadi quali norme primarie abrogare, e quali no —, è altrettanto chiaroche la norma generale regolatrice è tale solo se è pertinente rispettoall'oggetto da delegificare.La legge di autorizzazione alla delegificazione fissa i criteri e ilimiti entro i quali il regolamento può legittimamente operare,affinché quest'ultimo definisca semplicemente il termine iniziale dellaabrogazione, i cui effetti sono, invece, da imputare esclusivamentealla fonte primaria.La censura relativa alla (in)sufficiente analiticità dei criteri chedevono orientare l'esercizio della potestà regolamentare, in tema didelegificazione, si basa sul corretto presupposto che una similecarenza si traduca in vizio di legittimità costituzionale della normaprimaria, non equivalendo affatto ad un inammissibile sindacato sullescelte del legislatore regionale in ordine all'ampiezza e al grado dipuntualità delle indicazioni generali all'organo esecutivo.Anche in dottrina si è osservato che la mancanza di normegenerali regolatrici della materia pone un problema di conformitàdelle leggi a costituzione, per violazione del principio di legalitàsostanziale.4.3.

Ove, però, non si deduca la mancanza di analiticità dei critericontenuti nella legge delega, l’impugnazione dei regolamenti di12 RG n. 22536/2020 Cons.

Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 22536/2020Numero sezionale 4347/2025Numero di raccolta generale 7298/2026Data pubblicazione 26/03/2026delegificazione è rimessa alla cognizione del giudice comune (Cortecost. n. 200 del 2018; Corte cost., n. 427 del 2000; Cons.

Stato,sez.,IV, 10/7/2013, n 3675).4.3.

Anche in dottrina si è osservato che, nella prassi, ci sidiscosta dai principi di cui alla legge n. 400 del 1988, nelle ipotesi incui l’abrogazione delle norme esistenti è disposta non già dalla legge,ma dallo stesso regolamento di delegificazione.In genere, si prevede, in modo generico che, dalla data di entratain vigore delle norme regolamentari, sono abrogate le disposizionivigenti, anche di legge, con essa incompatibili.

Si trasferisce,insomma, sul regolamento il compito che dovrebbe essere propriodella legge.Si fa riferimento all’art. 3, comma 4, della legge n. 109 del 1994,il quale stabilisce che «sono abrogati, con effetto dalla data di entratain vigore del regolamento, gli atti normativi indicati che disciplinanola materia di cui al comma 1, ad eccezione delle norme dellalegislazione antimafia».Tuttavia, la legge non contiene alcuna indicazione degli attinormativi che saranno abrogati, a seguito della delegificazione.5.

Nella specie, però, l’art. 3 comma 6, lettera p), si riferisceespressamente, per l’ammontare delle penali, all’art. 26, comma 6,della legge n. 109 del 1994.L’art. 26, comma 6, poi, si sofferma sulle penali da ritardo,stabilendo che «l’entità delle penali e le modalità di versamento sonodisciplinate dal regolamento», ma l’art. 26, comma 5, tratta proprioil tema della cessione dei crediti relativi al contratto d’appalto;sicché, la legge delega, in tema di delegificazione, assegna algoverno il compito di delineare in concreto la disciplina della cessionedei crediti relativi ai contratti di appalto di lavori pubblici, diconcessione di lavori pubblici e da contratti di progettazione.13 RG n. 22536/2020 Cons.

Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 22536/2020Numero sezionale 4347/2025Numero di raccolta generale 7298/2026Data pubblicazione 26/03/20266.

Peraltro, la giurisprudenza costante di questa Corte ha ritenutoche, una volta entrato in vigore il D.M. n. 554 del 1999, la cessionedei crediti relativi a contratti di appalto debba essere stipulatanecessariamente per atto pubblico o scrittura privata autenticata(Cass., sez. 3, 12/2/2015, n. 2760; Cass., sez. 6-1, 15/10/2020, n.22315).Solo prima del d.P.R. n. 554 del 1999, l’art. 69, comma 3, delregio decreto n. 2440 del 1923, richiedeva la forma dell’atto pubblicoo della scrittura privata autenticata e notificazione alla p.a. dellacessione del credito, ma esclusivamente con riferimento allaamministrazione statale, stante il mancato esplicito richiamonell’ordinamento degli enti locali (Cass., sez. 1, 31/10/2014, n.23273; Cass., sez. 1, 14/10/2015, n. 20739).Pertanto, per gli enti non statali la cessione del credito sisvolgeva con le forme del codice civile.La forma pubblica operava per le amministrazioni statali.6.

Tra l’altro, l’interpretazione proposta dalla ricorrente, in ordineal richiamo effettuato dall’art. 26, comma 5, della legge n. 109 del1994, alle disposizioni di cui alla legge 21/2/1991, n. 52, non ècorretta.Per la ricorrente, infatti, tale rinvio espresso alla legge sulfactoring avrebbe comportato l’applicabilità, anche i contratti dicessione di crediti relativi ad appalti pubblici, della disciplinaordinaria di diritto comune sulla cessione dei crediti ex art. 1264 c.c.Questa Corte, invece, ha ritenuto che la disciplina concernentela cessione dei crediti nei confronti della pubblica amministrazioneha natura derogatoria rispetto alla comune disciplina della cessionedei crediti prevista dal codice civile (Cass., sez. 1, 24/9/2007, n.19571).14 RG n. 22536/2020 Cons.

Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 22536/2020Numero sezionale 4347/2025Numero di raccolta generale 7298/2026Data pubblicazione 26/03/2026A sua volta, la disciplina della cessione dei crediti di impresa dicui alla legge n. 52 del 1991 costituisce una normativa derogatoriarispetto alla disciplina comune in tema di cessione di crediti, qualerisultante dal codice civile.Da ciò la conseguenza per cui l’art. 26, comma 5, della legge n.109 del 1994, nel rendere applicabile ai contratti di appalto di lavoripubblici la disciplina della legge n. 52 del 1991, ha inteso «rendereoperante la disciplina derogatoria posta da tale legge per i creditiimpresa, ma non anche procedere all’abrogazione delle normespeciali che regolavano in precedenza la cessione dei crediti neiconfronti della PA, rendendo applicabile, per le cessioni nonrispondenti alle prescrizioni di cui alla legge n. 52 del 1991, ladisciplina codicistica» (Cass. n. 19571 del 2007).Resta dunque applicabile la normativa speciale di cui all’art. 9della legge 20 marzo 1865, n. 2248, allegato E, nonché, trattandosidi contratto della pubblica amministrazione, quella di cui agli articoli69 e 70 del regio decreto n. 2440 del 1923 (Cass. n. 19571 del2007).7.

Non si provvede sulle spese del giudizio di legittimità inassenza di attività difensiva.

P.Q.Mdichiara inammissibile ricorso.Ai sensi dell’art. 13 comma 1-quater del d.P.R. 115 del 2002, dàda parte della ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributounificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma del comma 1-bis, dello stesso art. 1, se dovuto.Così deciso in Roma nella camera di consiglio della I Sezionecivile il 4 dicembre 2025Il Presidente15 RG n. 22536/2020 Cons.

Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 22536/2020Numero sezionale 4347/2025Numero di raccolta generale 7298/2026Data pubblicazione 26/03/2026Marco Marulli16 RG n. 22536/2020 Cons.

Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioP.Q.Mdichiara inammissibile ricorso.Ai sensi dell’art. 13 comma 1-quater del d.P.R. 115 del 2002, dàda parte della ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributounificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma del comma 1-bis, dello stesso art. 1, se dovuto.Così deciso in Roma nella camera di consiglio della I Sezionecivile il 4 dicembre 2025Il Presidente15 RG n. 22536/2020 Cons.

Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 22536/2020Numero sezionale 4347/2025Numero di raccolta generale 7298/2026Data pubblicazione 26/03/2026Marco Marulli16 RG n. 22536/2020 Cons.

Est. [OSCURATO:PERSONA]Orazio

Anonimizzato ex art. 52 D.Lgs. 196/2003
ORDINANZAsul ricorso n. 22536/2020 r.g. proposto da:[OSCURATO:PERSONA] 2018 s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore,e per essa, in qualità di mandataria, [OSCURATO:SOCIETA].,  rappres entata e difesa,22877287/2019giusta procura speciale in calce alla comparsa di costituzione di nuovodifensore, dall’Avv. [OSCURATO:PERSONA], il quale dichiara dRi .vGo.lNe.r  ricevere11368/2017le comunicazioni e notifiche all’indirizzo di posta elettronica certificataindicato.- [OSCURATO:SOCIETA]., in persona del legale rappresentante pro tempore1 RG n. 22536/2020 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 22536/2020Numero sezionale 4347/2025Numero di raccolta generale 7298/2026Data pubblicazione 26/03/2026- intimata-avverso la sentenza della Corte di appello di Bari n. 2459/2019,depositata in data 25/11/2019;udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del4/12/2025 dal Consigliere dott. [OSCURATO:PERSONA]Orazio.RILEVATO CHE1. La società COGEIN Conglomerati cedeva il proprio creditovantato nei confronti di [OSCURATO:SOCIETA]. (debitrice ceduta) in data7/3/2007 in favore della banca MPS gestione crediti s.p.a. (poiincorporata per fusione in banca Monte dei Paschi di Siena), portatodalla fattura n. 7 del 31/1/2007.La cessione veniva notificata alla debitrice ceduta [OSCURATO:SOCIETA] il16/3/2007.2. L’istituto di credito otteneva decreto ingiuntivo nei confrontidell’[OSCURATO:PERSONA] in data [OSCURATO:DATA_NASCITA] per la somma di euro 148.541,74.3. L’[OSCURATO:PERSONA] proponeva opposizione a decreto ingiuntivo con attonotificato il 30/9/2010, stante l’inopponibilità nei suoi confronti dellacessione del credito, ai sensi dell’art. 117 del d.lgs. n. 163 del 2006.4. Si costituiva in giudizio MPS gestione crediti, deducendo laregolarità della cessione, notificata da [OSCURATO:PERSONA] il [OSCURATO:DATA_NASCITA], sicché«non poteva riconoscersi efficacia liberatoria al successivopagamento eseguito dalla stessa [OSCURATO:SOCIETA] in favore della cedenteCogein in luogo della cessionaria MPS».5. Il tribunale di Bari, con sentenza n. 4688/2016, depositata il20/9/2016, rigettava l’opposizione.In particolare, il tribunale reputava inapplicabile l’art. 117 deld.lgs. n. 163 del 2006, in ragione della disciplina transitoria di cuiall’art. 257 del medesimo d.lgs.2 RG n. 22536/2020 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 22536/2020Numero sezionale 4347/2025Numero di raccolta generale 7298/2026Data pubblicazione 26/03/20266. Avverso tale sentenza proponeva appello l’[OSCURATO:PERSONA], rilevandoche, in realtà, il contratto d’appalto doveva essere disciplinatodall’art. 115 del d.P.R. n. 554 del 1999, successivamente abrogatodall’art. 256 del d.lgs. n. 163 del 2006.7. Si costituiva in giudizio l’istituto di credito evidenziando chel’art. 115 del d.P.R. n. 554 del 1999 prevedeva che la cessione delcredito da corrispettivo di appalto era efficace e opponibile allapubblica amministrazione, qualora questa non la rifiutasse concomunicazione da notificarsi al cedente e al cessionario entro 15giorni dalla notifica.8. La Corte d’appello di Bari, con sentenza n. 2459/2019,depositata il 25/11/2019, accoglieva l’appello, revocando il decretoingiuntivo.Condannava la banca Monte dei Paschi di Siena alla restituzionedi quanto pagato dall’[OSCURATO:PERSONA] in esecuzione della sentenza impugnata.In particolare, la Corte territoriale reputava inapplicabile il d.lgs.n. 163 2006, le cui disposizioni erano entrate in vigore, ex art. 257,decorsi 60 giorni dopo la sua pubblicazione in [OSCURATO:PERSONA] il [OSCURATO:DATA_NASCITA], e dunque l’[OSCURATO:DATA_NASCITA].Il contratto di cessione del credito era stato invece stipulatoprima di tale data (l’[OSCURATO:DATA_NASCITA]).8.1. Il tribunale aveva erroneamente ritenuto applicabile l’art.1264 c.c.; sicché la cessione aveva effetto nei confronti del debitoreceduto ([OSCURATO:PERSONA]) quando questi l’aveva accettata o gli era statanotificata.Nella specie, all’[OSCURATO:PERSONA] era stata comunicata l’avvenuta cessionecon raccomandata del 16/3/2007, sicché al successivo pagamentoeseguito dall’[OSCURATO:PERSONA] (debitore ceduto) in favore della cedente COGEIN,successivamente all’invio della comunicazione, non potevariconoscersi efficacia liberatoria.3 RG n. 22536/2020 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 22536/2020Numero sezionale 4347/2025Numero di raccolta generale 7298/2026Data pubblicazione 26/03/2026Doveva, invece, trovare applicazione l’art. 115 del d.P.R. n. 554del 1999, a mente del quale, già prima dell’entrata in vigore deld.lgs. n. 163 del 2006, i contratti di cessione di crediti, ai fini dellaopponibilità alle stazioni appaltanti (debitrice ceduta), dovevanoavere la forma di atto pubblico o scrittura privata autenticata edovevano essere notificati all’amministrazione debitrice.Tuttavia, ad avviso del tribunale, la cessione del credito non erastata stipulata mediante atto pubblico o scrittura privata autenticata,sicché «doveva essere considerata inopponibile all’amministrazioneappellante per difetto di forma».8.2. Per la Corte d’appello, dunque, era fondata la tesi dellasocietà opponente, dovendo rivestire le cessioni di crediti vantati neiconfronti delle amministrazioni pubbliche, a titolo di corrispettivo diappalto, la forma dell’atto pubblico o della scrittura privataautenticata.Nella specie, invece, l’atto di cessione era stato stipulato conscrittura privata non autenticata.Tale requisito formale ara richiesto sia dall’art. 115 del d.P.R. n.554 del 1999, sia dall’art. 117 del d.lgs. n. 163 del 2006, nonapplicabile ratione temporis.La locuzione utilizzata legislatore («deve essere stipulata […]»)esprimeva in maniera chiara l’intento del legislatore di subordinarel’efficacia della cessione alla stipulazione mediante atto pubblico oscrittura privata autenticata, a salvaguardia dell’interesse pubblicosotteso alla regolarità e certezza degli atti di cessione dei creditivantati enti pubblici.Era errata, allora, la sentenza di prime cure che aveva applicatoil regime generale della cessione dei crediti di cui al codice civile, inluogo della disciplina speciale dettata dal legislatore per le cessionidi crediti vantati nei confronti di pubbliche amministrazioni.4 RG n. 22536/2020 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 22536/2020Numero sezionale 4347/2025Numero di raccolta generale 7298/2026Data pubblicazione 26/03/20269. Avverso tale sentenza ha proposto ricorso per cassazione laSIENA [OSCURATO:SOCIETA]., in forza del contratto di cessione di creditistipulato il 22/12/2017.10. È rimasta intimata [OSCURATO:PERSONA].CONSIDERATO CHE1. Con un unico motivo di impugnazione la ricorrente deduce la«violazione e/o falsa applicazione dell’art. 2, commi 2 e 3, l’art. 3 eart. 26, comma 6 della legge 11 febbraio 1994, n. 109; violazionee/o falsa applicazione dell’art. 5 allegato E legge n. 2248/1865, inrelazione alla omessa disapplicazione dell’art. 115, d.P.R. n. 554 del1999».La Corte d’appello ha statuito l’inopponibilità alla debitrice cedutaAnas della cessione del credito del 7/3/2007, intercorsa fra COGEINConglomerati (creditore cedente) e MPS gestione crediti S.p.A.(creditrice cessionaria), avendo riscontrato, in ordine alla cessione,«la carenza dei requisiti di forma prescritti dall’art. 115, d.P.R. 21dicembre 1999, n. 554».È però, ad avviso della ricorrente, l’art. 115 del d.P.R. n. 554 del1999 sarebbe «non conforme» alla legge 11/2/1994, n. 109 ed ailimiti di delegificazione analiticamente dettagliate all’art. 3.Per la ricorrente, l’art. 115 del d.P.R. n. 554 del 1999,effettivamente, prevede che la cessione del credito debba esserestipulata mediante atto pubblico o scrittura privata autenticata edebba essere notificata all’amministrazione debitrice.Tale disposizione troverebbe conferma nell’art. 3 della legge n.109 del 1994.Per la ricorrente, dunque, l’art. 3 citato, al comma 2, stabilisceche, nell’esercizio della potestà regolamentare di cui al comma 1, ilgoverno deve adottare apposito regolamento che, insieme allapresente legge, «costituisce l’ordinamento generale in materia di5 RG n. 22536/2020 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 22536/2020Numero sezionale 4347/2025Numero di raccolta generale 7298/2026Data pubblicazione 26/03/2026lavori pubblici, recando altresì norme di esecuzione ai sensi delcomma 6».Il successivo comma 6 dell’art. 3 dispone che il regolamento, conriferimento alle norme di cui alla legge n. 109 del 1994, «definiscein particolare […] p) l’ammontare delle penali di cui all’art. 26,comma 6, secondo l’importo dei lavori e le cause che le determinano,nonché le modalità applicative».Pertanto, a giudizio della ricorrente, l’art. 3, comma 6, dellalegge n. 109 del 1994, rimanda esclusivamente all’art. 26, comma6, «in relazione alla disciplina economica dell’esecuzione dei lavoripubblici (art. 26) - ivi compresa la cessione dei crediti d’appalto»,ma nei limiti della «determinazione delle penali e delle relativemodalità applicative (comma 6)».Per la ricorrente, invece, in aperto contrasto con i limiti sopraindicati «e travalicando i confini tracciati» il Governo avrebbeintegrato «indebitamente, non essendone all’uopo autorizzato - nonsolo il citato comma 6, ma, altresì, il comma 5 dell’art. 26 cit.,andando a introdurre nel sistema requisiti di forma essenziali per ilperfezionamento degli atti di cessione del credito nei confronti dellaPA».Verrebbe apportata, dunque, «una significativa deroga allanormativa di stampo privatistico in assoluta e totale carenza dipotere, non essendovi alcuna previsione nella Legge quadro atta agiustificare detta innovazione».Si verrebbe a creare una vera e propria antinomia, in quantol’art. 26, comma 5, della legge n. 109 del 1994, estende il perimetrodella legge n. 52 del 1991, e quindi la disciplina della cessione deicrediti d’impresa, ai crediti verso le pubbliche amministrazioniderivanti da contratti di appalto di lavori pubblici.6 RG n. 22536/2020 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 22536/2020Numero sezionale 4347/2025Numero di raccolta generale 7298/2026Data pubblicazione 26/03/2026Pertanto, l’art. 26, comma 5, richiama anche l’art. 5 della leggen. 52 del 1991, il quale fa salva per il cessionario la facoltà di renderela cessione opponibile nei modi previsti dal codice civile, nonchél’efficacia liberatoria dei pagamenti eseguiti dal debitore secondo lenorme del codice civile.Di qui, l’evidente contrasto fra l’art. 26 della legge quadro, n. 109del 1994, e quanto successivamente previsto dall’art. 115 del d.P.R.n. 554 del 1999.Sarebbe del tutto incomprensibile predisporre un sistema che, altempo dei fatti di causa, da un lato imponga, in materia di cessionedel credito nei confronti della PA, l’applicazione della disciplinacivilistica (art. 26, comma 5, legge n. 109 del 1994 che richiamaanche l’art. 5 della legge n. 52 del 1991) e, al contempo, dall’altro,prevede l’applicazione di una disciplina derogatoria attraverso lanorma di attuazione, di rango inferiore.L’art. 115 del d.P.R. n. 554 del 1999 introdurrebbe disposizionialtamente innovative, involgenti l’essenza dei contratti di cessionedei corrispettivi di appalto, stabilendo anche requisiti di validità, purdove il Governo non ne avrebbe avuto la potestà.La Corte d’appello, dunque, avrebbe dovuto disapplicare l’art.115 del d.P.R. n. 554 del 1999, «con conseguente reviviscenza delladisciplina di stampo privatistico» pure richiamata dall’art. 26, comma5, della legge n. 109 del 1994.2. Il motivo è inammissibile.2.1. In primo luogo, infatti, la questione della illegittimità dell’art.115 del d.P.R. n. 554 del 1999, rispetto alla legge quadro n. 109 del1994, non menzionata in alcun modo nella motivazione dellasentenza della Corte d’appello, non risulta essere stata maiprospettata nelle fasi di merito, con obbligo della ricorrente di7 RG n. 22536/2020 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 22536/2020Numero sezionale 4347/2025Numero di raccolta generale 7298/2026Data pubblicazione 26/03/2026riprodurre il luogo processuale in cui la questione è stata per la primavolta sollevata.2.2. In secondo luogo, va chiarito, sul punto, che il potere delgiudice ordinario di disapplicare gli atti amministrativi, ex art. 5 dellal. n. 2248 del 1865, all. E, può essere esercitato anche nellecontroversie in cui è parte la pubblica amministrazione e non soltantonelle liti tra privati, a condizione che l'atto illegittimo venga in rilievocome mero antecedente logico e non già come fondamento del dirittodedotto in giudizio - e, cioè, che la questione della sua legittimità siaprospettata come pregiudiziale in senso tecnico e non comeprincipale - e che il provvedimento sia affetto da vizi di legittimità,come tali lesivi di diritti, dovendosi invece escludere il sindacato delgiudice con riguardo alle valutazioni di merito attinenti all'eserciziodel potere discrezionale dell'amministrazione (Cass. Sez.U.,25/5/2018, n. 13193; Cass., Sez.U., 6/8/1975, n. 2987; 10/9/2004,n. 18263; 9/1/2007, n. 116; 5/6/2014, n. 12644; di recente Cass.,sez. 1, 14/3/2025, n. 6834).Tuttavia, ai fini della disapplicazione è necessario che ricorranodue condizioni oggettive: a) il provvedimento amministrativo nonpuò costituire l’oggetto diretto della controversia, cioè non puòvenire in rilievo come fondamento del diritto dedotto in giudizio,sicché la questione della sua legittimità si prospetti comepregiudiziale in senso tecnico e non come principale (Cass., n. 13193del 2018; Cass., Sez.U., n. 2987 del 1975; n. 2244 del 2015; Cass.,nn. 22/2/2002, n. 2588; 13/9/2006, n. 19659; 10/1/2017, n. 276;di recente in materia tributaria Cass., sez. 5, 2/10/2024, n. 25935in ordine al potere del giudice tributario di disapplicare tutti gli attiamministrativi che costituiscono il presupposto dell’imposizione,quale espressione di un principio generale dell’ordinamento, fissatodall’art. 5 della legge n. 2248 del 1865, allegato E ); b) il8 RG n. 22536/2020 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 22536/2020Numero sezionale 4347/2025Numero di raccolta generale 7298/2026Data pubblicazione 26/03/2026provvedimento deve essere affetto da vizi di legittimità, come talilesivi di diritti, mentre il sindacato del giudice è escluso con riguardoalle valutazioni di merito attinenti all’esercizio del poterediscrezionale dell’amministrazione (Cass., sez. U., n. 13193 del2018; Cass., Sez.U., n. 18263 del 2004 e n. 116 del 2007).Non è stato, invece, ritenuto applicabile il potere didisapplicazione del giudice ordinario nelle controversie relative aicanoni dovuti alla PA per l’occupazione di spazi pubblici in ordine alledelibere comunali che fissano i criteri di determinazione di tali canoni(Cass., Sez.U., 10/12/2001, n. 15603; può invece operare ladisapplicazione per gli atti amministrativi strumentali rispettoall’accertamento di violazioni amministrative: Cass., 20/4/2018, n.8796).2.1. Nella specie, però, l’art. 115 del d.P.R. n. 554 del 1999,laddove disciplina la cessione del corrispettivo dell’appalto cheprevede, al comma 2, che «la cessione deve essere stipulatamediante atto pubblico o scrittura privata autenticata e deve esserenotificata all’amministrazione debitrice», viene in rilievo nellafattispecie in esame proprio come fondamento del diritto dedotto ingiudizio.Il diritto della cessionaria del credito viene escluso proprio inragione della sussistenza dell’art. 115 del d.P.R. n. 554 del 1999, inquanto, nella specie, la cessione del credito derivante all’appalto èstato stipulato, non in forma pubblica o con scrittura privataautenticata, ma con scrittura privata non autenticata.3. Il motivo è inammissibile anche perché si è in presenza di unregolamento di delegificazione, ai sensi dell’art. 3, comma 1, dellalegge n. 109 del 1994 (Delegificazione), a mente del quale «èdemandata alla potestà regolamentare del governo, ai sensi dell’art.17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, con le modalità di9 RG n. 22536/2020 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 22536/2020Numero sezionale 4347/2025Numero di raccolta generale 7298/2026Data pubblicazione 26/03/2026cui al presente articolo e secondo le norme di cui alla presente legge,la materia dei lavori pubblici con riferimento […]».Per la dottrina, la legge n. 109 del 1994 ha attuato un’ampiadelegificazione, demandando allo strumento regolamentare ladefinizione della disciplina compiuta e dettagliata del settore.Sono stati quindi fissati principi di carattere generale, stabilendospecifiche norme su taluni aspetti della materia.Del resto, nella relazione del Presidente della commissione per lapredisposizione del regolamento sui lavori pubblici, come osserva ladottrina, si è ritenuto che il regolamento potesse contenere normelegge, in base alla generale potestà normativa del governo di cuiall’art. 17 della legge 23 agosto 1988, n. 400.4. Il motivo è anche infondato.4.1. Deve muoversi dalla considerazione che i regolamenti sonoLa natura amministrativa è conseguenza del fatto che iregolamenti sono adottati da pubbliche amministrazioni; la naturanormativa è conseguenza dell’attitudine dei regolamenti acontenere, salvo ipotesi eccezionali, norme giuridiche generali eastratte e non precetti puntuali e concreti.Il fondamento del potere regolamentare è, ovviamente,rinvenibile esclusivamente nella legge, operando il principio dilegalità.Quanto ai regolamenti di delegificazione, come quello in esame,la disciplina si rinviene nel comma 2 dell’art. 17 della legge[OSCURATO:DATA_NASCITA], n. 400, a mente del quale «[c]on decreto del Presidentedella Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei ministri,sentito il Consiglio di Stato e previo parere delle Commissioniparlamentari competenti in materia, che si pronunciano entro trenta10 RG n. 22536/2020 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 22536/2020Numero sezionale 4347/2025Numero di raccolta generale 7298/2026Data pubblicazione 26/03/2026giorni dalla richiesta, sono emanati i regolamenti per la disciplinadelle materie, non coperte da riserva assoluta di legge prevista dallaCostituzione, per le quali le leggi della Repubblica, autorizzandol'esercizio della potestà regolamentare del Governo, determinano lenorme generali regolatrici della materia e dispongono l'abrogazionedelle norme vigenti, con effetto dall'entrata in vigore delle normeregolamentari».Il meccanismo si basa dunque: sul concetto di norme generaliregolatrici, che presuppone una predeterminazione delle modalità disvolgimento della funzione regolamentare, in grado di soddisfare lalegalità sostanziale, con un sufficiente livello di precisione; effettoabrogativo di leggi precedenti, che però opera dal momentodell’entrata in vigore del regolamento, ma è pur sempre riconducibileall’autorizzazione contenuta nella legge.4.2. Per la Corte costituzionale (Corte cost., n. 138 del 2023;Corte cost. n. 130 del 2016), dunque, in tema di delegificazione, lenorme generali regolatrici della materia hanno, tendenzialmente,una funzione più stringente rispetto ai principi e criteri direttivi di cuiall'art. 76 Cost.Esse, quindi, devono costituire le scelte fondanti l'assettonormativo dell'oggetto della delegificazione, sul quale il regolamentosi innesta non per completare o integrare queste ultime, ma persvilupparle ulteriormente. Tale requisito va, tuttavia, assunto con uncerto grado di flessibilità quando la materia delegificata riguardaoggetti che si prestano ad una regolamentazione legislativa menoanalitica, per la loro natura organizzativa, tecnica o procedimentale.In questa prospettiva non può escludersi che anche norme discopo possano integrare le norme generali regolatrici, ma ènecessario che l'obiettivo enunciato non abbia tratti di genericità talida svuotarlo di ogni profilo prescrittivo e, quindi, della precipua11 RG n. 22536/2020 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 22536/2020Numero sezionale 4347/2025Numero di raccolta generale 7298/2026Data pubblicazione 26/03/2026funzione non solo di orientare la potestà regolamentare, ma anchedi costituire uno standard valutativo di essa delineato in autonomiadal legislatore della delegificazione.In tema di delegificazione, pur restando fermo che non deveesserci sovrapposizione tra criteri enunciati per indirizzare la potestàregolamentare e delimitazione del tessuto normativo da abrogare, inquanto tali profili esprimono garanzie distinte — la prima voltaall'osservanza del principio di legalità sostanziale nella disciplinanormativa e la seconda intesa a sottrarre al potere esecutivo la sceltadi quali norme primarie abrogare, e quali no —, è altrettanto chiaroche la norma generale regolatrice è tale solo se è pertinente rispettoall'oggetto da delegificare.La legge di autorizzazione alla delegificazione fissa i criteri e ilimiti entro i quali il regolamento può legittimamente operare,affinché quest'ultimo definisca semplicemente il termine iniziale dellaabrogazione, i cui effetti sono, invece, da imputare esclusivamentealla fonte primaria.La censura relativa alla (in)sufficiente analiticità dei criteri chedevono orientare l'esercizio della potestà regolamentare, in tema didelegificazione, si basa sul corretto presupposto che una similecarenza si traduca in vizio di legittimità costituzionale della normaprimaria, non equivalendo affatto ad un inammissibile sindacato sullescelte del legislatore regionale in ordine all'ampiezza e al grado dipuntualità delle indicazioni generali all'organo esecutivo.Anche in dottrina si è osservato che la mancanza di normegenerali regolatrici della materia pone un problema di conformitàdelle leggi a costituzione, per violazione del principio di legalitàsostanziale.4.3. Ove, però, non si deduca la mancanza di analiticità dei critericontenuti nella legge delega, l’impugnazione dei regolamenti di12 RG n. 22536/2020 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 22536/2020Numero sezionale 4347/2025Numero di raccolta generale 7298/2026Data pubblicazione 26/03/2026delegificazione è rimessa alla cognizione del giudice comune (Cortecost. n. 200 del 2018; Corte cost., n. 427 del 2000; Cons. Stato,sez.,IV, 10/7/2013, n 3675).4.3. Anche in dottrina si è osservato che, nella prassi, ci sidiscosta dai principi di cui alla legge n. 400 del 1988, nelle ipotesi incui l’abrogazione delle norme esistenti è disposta non già dalla legge,ma dallo stesso regolamento di delegificazione.In genere, si prevede, in modo generico che, dalla data di entratain vigore delle norme regolamentari, sono abrogate le disposizionivigenti, anche di legge, con essa incompatibili. Si trasferisce,insomma, sul regolamento il compito che dovrebbe essere propriodella legge.Si fa riferimento all’art. 3, comma 4, della legge n. 109 del 1994,il quale stabilisce che «sono abrogati, con effetto dalla data di entratain vigore del regolamento, gli atti normativi indicati che disciplinanola materia di cui al comma 1, ad eccezione delle norme dellalegislazione antimafia».Tuttavia, la legge non contiene alcuna indicazione degli attinormativi che saranno abrogati, a seguito della delegificazione.5. Nella specie, però, l’art. 3 comma 6, lettera p), si riferisceespressamente, per l’ammontare delle penali, all’art. 26, comma 6,della legge n. 109 del 1994.L’art. 26, comma 6, poi, si sofferma sulle penali da ritardo,stabilendo che «l’entità delle penali e le modalità di versamento sonodisciplinate dal regolamento», ma l’art. 26, comma 5, tratta proprioil tema della cessione dei crediti relativi al contratto d’appalto;sicché, la legge delega, in tema di delegificazione, assegna algoverno il compito di delineare in concreto la disciplina della cessionedei crediti relativi ai contratti di appalto di lavori pubblici, diconcessione di lavori pubblici e da contratti di progettazione.13 RG n. 22536/2020 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 22536/2020Numero sezionale 4347/2025Numero di raccolta generale 7298/2026Data pubblicazione 26/03/20266. Peraltro, la giurisprudenza costante di questa Corte ha ritenutoche, una volta entrato in vigore il D.M. n. 554 del 1999, la cessionedei crediti relativi a contratti di appalto debba essere stipulatanecessariamente per atto pubblico o scrittura privata autenticata(Cass., sez. 3, 12/2/2015, n. 2760; Cass., sez. 6-1, 15/10/2020, n.22315).Solo prima del d.P.R. n. 554 del 1999, l’art. 69, comma 3, delregio decreto n. 2440 del 1923, richiedeva la forma dell’atto pubblicoo della scrittura privata autenticata e notificazione alla p.a. dellacessione del credito, ma esclusivamente con riferimento allaamministrazione statale, stante il mancato esplicito richiamonell’ordinamento degli enti locali (Cass., sez. 1, 31/10/2014, n.23273; Cass., sez. 1, 14/10/2015, n. 20739).Pertanto, per gli enti non statali la cessione del credito sisvolgeva con le forme del codice civile.La forma pubblica operava per le amministrazioni statali.6. Tra l’altro, l’interpretazione proposta dalla ricorrente, in ordineal richiamo effettuato dall’art. 26, comma 5, della legge n. 109 del1994, alle disposizioni di cui alla legge 21/2/1991, n. 52, non ècorretta.Per la ricorrente, infatti, tale rinvio espresso alla legge sulfactoring avrebbe comportato l’applicabilità, anche i contratti dicessione di crediti relativi ad appalti pubblici, della disciplinaordinaria di diritto comune sulla cessione dei crediti ex art. 1264 c.c.Questa Corte, invece, ha ritenuto che la disciplina concernentela cessione dei crediti nei confronti della pubblica amministrazioneha natura derogatoria rispetto alla comune disciplina della cessionedei crediti prevista dal codice civile (Cass., sez. 1, 24/9/2007, n.19571).14 RG n. 22536/2020 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 22536/2020Numero sezionale 4347/2025Numero di raccolta generale 7298/2026Data pubblicazione 26/03/2026A sua volta, la disciplina della cessione dei crediti di impresa dicui alla legge n. 52 del 1991 costituisce una normativa derogatoriarispetto alla disciplina comune in tema di cessione di crediti, qualerisultante dal codice civile.Da ciò la conseguenza per cui l’art. 26, comma 5, della legge n.109 del 1994, nel rendere applicabile ai contratti di appalto di lavoripubblici la disciplina della legge n. 52 del 1991, ha inteso «rendereoperante la disciplina derogatoria posta da tale legge per i creditiimpresa, ma non anche procedere all’abrogazione delle normespeciali che regolavano in precedenza la cessione dei crediti neiconfronti della PA, rendendo applicabile, per le cessioni nonrispondenti alle prescrizioni di cui alla legge n. 52 del 1991, ladisciplina codicistica» (Cass. n. 19571 del 2007).Resta dunque applicabile la normativa speciale di cui all’art. 9della legge 20 marzo 1865, n. 2248, allegato E, nonché, trattandosidi contratto della pubblica amministrazione, quella di cui agli articoli69 e 70 del regio decreto n. 2440 del 1923 (Cass. n. 19571 del2007).7. Non si provvede sulle spese del giudizio di legittimità inassenza di attività difensiva.Numero registro generale 22536/2020Numero sezionale 4347/2025Numero di raccolta generale 7298/2026Data pubblicazione 26/03/2026REPUBBLICA [OSCURATO:PERSONA] CIVILEComposta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati  OggettoAppalti pubblici;cessione dei crediti;Dott. [OSCURATO:PERSONA]  d.P.R. n. 554 delDott. [OSCURATO:PERSONA]   1999; regolamento didelegificazione;Dott. [OSCURATO:PERSONA] l.109/94Dott. [OSCURATO:PERSONA]   ConsigliereU d. [OSCURATO:DATA_NASCITA]Dott. [OSCURATO:PERSONA][OSCURATO:PERSONA].CC Cron. n.2 2536/2020ha pronunciato la seguenteORDINANZAsul ricorso n. 22536/2020 r.g. proposto da:[OSCURATO:PERSONA] 2018 s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore,e per essa, in qualità di mandataria, [OSCURATO:SOCIETA].,  rappres entata e difesa,22877287/2019giusta procura speciale in calce alla comparsa di costituzione di nuovodifensore, dall’Avv. [OSCURATO:PERSONA], il quale dichiara dRi .vGo.lNe.r  ricevere11368/2017le comunicazioni e notifiche all’indirizzo di posta elettronica certificataindicato.- [OSCURATO:SOCIETA]., in persona del legale rappresentante pro tempore1 RG n. 22536/2020 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 22536/2020Numero sezionale 4347/2025Numero di raccolta generale 7298/2026Data pubblicazione 26/03/2026- intimata-avverso la sentenza della Corte di appello di Bari n. 2459/2019,depositata in data 25/11/2019;udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del4/12/2025 dal Consigliere dott. [OSCURATO:PERSONA]Orazio.RILEVATO CHE1. La società COGEIN Conglomerati cedeva il proprio creditovantato nei confronti di [OSCURATO:SOCIETA]. (debitrice ceduta) in data7/3/2007 in favore della banca MPS gestione crediti s.p.a. (poiincorporata per fusione in banca Monte dei Paschi di Siena), portatodalla fattura n. 7 del 31/1/2007.La cessione veniva notificata alla debitrice ceduta [OSCURATO:SOCIETA] il16/3/2007.2. L’istituto di credito otteneva decreto ingiuntivo nei confrontidell’[OSCURATO:PERSONA] in data [OSCURATO:DATA_NASCITA] per la somma di euro 148.541,74.3. L’[OSCURATO:PERSONA] proponeva opposizione a decreto ingiuntivo con attonotificato il 30/9/2010, stante l’inopponibilità nei suoi confronti dellacessione del credito, ai sensi dell’art. 117 del d.lgs. n. 163 del 2006.4. Si costituiva in giudizio MPS gestione crediti, deducendo laregolarità della cessione, notificata da [OSCURATO:PERSONA] il [OSCURATO:DATA_NASCITA], sicché«non poteva riconoscersi efficacia liberatoria al successivopagamento eseguito dalla stessa [OSCURATO:SOCIETA] in favore della cedenteCogein in luogo della cessionaria MPS».5. Il tribunale di Bari, con sentenza n. 4688/2016, depositata il20/9/2016, rigettava l’opposizione.In particolare, il tribunale reputava inapplicabile l’art. 117 deld.lgs. n. 163 del 2006, in ragione della disciplina transitoria di cuiall’art. 257 del medesimo d.lgs.2 RG n. 22536/2020 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 22536/2020Numero sezionale 4347/2025Numero di raccolta generale 7298/2026Data pubblicazione 26/03/20266. Avverso tale sentenza proponeva appello l’[OSCURATO:PERSONA], rilevandoche, in realtà, il contratto d’appalto doveva essere disciplinatodall’art. 115 del d.P.R. n. 554 del 1999, successivamente abrogatodall’art. 256 del d.lgs. n. 163 del 2006.7. Si costituiva in giudizio l’istituto di credito evidenziando chel’art. 115 del d.P.R. n. 554 del 1999 prevedeva che la cessione delcredito da corrispettivo di appalto era efficace e opponibile allapubblica amministrazione, qualora questa non la rifiutasse concomunicazione da notificarsi al cedente e al cessionario entro 15giorni dalla notifica.8. La Corte d’appello di Bari, con sentenza n. 2459/2019,depositata il 25/11/2019, accoglieva l’appello, revocando il decretoingiuntivo.Condannava la banca Monte dei Paschi di Siena alla restituzionedi quanto pagato dall’[OSCURATO:PERSONA] in esecuzione della sentenza impugnata.In particolare, la Corte territoriale reputava inapplicabile il d.lgs.n. 163 2006, le cui disposizioni erano entrate in vigore, ex art. 257,decorsi 60 giorni dopo la sua pubblicazione in [OSCURATO:PERSONA] il [OSCURATO:DATA_NASCITA], e dunque l’[OSCURATO:DATA_NASCITA].Il contratto di cessione del credito era stato invece stipulatoprima di tale data (l’[OSCURATO:DATA_NASCITA]).8.1. Il tribunale aveva erroneamente ritenuto applicabile l’art.1264 c.c.; sicché la cessione aveva effetto nei confronti del debitoreceduto ([OSCURATO:PERSONA]) quando questi l’aveva accettata o gli era statanotificata.Nella specie, all’[OSCURATO:PERSONA] era stata comunicata l’avvenuta cessionecon raccomandata del 16/3/2007, sicché al successivo pagamentoeseguito dall’[OSCURATO:PERSONA] (debitore ceduto) in favore della cedente COGEIN,successivamente all’invio della comunicazione, non potevariconoscersi efficacia liberatoria.3 RG n. 22536/2020 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 22536/2020Numero sezionale 4347/2025Numero di raccolta generale 7298/2026Data pubblicazione 26/03/2026Doveva, invece, trovare applicazione l’art. 115 del d.P.R. n. 554del 1999, a mente del quale, già prima dell’entrata in vigore deld.lgs. n. 163 del 2006, i contratti di cessione di crediti, ai fini dellaopponibilità alle stazioni appaltanti (debitrice ceduta), dovevanoavere la forma di atto pubblico o scrittura privata autenticata edovevano essere notificati all’amministrazione debitrice.Tuttavia, ad avviso del tribunale, la cessione del credito non erastata stipulata mediante atto pubblico o scrittura privata autenticata,sicché «doveva essere considerata inopponibile all’amministrazioneappellante per difetto di forma».8.2. Per la Corte d’appello, dunque, era fondata la tesi dellasocietà opponente, dovendo rivestire le cessioni di crediti vantati neiconfronti delle amministrazioni pubbliche, a titolo di corrispettivo diappalto, la forma dell’atto pubblico o della scrittura privataautenticata.Nella specie, invece, l’atto di cessione era stato stipulato conscrittura privata non autenticata.Tale requisito formale ara richiesto sia dall’art. 115 del d.P.R. n.554 del 1999, sia dall’art. 117 del d.lgs. n. 163 del 2006, nonapplicabile ratione temporis.La locuzione utilizzata legislatore («deve essere stipulata […]»)esprimeva in maniera chiara l’intento del legislatore di subordinarel’efficacia della cessione alla stipulazione mediante atto pubblico oscrittura privata autenticata, a salvaguardia dell’interesse pubblicosotteso alla regolarità e certezza degli atti di cessione dei creditivantati enti pubblici.Era errata, allora, la sentenza di prime cure che aveva applicatoil regime generale della cessione dei crediti di cui al codice civile, inluogo della disciplina speciale dettata dal legislatore per le cessionidi crediti vantati nei confronti di pubbliche amministrazioni.4 RG n. 22536/2020 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 22536/2020Numero sezionale 4347/2025Numero di raccolta generale 7298/2026Data pubblicazione 26/03/20269. Avverso tale sentenza ha proposto ricorso per cassazione laSIENA [OSCURATO:SOCIETA]., in forza del contratto di cessione di creditistipulato il 22/12/2017.10. È rimasta intimata [OSCURATO:PERSONA].CONSIDERATO CHE1. Con un unico motivo di impugnazione la ricorrente deduce la«violazione e/o falsa applicazione dell’art. 2, commi 2 e 3, l’art. 3 eart. 26, comma 6 della legge 11 febbraio 1994, n. 109; violazionee/o falsa applicazione dell’art. 5 allegato E legge n. 2248/1865, inrelazione alla omessa disapplicazione dell’art. 115, d.P.R. n. 554 del1999».La Corte d’appello ha statuito l’inopponibilità alla debitrice cedutaAnas della cessione del credito del 7/3/2007, intercorsa fra COGEINConglomerati (creditore cedente) e MPS gestione crediti S.p.A.(creditrice cessionaria), avendo riscontrato, in ordine alla cessione,«la carenza dei requisiti di forma prescritti dall’art. 115, d.P.R. 21dicembre 1999, n. 554».È però, ad avviso della ricorrente, l’art. 115 del d.P.R. n. 554 del1999 sarebbe «non conforme» alla legge 11/2/1994, n. 109 ed ailimiti di delegificazione analiticamente dettagliate all’art. 3.Per la ricorrente, l’art. 115 del d.P.R. n. 554 del 1999,effettivamente, prevede che la cessione del credito debba esserestipulata mediante atto pubblico o scrittura privata autenticata edebba essere notificata all’amministrazione debitrice.Tale disposizione troverebbe conferma nell’art. 3 della legge n.109 del 1994.Per la ricorrente, dunque, l’art. 3 citato, al comma 2, stabilisceche, nell’esercizio della potestà regolamentare di cui al comma 1, ilgoverno deve adottare apposito regolamento che, insieme allapresente legge, «costituisce l’ordinamento generale in materia di5 RG n. 22536/2020 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 22536/2020Numero sezionale 4347/2025Numero di raccolta generale 7298/2026Data pubblicazione 26/03/2026lavori pubblici, recando altresì norme di esecuzione ai sensi delcomma 6».Il successivo comma 6 dell’art. 3 dispone che il regolamento, conriferimento alle norme di cui alla legge n. 109 del 1994, «definiscein particolare […] p) l’ammontare delle penali di cui all’art. 26,comma 6, secondo l’importo dei lavori e le cause che le determinano,nonché le modalità applicative».Pertanto, a giudizio della ricorrente, l’art. 3, comma 6, dellalegge n. 109 del 1994, rimanda esclusivamente all’art. 26, comma6, «in relazione alla disciplina economica dell’esecuzione dei lavoripubblici (art. 26) - ivi compresa la cessione dei crediti d’appalto»,ma nei limiti della «determinazione delle penali e delle relativemodalità applicative (comma 6)».Per la ricorrente, invece, in aperto contrasto con i limiti sopraindicati «e travalicando i confini tracciati» il Governo avrebbeintegrato «indebitamente, non essendone all’uopo autorizzato - nonsolo il citato comma 6, ma, altresì, il comma 5 dell’art. 26 cit.,andando a introdurre nel sistema requisiti di forma essenziali per ilperfezionamento degli atti di cessione del credito nei confronti dellaPA».Verrebbe apportata, dunque, «una significativa deroga allanormativa di stampo privatistico in assoluta e totale carenza dipotere, non essendovi alcuna previsione nella Legge quadro atta agiustificare detta innovazione».Si verrebbe a creare una vera e propria antinomia, in quantol’art. 26, comma 5, della legge n. 109 del 1994, estende il perimetrodella legge n. 52 del 1991, e quindi la disciplina della cessione deicrediti d’impresa, ai crediti verso le pubbliche amministrazioniderivanti da contratti di appalto di lavori pubblici.6 RG n. 22536/2020 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 22536/2020Numero sezionale 4347/2025Numero di raccolta generale 7298/2026Data pubblicazione 26/03/2026Pertanto, l’art. 26, comma 5, richiama anche l’art. 5 della leggen. 52 del 1991, il quale fa salva per il cessionario la facoltà di renderela cessione opponibile nei modi previsti dal codice civile, nonchél’efficacia liberatoria dei pagamenti eseguiti dal debitore secondo lenorme del codice civile.Di qui, l’evidente contrasto fra l’art. 26 della legge quadro, n. 109del 1994, e quanto successivamente previsto dall’art. 115 del d.P.R.n. 554 del 1999.Sarebbe del tutto incomprensibile predisporre un sistema che, altempo dei fatti di causa, da un lato imponga, in materia di cessionedel credito nei confronti della PA, l’applicazione della disciplinacivilistica (art. 26, comma 5, legge n. 109 del 1994 che richiamaanche l’art. 5 della legge n. 52 del 1991) e, al contempo, dall’altro,prevede l’applicazione di una disciplina derogatoria attraverso lanorma di attuazione, di rango inferiore.L’art. 115 del d.P.R. n. 554 del 1999 introdurrebbe disposizionialtamente innovative, involgenti l’essenza dei contratti di cessionedei corrispettivi di appalto, stabilendo anche requisiti di validità, purdove il Governo non ne avrebbe avuto la potestà.La Corte d’appello, dunque, avrebbe dovuto disapplicare l’art.115 del d.P.R. n. 554 del 1999, «con conseguente reviviscenza delladisciplina di stampo privatistico» pure richiamata dall’art. 26, comma5, della legge n. 109 del 1994.2. Il motivo è inammissibile.2.1. In primo luogo, infatti, la questione della illegittimità dell’art.115 del d.P.R. n. 554 del 1999, rispetto alla legge quadro n. 109 del1994, non menzionata in alcun modo nella motivazione dellasentenza della Corte d’appello, non risulta essere stata maiprospettata nelle fasi di merito, con obbligo della ricorrente di7 RG n. 22536/2020 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 22536/2020Numero sezionale 4347/2025Numero di raccolta generale 7298/2026Data pubblicazione 26/03/2026riprodurre il luogo processuale in cui la questione è stata per la primavolta sollevata.2.2. In secondo luogo, va chiarito, sul punto, che il potere delgiudice ordinario di disapplicare gli atti amministrativi, ex art. 5 dellal. n. 2248 del 1865, all. E, può essere esercitato anche nellecontroversie in cui è parte la pubblica amministrazione e non soltantonelle liti tra privati, a condizione che l'atto illegittimo venga in rilievocome mero antecedente logico e non già come fondamento del dirittodedotto in giudizio - e, cioè, che la questione della sua legittimità siaprospettata come pregiudiziale in senso tecnico e non comeprincipale - e che il provvedimento sia affetto da vizi di legittimità,come tali lesivi di diritti, dovendosi invece escludere il sindacato delgiudice con riguardo alle valutazioni di merito attinenti all'eserciziodel potere discrezionale dell'amministrazione (Cass. Sez.U.,25/5/2018, n. 13193; Cass., Sez.U., 6/8/1975, n. 2987; 10/9/2004,n. 18263; 9/1/2007, n. 116; 5/6/2014, n. 12644; di recente Cass.,sez. 1, 14/3/2025, n. 6834).Tuttavia, ai fini della disapplicazione è necessario che ricorranodue condizioni oggettive: a) il provvedimento amministrativo nonpuò costituire l’oggetto diretto della controversia, cioè non puòvenire in rilievo come fondamento del diritto dedotto in giudizio,sicché la questione della sua legittimità si prospetti comepregiudiziale in senso tecnico e non come principale (Cass., n. 13193del 2018; Cass., Sez.U., n. 2987 del 1975; n. 2244 del 2015; Cass.,nn. 22/2/2002, n. 2588; 13/9/2006, n. 19659; 10/1/2017, n. 276;di recente in materia tributaria Cass., sez. 5, 2/10/2024, n. 25935in ordine al potere del giudice tributario di disapplicare tutti gli attiamministrativi che costituiscono il presupposto dell’imposizione,quale espressione di un principio generale dell’ordinamento, fissatodall’art. 5 della legge n. 2248 del 1865, allegato E ); b) il8 RG n. 22536/2020 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 22536/2020Numero sezionale 4347/2025Numero di raccolta generale 7298/2026Data pubblicazione 26/03/2026provvedimento deve essere affetto da vizi di legittimità, come talilesivi di diritti, mentre il sindacato del giudice è escluso con riguardoalle valutazioni di merito attinenti all’esercizio del poterediscrezionale dell’amministrazione (Cass., sez. U., n. 13193 del2018; Cass., Sez.U., n. 18263 del 2004 e n. 116 del 2007).Non è stato, invece, ritenuto applicabile il potere didisapplicazione del giudice ordinario nelle controversie relative aicanoni dovuti alla PA per l’occupazione di spazi pubblici in ordine alledelibere comunali che fissano i criteri di determinazione di tali canoni(Cass., Sez.U., 10/12/2001, n. 15603; può invece operare ladisapplicazione per gli atti amministrativi strumentali rispettoall’accertamento di violazioni amministrative: Cass., 20/4/2018, n.8796).2.1. Nella specie, però, l’art. 115 del d.P.R. n. 554 del 1999,laddove disciplina la cessione del corrispettivo dell’appalto cheprevede, al comma 2, che «la cessione deve essere stipulatamediante atto pubblico o scrittura privata autenticata e deve esserenotificata all’amministrazione debitrice», viene in rilievo nellafattispecie in esame proprio come fondamento del diritto dedotto ingiudizio.Il diritto della cessionaria del credito viene escluso proprio inragione della sussistenza dell’art. 115 del d.P.R. n. 554 del 1999, inquanto, nella specie, la cessione del credito derivante all’appalto èstato stipulato, non in forma pubblica o con scrittura privataautenticata, ma con scrittura privata non autenticata.3. Il motivo è inammissibile anche perché si è in presenza di unregolamento di delegificazione, ai sensi dell’art. 3, comma 1, dellalegge n. 109 del 1994 (Delegificazione), a mente del quale «èdemandata alla potestà regolamentare del governo, ai sensi dell’art.17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, con le modalità di9 RG n. 22536/2020 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 22536/2020Numero sezionale 4347/2025Numero di raccolta generale 7298/2026Data pubblicazione 26/03/2026cui al presente articolo e secondo le norme di cui alla presente legge,la materia dei lavori pubblici con riferimento […]».Per la dottrina, la legge n. 109 del 1994 ha attuato un’ampiadelegificazione, demandando allo strumento regolamentare ladefinizione della disciplina compiuta e dettagliata del settore.Sono stati quindi fissati principi di carattere generale, stabilendospecifiche norme su taluni aspetti della materia.Del resto, nella relazione del Presidente della commissione per lapredisposizione del regolamento sui lavori pubblici, come osserva ladottrina, si è ritenuto che il regolamento potesse contenere normelegge, in base alla generale potestà normativa del governo di cuiall’art. 17 della legge 23 agosto 1988, n. 400.4. Il motivo è anche infondato.4.1. Deve muoversi dalla considerazione che i regolamenti sonoLa natura amministrativa è conseguenza del fatto che iregolamenti sono adottati da pubbliche amministrazioni; la naturanormativa è conseguenza dell’attitudine dei regolamenti acontenere, salvo ipotesi eccezionali, norme giuridiche generali eastratte e non precetti puntuali e concreti.Il fondamento del potere regolamentare è, ovviamente,rinvenibile esclusivamente nella legge, operando il principio dilegalità.Quanto ai regolamenti di delegificazione, come quello in esame,la disciplina si rinviene nel comma 2 dell’art. 17 della legge[OSCURATO:DATA_NASCITA], n. 400, a mente del quale «[c]on decreto del Presidentedella Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei ministri,sentito il Consiglio di Stato e previo parere delle Commissioniparlamentari competenti in materia, che si pronunciano entro trenta10 RG n. 22536/2020 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 22536/2020Numero sezionale 4347/2025Numero di raccolta generale 7298/2026Data pubblicazione 26/03/2026giorni dalla richiesta, sono emanati i regolamenti per la disciplinadelle materie, non coperte da riserva assoluta di legge prevista dallaCostituzione, per le quali le leggi della Repubblica, autorizzandol'esercizio della potestà regolamentare del Governo, determinano lenorme generali regolatrici della materia e dispongono l'abrogazionedelle norme vigenti, con effetto dall'entrata in vigore delle normeregolamentari».Il meccanismo si basa dunque: sul concetto di norme generaliregolatrici, che presuppone una predeterminazione delle modalità disvolgimento della funzione regolamentare, in grado di soddisfare lalegalità sostanziale, con un sufficiente livello di precisione; effettoabrogativo di leggi precedenti, che però opera dal momentodell’entrata in vigore del regolamento, ma è pur sempre riconducibileall’autorizzazione contenuta nella legge.4.2. Per la Corte costituzionale (Corte cost., n. 138 del 2023;Corte cost. n. 130 del 2016), dunque, in tema di delegificazione, lenorme generali regolatrici della materia hanno, tendenzialmente,una funzione più stringente rispetto ai principi e criteri direttivi di cuiall'art. 76 Cost.Esse, quindi, devono costituire le scelte fondanti l'assettonormativo dell'oggetto della delegificazione, sul quale il regolamentosi innesta non per completare o integrare queste ultime, ma persvilupparle ulteriormente. Tale requisito va, tuttavia, assunto con uncerto grado di flessibilità quando la materia delegificata riguardaoggetti che si prestano ad una regolamentazione legislativa menoanalitica, per la loro natura organizzativa, tecnica o procedimentale.In questa prospettiva non può escludersi che anche norme discopo possano integrare le norme generali regolatrici, ma ènecessario che l'obiettivo enunciato non abbia tratti di genericità talida svuotarlo di ogni profilo prescrittivo e, quindi, della precipua11 RG n. 22536/2020 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 22536/2020Numero sezionale 4347/2025Numero di raccolta generale 7298/2026Data pubblicazione 26/03/2026funzione non solo di orientare la potestà regolamentare, ma anchedi costituire uno standard valutativo di essa delineato in autonomiadal legislatore della delegificazione.In tema di delegificazione, pur restando fermo che non deveesserci sovrapposizione tra criteri enunciati per indirizzare la potestàregolamentare e delimitazione del tessuto normativo da abrogare, inquanto tali profili esprimono garanzie distinte — la prima voltaall'osservanza del principio di legalità sostanziale nella disciplinanormativa e la seconda intesa a sottrarre al potere esecutivo la sceltadi quali norme primarie abrogare, e quali no —, è altrettanto chiaroche la norma generale regolatrice è tale solo se è pertinente rispettoall'oggetto da delegificare.La legge di autorizzazione alla delegificazione fissa i criteri e ilimiti entro i quali il regolamento può legittimamente operare,affinché quest'ultimo definisca semplicemente il termine iniziale dellaabrogazione, i cui effetti sono, invece, da imputare esclusivamentealla fonte primaria.La censura relativa alla (in)sufficiente analiticità dei criteri chedevono orientare l'esercizio della potestà regolamentare, in tema didelegificazione, si basa sul corretto presupposto che una similecarenza si traduca in vizio di legittimità costituzionale della normaprimaria, non equivalendo affatto ad un inammissibile sindacato sullescelte del legislatore regionale in ordine all'ampiezza e al grado dipuntualità delle indicazioni generali all'organo esecutivo.Anche in dottrina si è osservato che la mancanza di normegenerali regolatrici della materia pone un problema di conformitàdelle leggi a costituzione, per violazione del principio di legalitàsostanziale.4.3. Ove, però, non si deduca la mancanza di analiticità dei critericontenuti nella legge delega, l’impugnazione dei regolamenti di12 RG n. 22536/2020 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 22536/2020Numero sezionale 4347/2025Numero di raccolta generale 7298/2026Data pubblicazione 26/03/2026delegificazione è rimessa alla cognizione del giudice comune (Cortecost. n. 200 del 2018; Corte cost., n. 427 del 2000; Cons. Stato,sez.,IV, 10/7/2013, n 3675).4.3. Anche in dottrina si è osservato che, nella prassi, ci sidiscosta dai principi di cui alla legge n. 400 del 1988, nelle ipotesi incui l’abrogazione delle norme esistenti è disposta non già dalla legge,ma dallo stesso regolamento di delegificazione.In genere, si prevede, in modo generico che, dalla data di entratain vigore delle norme regolamentari, sono abrogate le disposizionivigenti, anche di legge, con essa incompatibili. Si trasferisce,insomma, sul regolamento il compito che dovrebbe essere propriodella legge.Si fa riferimento all’art. 3, comma 4, della legge n. 109 del 1994,il quale stabilisce che «sono abrogati, con effetto dalla data di entratain vigore del regolamento, gli atti normativi indicati che disciplinanola materia di cui al comma 1, ad eccezione delle norme dellalegislazione antimafia».Tuttavia, la legge non contiene alcuna indicazione degli attinormativi che saranno abrogati, a seguito della delegificazione.5. Nella specie, però, l’art. 3 comma 6, lettera p), si riferisceespressamente, per l’ammontare delle penali, all’art. 26, comma 6,della legge n. 109 del 1994.L’art. 26, comma 6, poi, si sofferma sulle penali da ritardo,stabilendo che «l’entità delle penali e le modalità di versamento sonodisciplinate dal regolamento», ma l’art. 26, comma 5, tratta proprioil tema della cessione dei crediti relativi al contratto d’appalto;sicché, la legge delega, in tema di delegificazione, assegna algoverno il compito di delineare in concreto la disciplina della cessionedei crediti relativi ai contratti di appalto di lavori pubblici, diconcessione di lavori pubblici e da contratti di progettazione.13 RG n. 22536/2020 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 22536/2020Numero sezionale 4347/2025Numero di raccolta generale 7298/2026Data pubblicazione 26/03/20266. Peraltro, la giurisprudenza costante di questa Corte ha ritenutoche, una volta entrato in vigore il D.M. n. 554 del 1999, la cessionedei crediti relativi a contratti di appalto debba essere stipulatanecessariamente per atto pubblico o scrittura privata autenticata(Cass., sez. 3, 12/2/2015, n. 2760; Cass., sez. 6-1, 15/10/2020, n.22315).Solo prima del d.P.R. n. 554 del 1999, l’art. 69, comma 3, delregio decreto n. 2440 del 1923, richiedeva la forma dell’atto pubblicoo della scrittura privata autenticata e notificazione alla p.a. dellacessione del credito, ma esclusivamente con riferimento allaamministrazione statale, stante il mancato esplicito richiamonell’ordinamento degli enti locali (Cass., sez. 1, 31/10/2014, n.23273; Cass., sez. 1, 14/10/2015, n. 20739).Pertanto, per gli enti non statali la cessione del credito sisvolgeva con le forme del codice civile.La forma pubblica operava per le amministrazioni statali.6. Tra l’altro, l’interpretazione proposta dalla ricorrente, in ordineal richiamo effettuato dall’art. 26, comma 5, della legge n. 109 del1994, alle disposizioni di cui alla legge 21/2/1991, n. 52, non ècorretta.Per la ricorrente, infatti, tale rinvio espresso alla legge sulfactoring avrebbe comportato l’applicabilità, anche i contratti dicessione di crediti relativi ad appalti pubblici, della disciplinaordinaria di diritto comune sulla cessione dei crediti ex art. 1264 c.c.Questa Corte, invece, ha ritenuto che la disciplina concernentela cessione dei crediti nei confronti della pubblica amministrazioneha natura derogatoria rispetto alla comune disciplina della cessionedei crediti prevista dal codice civile (Cass., sez. 1, 24/9/2007, n.19571).14 RG n. 22536/2020 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 22536/2020Numero sezionale 4347/2025Numero di raccolta generale 7298/2026Data pubblicazione 26/03/2026A sua volta, la disciplina della cessione dei crediti di impresa dicui alla legge n. 52 del 1991 costituisce una normativa derogatoriarispetto alla disciplina comune in tema di cessione di crediti, qualerisultante dal codice civile.Da ciò la conseguenza per cui l’art. 26, comma 5, della legge n.109 del 1994, nel rendere applicabile ai contratti di appalto di lavoripubblici la disciplina della legge n. 52 del 1991, ha inteso «rendereoperante la disciplina derogatoria posta da tale legge per i creditiimpresa, ma non anche procedere all’abrogazione delle normespeciali che regolavano in precedenza la cessione dei crediti neiconfronti della PA, rendendo applicabile, per le cessioni nonrispondenti alle prescrizioni di cui alla legge n. 52 del 1991, ladisciplina codicistica» (Cass. n. 19571 del 2007).Resta dunque applicabile la normativa speciale di cui all’art. 9della legge 20 marzo 1865, n. 2248, allegato E, nonché, trattandosidi contratto della pubblica amministrazione, quella di cui agli articoli69 e 70 del regio decreto n. 2440 del 1923 (Cass. n. 19571 del2007).7. Non si provvede sulle spese del giudizio di legittimità inassenza di attività difensiva. P.Q.Mdichiara inammissibile ricorso.Ai sensi dell’art. 13 comma 1-quater del d.P.R. 115 del 2002, dàda parte della ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributounificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma del comma 1-bis, dello stesso art. 1, se dovuto.Così deciso in Roma nella camera di consiglio della I Sezionecivile il 4 dicembre 2025Il Presidente15 RG n. 22536/2020 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 22536/2020Numero sezionale 4347/2025Numero di raccolta generale 7298/2026Data pubblicazione 26/03/2026Marco Marulli16 RG n. 22536/2020 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioP.Q.Mdichiara inammissibile ricorso.Ai sensi dell’art. 13 comma 1-quater del d.P.R. 115 del 2002, dàda parte della ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributounificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma del comma 1-bis, dello stesso art. 1, se dovuto.Così deciso in Roma nella camera di consiglio della I Sezionecivile il 4 dicembre 2025Il Presidente15 RG n. 22536/2020 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 22536/2020Numero sezionale 4347/2025Numero di raccolta generale 7298/2026Data pubblicazione 26/03/2026Marco Marulli16 RG n. 22536/2020 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]Orazio
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