Cassazione n. 25404/2026

na del dottor [OSCURATO:PERSONA],direttore centrale della direzione centrale ricerca, rappresentato e difeso di-sgiuntamente e congiuntamente in virtù di procura speciale su foglio allegato incalce al ricorso dall'avv. [OSCURATO:PERSONA], dall'avv. [OSCURATO:PERSONA] edall'avv. [OSCURATO:PERSONA] - dell'Avvocatura generale dell'Istituto - i quali hannoindicato i rispettivi indirizzi di p.e.c.; elettivamente domiciliato in Roma, alla viaIV Novembre, n. 144, presso la sede dell'Avvocatura.RICORRENTEcontroNumero registro generale 15467/2024Numero sezionale 3252/2026Numero di raccolta generale 25404/2026Data pubblicazione 16/09/2026BAFARO ANTONIO – c.f. [OSCURATO:CODICE_FISCALE] – [OSCURATO:PERSONA] – c.f.[OSCURATO:CODICE_FISCALE] – [OSCURATO:PERSONA] – c.f. [OSCURATO:CODICE_FISCALE] – (quale erededi [OSCURATO:PERSONA]), [OSCURATO:PERSONA] – c.f. [OSCURATO:CODICE_FISCALE] – (quale erede di CarloPace), [OSCURATO:PERSONA] – c.f. [OSCURATO:CODICE_FISCALE] – elettivamente do-miciliati in Roma, al viale Mazzini, n. 8, presso lo studio dell'avv. [OSCURATO:PERSONA],che ha indicato il proprio indirizzo di p.e.c. e che li rappresenta e difende in virtùdi procure speciali su fogli allegati in calce al controricorso.CONTRORICORRENTI – RICORRENTI [OSCURATO:PERSONA] della SALUTE, in persona del Ministro pro tempore.INTIMAT[OSCURATO:PERSONA] dell'ECONOMIA e delle FINANZE, in persona del Ministro pro tem-pore.INTIMAT[OSCURATO:PERSONA] la sentenza n. 127/2024 della Corte d'appello di Roma.Udita la relazione nella camera di consiglio del 10 settembre 2026 del consi-gliere [OSCURATO:PERSONA].RILEVATO CHE1. Con atto notificato in data 20.8.2012 [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA] diSiena, [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA] citavano l'I.N.A.I.L., successore dell'I-SPESL, a comparire dinanzi al Tribunale di Roma (cfr. ricorso, pagg. 2 - 4).Numero registro generale 15467/2024Numero sezionale 3252/2026Numero di raccolta generale 25404/2026Data pubblicazione 16/09/2026Premettevano che erano stati nominati membri del Comitato scientifico dell'I-SPESL ([OSCURATO:PERSONA] per la Prevenzione e la Sicurezza del Lavoro), poiconfluito nell'I.N.A.I.L., in virtù di decreti del Ministero della Salute in data30.12.2003, in data 25.2.2004 ed in data 30.7.2004, con incarico di natura li-bero professionale di durata triennale dall'[OSCURATO:DATA_NASCITA] al 31.12.2006.Premettevano altresì che antecedentemente al conferimento dell'incarico l'I-SPESL, giusta delibera del consiglio di amministrazione n. 2 del 25.7.2003,aveva, oltre al rimborso delle spese di missione documentate, quantificato ilcompenso annuo nell'importo lordo di euro 20.000,00 ed il gettone di presenzanell'importo lordo di euro 300,00.Premettevano inoltre che con la medesima deliberazione n. 2/2003 si era datomandato al direttore generale dell'ISPESL, nelle more dell'approvazione da partedei Ministeri competenti, di provvedere alla corresponsione in via temporanea eprovvisoria nella misura del 70% dei compensi all'uopo determinati.Indi esponevano che, allorché gli incarichi erano stati da tempo conclusi, eraad essi pervenuta comunicazione datata 27.6.2008 – poi reiterata nel giugnodel 2012 dall'I.N.A.I.L., subentrato nei rapporti facenti capo all'ISPESL – con laquale l'ISPESL aveva loro richiesto la restituzione della differenza tra quantopercepito in corso di rapporto professionale ed il minor ammontare del com-penso e del gettone di presenza determinati con il decreto interministeriale del30.3.2007.Chiedevano peraltro- che il Tribunale accertasse e dichiarasse l'illegittimità e comunque l'infon-datezza dell'avversa pretesa restitutoria in ragione dell'irretroattività e dunquedell'inefficacia della quantificazione degli emolumenti operata, successivamenteNumero registro generale 15467/2024Numero sezionale 3252/2026Numero di raccolta generale 25404/2026Data pubblicazione 16/09/2026alla cessazione degli incarichi, con il decreto interministeriale del 30.3.2007,all'uopo e se del caso disapplicandolo, nonché accertasse e dichiarasse la con-gruità e l'adeguatezza degli emolumenti, come quantificati con la delibera n.2/2003 del C.d.A. dell'ISPESL, e quindi il loro diritto alla percezione degli importiulteriormente dovuti;- che il Tribunale, per l'effetto, condannasse l'I.N.A.I.L. al pagamento in fa-vore di ciascun attore, a titolo di differenza tra quanto dovuto e quanto perce-pito, della somma lorda di euro 6.000,00 per ogni anno di incarico.2. Si costituiva l'I.N.A.I.L.Instava per il rigetto delle avverse domande.In via riconvenzionale chiedeva condannarsi gli attori alla restituzione dellesomme tutte indebitamente percepite in relazione al triennio 2004/2006.3. Con sentenza n. 7430/2017 il Tribunale di Roma, peraltro, così statuiva:- rigettava le domande tutte degli attori;- accoglieva la domanda riconvenzionale e, per l'effetto, condannava AntonioBafaro a pagare all'I.N.A.I.L. la somma di euro 18.153,93, oltre interessi legalidal dì del pagamento, condannava [OSCURATO:PERSONA] di Siena a pagare all'I.N.A.I.L.la somma di euro 22.718,51, oltre interessi legali dal dì del pagamento, con-dannava [OSCURATO:PERSONA] a pagare all'I.N.A.I.L. la somma di euro 22.473,91, oltreinteressi legali dal dì del pagamento, condannava [OSCURATO:PERSONA] a pagareall'I.N.A.I.L. la somma di euro 22.662,31, oltre interessi legali dal dì del paga-mento; condannava gli attori alle spese di lite.4. [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA] di Siena, [OSCURATO:PERSONA] nonché BrunoPace e [OSCURATO:PERSONA] (quali eredi di [OSCURATO:PERSONA]) proponevano appello.Resisteva l'I.N.A.I.L.Numero registro generale 15467/2024Numero sezionale 3252/2026Numero di raccolta generale 25404/2026Data pubblicazione 16/09/2026Non si costituivano e venivano dichiarati contumaci il Ministero della Saluteed il Ministero dell'Economia e delle Finanze.5. Con sentenza n. 127/2024 la Corte d'appello di Roma accoglieva il gravamee dichiarava l'illegittimità della nota datata 12.6.2012 inviata dall'I.N.A.I.L. non-ché delle note datate 27.6.2008 e 6.1.2007 inviate dall'ISPESL, dichiarava nondovute le somme di cui alla nota datata 12.6.2012 e la congruità dei compensicome determinati dalla delibera n. 2/2003 del C.d.A. dell'ISPESL; condannaval'I.N.A.I.L. alle spese del doppio grado.5.1. Evidenziava la Corte di Roma che erano fondati e meritevoli di accogli-mento il terzo motivo, il quarto motivo ed il quinto motivo d'appello, da esami-nare prioritariamente ed “assorbenti rispetto alle altre censure ed agli altri mo-tivi di gravame esposti dagli appellanti” (così sentenza d'appello, pag. 24).Evidenziava dunque che non era condivisibile l'assunto del Tribunale secondocui l'Amministrazione aveva facoltà di “rideterminare unilateralmente e con ef-fetti retroattivi la misura del compenso convenuto con un soggetto privatonell'ambito di un contratto di prestazione d'opera intellettuale” (così sentenzad'appello, pag. 25).Evidenziava invero che “attraverso la proposta di incarico da parte del C.d.A.e la conseguente accettazione da parte degli (…) appellanti, si era venuto adeterminare un accordo negoziale per il quale l'ISPESL, a fronte delle prestazionilavorative e delle attività svolte dagli (…) appellanti (…), si era impegnata acorrispondere a questi ultimi una somma di denaro a titolo di compenso (…) chenon poteva essere rimesso alla totale ed insindacabile discrezionalità dell'Am-ministrazione, né con riferimento alle tempistiche relative all'erogazione di taliNumero registro generale 15467/2024Numero sezionale 3252/2026Numero di raccolta generale 25404/2026Data pubblicazione 16/09/2026somme, né con riferimento al quantum debeatur” (così sentenza d'appello,pagg. 25 - 26).Evidenziava altresì che non si era acquisito riscontro che gli appellanti “all'attodell'accettazione dell'incarico fossero stati informati circa il fatto che la determi-nazione del compenso, sia pur corrisposto parzialmente, poteva essere sottopo-sto a conguaglio negativo” (così sentenza d'appello, pag. 26).Evidenziava inoltre che la gravata statuizione neppure poteva esser condivisaalla stregua dell'applicazione all'accordo negoziale intercorso tra le parti dei “co-muni criteri ermeneutici in materia di interpretazione del contratto e della co-mune volontà delle parti” (così sentenza d'appello, pagg. 26 - 27).Evidenziava del resto che durante lo svolgimento del rapporto in nessun modol'Amministrazione aveva palesato il proposito “di voler rideterminare in peius gliimporti stabiliti, mentre era del tutto ragionevole attendersi il riconoscimento diun saldo positivo a copertura del 30% dei compensi provvisoriamente non liqui-dati” (così sentenza d'appello, pag. 27).Evidenziava infine che nella specie “vi era stata violazione dei principi dibuona fede e correttezza da parte dell'I.N.A.I.L. in ragione della irripetibilitàdelle somme percepite in buona fede per incolpevole affidamento nella condottadell'Amministrazione (…)” (così sentenza d'appello, pag. 29).6. Avverso tale sentenza ha proposto ricorso l'I.N.A.I.L.; ne ha chiesto sullascorta di un unico motivo la cassazione con ogni conseguente statuizione.[OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA] di Siena, [OSCURATO:PERSONA] nonché BrunoPace e [OSCURATO:PERSONA] (quali eredi di [OSCURATO:PERSONA]) hanno depositato controricorso,recante ricorso incidentale articolato in un unico motivo; hanno chiesto dichia-Numero registro generale 15467/2024Numero sezionale 3252/2026Numero di raccolta generale 25404/2026Data pubblicazione 16/09/2026rarsi inammissibile o rigettarsi il ricorso ed accogliersi il ricorso incidentale conogni susseguente pronuncia in ordine alle spese.Il Ministero della Salute ed il Ministero dell'Economia e delle Finanze nonhanno svolto difese.7. L'I.N.A.I.L. ha depositato controricorso, onde resistere all'avverso ricorsoincidentale.CONSIDERATO CHE8. Con l'unico motivo l'I.N.A.I.L. denuncia ai sensi dell'art. 360, 1° co., n. 3,cod. proc. civ. la violazione e falsa applicazione dell'art. 9 d.P.R. n. 303/2002,dell'art. 3 del decreto del Ministero della Salute del 19.12.2003, del decretointerministeriale del Ministero della Salute e del Ministero dell'Economia del[OSCURATO:DATA_NASCITA], degli artt. 1175 e 1375 cod. civ. e dell'art. 12 delle preleggi.Deduce che la Corte di Roma non ha atteso alla corretta ricostruzione dell'iterprocedurale mercé il quale si è addivenuti al calcolo dei compensi e non hatenuto conto dei singoli provvedimenti ministeriali e degli obblighi prefiguratidall'art. 9 d.P.R. n. 303/2002 (cfr. ricorso, pag. 11).Deduce segnatamente il decreto interministeriale del 30.2.2007 non ha ride-terminato in peius, ma ha determinato per la prima volta il quantum del com-penso annuale e del gettone di presenza, “compensi che fino a quel momentonon erano mai stati definitivamente fissati e che invece erano stati indicati soloin via provvisoria, salvo conguaglio all'esito del procedimento (…), dallo stessoISPESL con mera funzione propositiva” (così ricorso, pag. 13).Deduce altresì che la Corte d'appello non ha considerato che, alla streguadegli atti, tra cui il d.P.R. n. 303/2002, allegati alla lettera di nomina del 17.3.Numero registro generale 15467/2024Numero sezionale 3252/2026Numero di raccolta generale 25404/2026Data pubblicazione 16/09/20262004, “i membri del comitato scientifico sin dall'atto di conferimento dell'incaricoerano perfettamente a conoscenza del fatto che il compenso sarebbe stato de-terminato solo all'esito dell'iter procedimentale-normativo” (così ricorso, pag.14), viepiù che “nessuna facoltà di determinazione del compenso era rimessaalle parti”, sicché lo stesso ISPESL “era vincolato alle determinazioni dei propriMinisteri vigilanti” (cfr. ricorso, pag. 15).Deduce dunque che è erronea l'affermazione della Corte di merito secondocui “si era venuto a determinare un accordo negoziale (…)”, siccome l'ISPESL siera “limitato a formulare delle proposte di quantificazione del compenso pressole sedi istituzionali competenti e sovraordinate, senza poi trovare riscontro po-sitivo da parte delle stesse” (così ricorso, pagg. 15 – 16).Deduce inoltre che la Corte distrettuale, da un canto, è incorsa nell'erroneainterpretazione della delibera n. 2/2003 del C.d.A. del ISPESL (cfr. ricorso, pag.17), dall'altro, ha ingiustificatamente prefigurato la violazione dei doveri di cor-rettezza e buona fede (cfr. ricorso, pag. 18).Deduce al contempo che “è da escludersi anche l'esistenza di un conferimentodi contratto d'opera intellettuale ex art. 2230 e ss. c.c. tra l'ente e il privatopartecipante al collegio, stante il rapporto pubblicistico che regola l'incarico dicomponente del Comitato scientifico” (così ricorso, pag. 22).9. Con l'unico motivo i ricorrenti incidentali denunciano ai sensi dell'art. 360,1° co., n. 4, cod. proc. civ. la violazione dell'art. 112 cod. proc. civ., il vizio diomessa pronuncia.Premettono che sia innanzi al Tribunale sia innanzi alla Corte d'appello hanno,ciascuno, domandato - peraltro - la condanna dell'I.N.A.I.L. al pagamento dellasomma di euro 6.000,00 al lordo per ciascun anno di incarico.Numero registro generale 15467/2024Numero sezionale 3252/2026Numero di raccolta generale 25404/2026Data pubblicazione 16/09/2026Indi deducono che la Corte di Roma, benché nelle motivazioni del gravatodictum abbia affermato che “deve trovare accoglimento la domanda di accerta-mento negativo rispetto alla pretesa restitutoria avanzata dall'INAIL [e] di con-danna dell'istituto al pagamento della restante parte dei compensi, pari al 30%della somma stabilita e convenuta tra le parti, in favore degli odierni appellanti,con rigetto di ogni domanda ed eccezione formulata dall'ente appellato” (cosìsentenza d'appello, pagg. 28 - 29), nondimeno, in dispositivo, ha omesso ognistatuizione in ordine alla domanda di condanna.Deducono dunque che la Corte d'appello è incorsa, al riguardo, in omissionedi pronuncia (cfr. ricorso incidentale, pag. 26).10. Il motivo del ricorso principale è fondato e meritevole di accoglimento; ilsuo buon esito assorbe la disamina del motivo del ricorso incidentale.11. I rilievi che seguono, si conformano, mutatis mutandis, ai rilievi motiva-zionali svolti da questa Corte nell'analogo procedimento iscritto al n. 8291/2025r.g., trattato nel corso della medesima adunanza camerale e concernente, pe-raltro, il ricorso proposto da [OSCURATO:PERSONA] ed altri avverso la sentenza n.6402/2024 della Corte d'appello di Roma.12. Nella specie esplica valenza specificamente la disposizione di cui al 3° co.dell'art. 9, rubricato “Comitato scientifico”, del d.P.R. 4.12.2002, n. 303 (rego-lamento di organizzazione dell'ISPESL a norma dell'articolo 9 del d.lgs. 20 otto-bre 1999, n. 149), alla cui stregua “il compenso per i componenti esterni delComitato, nonché il gettone di presenza e le spese di missione, sono fissati condecreto del Ministro della salute e del Ministro dell'economia e delle finanze”.Non esplica valenza – ai fini che qui rilevano ‒ il disposto dell'art. 14 delmedesimo d.P.R., rubricato “Piano di attività e fabbisogno di personale” (il cuiNumero registro generale 15467/2024Numero sezionale 3252/2026Numero di raccolta generale 25404/2026Data pubblicazione 16/09/20261° co., segnatamente, nella parte finale così recita “decorsi sessanta giorni dallaricezione degli atti senza che siano state comunicate osservazioni da parte deisuccitati Ministri, i pareri si intendono resi positivamente. Decorsi novanta giornidalla ricezione degli atti senza osservazioni da parte del Ministro della salute ilpiano e gli aggiornamenti annuali si intendono approvati”).Non esplica valenza – segnatamente ai fini che qui rilevano ‒ il dispostodell'art. 15 del medesimo d.P.R., rubricato “Delibere e bilanci” (il cui 1° co.,segnatamente, così recita “le delibere dell'Istituto, ad eccezione di quelle rela-tive al piano triennale di attività e agli aggiornamenti annuali, nonché quellerelative all'adozione dei regolamenti, per le quali valgono i termini previsti daiprecedenti articoli, sono immediatamente esecutive”).13. A fronte, dunque, del 3° co. dell'art. 9 cit. si reputa quanto segue.13.1. Da un canto, vanno condivisi e recepiti i rilievi del ricorrente principale.Ovvero la ricostruzione dell'iter procedurale prefigurato dall'I.N.A.I.L. (cfr. ri-corso, pag. 8) ai fini dell'emanazione del decreto interministeriale di fissazionedei compensi.Id est, a) l'adozione di un atto deliberativo da parte dell'ISPESL, contenentela proposta di determinazione dei compensi; b) la trasmissione della delibera edella documentazione contabile al Ministero vigilante (il Ministero della Salute)per una preliminare valutazione di congruità della proposta; c) l'invio, da partedel Ministero della Salute, al Ministero dell'Economia, per una valutazione defi-nitiva di congruenza dell'entità degli emolumenti da corrispondere; d) la predi-sposizione, da parte del Ministero della Salute, del decreto interministeriale difissazione dei compensi, per l'adozione del decreto stesso.Numero registro generale 15467/2024Numero sezionale 3252/2026Numero di raccolta generale 25404/2026Data pubblicazione 16/09/2026Ovvero l'assunto secondo cui il C.d.A. dell'ISPESL, con la delibera n. 2/2003,ebbe a formulare una mera proposta di determinazione dei compensi (cfr. ri-corso, pag. 8). Cosicché la corresponsione del 70% degli emolumenti proposti“in via temporanea e provvisoria” – recte, la delibera del C.d.A. n. 2/2003 ‒ nonpuò aver altro significato, non può che essere interpretata nel senso che per-maneva salva ed impregiudicata la diversa, e pur in misura inferiore, determi-nazione del compenso e del gettone di presenza alla stregua dell'adottando de-creto del Ministro della Salute e del Ministro dell'Economia e delle Finanze (poiidentificatosi con il decreto interministeriale del 30.3.2007).Ovvero l'assunto secondo cui con il decreto interministeriale del 30.2.2007 siebbe determinare per la prima volta il quantum del compenso annuale e delgettone di presenza (cfr. ricorso, pag. 13). Cosicché alcun accordo negozialepoteva reputarsi in precedenza perfezionato.Ovvero l'assunto secondo cui, alla stregua del testo del d.P.R. n. 303/2002 –viepiù giacché allegato alla lettera in data 17.3.2004 di nomina ‒ non vi eramargine perché gli officiati facessero affidamento sul carattere definitivo e irri-formabile (in peius) degli emolumenti. Cosicché non vi è margine alcuno perprefigurare asseriti comportamenti scorretti o di mala fede da parte dell'Ammi-nistrazione.13.2. D'altro canto, non possono che esser disattesi – in parallelo ‒ i rilievimotivazionali cui è ancorato il dictum della Corte di Roma, e di cui dapprima siè operata analitica illustrazione.Segnatamente, non può che esser disatteso l'assunto della Corte romana se-condo cui “il carattere provvisorio della determinazione riguardava solo il fattoche non veniva riconosciuto l'intero importo deliberato, ma solo il 70 % diNumero registro generale 15467/2024Numero sezionale 3252/2026Numero di raccolta generale 25404/2026Data pubblicazione 16/09/2026quanto spettante, con la conseguenza che eventuali saldi derivanti dalla defini-tiva liquidazione dei compensi non avrebbero potuto che essere di natura posi-tiva” (così sentenza d'appello, pag. 27).14. In accoglimento del motivo del ricorso principale la sentenza n. 127/2024della Corte d'appello di Roma va cassata con rinvio alla stessa Corte d'appelloin diversa composizione anche ai fini della regolamentazione delle spese delpresente giudizio di legittimità.All'enunciazione, in ossequio alla previsione dell'art. 384, 1° co., cod. proc.civ., del principio di diritto – al quale ci si dovrà uniformare in sede di rinvio ‒può farsi luogo nei termini seguenti:“il compenso, il gettone di presenza e le spese di missione – soggette a rim-borso – spettanti ai componenti esterni del Comitato scientifico di cui all'art. 9del d.P.R. n. 303 del 4.12.2002 (regolamento di organizzazione dell'ISPESL anorma dell'articolo 9 del d.lgs. 20 ottobre 1999, n. 149), giusta la previsione del3° co. del medesimo art. 9, sono fissati con decreto del Ministro della Salute edel Ministro dell'Economia e delle Finanze, sicché qualsivoglia preventiva deter-minazione ha valenza provvisoria e temporanea, modificabile, pertanto, pur indiminuzione”.15. In dipendenza del buon esito del ricorso principale e dell'assorbimentodel motivo di ricorso incidentale non sussistono i presupposti processuali perché,ai sensi dell'art. 13, 1° co. quater, d.P.R. n. 115/2002, il ricorrente principaleed i ricorrenti incidentali siano tenuti a versare un ulteriore importo a titolo dicontributo unificato pari a quello dovuto per la stessa impugnazione a normadel 1° co. bis dell'art. 13 d.P.R. cit.Numero registro generale 15467/2024Numero sezionale 3252/2026Numero di raccolta generale 25404/2026Data pubblicazione 16/09/2026 P.Q.MLa Corte così provvede:accoglie il motivo del ricorso principale, cassa in relazione al medesimo mo-tivo la sentenza n. 127/2024 della Corte d'appello di Roma e rinvia alla stessaCorte d'appello in diversa composizione anche ai fini della regolamentazionedelle spese del presente giudizio di legittimità;dichiara assorbito nell'accoglimento del motivo del ricorso principale il motivodel ricorso incidentale.Così deciso in Roma nella camera di consiglio della I sez. civ. della CorteSuprema di Cassazione, il 10 settembre 2026.Il presidenteGuido Mercolino