Cassazione n. 22261/2026

rocura speciale incalce al ricorso, dall’Avv. [OSCURATO:PERSONA], la quale dichiara di volerricevere le comunicazioni e le notificazioni relative al presenteprocedimento all’indirizzo di posta elettronica certificata indicato,elettivamente domiciliati presso il suo studio in Roma, via Brenta n. 2/A-ricorrenti-CONTRO1 RG n. 17951/2023 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 17951/2023Numero sezionale 2917/2026Numero di raccolta generale 22261/2026Data pubblicazione 29/06/2026Comune di Jesi, in persona del sindaco pro tempore, rappresentato edifeso, giusta procura in calce al ricorso incidentale, dall’Avv. [OSCURATO:PERSONA][OSCURATO:PERSONA], il quale dichiara di voler ricevere le comunicazioni e le notificazionirelative al presente procedimento all’indirizzo di posta elettronicacertificata indicato-controricorrente-avverso l’ordinanza della Corte di appello di Ancona depositata il26/5/2023udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del26/6/2026 dal Consigliere dott. [OSCURATO:PERSONA]Orazio1. La Corte d’appello di Ancona, con sentenza del 26/5/2023,rigettava l’opposizione alla stima presentata da [OSCURATO:PERSONA], LuigiSparaciari, [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA],avverso il provvedimento di acquisizione sanante emesso dalconsiglio comunale di Jesi, che aveva quantificato l’indennizzo incomplessivi euro 69.123,25, di cui euro 43.332,96 per il pregiudiziopatrimoniale (valore dell’area), euro 4333,30 per il pregiudizio nonpatrimoniale (10%) ed euro 21.456,99 per l’occupazione senzatitolo.Per quel che ancora qui rileva, la Corte territoriale evidenziavache il decreto di esproprio del 17/7/1982, n. 1839, era statoimpugnato da [OSCURATO:PERSONA], dante causa dei ricorrenti, davanti alTar che, con sentenza n. 524/1983, aveva annullato il decreto;l’annullamento era stato confermato dal Consiglio di Stato, consentenza n. 3535/2000.Il tribunale di Ancona, poi, con riguardo alla determinazione delrisarcimento del danno, con sentenza n. 174/2010, aveva dichiaratoil proprio difetto di giurisdizione in favore del giudice amministrativo.2 RG n. 17951/2023 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 17951/2023Numero sezionale 2917/2026Numero di raccolta generale 22261/2026Data pubblicazione 29/06/2026Il [OSCURATO:PERSONA], con sentenza del [OSCURATO:DATA_NASCITA], n. 818, avevaaccolto il ricorso, assegnando al Comune di Jesi termine perprovvedere o alla restituzione dell’area, previa rimessione in pristino,o alla conclusione della procedura di acquisizione sanante.Il Comune aveva impugnato la sentenza, chiedendone lasospensiva, rigettata con ordinanza del Consiglio di Stato n. 566 del2016.Nelle more, il Comune, con decreto dirigenziale n. 161/2016(oggetto del presente giudizio di opposizione), prendeva atto dellaimpossibilità di effettuare la retrocessione dell’area destinata all’usopubblico (strada), disponendo l’acquisizione dell’area ex art. 42-bisdel d.P.R. n. 327 2001.Precisava la Corte d’appello che, all’epoca del decreto diesproprio del 17/7/1992, poi annullato, l’area ricadeva all’interno delpiano per la edilizia economica e popolare (Peep).Prima dell’approvazione del PEEP l’area era inquadrata in base alPRG all’epoca vigente nelle zone H (estensiva 2) e zone V (verde dirispetto).Il PEEP aveva ridefinito l’assetto urbano del comparto e,all’interno di tale piano, l’area era stata individuata come strada,inclusa nella perimetrazione dell’intero comparto, che concorreva,quindi, come tutte le restanti aree, alla determinazione dellavolumetria edificabile.Dalle visure storiche emergeva l’originaria destinazione, inquanto il terreno era censito alla stregua di quelli agricoli (seminativiarborata di), sebbene fossero stati trasformati in strade sin dagli anniAggiungeva la Corte d’appello che, con riferimento alla situazioneesistente al 2016 (epoca del decreto di acquisizione sanante) il CTUaveva evidenziato che «il PEEP [era] stato completamente attuato e3 RG n. 17951/2023 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 17951/2023Numero sezionale 2917/2026Numero di raccolta generale 22261/2026Data pubblicazione 29/06/2026l’area oggetto di causa risulta ormai definitivamente acquisita altracciato stradale di via Coppi ed è quindi inedificabile».La Corte territoriale chiariva che CTU aveva prospettato trepossibili impostazioni di stima:1) in base ai valori del 1982 (epoca dioccupazione e trasformazione dell’area); 2) secondo i valori del 2016(epoca della acquisizione sanante), considerando tuttora vigentel’indice di edificabilità previsto dalla pianificazione PEEP originaria;3) secondo i valori del 2016 riferiti alla oggettiva destinazione astrada dell’area in esame.La Corte di merito faceva riferimento alla data del provvedimentoacquisitivo, utilizzando il terzo criterio individuato dal CTU,escludendo gli altri due parametri che ponevano a fondamento dellavalutazione parametri non più esistenti (secondo criterio) o valoririsalente all’epoca della occupazione e trasformazione dell’area(primo criterio).La Corte territoriale, sulla scorta della CTU, spiegava che nellaconcreta condizione del 2016 (e attuale), l’area aveva perso ognirequisito di effettiva possibilità edificatoria, pur essendo dotata ditutte le infrastrutture di urbanizzazione (massicciata; marciapiedi;aiuole; impianti sotterranei).Tuttavia, trattandosi di occupazione acquisitiva, non si potevatener conto del plusvalore derivante dall’iniziativa edificatoriadell’autorità occupante, sia perché i costi di realizzazione dell’operapubblica erano stati già sostenuti dall’autorità occupante, sia inragione della natura indennitaria delle somme che la PA dovevaversare.Si determinava, quindi, la somma di euro 6,00 al metroquadrato. L’indennizzo veniva così determinato in euro 15.750 per ilpregiudizio patrimoniale ed in euro 1575,00 per il pregiudizio non4 RG n. 17951/2023 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 17951/2023Numero sezionale 2917/2026Numero di raccolta generale 22261/2026Data pubblicazione 29/06/2026patrimoniale, somme inferiori rispetto a quelle indicate dal Comunenel decreto di acquisizione sanante.Per quel che qui ancora rileva, la Corte d’appello precisava che iricorrenti avevano contestato esclusivamente il valore unitario postoa fondamento della stima, ma non anche i criteri seguiti dall’ente peril calcolo della occupazione senza titolo che, anzi, erano stati tenutiin considerazione anche dai ricorrenti ai fini del calcolo dell’indennitàdovuta per l’occupazione senza titolo.2. Avverso tale ordinanza hanno proposto ricorso per cassazionegli attori.3. Ha resistito con controricorso il Comune di Jesi, depositandoanche memoria.RAGIONI DELLA DECISIONE1. Con il primo motivo di impugnazione si deduce la «omessavalutazione delle risultanze della CTU, art. 360, primo comma,numeri 3 e 5, c.p.c. Violazione dei limiti esterni della Giurisdizione -sconfinamento di potere ai danni del potere amministrativo (art.360, primo comma, n. 1, c.p.c.)»Per i ricorrenti la Corte d’appello avrebbe erroneamente valutatoil valore dell’area in euro 6,00 al metro quadrato, in luogo dellasomma di euro 81,00 a metro quadrato, considerata dal CTU.La circostanza che la Corte di merito avesse quantificato unvalore inferiore a quello determinato dal Comune costituirebbe unosconfinamento dei limiti esterni della giurisdizione, con lasostituzione dell’autorità giurisdizionale all’amministrazione.2. Il motivo è in parte inammissibile e in parte infondato.2.1. In primo luogo, infatti, il motivo risulta non autosufficienteex art. 366 n. 3 c.p.c., non avendo neppure trascritto, anche insintesi, il contenuto della CTU.5 RG n. 17951/2023 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 17951/2023Numero sezionale 2917/2026Numero di raccolta generale 22261/2026Data pubblicazione 29/06/20262.2. In secondo luogo, si chiede una nuova rivalutazione deglielementi istruttori, già compiutamente effettuata dalla Corted’appello, non consentita in questa sede.2.3. In terzo luogo, risulta ben possibile che, nel corso delgiudizio di opposizione alla stima, la Corte d’appello determinil’importo dell’indennizzo in misura inferiore a quello individuato dalprovvedimento di acquisizione sanante, risultando uno dei possibiliesiti del processo, senza alcuna violazione dei limiti esterni dellagiurisdizione, come invocato dai ricorrenti.Ed infatti, in materia di opposizione alla stima dell'indennità diespropriazione o di occupazione temporanea, oggetto del giudizio èla congruità e conformità di essa ai criteri di legge, principi chedevono essere coordinati con quello della domanda, con laconseguenza che l'opposizione formulata dall'espropriato potràcondurre solo alla determinazione di un'indennità maggiore, e noninferiore, rispetto a quella calcolata in sede amministrativa, in difettodi una domanda formulata dall'espropriante. Pertanto, nel caso in cuil'accertamento giudiziario conduca ad un risultato sfavorevole perl'espropriato opponente, il giudice dovrà limitarsi a respingere ladomanda, altrimenti incorrendo nel vizio di ultrapetizione, salvo cheil promotore dell'espropriazione, convenuto in opposizione, abbiaritualmente proposto domanda riconvenzionale di riduzionedell'ammontare (Cass., n. 15414 del 2019).Nella specie, infatti, la Corte di appello, in mancanza di unadomanda riconvenzionale del Comune, che si è limitato a chiedere ilrigetto della opposizione, ha rigettato la domanda dei ricorrenti.3. Tra l’altro, del tutto correttamente la Corte d’appello non hatenuto conto, alla fine della determinazione del valore dell’area, deicosti sostenuti dalla p.a. per le opere inserite sulla strada(massicciata e finitura stradale; marciapiedi ed aiuole; impianti6 RG n. 17951/2023 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 17951/2023Numero sezionale 2917/2026Numero di raccolta generale 22261/2026Data pubblicazione 29/06/2026sotterranei o fuori terra per fognature, rettifiche, elettriche, gasmetano, telefonia e pubblica illuminazione).Ciò, in ossequio alla pacifica giurisprudenza di questa Corte sulpunto.Si è chiarito (Cass., 25/1/2016, n. 1270), infatti, che, in lineagenerale, l’art. 42-bis del d.P.R. n. 327 2001, dove stabilisce alcomma 3 che l’indennità sia commisurata «al valore venale del beneutilizzato per scopi di pubblica utilità», l’espressione «utilizzato» valesolo ad individuare il bene oggetto della misura indennitaria, «manon certo a legittimare che venga ricompreso nel valore del beneanche quello dell’opera pubblica su di essa realizzata, non dal privatoma dalla pubblica amministrazione».Quello che rileva è allora «il valore intrinseco del bene occupatoe trasformato», all’interno del quale non può essere inglobato ancheil valore delle opere realizzate dalla pubblica amministrazione, ilquale va dunque scomputato dal calcolo dell’indennizzo, così daevitare che quest’ultimo si traduca in un indebito arricchimento delprivato ed un una altrettanto indebita duplicazione di costo perl’amministrazione, la quale, dopo avere realizzato le opere a propriespese, dovrebbe rimborsarne il valore al proprietario del beneoccupato a tal fine, senza poter beneficiare dell’indennizzo previstodall’art. 936 c.c. per l’ipotesi - alternativa alla acquisiz ione - dellarestituzione del bene nello stato in cui si trova dopo latrasformazione.Questa Corte ha poi osservato che l’art. 42-bis del d.P.R. n. 327del 2001, comma 3, richiama, in ordine alla quantificazionedell’indennizzo per il pregiudizio patrimoniale, l’art. 37, commi3,4,5,6 e 7.L’art. 37 comma 4, a sua volta, fa riferimento all’applicazionedell’art. 32, comma 1; quest’ultimo stabilisce che l’indennità di7 RG n. 17951/2023 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 17951/2023Numero sezionale 2917/2026Numero di raccolta generale 22261/2026Data pubblicazione 29/06/2026espropriazione è determinata sulla base delle caratteristiche delbene al momento dell’accordo di cessione o alla data dell’emanazionedel decreto di esproprio.Precisa, poi, che vanno valutati a tale fine i vincoli di qualsiasinatura non aventi natura espropriativa e, quindi, i vincoliconformativi, ma «senza considerare gli effetti del vincolopreordinato all’esproprio e quelli connessi alla realizzazionedell’eventuale opera prevista, anche nel caso di espropriazione di undiritto diverso da quello di proprietà o di imposizione di una servitù».In sostanza, per questa Corte, «gli effetti connessi allarealizzazione dell’opera pubblica non vanno considerati né indiminuzione né in accrescimento del valore venale del bene».Peraltro, l’art. 360, primo comma, n. 5, c.p.c., consente dicensurare l’omesso esame di un fatto storico, principale osecondario, nozione nel cui ambito non è inquadrabile la CTU (Cass.,sez. 1, 16/3/2022, n 8584).4. Con il secondo motivo di impugnazione si deduce la«violazione art. 112 c.p.c. - omessa pronuncia ex art. 360, primocomma, n. 3, c.p.c.».Per i ricorrenti l’ordinanza impugnata avrebbe erroneamenteritenuto che gli attori non avevano contestato l’indennità calcolatadal Comune, con riferimento ai criteri seguiti dallo stesso per ilcalcolo dell’occupazione senza titolo.Tale affermazione non troverebbe alcun riscontro negli atti dicausa.Gli attori avrebbero chiesto la somma complessiva di euro780.970,80, contestandosi, quindi, la complessiva determinazionedell’indennità espropriativa che, ai sensi del comma 3 dell’art. 42-bisdel d.P.R. n. 327 del 2001, deve ricomprendere anche l’importo atitolo risarcitorio per il periodo di pregressa abusiva occupazione.8 RG n. 17951/2023 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 17951/2023Numero sezionale 2917/2026Numero di raccolta generale 22261/2026Data pubblicazione 29/06/2026Vi sarebbe stato «un rifiuto di pronuncia su una partefondamentale della complessiva domanda di determinazionedell’indennizzo dovuto».5. Il motivo è inammissibile.Invero, i ricorrenti non si confrontano con la effettiva ratiodecidendi della motivazione dell’ordinanza della Corte d’appello, perla quale, poiché gli attori avevano contestato esclusivamentel’ammontare complessivo dell’indennizzo da occupazione acquisitiva,avendo però condiviso i criteri per il computo della occupazionesenza titolo e, quindi, illecita, calcolata nella misura del 5% annuosul valore del bene, ex art. 42-bis, comma 3, d.P.R. n. 327 del 2001,dovevano reputarsi condivisi tali criteri.Inoltre, poiché la Corte d’appello ha rigettato completamentel’opposizione, è evidente che vi è stato un rigetto implicito anchedella domanda relativa al pregiudizio patrimoniale per l’occupazionesenza titolo.Tra l’altro, i ricorrenti neppure trascrivono gli atti processuali coni quali avrebbero contestato specificamente i criteri utilizzati dalComune per la liquidazione del danno da occupazione illecita.6. Con il terzo motivo di impugnazione si deduce la «violazionedi legge - violazione comma 3 art. 42-bis d.P.R. n. 327 del 2001violazione art. 42 Costituzione - violazione art. 117 Costituzione inrelazione agli articoli 6 CEDU e 1 primo protocollo addizionale CEDU,ex art. 360, primo comma, n. 3, c.p.c.».La Corte d’appello avrebbe liquidato un indennizzo di appenaeuro 6,00 al m², ossia in base al valore del terreno agricoloinedificabile al momento della pronuncia del decreto di acquisizioesanante 2016, pure decurtandolo del valore delle opere realizzateabusivamente dal Comune. Si tratterebbe dunque di valori inferioria quelli indicati dal Comune.9 RG n. 17951/2023 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 17951/2023Numero sezionale 2917/2026Numero di raccolta generale 22261/2026Data pubblicazione 29/06/2026La Corte d’appello avrebbe violato l’art. 42-bis del d.P.R. n. 327del 2001 e la giurisprudenza della Corte di cassazione (sentenza20/7/2021, n. 20691), per i quali la quantificazione dell’indennizzoper la pregressa occupazione senza titolo, nella misura del 5% annuosul valore venale del bene all’attualità, non è foriera di un deficit ditutela per le parti, avendo il legislatore previsto una clausola disalvaguardia, che fa salva la prova di una diversa entità del danno.Tale diversa entità del danno emergerebbe - ad avviso deiricorrenti - dal diverso valore dell’area che ricadeva all’interno delPEEP.Al momento della illecita occupazione e trasformazione delterreno da parte del Comune, in base al CTU l’area aveva capacitàedificatoria sfruttabile nel comparto Peep. Tale capacità edificatoriaera stata sottratta ai ricorrenti, in ragione dell’abusiva occupazioneda parte del Comune, che aveva provveduto al decreto dioccupazione sanante solo nell’anno 2016, «quando ormai la capacitàedificatoria del comparto si era consolidata senza la volumetrialegata ai beni oggetto di acquisire sanante e così con valore diindennizzo notevolmente inferiore rispetto a quello che il medesimoComune avrebbe dovuto versare laddove l’iter espropriativo fossestato correttamente realizzato nell’anno 1982».Per i ricorrenti, la diminuzione di valore calcolata dal CTU tra ladata di realizzazione dell’opera e la data di adozione del decretodirigenziale di acquisizione sanante, conseguente all’annullamentodella capacità edificatoria dell’area determinato dal comportamentodel Comune, costituirebbe la «diversa entità del danno, risultantedagli atti che avrebbe dovuto essere riconosciuta dalla Corted’appello.»7. Il motivo è infondato.10 RG n. 17951/2023 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 17951/2023Numero sezionale 2917/2026Numero di raccolta generale 22261/2026Data pubblicazione 29/06/2026Invero, tale specifica ragione di quantificazione dell’indennizzoda occupazione illecita non risulta in alcun modo dalla motivazionedell’ordinanza impugnata che, anzi, ha evidenziato che i criteri perla liquidazione dell’indennizzo da occupazione illecita non erano statimai contestati dai ricorrenti.Del resto, essi non trascrivono, neppure per stralcio e per sintesi,gli atti processuali in cui avrebbero individuato un diverso importodell’indennizzo da occupazione illecita o diversi criteri per laliquidazione dello stesso.Deve poi tenersi conto della giurisprudenza di questa Corte percui nella determinazione dell'indennità di espropriazione di un fondoedificabile in base al piano regolatore ed incluso in un piano perl'edilizia economica e popolare (PEEP), la valutazione delle possibilitàlegali ed effettive di edificazione va fatta tenendo presente che ivolumi realizzabili non possono essere quantificati applicandosenz'altro l'indice fondiario di edificabilità, il quale è riferito allesingole aree specificamente destinate alla edificazione privata dallostrumento urbanistico attuativo, ma, poiché ai fini dell'esercizioconcreto dello "ius aedificandi" è necessario che l'area siaurbanizzata, occorre tener conto dell'incidenza degli spazi riservati(secondo le prescrizioni dello strumento urbanistico attuativo) adinfrastrutture e servizi di interesse generale; il che può anche essereespresso ricorrendo a indici medi di edificabilità riferiti all'intera zonaomogenea. Ne consegue che tutti i terreni espropriati in ambito PEEPpercepiscono la stessa indennità, calcolata su una valutazione delfondo da formulare sulla potenzialità edificatoria media di tutto ilcomprensorio, vale a dire dietro applicazione di un indice difabbricabilità (territoriale) che sia frutto del rapporto fra spazidestinati agli insediamenti residenziali e spazi liberi o, comunque,non suscettibili di edificazione per il privato, mentre l'indice fondiario11 RG n. 17951/2023 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 17951/2023Numero sezionale 2917/2026Numero di raccolta generale 22261/2026Data pubblicazione 29/06/2026trova piena applicazione ove l'area da valutare sia collocata incomprensorio già totalmente urbanizzato, per il quale, dunque, nonè necessario lo strumento urbanistico attuativo, ancorché previstodal piano regolatore generale (Cass., sez. 1, 26/9/2016, n. 18841).Nella specie, come emerge dall’ordinanza della Corte d’appello,al momento di adozione del provvedimento di acquisizione sananteex art. 42-bis del d.P.R. n. 327 2001, il PEEP era «statocompletamente attuato» e «l’area oggetto di causa risulta[va] ormaidefinitivamente acquisita al tracciato stradale».8. Le spese del giudizio di legittimità vanno poste, per il principiodella soccombenza, a carico del ricorrente e si liquidano come dadispositivo. P.Q.Mrigetta il ricorso.Condanna i ricorrenti a rimborsare in favore del controricorrentele spese del giudizio di legittimità, che si liquidano in complessivieuro 5.000,00, oltre euro 200,00 per esborsi, rimborso forfettariodelle spese generali nella misura del 15%, Iva e cpa.Ai sensi dell’art. 13 comma 1-quater del d.P.R. 115 del 2002, dàda parte dei ricorrenti, dell’ulteriore importo a titolo di contributounificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma del comma 1-bis, dello stesso art. 1, se dovuto.Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 26 giugno 2026Il PresidenteAlberto Giusti12 RG n. 17951/2023 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]Orazio