Cassazione n. 14591/2026

I;- ricorrente -contro[OSCURATO:PERSONA]' [OSCURATO:PERSONA], in persona del Rettore2026 pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati [OSCURATO:PERSONA]1449 CESTER, [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA];- controricorrente -avverso la sentenza n. 360/2020 della CORTE D'APPELLO diVENEZIA, depositata il 22/01/2021 R.G.N. 158/2019;udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del19/03/2026 dal Consigliere [OSCURATO:PERSONA]. [OSCURATO:PERSONA].1. La Corte di appello di Venezia, con la sentenza n. 360/2020,ha confermato la pronuncia del Tribunale della stessa sede,emessa in sede di opposizione ex art. 28 legge n. 30N0um edroe rle gistro generale 19942/2021Numero sezionale 1449/20261970, che aveva escluso l’antisindacalità della coNunmderoo tdti ara ccolta generale 14591/2026dell’Università degli Studi di Padova, siccome conforme Daalt a pubblicazione 17/05/2026Regolamento di Ateneo (art. 148) e alla Direttiva D.P.M. sullelinee guida della materia dei [OSCURATO:PERSONA] di Garanzia (d’orain poi anche CUG), la quale aveva ritenuto che ilrappresentante indicato dallo [OSCURATO:PERSONA], dott. MatteoPadovano, fosse incompatibile alla nomina di componente delCUG, in quanto già rivestiva il ruolo di rappresentantesindacale di cui all’art. 9 del CCNL Università e delle RSU.2. I giudici di seconde cure, dato atto che il competente T.A.R.aveva già ritenuto, con decisione passata in giudicato, che ilRegolamento dell’Università, anche sotto il profilo in esame,non fosse viziato da eccesso di potere, hanno rilevato che lafunzione di garanzia del CUG, in assenza di disposizioni delleLinee Guida in punto di incompatibilità, aveva come corollariola assoluta imparzialità e terzietà dei suoi componenti, i qualinon dovevano essere coinvolti direttamente nelle dinamichesalariali e normative tipiche dell’attività sindacale; neconseguiva che una norma regolamentare che vietasse ilcumulo delle funzioni non appariva lesiva né delleprerogative sindacali né di quelle statutarie e si dimostrava,altresì, ragionevole rispetto alla ratio delle funzioni e allanatura giuridica del Comitato.3. Avverso tale decisione lo SNALS - CONFSAL SezioneProvinciale di Padova ha proposto ricorso per cassazioneaffidato a tre motivi, cui ha resistito con controricorsol’Università degli Studi di Padova.4. Le parti hanno depositato memorie.Ragioni della decisione1. I motivi possono essere così sintetizzati.Numero registro generale 19942/20212. Con il primo motivo si denuncia la violazione dell’art. 57N umero sezionale 1449/2026Numero di raccolta generale 14591/2026D.lgs. n. 165/2001, ai sensi dell’art. 360 co. 1 n. 3 c.p.c., peDrat a pubblicazione 17/05/2026avere errato la Corte territoriale nella interpretazione dellanorma, in relazione alla quale non aveva ravvisato alcunprofilo di irragionevolezza e di lesione delle prerogativesindacali, sia da un punto di vista letterale che con riguardoalla ratio della disposizione. In particolare, si precisa chenessuna incompatibilità testuale era prevista dalla norma eche il carattere terzo ed imparziale del Comitato non portavaad escludere che dello stesso facessero parte rappresentantisindacali delle RSU i quali, proprio perché svolgenti attivitàsindacale, erano in possesso dei requisiti di professionalità,esperienza ed attitudine per svolgere i compiti del Comitatostesso: da qui la nullità dell’art. 148 del Regolamentodell’Università. In ogni caso si rappresenta che l’art. 57 delcitato d.lgs., nel delegare alle [OSCURATO:PERSONA] le disposizioni didettaglio, non aveva conferito anche il potere di stabilireipotesi di incompatibilità, a discrezione dei singoli Enti nellaadozione dei rispettivi regolamenti, e che una lettura dell’art.57, come adottata dalla Corte territoriale, sarebbe stataincostituzionale con riferimento agli artt. 3 e 39 dellaCostituzione perché lesiva dei principi di uguaglianza eragionevolezza nonché dell’autonomia sindacale.3. Con il secondo motivo si censura, in via subordinata, laviolazione degli artt. 39 Cost., 15 legge n. 300/1970 e 2 delD.lgs. n. 216/2003, ai sensi dell’art. 360 co. 1 n. 3 c.p.c.,perché la Corte di appello, erroneamente escludendo lanullità della clausola di cui all’art. 148 del Regolamentodell’Università, aveva, da un lato, limitato la facoltà dellaorganizzazione sindacale di farsi rappresentare -all’interno diun organo di garanzia- da soggetti ritenuti maggiormenteidonei e, dall’altro, discriminato il soggetto designato per laNumero registro generale 19942/2021sua appartenenza ad una organizzazione sindacale e per iNl umero sezionale 1449/2026Numero di raccolta generale 14591/2026suo ruolo di componente delle RSU. Data pubblicazione 17/05/20264. Con il terzo motivo si denuncia la violazione dell’art. 2909cod. civ., in relazione agli artt. 55 e 92 co. 5, seconda partedel d.lgs. n. 1094/2010, ai sensi dell’art. 360 co. 1 n. 3 cpc,per avere la Corte distrettuale erroneamente affermato chela ordinanza del TAR Veneto n. 699/2012 era passata ingiudicato, non essendo ciò possibile per i provvedimentiemessi in sede cautelare.5. I primi due motivi, che per la loro connessione logico-giuridica possono essere scrutinati congiuntamente, sonofondati.6. Com’è noto, con l’art. 28 della legge n. 300/1970, illegislatore ha introdotto una norma posta a presidio delnormale svolgersi dell’attività sindacale in azienda tesa areprimere le condotte antisindacali del datore di lavoro,ovvero di “qualsiasi comportamento volto ad impedire olimitare l’esercizio della libertà e dell’attività sindacalenonché del diritto di sciopero”. In ragione della genericaformulazione della disposizione (dalla quale non si ricava inmodo specifico l’ambito di applicazione della sottesa tutelagiurisdizionale e degli elementi utili al fine di identificare icomportamenti non idonei del datore di lavoro) si evince deplano che la condotta antisindacale ben possa riguardarequalsiasi contegno datoriale (sia esso materiale, attivo oomissivo, o consistente ancora nell’adozione di atti negoziali)ascrivibile sia al rapporto tra datore di lavoro eorganizzazione sindacale, sia al rapporto con il singololavoratore. In altre parole, secondo l’oramai più checonsolidato orientamento giurisprudenziale, la definizionedella condotta antisindacale contenuta nell’art. 28 st. lav.non è di carattere analitico bensì teleologico, posto che ladisposizione individua il comportamento illegittimo nNounme roin re gistro generale 19942/2021Numero sezionale 1449/2026base a caratteristiche strutturali, ma piuttosto aNlluam eros udi ara ccolta generale 14591/2026idoneità a ledere la libera attività sindacale ed il diritto dDait a pubblicazione 17/05/2026sciopero. Conseguentemente, il comportamento datorialeche leda oggettivamente gli interessi collettivi di cui sonoportatrici le organizzazioni sindacali integra gli estremi dellacondotta antisindacale anche in assenza di uno specificointento lesivo da parte del datore di lavoro (cfr. fra le piùrecenti Cass. n. 23372 del 2025). Ciò perché la condottasanzionata dall’art. 28 St. lav. è costruita come una“fattispecie strutturalmente aperta”, integrata da ognicondotta idonea a ledere il bene tutelato.Può, quindi, configurarsi l'ipotesi di condotta antisindacaleprevista dall'art. 28 dello Statuto dei lavoratori quando risultiun uso distorto da parte del datore medesimo della sualibertà negoziale, produttivo di un'apprezzabile lesione dellalibertà sindacale dall'organizzazione esclusa (cfr. in tal sensoCass. n. 1504 del 1992; Cass. n. 6166 del 1998; Cass. n.212 del 2008).Rispetto alla condotta denunciata, deve poi ribadirsi che essadeve essere attualmente lesiva, poiché “il tenore letteraledell'art. 28 Stat. lav. esclude che il procedimento diretto adaccertare l'antisindacalità del comportamento del datore dilavoro possa essere promosso in relazione a comportamentigià esauriti, per i quali non sussistano effetti da rimuovere,esigendo la norma l'attualità della condotta o, almeno, lapermanenza dei relativi effetti”. Ma allo stesso tempo, lagiurisprudenza ammette il ricorso alla procedura ex art. 28Stat. lav. quando il comportamento antisindacale siaespressione di un persistente atteggiamento del datore dilavoro e i suoi effetti non si esauriscano in singoli atti, maperdurino nel tempo. Infatti, si è affermato che“l'esaurimento di una condotta antisindacale precluNduem erola re gistro generale 19942/2021Numero sezionale 1449/2026condanna alla rimozione degli effetti, ma non la declaNrumaetroo rdii ara ccolta generale 14591/2026di antisindacalità ai sensi dell'art. 28 della l. n. 300 del 1970Da,t a pubblicazione 17/05/2026in quanto, anche se la situazione si è consolidata inconseguenza del decorso del tempo, permane l'interesseall'accertamento, al fine di evitare che il difettodi attualità sia di avallo a comportamenti prevaricatori, inspregio al corretto andamento delle relazioni sindacali”(Cass. n. 2479/2025).7. Ciò premesso, e venendo all’esame della fattispecie inesame, è opportuno evidenziare le norme rilevanti inmateria.8. L’art. 57 del d.lgs. n. 165/2001 testualmente prevede: “01.Le pubbliche amministrazioni costituiscono al proprio interno,entro centoventi giorni dalla data di entrata in vigore dellapresente disposizione e senza nuovi o maggiori oneri per lafinanza pubblica, il “Comitato unico di garanzia per le pariopportunità, la valorizzazione del benessere di chi lavora econtro le discriminazioni“ che sostituisce, unificando lecompetenze in un solo organismo, i comitati per le pariopportunità e i comitati paritetici sul fenomeno del mobbing,costituiti in applicazione della contrattazione collettiva, deiquali assume tutte le funzioni previste dalla legge, daicontratti collettivi relativi al personale delle amministrazionipubbliche o da altre disposizioni. 02. [OSCURATO:PERSONA] unico digaranzia per le pari opportunità, la valorizzazione delbenessere di chi lavora e contro le discriminazioni hacomposizione paritetica ed è formato da un componentedesignato da ciascuna delle organizzazioni sindacalimaggiormente rappresentative a livello di amministrazione eda un pari numero di rappresentanti dell’amministrazione inmodo da assicurare nel complesso la presenza paritaria diNumero registro generale 19942/2021entrambi i generi. Il presidente del Comitato unico dNi umero sezionale 1449/2026Numero di raccolta generale 14591/2026garanzia è designato dall’amministrazione. 03. Il ComitatDoat a pubblicazione 17/05/2026unico di garanzia, all’interno dell’amministrazione pubblica,ha compiti propositivi, consultivi e di verifica e opera incollaborazione con la consigliera o il consigliere nazionale diparità. Contribuisce all’ottimizzazione della produttività dellavoro pubblico, migliorando l’efficienza delle prestazionicollegata alla garanzia di un ambiente di lavoro caratterizzatodal rispetto dei princìpi di pari opportunità, di benessereorganizzativo e dal contrasto di qualsiasi forma didiscriminazione e di violenza morale o psichica per ilavoratori. 04. Le modalità di funzionamento dei Comitatiunici di garanzia sono disciplinate da linee guida contenutein una direttiva emanata di concerto dal Dipartimento dellafunzione pubblica e dal Dipartimento per le pari opportunitàdella Presidenza del Consiglio dei ministri entro novantagiorni dalla data di entrata in vigore della presentedisposizione”.L’art. 148 co. 4 del Regolamento Generale di Ateneodell’Università di Padova statuisce invece: “[…] La nomina acomponente CUG è incompatibile con quella di componentedel [OSCURATO:PERSONA] o del Consiglio di Amministrazione,nonché con il ruolo di rappresentanza dei soggetti sindacalidi cui all’art. 9 del CCNL Università. Qualora un/acomponente venga eletto/a deve optare per una delle duerappresentanze entro 10 giorni dall’individuazione deglieletti. […]”.Per completezza vanno richiamate anche le linee guida che,sebbene non costituiscano atti normativi, quanto allemodalità di costituzione del CUG prevedono: “3.1.3. Nomina.Il CUG è nominato con atto del dirigente preposto al verticedell’amministrazione, secondo quanto previsto per i singoliNumero registro generale 19942/2021ordinamenti. La complessità dei compiti demandati al CUGN u mero sezionale 1449/2026Numero di raccolta generale 14591/2026richiede che i/le componenti siano dotati/e di requisiDtait a pubblicazione 17/05/2026di professionalità, esperienza, attitudine, anche maturatiin organismi analoghi e, pertanto, essi devono possedere:adeguate conoscenze nelle materie di competenza del CUG;adeguate esperienze, nell'ambito delle pari opportunità e/odel mobbing, del contrasto alle discriminazioni, rilevabiliintendendo per tali le caratteristiche personali, relazionali emotivazionali. Al fine di accertare il possesso dei requisiti dicui sopra, l'amministrazione fa riferimento, in primo luogo,ai curricula degli/delle interessati/e, eventualmentepresentati secondo un modello predispostodall'amministrazione stessa. A regime, e, ove possibileanche in sede di prima costituzione del CUG, con riguardoalla quota di rappresentanti dell'amministrazione, i curriculapotranno pervenire all'amministrazione a seguito di unaprocedura trasparente di interpello rivolta a tutto ilpersonale. Il dirigente preposto al verticedell’amministrazione può, comunque, prevedere colloqui coni/le candidati/e ai quali può partecipare anche il/la Presidenteprecedentemente nominato/a. Resta salva la possibilità, perle amministrazioni in cui è consolidata la prassi dell'elezionedei/delle componenti, di nominare gli stessi attraverso taleprocedura. Le amministrazioni tengono conto dell’attivitàsvolta dai/dalle componenti all’interno del CUG (peresempio ai fini della quantificazione dei carichi di lavoro)”.9. Orbene, la disposizione di cui all’art. 148 del Regolamentodell’Università deve essere valutata, in quanto norma in temadi incompatibilità che per sua natura è imperativa e limitativadell’esercizio di diritti, con particolare rigore, sia con riguardoNumero registro generale 19942/2021alla sua relazione con l’art. 57 del d.lgs. n. 165/2001, sia conN umero sezionale 1449/2026Numero di raccolta generale 14591/2026riferimento al suo ambito applicativo. Data pubblicazione 17/05/202610. Il primo dato, di natura formale, che in questa valutazionemerita di essere evidenziato, è che l’art. 57 citato, da un lato,non prevede alcuna delega alla P.A. in tema di individuazionedi ipotesi di incompatibilità per la nomina e, dall’altro,consente una designazione libera, da parte delleOrganizzazioni sindacali, dei componenti del CUG, senzaalcuna possibilità di interferenza da parte della P.A. stessa.11. In relazione a tale aspetto la disposizione di cui all’art. 148del Regolamento si pone, pertanto, contenutisticamente innetto contrasto con la lettera dell’art. 57 d.lgs. citato.12. Un secondo profilo attiene, di contro, alla ragionevolezzadel perimetro di operatività della disposizione di cui all’art.148 del Regolamento che appare effettivamente nonponderata lì dove non consente, ai rappresentanti delle RSU,la possibilità di partecipare al CUG sia in relazione allematerie di competenza di questo, sia con riguardo al fattoche il rappresentante della RSU è comunque portatore diadeguate esperienze e conoscenze proprie delleproblematiche che il CUG deve affrontare sia, infine, perchénon si ravvisa alcun pregiudizio, in astratto, dall’essere ilcomponente del CUG anche rappresentante sindacale.13. Il rifiuto di consentire al soggetto indicatodall’organizzazione di svolgere la funzione implica, pertanto,una oggettiva lesione delle prerogative sindacali, come sopradelineate perché tale limite non è previsto dalla legge e nonè rispondente ad alcuna reale esigenza che giustifichil’esclusione.14. Né vale richiamare l’autonomia regolamentare concessaalle Università che in ogni caso deve esplicarsi nei limiti dellalegge e, nella specie, dell’art. 57 del d.lgs. n. 165/2001 cheNumero registro generale 19942/2021non pone alcuna differenziazione nell’individuazione delleN umero sezionale 1449/2026Numero di raccolta generale 14591/2026amministrazioni pubbliche destinatarie del dispostDoat a pubblicazione 17/05/2026normativo.15. La trattazione del terzo motivo resta conseguentementeassorbita dall’accoglimento dei primi due.16. Dell'impugnata sentenza s'impone, pertanto, lacassazione, in relazione ai motivi accolti, con rinvio alla Corted'Appello di Venezia, che in diversa composizione, procederàa nuovo esame, facendo applicazione dei suindicati principi.17. Il giudice del rinvio provvederà anche in ordine alle spesedel giudizio di cassazione.La Corte accoglie il primo ed il secondo motivo, assorbito ilterzo. Cassa l'impugnata sentenza in relazione ai motivi accoltie rinvia alla Corte d'Appello di Venezia, in diversa composizione,alla quale demanda di provvedere anche sulle spese del giudiziodi cassazione.Così deciso in Roma, nella camera di consiglio, il 19.3.2026La PresidenteAnnalisa [OSCURATO:PERSONA]