Cassazione n. 05967/2023

la seguente ORDINANZA INTERLOCUTORIA sul ricorso 15907-2017 proposto da: [OSCURATO:PERSONA], elettivamente domiciliato in Roma, Via della Meloria, n. 61, presso lo studio dell'Avv. [OSCURATO:PERSONA], rappresentato e difeso dall'Avv. [OSCURATO:PERSONA]; - ricorrente - contro [OSCURATO:PERSONA]; - intimata - avverso la sentenza n. 1232/2016 della Corte d'appello di Lecce, depositata il 21/12/2016; udita la relazione della causa svolta nell'adunanza camerale del [OSCURATO:DATA_NASCITA] dalla consigliera [OSCURATO:PERSONA]; rilevato che 1. Con decreto ingiuntivo n. 96/2006, il Tribunale di Brindisi, Sezione distaccata di [OSCURATO:PERSONA], ha ingiunto la Regione [OSCURATO:PERSONA] al pagamento, in favore di [OSCURATO:PERSONA], quale legale rappresentante dell'azienda agricola [OSCURATO:PERSONA], Ciro e Roberto, della somma pari a Euro 65.129,56, a titolo di contributo di risarcimento dei danni causati dalle calamità naturali, ai sensi dell'art. 3,, comma 2, lett. a) della I. n. 185/1992, come modificato dall'art. 1, D.L. n. 200/2002, convertito in legge n. 256/2002. 1. 1. A sostegno della domanda, il ricorrente aveva esposto: i) che il Comune di [OSCURATO:PERSONA] delegato in tema di interventi conseguenti a calamità naturali, ai sensi della legge regionale [OSCURATO:PERSONA] n. 24/1990, a determinare l' an e il quantum, con apposita deliberazione riconosceva al Cordella, quale legale rappresentante dell'azienda agricola [OSCURATO:PERSONA], la somma di Euro 25.000,00, quale contributo una tantum per la calamità atmosferica "piogge torrenziali anno 2002"; ii) che con successiva deliberazione il medesimo Comune, per la calamità atmosferica "gelata 2003", riconosceva alla stessa azienda agricola un altro contributo pari a Euro 25.000,00 e, in acconto a quest'ultimo importo, versava la somma di Euro 3.7500,00; iii) che, in seguito, il Comune con sua nota del 21 aprile 2006 aveva comunicato che l'importo dovuto all'azienda [OSCURATO:PERSONA] per la gelata del 2003 era stato rettificato a Euro 43.879,56 e che, pertanto, la somma dovuta dalla Regione all'istante ammontava a complessivi Euro 65.129,56. 2. Con sentenza n. 299/2011, l'adito tribunale, decidendo sull'opposizione al decreto ingiuntivo promossa dalla Regione, ha rilevato, in accoglimento dell'eccezione attorea, il difetto di giurisdizione del giudice ordinario, in favore del giudice amministrativo, condannando il Cordella al pagamento delle spese di lite. Ric. 2017 n. 15907 sez. 51 - ud. 27-10-2022 -2- 3. [OSCURATO:PERSONA] ha interposto appello avverso la suddetta decisione, insistendo per la sussistenza della giurisdizione del giudice ordinario; la Regione [OSCURATO:PERSONA] si è costituita in giudizio, concludendo per il rigetto dell'impugnazione proposta. 4. Con sentenza n. 1232/2016, depositata in data 21 dicembre 2016, la Corte d'appello di Lecce ha rigettato il gravame proposto, confermando integralmente la decisione di prime cure. 4. 1. La Corte distrettuale ha infatti osservato che, nel caso di specie, il procedimento amministrativo non poteva considerarsi concluso, nonostante il Comune avesse perfezionato la fase istruttoria, giacché la Regione non aveva ancora adottato il successivo provvedimento di riconoscimento e determinazione delle somme dovute, così residuando ancora un margine di sua attività discrezionale. Soltanto il provvedimento di concessione del beneficio emesso dalla Provincia, ha proseguito la Corte, sarebbe stato idoneo ad elevare la situazione giuridica soggettiva del Cordella dal rango di interesse legittimo al rango di diritto soggettivo. 4. 2. Nel ricostruire il quadro normativo, la Corte territoriale ha rilevato che la stessa L.R. n. 19/1979, così come la successiva L.R. n. 24/1990, all'art. 6 richiede espressamente l'emanazione del provvedimento di liquidazione o del provvedimento di concessione da parte della Provincia che ha il potere di discostarsi dalle richieste formulate dai Comuni. Sicché, il procedimento amministrativo si esaurisce con l'emissione di provvedimenti da parte delle Province: solo in quel momento si consolida in capo al soggetto danneggiato il diritto soggettivo ad ottenere il contributo per le calamità naturali. 4. 3. Nella fattispecie, il Comune ha compiuto l'istruttoria individuando i danni e con un suo provvedimento ha approvato Ric. 2017 n. 15907 sez. 51 - ud. 27-10-2022 -3- le liste di coloro i quali avrebbero avuto diritto ad ottenere i contributi, ma tale atto, ha rilevato la Corte d'appello, aveva una rilevanza meramente interna, endoprocedimentale, non era costitutivo di alcun diritto, ma solamente ricognitivo della sussistenza di determinate circostanze di fatto. Pertanto, con riguardo alle somme individuate dal Comune ma non liquidate dalla Regione in difetto del provvedimento di concessione della Provincia, il Cordella vantava una posizione di interesse legittimo, in quanto tale azionabile dinnanzi al giudice amministrativo. 5. [OSCURATO:PERSONA] ha proposto ricorso per la cassazione della predetta sentenza, resa pubblica il 21 dicembre 2016 con atto notificato in data 13 giugno 2017, sulla base di quattro motivi. 5.1. [OSCURATO:PERSONA] è rimasta intimata. considerato che 6. Il primo motivo (violazione e falsa applicazione dell'art. 37 cod. proc. civ., in relazione all'art. 360, primo comma, n. 1, cod. proc. civ.) lamenta l'erroneità della decisione impugnata per aver escluso la sussistenza della giurisdizione del giudice ordinario, nonostante la posizione fatta valere in giudizio dal ricorrente avrebbe natura di diritto soggettivo. 6.1. Secondo la prospettazione del ricorrente, giudici di merito non avrebbero considerato che la situazione giuridica da lui dedotta in giudizio si configurerebbe come diritto soggettivo, in virtù della deliberazione adottata dal Comune, ente delegato, per effetto della L.R. n. 24/1990, a determinare I' an e il quantum del contributo. In particolare, il ricorrente evidenzia che, mentre l'attore avrebbe fornito la prova del suo diritto al contributo, mediante la produzione in giudizio della delibera comunale che riconosceva tale diritto, la Regione [OSCURATO:PERSONA] non avrebbe assolto all'onere di provare la mancanza di Ric. 2017 n. 15907 sez. 51 - ud. 27-10-2022 -4- fondi necessari per far fronte all'obbligo assunto. Pertanto, i giudici di merito, una volta dichiarata la giurisdizione domestica attesa la natura di diritto soggettivo della posizione dedotta in giudizio dal Cordella, avrebbero dovuto accogliere la domanda attorea. 6.2. In altre parole, a giudizio del ricorrente, la Corte distrettuale avrebbe errato nel ritenere il provvedimento comunale non attributivo di alcun diritto soggettivo alla corresponsione del contributo, giacché né la Regione [OSCURATO:PERSONA] né la Provincia, in virtù della citata L.R. n. 24/1990, avrebbero dovuto emettere alcun provvedimento, essendo demandato il relativo accertamento al Comune, delegato a determinare l'an e il quantum del contributo. Ne conseguirebbe che la controversia atterebbe alla fase di erogazione del contributo, con conseguente giurisdizione del giudice ordinario. 6. 3. Il ricorrente evidenzia di aver domandato il pagamento in proprio favore del contributo in conto capitale a fondo perduto per danni alle produzioni agricole di cui all'art. 3, comma 2, lett. a) della I. n. 185/1992, come modificato dall'art. 1, D.L. n. 200/2002, convertito in legge n. 256/2002, in relazione alle avversità atmosferiche "piogge torrenziali anno 2002" e "gelata 2003". Detta normativa stabilisce che in favore delle aziende agricole colpite da avversità atmosferica dichiarate di carattere eccezionale, possono essere concessi contributi in conto capitale fino all'80 per cento del danno accertato sulla base della produzione lorda vendibile ordinaria del triennio precedente, al netto dell'ordinario rischio d'impresa. Nella concessione del contributo esiste potere discrezionale da parte della PA, sia nell' an (come si evince dall'espressione di cui all'art. 3 cit. "possono essere concessi contributi"), sia nel Ric. 2017 n. 15907 sez. 51 - ud. 27-10-2022 -5- quantum (come si ricava dall'inciso "fino all'80% del danno subito"). Ciò, tuttavia, può dirsi sino a quando non sia concluso il procedimento amministrativo per l'attribuzione dell'indennità al richiedente e cioè con la determinazione, nei limiti di legge, del contributo riconoscibile e con la genesi del corrispondente diritto soggettivo. 6. 4. Nella specie, ad avviso del ricorrente, detto procedimento sarebbe disciplinato dalla L.R. n. 24/1990, e non dalla L.R. 19/1979 a cui si è richiamata la Corte distrettuale nel motivare il difetto di giurisdizione. 6.5. Il ricorrente espone che la citata legge regionale del 1990 contiene una delega alle Province ed ai Comuni per lo svolgimento delle funzioni amministrative, trasferite alla regione ai sensi dell'art. 70 D.P.R. n. 616/1977 in materia di interventi conseguenti a calamità naturali e avversità atmosferiche di carattere eccezionale. Nell'attuazione della delega spetta ai Comuni, ai sensi dell'art. 5 L.R. n. 2:4/1990: la ricezione delle domande di concessione delle provvidenze, l'istruttoria tecnico-amministrativa delle domande da effettuarsi entro 90 giorni dalla data di scadenza del termine di presentazione delle stesse, l'inoltro all'Amministrazione provinciale delle richieste di accreditamento dei fondi occorrenti per il pagamento delle provvidenze contributive agli aventi diritto, il pagamento delle provvidenze contributive agli aventi diritto. 6.7. Ai sensi dell'art. 6 della citata legge regionale, le Province provvedono invece a: svolgere le funzioni di coordinamento fra la Regione e i Comuni, ad istruire la domanda di concessione delle provvidenze presentati dagli imprenditori agricoli le cui aziende ricadono nei territori di più Comuni, avanzare alla regione la richiesta di accreditamento direttamente ai [OSCURATO:PERSONA]. 2017 n. 15907 sez. Si - ud. 27-10-2022 -6- dei fondi occorrenti per la liquidazione dei contributi spettanti agli aventi diritto. [OSCURATO:PERSONA] sono inoltre obbligate a dare immediata comunicazione ai Comuni dell'emissione dei formali provvedimenti di concessione delle agevolazioni contributive e creditizie qualora le proprie decisioni risultino difformi da quelle assunte dai Comuni stessi. 6.8.11 ricorrente evidenzia inoltre che mentre l'art. 6 della previgente L.R. n. 19/1979 prevedeva tra le funzioni delegate alle Province l'emissione "in ogni caso" dei formali provvedimenti di liquidazione dei contributi in conto capitale, laddove l'art. 6 della novellata L.R. n. 24/1990 non contiene più tale previsione generale, prevedendo un intervento solo eventuale delle Province in sede di revisione delle determinazioni di ciascun Comune. 6. 5. Un'interpretazione sistematica delle sumrnenzionate norme unitamente al raffronto tra l'art. 6 della previgente L.R. n. 19/1979 e l'art. 6 L.R. 24/1990 evidenzierebbe, secondo la tesi del ricorrente, che spetta a ciascun Comune l'inoltro all'Amministrazione provinciale delle richieste di accreditamento dei fondi occorrenti per il pagamento delle provvidenze contributive agli aventi diritto, individuati a seguito dell'istruttoria tecnico amministrativa e che alla Provincia spetta un potere di verifica delle risultanze degli accertamenti compiuti da ciascun Comune, potendo adottare decisioni difformi solo qualora le decisioni del primo ente risultino difformi da quelle assunte dai secondi. 7. Il secondo motivo (violazione degli artt. 132 cod. proc. civ. e 111 Cost., in relazione all'art. 360, primo comma, n. 4 cod. proc. civ.) denuncia la nullità della decisione impugnata per assenza di motivazione, avendo la Corte territoriale fatto ricorso ad argomentazioni talmente contraddittorie da non Ric. 2017 n. 15907 sez. 51 - ud. 27-10-2022 -7- permettere di comprendere le ragioni per le quali il procedimento amministrativo non poteva dirsi concluso con l'emanazione del provvedimento comunale. 7.1. A giudizio del ricorrente la decisione impugnata non spiegherebbe sulla base di quale normativa si è ritenuto che spettasse alla Regione ovvero alla Provincia la competenza ad emettere il provvedimento amministrativo di riconoscimento del diritto al contributo. 8. Il terzo motivo (omesso esame di fatti decisivi per il giudizio che sono stati oggetto di discussione tra le parti, in relazione all'art. 360, primo comma, n. 5, cod. proc. civ.) censura la decisione impugnata per non aver esaminato e valutato: i) le dichiarazioni rese dal Cordella in comparsa conclusionale e nell'atto di appello circa il versamento di ulteriori acconti da parte della Regione; ii) la quietanza dell'importo di Euro 3.653,21 depositata con l'iscrizione a ruolo del giudizio di secondo grado dalla quale risulta che il Cordella è beneficiario di mandato del Comune di [OSCURATO:PERSONA] per calamità atmosferica gelata 2003; iii) la quietanza dell'importo di Euro 7.500,00 depositata con l'iscrizione a ruolo del giudizio di secondo grado dalla quale risulta che il Cordella è beneficiario di mandato del Comune di [OSCURATO:PERSONA] per calamità atmosferiche piogge persistenti 2002; iv) la nota prot. N. 22206/2006 datata 13 marzo 2006 con la quale il Comune di [OSCURATO:PERSONA] afferma che la somma di Euro 16.052,87 costituisce un solo acconto; v) la nota del 12 gennaio 2006 con la quale la Provincia di Brindisi affermava espressamente che le pratiche in oggetto "sono di competenza del Comune". 8.1. Il ricorrente sostiene che tali fatti sarebbero decisivi perché, qualora fossero stati considerati dalla Corte di merito, quest'ultima non sarebbe potuta pervenire alla conclusione che Ric. 2017 n. 15907 sez. 51 - ud. 27-10-2022 -8- risultava dimostrata l'insufficienza dei fondi regionali. Donde, in assenza di tale erronea premessa, la Corte di merito non avrebbe potuto dedurre la necessità di un ulteriore provvedimento regionale o provinciale attributivo del diritto al contributo dell'agricoltore. 9. Il quarto motivo (violazione e falsa applicazione dell'art. 3, comma 2, lett. a) I. n. 185/1992, come modificato dall'art. 1 d.l. n. 200/2002 convertito in legge n. 256/2002 e degli artt. 4 e 6 L.R. [OSCURATO:PERSONA] n. 24/1990) deduce l'erroneità della decisione impugnata per non avere nel merito riconosciuto il diritto del ricorrente al contributo nella misura indicata dal Comune. 9. 1. Con il mezzo dedotto, il ricorrente sostiene che la Corte d'appello avrebbe dovuto accogliere nel merito l'appello, dato che il Comune, quale delegato ex lege all'esercizio di funzioni regionali, aveva individuato il singolo beneficiario mediante le menzionate delibere e aveva altresì determinato la misura dei contributi da corrispondergli, non avendo, per contro, la Provincia mai adottato un provvedimento difforme e, non essendo stato dimostrato dalla Regione l'insufficiente stazionamento di spesa. 10. Il quinto motivo (violazione dell'art. 112 cod. proc. civ., in relazione all'art. 360, primo comma, n. 4, cod. proc. civ.) lamenta la nullità della decisione impugnata per non avere statuito alcunché in relazione alla domanda spiegata in primo grado dal Cordella, volta ad ottenere la dichiarazione, in caso di mancanza momentanea di disponibilità economica della Regione, della sussistenza del suo diritto alla corresponsione del richiesto importo, qualora il credito fosse successivamente divenuto esigibile. 11. Con riguardo al primo motivo ravvisa il collegio l'opportunità di rimettere la questione di giurisdizione Ric. 2017 n. 15907 sez. 51 - ud. 27-10-2022 -9- formulata dal ricorrente ai sensi dell'art. 360, primo comma, n.1, cod. proc. civ. alle Sezioni Unite della Corte ai sensi dell'art. 374 cod. proc. civ. 12. La Corte si è, invero, già pronunciata sulla giurisdizione con riferimento alla legge regionale n.19 del 1979 mentre non constano pronunce sulla questione di giurisdizione rispetto alla legge regionale n. 24 del 1990 che viene in considerazione nel caso di specie. 12.1.In particolare è stato affermato che in tema di misure volte a fronteggiare i danni causati da eccezionali calamità atmosferiche ai sensi della legge della Regione [OSCURATO:PERSONA] 11 aprile 1979, n. 11 (nel testo risultante dalle modifiche apportate dalla legge regionale 10 dicembre 1982, n. 38), il procedimento amministrativo per l'attribuzione dell'indennità in favore del privato richiedente, con la conseguente nascita del diritto soggettivo, si esaurisce con l'adozione del provvedimento da parte della Provincia, atteso che la citata legge regionale delega alle Province la emissione dei formali provvedimenti di liquidazione dei contributi, da attingere dai fondi che la Regione è tenuta a fornire alle Province stesse, senza che, in capo alla Regione medesima, residui alcun potere discrezionale di ratifica o meno dell'operato della Provincia; pertanto, una volta che l'ente locale delegato "ex lege" abbia individuato il singolo beneficiario con un formale provvedimento, la controversia promossa dal privato per ottenere la condanna al pagamento del contributo rientra nella giurisdizione del giudice ordinario (cfr. Cass. Sez. Un. 801/2002; id., n. 2098/2002; id. 2101/2002; id.,11093/2002; id., 12178/2002). 13.Nel caso di specie il quadro normativo di riferimento è parzialmente diverso. Ric. 2017 n. 15907 sez. Si - ud. 27-10-2022 -10- 13.1. Ai sensi dell'art. 1 della citata L.R. n. 24/1990, i Comuni e le Province sono delegati a svolgere le funzioni amministrative trasferite alla Regione in materia di interventi conseguenti a calamità naturali e/o avversità atmosferiche di carattere eccezionale di cui all'art. 1, lettere b), c) e d) della legge 15 ottobre 1981, n. 590 e successive modificazioni. 13.2. Quanto alle rispettive attribuzioni, l'art. 5 precisa che i Comuni attuano la delega di cui all'art. 1 curando: la ricezione delle domande di concessione delle provvidenze, che devono essere presentate entro 45 giorni dalla data di pubblicazione della deliberazione della Giunta regionale sul Bollettino ufficiale della Regione [OSCURATO:PERSONA], pena la decadenza del diritto; l'istruttoria tecnico-amministrativa delle domande, da effettuarsi entro 90 giorni dalla data di scadenza del termine di presentazione delle stesse; l'inoltro all'Amministrazione provinciale delle richieste di accreditamento dei fondi occorrenti per il pagamento delle provvidenze contributive agli aventi diritto; la trasmissione agli Istituti di credito degli elenchi degli aventi diritto alle provvidenze creditizie per le richieste di importo inferiore a 8 milioni di lire; il pagamento delle provvidenze contributive agli aventi diritto. 13.3. Ai sensi dell'art. 6 della citata L.R. n. 24/1990, le Province provvedono invece a: svolgere le funzioni di coordinamento fra la Regione e i Comuni; istruire la domanda di concessione delle provvidenze presentate dagli imprenditori agricoli le cui aziende ricadono nei territori di più Comuni; richiedere gli elenchi dei soci dei Consorzi di difesa delle produzioni intensive che hanno beneficiato del risarcimento assicurativo, avanzare alla Regione la richiesta di accreditamento direttamente ai Comuni dei fondi occorrenti per la liquidazione dei contributi spettanti agli aventi diritto; Ric. 2017 n. 15907 sez. 51 - ud. 27-10-2022 -11- emettere e trasmettere agli Istituti di credito interessati i nulla- osta per la concessione dei prestiti di importo superiore a 8 milioni di lire. 13.4. [OSCURATO:PERSONA] sono obbligate a dare immediata comunicazione ai Comuni dell'emissione dei formali provvedimenti di concessione delle agevolazioni contributive e creditizie, qualora le proprie decisioni risultino difformi da quelle assunte dai Comuni. 14. Per tali ragioni, la causa va, pertanto, rimessa all'esame del [OSCURATO:PERSONA] Presidente della Corte Suprema di Cassazione perchè valuti la sua eventuale assegnazione alle Sezioni Unite