Cassazione n. 23818/2026

pro tempore,rappresentati e difesi ope legis dall'AVVOCATURA GENERALE2026 DELLO STATO;2940 - ricorrenti -controASGI- [OSCURATO:PERSONA]'IMMIGRAZIONEAPS, ISC- [OSCURATO:PERSONA], APN -[OSCURATO:PERSONA], in persona dei rispettivi legalirappresentanti pro tempore, rappresentate e difese dagliavvocati [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA];- controricorrenti -Numero registro generale 18409/2025avverso la sentenza n. 481/2025 della CORTE D'APPELLO di Numero sezionale 2940/2026Numero di raccolta generale 23818/2026MILANO, depositata il 17/06/2025 R.G.N. 269/2025;Data pubblicazione 22/07/2026udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del16/06/2026 dal Consigliere Dott. [OSCURATO:PERSONA];udito il P.M. in persona del [OSCURATO:PERSONA] Procuratore GeneraleDott. [OSCURATO:PERSONA], che ha concluso per il rigetto del ricorso;udito l'avvocato [OSCURATO:PERSONA];udito l'avvocato [OSCURATO:PERSONA].1. Con la sentenza indicata in epigrafe la Corte di appello di Milanorigettava il gravame proposto dalla Presidenza del Consiglio dei Ministrie dal Ministero dell’Interno avverso sentenza del Tribunale di Milano n.753/2025.2. [OSCURATO:PERSONA] (APN), e la Associazione StudiGiuridici sull’[OSCURATO:PERSONA] (ASGI), avevano convenuto in giudizioil Ministero dell’Interno, ai sensi dell’art. 28 del d.lgs. n.150/2011 edell’art. 44 del d.lgs. n. 286/1998, chiedendo dichiararsi discriminatoriol’art.2, comma 1, lett. a), del bando di concorso pubblico su baseterritoriale indetto per il reclutamento di n. 1248 funzionari dei ruolicivili del Ministero (profilo amministrativo, economico-finanziario,statistico, tecnico; linguistico), avente scadenza 8/7/2024, nella partein cui ammetteva solo i cittadini italiani, e non pure i cittadini degli Statimembri dell'Unione europea e i loro familiari non aventi la cittadinanzadi uno Stato membro che fossero titolari del diritto di soggiorno o deldiritto di soggiorno permanente, secondo l’art. 38 del d.lgs.n.165/2001.3. Nel giudizio era intervenuta in senso adesivo attoreo la ItalianiSenza [OSCURATO:PERSONA] (ISC). Il Ministero aveva resistito. Era statadisposta la chiamata in causa della Presidenza del Consiglio dei Ministri(PCM), che pure aveva chiesto il rigetto della domanda.Numero registro generale 18409/2025Numero sezionale 2940/20264. Il Tribunale aveva accolto il ricorso, ordinando:N uml’eirmo dmi raeccdolitagtean erale 23818/2026Data pubblicazione 22/07/2026sospensione delle procedure concorsuali in corso tramite CommissioneRIPAM; la modifica della disposizione, nel senso di consentire lapartecipazione a tutti i cittadini europei, ed ai cittadini di Paesi extra UEmuniti di uno dei titoli di soggiorno previsti dall’art. 38 del d.lgs.n.165/2001; l’assegnazione di nuovo termine per la presentazione delledomande. Aveva altresì disposto, ai sensi dell’art. 614 bis c.p.c., ilpagamento di €. 100,00 per ogni giorno di ritardo nell’adempimento apartire dal terzo giorno successivo alla data di comunicazione o notificadella sentenza, e la pubblicazione della stessa sul sito istituzionale delMinistero e della Presidenza.5. A fondamento della decisione, il Tribunale aveva disatteso leeccezioni preliminari e pregiudiziali, affermando la giurisdizione delgiudice ordinario e accertando la legittimazione passiva del Ministerodell’Interno.Nel merito, aveva osservato che l’art. 38 cit., in linea con l’art. 45 TFUE,come interpretato dalla Corte di Giustizia dell’Unione Europea,consentiva l’esclusione di cittadini comunitari dai concorsi per ilreclutamento di dipendenti statali solo ove venisse in rilievo l’eserciziodiretto o indiretto di pubblici poteri, o la tutela di interessi nazionali(generali dello Stato). La riserva di nazionalità aveva, dunque,carattere eccezionale, e quindi di stretta interpretazione, e come talerichiedeva uno scrutinio caso per caso. Esaminati nel dettaglio il CCNLInterno 11 ottobre 2023, aveva concluso che nessuna delle mansioni efunzioni previste per i profili comportasse l’esercizio di poteriautoritativi e che ciò conclamasse la discriminazione.6. [OSCURATO:PERSONA] avevano proposto appello per i seguentimotivi (per quanto ancora rileva):a) il Tribunale aveva errato nel verificare il rispetto dell’art. 38 cit.facendo riferimento ai profili professionali previsti dal CCNL e dal CCNI,Numero registro generale 18409/2025Numero sezionale 2940/2026posto che anche quest’ultimo rimetteva all’AmminNisutmrearozdiiorancceol ta glean erale 23818/2026Data pubblicazione 22/07/2026definizione dei compiti, ruoli ed attività dei singoli, ed il Ministerodell’Interno vi aveva provveduto con “Profili di ruolo”, allegati al Pianodei fabbisogni 2024/2026 incluso nel PIAO 2024 ed approvato con DM30 gennaio 2024, rimasto ignorato dal giudice di prime cure. Peraltro,la Commissione Europea, nel documento n.88/C72/02 aveva chiaritoche la “riserva di nazionalità” comprendeva le funzioni dello Stato edelle Amministrazioni a questo assimilabili, ed in particolare idipendenti ministeriali, come tali, per il mero fatto chel’amministrazione esercitasse un potere pubblico ed il Ministerodell’Interno era investito di una funzione di interesse nazionale, qualela preservazione dell’ordine e della sicurezza pubblici;b) il Tribunale aveva errato nel ritenere che l’art. 38 cit. avesseimplicitamente abrogato il DPCM n.174 del 7 febbraio 1994, che neldisciplinare la materia, prevedeva espressamente che per i posti deiruoli civili del Ministero dell’Interno fosse richiesta la cittadinanzaitaliana, posto che detto DPCM era stato emanato in attuazionedell’art.37, comma 2, del d.lgs. n.29/93, poi trasfuso nell’art. 38 deld.lgs. n.165/2001.7. La Corte di appello rigettava il gravame, (per quanto ancorarileva), mutuando da Cass. n. 8674/2025 l’assunto di illegittimità delDPCM, in quanto confliggente coi princìpi eurounitari, come interpretatidalla Corte di Giustizia dell’Unione Europea, nel senso della necessitàdello svolgimento in concreto, e con continuità e prevalenza, di pubblicipoteri di coercizione ed imperio, e come tale da disapplicare.Affermava la piena condivisibilità del giudizio di prime cure, quanto alfatto che l’analisi dei mansionari palesava che la maggioranza dellefunzioni non integrava in alcun modo esercizio di pubblico potere nelsenso imposto dal diritto unionale, tantomeno in modo continuativo eprevalente. Aggiungeva che l’Amministrazione ben poteva, in relazionea casi particolari che lo richiedessero, adottare appositi criteri selettivi.Numero registro generale 18409/2025Numero sezionale 2940/20268. Per la cassazione della sentenza ricorrono la PrNeumseidro edinrazcaco ltadgeenl erale 23818/2026Data pubblicazione 22/07/2026Consiglio dei Ministri ed il Ministero dell’Interno con atto affidato a duemotivi.9. Resistono con controricorso la [OSCURATO:PERSONA] (APN),la [OSCURATO:PERSONA] sull’[OSCURATO:PERSONA] (ASGI), e laItaliani [OSCURATO:PERSONA] (ISC).10. La Procura Generale ha chiesto il rigetto del ricorso.11. I ricorrenti hanno presentato memoria.RAGIONI DELLA DECISIONE1. Il primo motivo denuncia, in relazione al n.3 del primo commadell’art.360 c.p.c., violazione/falsa applicazione dell’art. 38 del d.lgs.n.165/2001 e dell’art. 45 T.F.U.E.Premessa l’adesione ai princìpi di diritto enunciati nella sentenzaimpugnata, si lamenta che essa non li abbia poi seguiti, omettendo inparticolare di esaminare il profilo della tutela dell’interesse nazionale.Si sottolinea al riguardo che i funzionari del Ministero dell’Internopartecipano alla gestione di procedimenti di espulsione, protezioneinternazionale e porto d’armi, nonché a compiti di sicurezza nazionaleche giustificano la riserva ai cittadini italiani, in coerenza con l’art. 54Cost. Per altro verso, si lamenta che la Corte territoriale avrebbeomesso la verifica in concreto dell’esistenza di condizioni ostative,limitandosi ad elencare, in modo del tutto generico, i profili delle variefamiglie professionali secondo il CCNI, senza tener conto dei profili diruolo, se non tramite una petizione di principio, per poi esprimere ilproprio giudizio.2. Il secondo motivo denuncia, in relazione al n.4 del primocomma dell’art. 360 c.p.c., nullità della sentenza per violazione/falsaapplicazione dell’art. 132, n.4 c.p.c. - motivazione apparente edillogica.Si torna sull’assunto che la motivazione non chiarirebbe perché lemansioni non implichino esercizio di pubblici poteri o tutelaNumero registro generale 18409/2025Numero sezionale 2940/2026dell’interesse nazionale, e si insiste nel sostenere che soNloum derao ld i PraIccAoOlta gseni erale 23818/2026Data pubblicazione 22/07/2026potevano trarre le mansioni concrete.3. I motivi, esaminabili congiuntamente per connessione, sonoinfondati.4. Il vizio di motivazione apparente non sussiste, essendo a talfine necessario che la motivazione risulti del tutto inidonea ad assolverealla funzione specifica di esplicitare le ragioni della decisione, per essereaffetta da un contrasto irriducibile tra affermazioni inconciliabili oppureperché perplessa ed obiettivamente incomprensibile (tra le tante, CassSU n. 8053/2014; Cass. nn. 21257/2014, 23940/2017, 22598/2018,7090/2022). In difetto di tali condizioni, la motivazione può essere alpiù insufficiente, ma ciò la rende censurabile solo nei ristretti limiti dicui al n.5 del primo comma dell’art. 360 c.p.c.5. L’art. 38, comma 1, del d.lgs n. 165/2001 prevede che «Icittadini degli Stati membri dell'Unione europea e i loro familiari nonaventi la cittadinanza di uno Stato membro che siano titolari del dirittodi soggiorno o del diritto di soggiorno permanente possono accedere aiposti di lavoro presso le amministrazioni pubbliche che non implicanoesercizio diretto o indiretto di pubblici poteri, ovvero non attengono allatutela dell'interesse nazionale».6. Il relativo comma 3 bis prevede che «Le disposizioni di cui aicommi 1, 2 e 3 si applicano ai cittadini di Paesi terzi che siano titolaridel permesso di soggiorno CE per soggiornanti di lungo periodo o chesiano titolari dello status di rifugiato ovvero dello status di protezionesussidiaria».7. Tali disposizioni vanno lette alla luce degli artt. 49 e 51 delTFUE, in materia di diritto di stabilimento e relative eccezioni, comeinterpretati dalla Corte di Giustizia UE, da ultimo compendiate nellasentenza del 1° febbraio 2017 in C- 392/2015.8. CGUE cit. ha affermato che:Numero registro generale 18409/2025Numero sezionale 2940/2026- «l’articolo 51, primo comma, TFUE costituisce una deroNguam earol ldai r anccoorltamgean erale 23818/2026Data pubblicazione 22/07/2026fondamentale della libertà di stabilimento. In quanto tale, detta derogadeve essere interpretata in maniera che la sua portata si limiti a ciò cheè strettamente necessario per tutelare gli interessi che tale disposizionepermette agli Stati membri di proteggere» (punto 106);- la deroga prevista all’articolo 51, primo comma, TFUE deve esserelimitata alle sole attività che, di per sé considerate, costituiscono unapartecipazione diretta e specifica all’esercizio dei pubblici poteri (punto107);- «In proposito la Corte ha avuto l’occasione di considerare esclusedalla deroga prevista all’articolo 51, primo comma, TFUE talune attivitàausiliarie o preparatorie rispetto all’esercizio dei pubblici poteri (v. intal senso, sentenze del 13 luglio 1993, Thijssen, C-42/92,EU:C:1993:304, punto 22; del 29 ottobre 1998, Commissione/Spagna,C-114/97, EU:C:1998:519, punto 38; del 30 marzo 2006, ServiziAusiliari [OSCURATO:PERSONA], C-451/03, EU:C:2006:208, punto 47;del 29 novembre 2007, Commissione/Germania, C-404/05,EU:C:2007:723, punto 38, e del 22 ottobre 2009,Commissione/Portogallo, C-438/08, EU:C:2009:651, punto 36), odeterminate attività il cui esercizio, pur comportando contatti, ancheregolari e organici, con autorità amministrative o giudiziarie, oaddirittura una partecipazione, anche obbligatoria, al lorofunzionamento, lasci inalterati i poteri di valutazione e di decisione ditali autorità (v., in tal senso, sentenza del 21 giugno 1974, Reyners,2/74, EU:C:1974:68, punti 51 e 53), o ancora determinate attività chenon comportano l’esercizio di poteri decisionali (v., in tal senso,sentenze del 13 luglio 1993, Thijssen, C-42/92, EU:C:1993:304, punti21 e 22; del 29 novembre 2007, Commissione/Austria, C-393/05,EU:C:2007:722, punti 36 e 42; del 29 novembre 2007,Commissione/Germania, C-404/05, EU:C:2007:723, punti 38 e 44,nonché del 22 ottobre 2009, Commissione/Portogallo, C-438/08,Numero registro generale 18409/2025Numero sezionale 2940/2026EU:C:2009:651, punti 36 e 41), di poteri di coercizione (vN.u imne rot adilr asceconltasgoe,n erale 23818/2026Data pubblicazione 22/07/2026in particolare, sentenza del 29 ottobre 1998, Commissione/Spagna, C-114/97, EU:C:1998:519, punto 37), o di potestà coercitiva (v., in talsenso, sentenze del 30 settembre 2003, Anker e a., C-47/02,EU:C:2003:516, punto 61, nonché del 22 ottobre 2009,Commissione/Portogallo, C-438/08, EU:C:2009:651, punto 44)»(punto 108).9. Tali princìpi sono già stati ripresi ed applicati da questa Corte,in un caso simile (in quanto riguardante l’aspirazione all’assunzione inuna p.a. in un contesto implicante, nel suo complesso, anche l’eserciziodi pubblici poteri), in Cass. n. 8674/2025, richiamata nell’arrestoimpugnato, che, in particolare, ha affermato essere inapplicabili, perdifformità rispetto al diritto unionale, le disposizioni regolamentari cheprevedevano l’esclusione di interi plessi organizzativi o di interecategorie di dipendenti, in quanto passibili di escludere anche posizionilavorative che non implicano l’esercizio di pubblici poteri. La pronunciacitata ha ritenuto corretta la valutazione espressa dai giudici di meritoche « attraverso l’analisi puntuale delle mansioni e dell’attività svolte,hanno ritenuto che non sussistessero (quanto meno in termini diprevalenza) funzioni comportanti un esercizio (autonomo) di poteripubblici di tipo decisionale, né competenze in grado di incidere in mododiretto sulla sfera giuridica dei destinatari dell’azione amministrativa.Da ciò la conseguente, e necessaria, disapplicazione del d.P.C.M., cheviola il principio euro unitario della libera circolazione dei lavoratorieuropei e di quelli ad essi equiparati dalle direttive UE, nonchél’affermazione della natura discriminatoria della previsione del requisitodella cittadinanza».10. Questa Corte ha altresì ricordato che, secondo il dirittounionale vivente, gli Stati membri possono legittimamente invocare lariserva di nazionalità per i soli impieghi nell’amministrazione pubblica“che hanno un rapporto con attività specifiche della pubblicaNumero registro generale 18409/2025Numero sezionale 2940/2026amministrazione in quanto incaricata dell’esercizio dei puNbubmleircoid ipraocctoeltra ig en erale 23818/2026Data pubblicazione 22/07/2026responsabile della tutela degli interessi generali dello Stato (...)” (in talsenso: CGUE, sent. 26 maggio 1982 in causa C-149/79 - Commissionec/ Regno del Belgio; id., sentenza 27 novembre 1991 in causa C-4/91- Bleis c/ Ministère de l’[OSCURATO:PERSONA]; id., sentenza 2 luglio 1996in causa C-290/94 - Commissione c/ Repubblica Ellenica); e che “ilricorso a tale deroga non può essere giustificato dal solo fatto che ildiritto nazionale attribuisca poteri d’imperio (...). È necessario pure chetali poteri siano effettivamente esercitati in modo abituale da dettotitolare e non rappresentino una parte molto ridotta delle sue attività”(CGUE 10 settembre 2014 in causa C-270/13 - [OSCURATO:PERSONA]).11. Tali princìpi, compendiabili nell’affermazione che l’esclusionepuò essere giustificata esclusivamente per i casi concreti di esercizioabituale e prevalente di pubblici poteri, inteso come esercizio di poteridi imperio e coercizione collegati a funzioni di interesse pubblicogenerale, sono stati applicati dalla Corte territoriale, e non sono messiin discussione.12. In tale quadro normativo e giurisprudenziale, il riferimentodell’art. 38 del d.lgs. n. 165/2001 alla tutela dell’interesse nazionalenon può che essere interpretato in coerenza coi sopra richiamatiprincìpi. I ricorrenti non chiariscono le ragioni per le quali, pur inassenza di esercizio diretto di poteri pubblici, sussisterebbe uninteresse compatibile col diritto unionale a tal genere di limitazione.Si deve al riguardo osservare, in via di mera ipotesi, che tale fattore diesclusione potrebbe trovare una qualche giustificazione solo nei casi enegli specifici contesti funzionali nei quali l’interesse nazionale sia inpotenziale conflitto con quello della nazione dei cui interessi il “noncittadino italiano” sia portatore in quanto cittadino di un Paese terzo.Ebbene, contrariamente a quanto assumono i ricorrenti, la sentenzaimpugnata si dà carico anche di tale eventualità, laddove osserva che«ad es., al funzionario linguistico che non è chiamato sistematicamenteNumero registro generale 18409/2025Numero sezionale 2940/2026a tradurre colloqui potenzialmente rilevanti per l'interesNsuem enroadizriaoccnolatalgee.n erale 23818/2026Data pubblicazione 22/07/2026Tale ipotesi residuale non può determinare l'esclusione dei cittadinistranieri da un intero concorso... Ben potendo l'amministrazione, tral'altro, adottare poi ulteriori forme di selezioni tra i traduttori percolloqui di particolare delicatezza. Lo stesso ragionamento può esserefatto in relazione alla funzione di componente delle commissioni perl'esame delle domande di protezione, considerato che la decisione(collegiale) di dette commissioni è ritenuta meramente accertativa diuno status preesistente... Nè può sostenersi che tale commissioneeserciti direttamente autonomi poteri coercitivi».13. Tali esemplificative affermazioni, volte in sostanza adevidenziare che, a tutto concedere, il fatto che l’adibizione di un “noncittadino italiano” a certe funzioni possa, in talune occasioni, porreproblemi di potenziale confitto con l’interesse nazionale, non puòcomunque giustificare l’esclusione di tutti gli “stranieri” dal concorsooggetto di causa, sono anch’esse conformi a diritto, essendo ispirate alprincipio di proporzionalità che la Corte di Giustizia formula nei casi dispecie con particolare rigore, come ricordato dalla già citata Cass. n.8674/2025, affermando che le eventuali misure nazionali volte adaffermare la c.d. “riserva di nazionalità” devono essere limitate a“quanto strettamente necessario” a salvaguardare gli interessi sottesiall’adozione di tale misura (in tal senso: CGUE, sent. 3 luglio 1986 incausa C-66/85, [OSCURATO:PERSONA], nonché - più di recente - CGUE, sent. 10settembre 2014 in causa C-270/13 - [OSCURATO:PERSONA]).14. La sentenza non merita censura neppure nella parte in cui haassunto a parametro del giudizio le declaratorie delle mansioni previstedal CCNL e dal CCNI, perché, in difetto di instaurazione del rapporto edi esercizio già avvenuto delle mansioni, é proprio alla declaratoriaastratta che occorre fare riferimento, posto che il principio che si traedall’art. 52 del d.lgs. n.165/2001 é quello secondo cui il lavoratore deveNumero registro generale 18409/2025Numero sezionale 2940/2026essere assegnato alle mansioni previste dalla contrattaziNounmer ocdoi rlalcecotlttai vgean erale 23818/2026Data pubblicazione 22/07/2026per l’area ed il profilo di inquadramento.Per altro verso, la censura secondo la quale il giudizio avrebbe dovutoessere reso considerando anche i PIAO, siccome atti contenentimaggiore specificazione delle attività e dei processi, è inammissibile,perché, in disparte il fatto che il PIAO non è nemmeno prodotto, ecomunque non ne è localizzata la produzione, si infrange a fronte delprincipio di diritto secondo il quale la scelta dei mezzi istruttoriutilizzabili per il doveroso accertamento dei fatti rilevanti per ladecisione è rimessa all'apprezzamento discrezionale del giudice dimerito, ed è censurabile, quindi, in sede di legittimità, sotto il profilodel vizio di motivazione e non della violazione di legge (Cass. n.21603/2013).15. In conclusione, il ricorso va rigettato.16. Le spese, liquidate come da dispositivo, seguono lasoccombenza.17. Non sussistono i presupposti per il versamento, da parte deiricorrenti, del cd. raddoppio del contributo unificato, stante il regime diesenzione delle Amministrazioni dello Stato per prenotazione a debitoposto dagli artt. 8, comma 2, 11 e 158 del DPR n. 115/2002. P.Q.MLa Corte rigetta il ricorso. Condanna i ricorrenti al pagamento, in favoredei controricorrenti, delle spese del giudizio di legittimità, che liquida in€. 5.000,00 per compensi, €. 200,00 per esborsi, oltre alle speseforfettarie nella misura del 15% ed agli accessori di legge.Così deciso in Roma nella camera di consiglio dell’udienza pubblica del16 giugno 2026.Il Consigliere estensore La PresidenteDario [OSCURATO:PERSONA] di PaolantonioNumero registro generale 18409/2025Numero sezionale 2940/2026Numero di raccolta generale 23818/2026Data pubblicazione 22/07/2026