Cassazione n. 15892/2024

ha pronunciato la seguente O R D I N A N Z A sul ricorso iscritto al NRG17489 del 2023 promosso da : [OSCURATO:PERSONA], in persona del Sindaco pro tem- pore, rappresentato e difeso da gli Avvocat i [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA]; - ricorrente - contro [OSCURATO:PERSONA]. TRI- NITA’ [OSCURATO:PERSONA] E [OSCURATO:PERSONA], in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentat a e difes a dagli AvvocatiGherardo Marone e [OSCURATO:PERSONA]; - controricorrente – per la cassazione della sentenza del Consiglio di Stato , Sezione Se- conda, n. 4838/2023, pubblicatail 15 maggio 2023 . R.G. 17489/2023 Cron. Rep. C.C. 23/4/2024 Consiglio di Stato . -2 - Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 23 aprile2024 dal [OSCURATO:PERSONA] . [OSCURATO:PERSONA] 1. –L’[OSCURATO:PERSONA] ed Ospedali della SS. Trinità dei Pellegrini e dei Convalescenti di Napoli, proprietariadi un fabbricato nel [OSCURATO:PERSONA] di Napoli alla via Strettoiainserito all’interno del complesso immobiliare “Parco delle Ginestre”, comprendentein to- tale sette immobili realizzati in virtù di concessione edilizia n. 133 del 21 dicembre 1990, ha presentato una denuncia di inizio di attività (d.i.a.) in sanatoria per la regolarizzazione dell’intervento edilizio con riguardo ai parcheggi riferiti al fabbricato di sua proprietà (di “tipologia 1”) nell’area di pertinenza. L’amministrazione comunale ha rigettato l’istanza di sanatoria, nella considerazione dell’unitarietà dell’intervento di cui alla conces- sione edilizia, della qualificazione in termini di variazioni essenziali delle difformità riscontrate e della necessità, quindi, di reperire una dota- zione di parcheggi pertinenziali parametrata non già al singolo fabbri- cato bensì all’intero complesso. Il Comune ha, pertanto, ingiunto la demolizione delle opere abusivee, in conseguenza dell’inottemperanza all’ordinanza di demolizione, ha acquisito al patrimonio comunale le opere abusive e la relativa area di sedime. 2. –Il ricorso dell’Arciconfraternita avverso i provvedimenti adottati dall’amministrazione comunale è stato rigettato dal Tribunale ammini- strativo regionale per la Campania, sul rilievo che detto ente ecclesia- stico non aveva presentato alcuna domanda di condono in relazione agli abusi contestati, essendo state, le istanze di condono edilizio ver- sate in atti,avanzate in relazione agli altri sei fabbricati, di “tipo edilizio n. 2”,e non a quello di sua proprietà. . -3 - La Sesta Sezione del Consiglio di Stato, con sentenza n. 3758/2022 del 12 maggio 2022, ha, a sua volta,respinto l’appello dell’Arciconfra- ternita. Nel confermare l’impostazione seguita dal TAR, il Consiglio di Stato ha evidenziato che, con il rilascio della concessione edilizia, l’ammini- strazione avevaapprovato un progetto unitario concernente la costru- zione di sette edifici, di cui sei di “tipologia 2” e uno di “tipologia 1”, stabilendo, tra l’altro, che la prescritta dotazione di parcheggi, relativa all’intero intervento edificatorio, dovesse essere integralmente localiz- zata in un seminterrato da ubicare sotto i fabbricati “di tipologia 2”. Tale dotazione includeva, quindi, anche quella di pertinenza dell’edificio di proprietà dell’Arciconfraternita. E poiché l’Arciconfraternita non ave va presentato istanza di condono edilizio, essa non poteva neppure beneficiare degli effetti dell’istanza presentata dei proprietari degli edi- fici di “tipologia 2”, avendocostoro chiesto la sanatoria limitatamente ai fabbricati di loro proprietà, prevedendo, solo ed esclusivamente in relazione a essi, la necessaria dotazione di parcheggi. 3. – Avverso la sentenza resa in sede di appello dal Consiglio di Statol’Arciconfraternita ha proposto ricorso per revocazione. La Seconda Sezione del Consiglio di Stato, con sentenza n. 4838/2023 del 15 maggio 2023, ha annullato la decisione oggetto del ricorso per revocazionee, pronunciando in sede rescissoria sull’appello proposto avverso la sentenza del TAR per la Campania, in riforma di quest’ultima,ha accolto il ricorso introduttivo e, per l’effetto, ha annul- latogli atti con esso impugnati. La sentenza di appello è stata ritenuta affetta da errore di fatto revocatorio per non avere esaminato e valutato la documentazione in atti.Essa comprovava come la pratica edilizia non potesse considerarsi unitaria, tantomeno successivamente al provvedimento (prot. n. 130/91) con cui l’originaria concessione erastata volturata, in parte, a . -4 - seguito della intervenuta compravendita della particella n. 347, già di proprietà della Arciconfraternita, alla s.p.a. [OSCURATO:PERSONA] costruzioni, la quale, in base a tale titolo, aveva realizzato, su quest’ultima parti- cella, i sei fabbricati di “tipologia 2”.Il che era confermato dalla circo- stanza che il Comune aveva valutato favorevolmente , e accolto , le istanze di condono presentate dai soli proprietari degli edifici di “tipo- logia 2”. In sede rescissoria, il Consiglio di Stato ha ritenuto fondato l’ap- pello,rilevando che l’Arciconfraternita aveva correttamente presentato la d.i.a., da un lato per sanare il diverso posizionamento degli stalli a raso, realizzati in adempimento alla prescrizione dell’originaria conces- sione edilizia (modifica irrilevante ai fini urbanistici), e dall’altro per il modesto incremento di altezza del fabbricato , pari a 30 cm., ampia- mente ricompreso nel limite della cosiddettatolleranza di cantiere ( ai sensi dell’art. 34 del testo unico delle leggi in materia di edilizia, ap- provato con il d.P.R.n. 380 del 2001 ). 4. – Per la cassazione della sentenza del la Seconda Sezione del Consiglio di Stato, resa in sede di revocazione,il Comune di Casalnuovo di Napoli ha proposto ricorso, sulla base diun motiv o . L’Arciconfraternitaha resistito con contro ricorso . 5. –La Prima Presidente ha proposto la definizione accelerata del ricorso ai sensi dell’art. 380-bis cod. proc. civ., avendo ritenuto che i l motivodi ricorso si appalesa inammissibile. [OSCURATO:PERSONA] chiesto la decisione del ricorso. 6. – Il ricorso è stato , quindi, avviato alla trattazione camerale ai sensi dell’art. 380-bis.1 cod. proc. civ., in prossimità della quale il Co- mune ricorrente e l ’Arciconfraternita controricorrente ha nno presen- tato, entrambi,una memoria illustrativa. . -5 - [OSCURATO:PERSONA] 1. –Con l’unico motivodi ricorso, il Comune di Casalnuovo di Napoli denuncia il travalicamento, da parte del Consiglio di Stato, dei confini del potere giurisdizionale nella sferadi attribuzioni che la legge riserva alla P.A. Richiamate le norme di leggeche attribuiscono all’amministra- zione comunale l’istruttoria, la valutazione ed il rilascio dei titoli abili- tativi edilizi, anche in sanatoria (artt. 5, 13, 32 e 36 del d.P.R. n. 380 del 2001 e artt. 1 e 4 della legge n. 10 del 1977), il ricorrente sostiene che il giudice amministrativo sarebbe incorso in eccesso di potere giu- risdizionaleper avere “ frazionato ” l’unica concessione rilasciata dal Co- mune e legittimante il complessivo intervento edilizio, e avere escluso l’unitarietà della pratica, senza considerare che il titolo era stato in realtà concesso in base al rapporto tra volumetria e parcheggi e te- nendo conto dell’intero complesso edificatorio.A fronte di un unico ti- tolo edificatorio cointestato, e mai frazionato dal Comune nelle tipiche forme previste dalla legge, tutti i suoi contitolari, ad avviso del ricor- rente, dovevano indistintamente ritenersi tenuti ad eseguire i manu- fatti assentiti, compresi gli standarda parcheggi, in conformità ai gra- fici e alle norme tecniche. Il giudice della revocazione – osserva il ri- corrente –non poteva spingersi nello spazio riservato all’amministra- zione comunale, alla quale soltanto competeva il rilascio di due distinti ed autonomi titoli edilizi. Ad avviso del Comune, il Consiglio di Stato avrebbe proceduto ad una rimodulazione del contenuto di merito dell’unico titolo edilizio. 2. –Il motivo è inammissibile. 3. –Il ricorso alla Corte di cassazione avverso le sentenze del Con- siglio di Stato è ammesso soltanto per denunciare la violazione dei li- miti esterni della giurisdizione amministrativa. . -6 - L’impugnazione è possibile, tra l’altro, quando il Consiglio di Stato affermi o eserciti la propria giurisdizione nella sfera riservata all’ammi- nistrazione, configurandosi, in tal caso, una invasione o uno sconfina- mento. Il ricorso per motivi di giurisdizione mira, in tal caso, a salvaguar- dare il principio della separazione dei poteri, che non tollera invasioni di campo del potere giudiziario negli ambiti propri del potere esecutivo. Tuttavia, in tanto l’invasione della funzione amministrativa è confi- gurabile, in quanto il Consiglio di Stato, eccedendo i limiti del riscontro di legittimità del provvedimento impugnato e sconfinando nella sfera del merito, istituzionalmente riservato alla pubblica amministrazione, abbia compiuto una diretta e concreta valutazione dell ’ opportunità e della convenienza dell’atto ovvero quando la decisione finale esprima la volontà del giudicante di sostituirsi a quella dell’amministrazione (Cass., Sez. Un., 13 maggio 2020, n. 8846; Cass., Sez. Un., 18 feb- braio 2022, n. 5365). 4. –Nella specie, non è ipotizzabile il denunciato eccesso da scon- finamento nelle valutazioni di competenza della pubblica amministra- zione. 4.1. –Il Consiglio di Stato, difatti, nel rilevare l’errore di fatto che lo ha condotto a revocare la sentenza pronunciata in grado di appello, non si è sostituito o ingerito nei poteri discrezionali del Comune nel procedimento di rilascio dei titoli edilizi attraverso la trasforma zione dell’unico titolo abilitativo in due concessioni distinte ed autosufficienti, in favore, l’una,dell’ente ecclesiastico (l’Arciconfraternita), l’altra, della società per azioni (la [OSCURATO:PERSONA] costruzioni) alla quale il titolo era stato, in parte, volturato. Il giudice amministrativo, rimanendo nell’ambito dei suoi poteri giurisdizionali, si è limitato a riscontrare in concreto la sussistenza dei . -7 - presupposti del rimedio revocatorio per errore di fatto risultante dagli atti e dai documenti della causa. L’errore di fatto che la sentenza in questa sede impugnata ritiene sussistente consiste nell’avere,il giudice dell’appello, considerato che i parcheggi previsti dalla originaria concessione fossero soltanto le due autorimesse interrate (sotto i fabbricati di “tipologia 2”), laddove, in- vece, il progetto approvato contemplava due distinte tipologie di par- cheggi, interrati, al servizio degli edifici di “tipologia 2”, e,in superficie, al servizio dell’edificio di “tipologia 1”. In particolare, secondo la ricostruzione del giudice a quo,dalla do- cumentazione prodotta nel giudizio di primo grado risultava che nella originaria concessione era stato previsto, quanto al fabbricato dell’Ar- ciconfraternita, esclusivamente il parcheggio a raso, effettivamente realizzato, sebbene in posizione diversa, mentre la società [OSCURATO:PERSONA], in corso di realizzazione delle distinte proprietà, non avendo costruitoi previsti compartimenti interrati, aveva destinato a parcheggi le aree scoperte all’interno del comprensorio. L’esclusione della unitarietà della pratica edilizia non discende dall’esercizio, da parte del giudice della revocazione, di un potere di amministrazione attiva proteso a rimodulare, o a diversamente confor- mare, il contenuto di merito del titolo concessorio, ma si riconnette allo svolgimento di un potere, tutto ed esclusivamente giurisdizionale, di qualificazione della vicenda amministrativa relativa ai provvedimenti concernenti lo ius edificandie la sanatoria per le difformità riscontrate. Difatti, il Consiglio di Stato, conservando sempre il ruolo e indos- sando esclusivamente laveste del giudice di legittimità, ha considerato, senza abbandonarsi a valutazioni di opportunità o di merito ammini- strativo, che l’originario titolo aveva assentito un intervento localizzato in diverse particelle, con la previsione di due differenti tipologie di im- mobili(sei edifici di “tipologia 2” e un unico edificio di “tipologia 1” che, . -8 - quanto ai parcheggi, risultava autosufficiente, essendo previsti par- cheggi a raso nell’area di pertinenza); ha, inoltre rilevato che, con la voltura, si era avuta la separazione delle pratiche. Sotto quest’ultimo profilo, il giudice della revocazione ha osservato che, se si fosse trattato di un progetto unitario, il Comune non avrebbe potuto rilasciare la con- cessione in sanatoria ai soli proprietari degli edifici di “tipologia 2”, senza prevedere la regolarizzazione dei presunti abusi realizzati nell’edificazione della particella n. 346. Così raggiunto il convincimento sulla sussistenza dell’errore di fatto,per il mancato esame e per l’omessa valutazione della documen- tazione comprovante la non unitarieità della pratica edilizia, deve escludersi il denunciato sconfinamento nella sfera del merito, e quindi della discrezionalità e dell’opportunità dell’azione amministrativa. Il giudice amministrativo non si è spinto oltre i limiti del sindacato di legittimità ad esso demandatoe non ha svolto nessun controllo sulla convenienza e sull’opportunità dei provvedimenti impugnati. Gli addebiti di travalicamento che il ricorrente muove alla sentenza impugnata si collocano, tutti, nell’ambito dei limiti interni della giuri- sdizione del giudice amministrativo, integrando, al più, errores in iudi- cando, non sindacabili dalle Sezioni Unite. 4.2. –Conclusivamente, il motivo di ricorso è inammissibile, perché prospetta il superamento dei limiti esterni della giurisdizione, in conse- guenza di asseritierrores in iudicando, incensurabil i dinanzi alle Sezioni Unite, con riguardo al riscontro in concreto dell’errore di fatto, e alla sua qualificazione come errore revocatorio, in relazione al mancato esame della documentazione di causa, dalla quale si evinceva (circo- stanza decisiva ai fini della valutazione della legittimità degli atti impu- gnati) chela pratica di concessione edilizia per la realizzazione di par- cheggi non era unitaria. 5. –Il ricorso è, dunque, inammissibile. . -9 - Il ricorrente deve essere condannat o alla rifusione delle spese in favore dell’Arciconfraternita controricorrente, nella misura liquidata in dispositivo. 6. –Poiché il ricorso è stato proposto successivamente al 30 gen- naio 2013 ed è dichiarato inammissibile, ricorrono i presupposti pro- cessuali per dare atto –ai sensi dell’art. 1, comma 17, della legge n. 228 del 2012, che ha aggiunto il comma 1-quaterall’art. 13 del testo unico di cui al d.P.R. n. 115 del 2002 –della sussistenza dell’obbligo di versamento, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per la stessa impugnazione, se dovuto. 7. –La decisione da parte del Collegio è conforme alla proposta di definizione accelerata formulata ai sensi dell’art. 380-biscod. proc. civ. La conformità è integrale: riguarda non solo l’esito del ricorso, in- teso come dispositivo o formula terminativa della deliberazione, ma anche le ragioni che tale esito sostengono. Anche nella proposta di definizione accelerata della Prima Presi- dente, infatti, l’inammissibilità del ricorso è prefigurata sul rilievo che ilmotivo di ricorso prospetta asseriti profili di eccesso di potere giuri- sdizionale che, al più,integrano errores che si pongono al di fuori del perimento del sindacato delle Sezioni Unite. 8. –Avendo la Corte definito il giudizio in conformità alla proposta ex art. 380 - bis cod. proc. civ., trova applicazione la previsione di cui all’art. 96, terzo e quarto comma, cod. proc. civ., come testualmente previsto dal citato art. 380-bis, ultimo comma ("Se entro il termine indicato al secondo comma la parte chiede la decisione, la Corte pro- cede ai sensi dell'articolo 380-bis.1 e quando definisce il giudizio in conformità alla proposta applica l'articolo 96, terzo e quarto comma"). L'art. 96, terzo comma, a sua volta, così dispone: "In ogni caso, quando pronuncia sulle spese ai sensi dell'articolo 91, il giudice, anche . -10 - d'ufficio, può altresì condannare la parte soccombente al pagamento, a favore della controparte, di una somma equitativamente determi- nata". Il quarto comma aggiunge: "Nei casi previsti dal primo, secondo e terzo comma, il giudice condanna altresì la parte al pagamento, in favore della cassa delle ammende, di una somma di denaro non infe- riore ad euro 500 e non superiore ad euro 5.000". Trattasi di una novità normativa che contiene, nei casi di conformità tra proposta e decisione finale, una valutazione legale tipica, ad opera del legislatore delegato, della sussistenza dei presupposti per la con- danna al pagamento di una somma equitativamente determinata a fa- vore della controparte (art. 96, terzo comma) e di una ulteriore somma di denaro, non inferiore ad euro 500 e non superiore ad euro 5.000 (art. 96, quarto comma, ove, appunto, il legislatore usa la locuzione "altresì"). In tal modo, risulta codificata un’ipotesi di abuso del processo, pe- raltro già immanente nel sistema processuale (da iscrivere nel generale istituto del divieto di lite temeraria nel sistema processuale). Non atte- nersi ad una valutazione del presidente che poi trovi conferma nella decisione finale lascia certamente presumere una responsabilità aggra- vata. Se pure va esclusa una interpretazione della norma che conduca ad automatismi non compatibili con una lettura costituzionalmente compatibile del nuovo istituto, dovendo l’applicazione, in concreto, delle predette sanzioni rimanere affidata alla valutazionedelle caratte- ristiche del caso di specie(Cass., Sez. Un., 8 gennaio 2024, n. 566), nondimeno, nell’ipotesi in esame, non si rinvengono ragioni per disco- starsi dalla suddetta previsione legale. Sulla scorta di quanto esposto, ed in assenza di indici che possano far propendere per una diversa applicazione della norma, la parte ri- . -11 - corrente va condannata al pagamento della somma di euro 4.000(va- lutata equitativamente) in favore della controricorrente e di una ulte- riore somma di euro 2.000in favore della Cassa delle ammende. P.Q.M. dichiara inammissibile il ricorso e condanna il Comune ricorrenteal pa- gamento, in favore dell’Arciconfraternita controricorrente , delle spese del presente giudizio di legittimità, che liquida in euro 4.000 per com- pensi, oltreeuro 200 per esborsi, spese generali nella misura del 15% ed accessori di legge. Condanna il ricorrent e al pagamento della somma di euro 4.000 in favoredella controricorrente e di una ulteriore somma di euro 2.000 in favore della Cassa delle ammende. Dichiara che r