Cassazione n. 16078/2023

a seguente ORDINANZA sul ricorso iscritto al n. 33151/2019R.G. proposto da [OSCURATO:PERSONA], rappresentat o e difes o dall’Avv. [OSCURATO:PERSONA], con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via [OSCURATO:PERSONA], n. 5; –ricorrente – contro [OSCURATO:PERSONA] del Consiglio dei Ministri, Ministero della Salute, Ministero dell'Istruzione, dell'Università e della Ricerca e Ministero dell'Economia e delle Finanze; –intimati – avverso la sentenza della Corte d’appello di Roma n. 2175 /20 19 depositatail 29 marzo 2019. [OSCURATO:PERSONA] civile p.a. — Mancata attuazione direttive comunitarie — Medici specializzandi Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del10 maggio 202 3 dal [OSCURATO:PERSONA]. [OSCURATO:PERSONA] 1. Numerosi medici, fra i quali l’odierno ricorrente, convennero davanti al Tribunale di Roma la [OSCURATO:PERSONA] del Consiglio dei ministri, il M.I.U.R., il Ministero della Salute e il Ministero dell'Economia e delle Finanze, chiedendone la condanna, in solido, al risarcimento dei danni conseguenti alla mancata attuazione delle direttive europee 75/362/CEE, 75/363/CEE e 82/76/CEE, in tema di adeguata retribuzione spettante per la frequenza di corsi di specializzazione. Premesso di essere medici specializzati in varie discipline mediche in anni successivi all'anno 1991 e di aver percepito la borsa di studio prevista dal d.lgs. 8 agosto 1991, n. 257, pari a Lire 21.500.000 annuali, lamentarono: la mancata corresponsione della adeguata remunerazione in misura corrispondente a quella percepita dai medici specializzandi a partire dall'anno accademico 2006/2007 e successivi; la mancata applicazione dei benefici previsti dal d.lgs. n. 368 del 1999nonché dal decret o attuativ o del 6 luglio 2007 . Chiesero, altresì, la condannadelle amministrazioni convenute, in solido tra loro, al pagamento, anche a titolo di risarcimento del danno, della somma corrispondente alla differenza tra quanto effettivamente percepito e quanto avrebbero dovuto percepire ove gli importi fossero stati incrementati secondo il tasso annuale di inflazione, ai sensi del d.lgs n. 257/91, nonché della somma corrispondente alla differenza tra quanto effettivamente percepito e l'importo che avrebbero percepito ove fosse stata applicata la rideterminazione triennale prevista in funzione del miglioramento tabellare minimo di cui alla contrattazione collettiva relativa al personale medico dipendente del SSN. Instaurato il contraddittorio, il Tribunale, con sentenza n. 14535 del 2013, rigettò le domande.2. Con sentenza n. 2175/2019, depositata il 29 ma rzo 2019 , la Corte d’appello di Roma ha rigettato il gravame interposto rilevando, quale ragione più liquida, l’infondatezza della pretesa creditoria, compensando integralmente le spese. 3. Avverso tale decisione [OSCURATO:PERSONA] propone ricorso per cassazione con due mezzi. Le amministrazioni intimate non svolgono difese nella presente sede. È stata fissata la trattazione per la odierna adunanza camerale con decreto del quale è stata data rituale comunicazione alle parti. Non sono state depositate conclusioni dal Pubblico Ministero. [OSCURATO:PERSONA] 1. Va preliminarmente osservato che l a sentenza impugnata è stata resaanche nei confronti di altri medici nei cui confronti il ricorso nonè stato notificato. Tuttavia, trattandosi di litisconsorti facoltativi ed essendo applicabile, in conseguenza, l'art. 332 cod. proc. civ., non occorre far luogo all'ordine di notificazione dell'impugnazione ai sensi di tale norma, essendo ormai l'impugnazione per essi preclusa. 2. Con il primo motivo il ricorrente denuncia, ai sensi dell’art. 360, comma primo, num. 3, cod. proc. civ., «violazione e falsa applicazione delle norme e dei principi in materia di risarcimento del danno derivante da omesso e/o tardivo recepimento di direttive comunitarie nonché degli artt. 5 e 189 del Trattato CEE., delle Direttive 75/362/CEE, 75/363/CEE, 82/76/CEE, 93/16/CEE e 05/36/CE, dell’art. 10 Cost., degli artt. 1, 10, 11 e 12 delle Preleggi c.c., dell’art. 6 del Decreto legislativo 8 agosto 1991, n. 257 (in Gazz. Uff., 16 agosto, n. 191), dell’art. 11 della Legge n. 370/99, degli artt.37, 38, 39, 40, 41, 45 e 46 del Decreto Legislativo del 17 agosto 1999, n. 368, dell’art. 8, D.Lgs. 21 dicembre 19 99, n. 517 e dell'art. 1, L. 23 dicembre 2005, n. 266».Lamenta che la Corte d'Appello ha respinto il gravame, escludendo la responsabilità risarcitoria dello Stato, sull'erroneo presupposto che la disciplina introdotta dal d.l.gs. n. 368 del 1999 ed i relativi decreti attuativi del 2007 fossero il risultato di una scelta discrezionale, riservata esclusivamente al legislatore nazionale, e che le direttive successivamente intervenute non imponessero alcun altro obbligo di trasposizione. Sostiene che, in tal modo, la sentenza si pone in contrasto con l'obbligo incondizionato e sufficientemente preciso di riconoscere una remunerazione adeguata ai medici specializzandi omettendo in particolare di considerare, appunto alla luce delle disposizioni introdotte con il d.lgs. n. 368 del 1999, che il requisito dell'adeguatezza a suo tempo discrezionalmente determinato era venuto scemando per effetto dei processi inflazionistici e della mancata partecipazione all'aumento della ricchezza nazionale, nel che andavano individuate le ragioni per accordare agli istanti gli incrementi retributivi meglio disciplinati dal citato testo di legge. Deduce che, su tale questione interpretativa, si sarebbe dovuto interpellare il giudice UE onde chiarisca «se da una direttiva che detta una disciplina destinata a durare nel tempo discenda o meno l'obbligo dello Stato membro non solo, come è ovvio, di non dettare nuove normative in contrasto con la direttiva recepita, ma anche di preservare, ai fini dell'attuazione del diritto dell'Unione, gli effetti sostanziali, e non solo formali, della disciplina di recepimento esposti ad un cambiamento per un mutamento delle situazioni di fatto» e «se la direttiva comunitaria 82/76 CEE, oltre a stabilire l'obbligo di determinare discrezionalmente l'importo dell'adeguata remunerazione implichi per lo Stato membro anche l'obbligo di mantenere nel tempo tale adeguatezza, discrezionalmente determinata, quando la remunerazione abbia visto il suo potere di acquisto sostanzialmente eroso dalla svalutazione monetaria e sia stata esclusa dal generalizzato aumento dei redditi collegato all'aumento del PIL reale». 3. Con il secondo motivo il ricorrente denuncia, con riferimento all’art. 360, comma primo, nn. 3 e 4, cod. proc. civ., «violazione e falsa applicazione delle norme e dei principi in materia di risarcimento del danno derivante da omesso e/o tardivo recepimento di direttive comunitarie nonché degli artt. 5 e 189 del Trattato CEE., delle Direttive 75/362/CEE, 75/363/CEE, 82/76/CEE, 93/16/CEE e 05/36/CE, dell’art. 10 Cost., degli artt. 1, 10, 11 e 12 delle Preleggi c.c., dell’art. 6 del Decreto legislativo 8 agosto 1991, n. 257 (in Gazz. Uff., 16 agosto, n.191), dell’art. 11 della Legge n. 370/99, degli artt. 37, 38, 39, 40, 41, 45 e 46 del Decreto Legislativo del 17 agosto 1999, n. 368, dell’art. 8, D.Lgs. 21 dicembre 1999, n. 517 e dell'art. 1, L. 23 dicembre 2005, n. 266, dall'art. 7, comma 5, prorogato fino al 31 dicembre 2005 per effetto degli artt. 3, comma 36, L. n. 537 del 1993, 1, comma 33, L. n. 549 del 1995, 22, L. n. 488 del 1999 e 36, L. n. 289 del 2002., dell'art. 1, comma 33, L. n. 549 del 1995 e dell’art. 112 c.p.c.». Lamenta che la Corte d'appello ha respinto il gravame in punto di mancato riconoscimento degli adeguamenti derivanti dalle variazioni nell'indice del costo della vita e dalla rideterminazione triennale dell'ammontare della borsa di studio in base ai miglioramenti intervenuti in sede di contrattazione collettiva sul presupposto che per effetto della legislazione richiamata, successiva al d.lgs. 257/1991, quegli incrementi che quest'ultimo riconosceva erano stati congelati, sebbene proprio in ragione di ciò la remunerazione dei medici in formazione fosse divenuta inadeguata e si rendesse dunque configurabile la responsabilità risarcitoria dello Stato per inottemperanza degli obblighi unionali. 4. Il primo motivo è inammissibile,ai sensi dell'art. 360 - bis , n. 1, cod. proc. civ..La Corte di merito ha infatti deciso l e question i rimesse al suo esame in esame in modo conforme alla giurisprudenza di questa Corte e l'esame dei motivi non offre elementi per confermare o mutare l'orientamento della stessa. Questa Corte, infatti, a più riprese – e, ancora di recente, con sentenza n. 36427 del 2022 e con ordinanze nn. n. 3867 del 2023 , 31311 del 2022, 31112del 2022, 30507 del 2022, 28665 del 2022 – ha avuto occasione di chiarire che il recepimento delle direttive comunitarie che hanno previsto una adeguata remunerazione per la frequenza delle scuole di specializzazione è avvenuto compiutamente con la l. 29 dicembre 1990, n. 428 e con il d.lgs. n. 257 del 1991 e non in forza del nuovo ordinamento delle scuole di specializzazione di cui al d.lgs. n. 368 del 1999, le cui disposizioni in punto di compensi per l'opera prestata dai medici specializzandi, come indicato dall'art. 1, comma 300, l. 23 dicembre 2005, n. 266 non si applicano retroattivamente, restando il trattamento economico previsto per gli iscritti alle scuole di specializzazione negli anni accademici tra il 1991 ed il 2006 regolato dal d.lgs. 257/1991, di modo che il modello retributivo introdotto a seguito del d.lgs. n. 368 del 1999 non può ritenersi il primo atto di effettivo recepimento ed adeguamento dell'ordinamento italiano agli obblighi derivanti dalle direttive comunitarie, ma è il frutto di una scelta discrezionale del legislatore nazionale, non vincolata o condizionata dai suddetti obblighi. Né possono ravvisarsi margini per un rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia U.E. atteso che,come pure si è ripetutamente fatto, che «nella disciplina comunitaria non è rinvenibile una definizione di retribuzione adeguata, né sono posti i criteri per la determinazione della stessa» (Cass. 19/10/2022, n. 30793; 18/10/2022, n. 30700; 18/10/2022, n. 30508), sicché è compito del legislatore nazionale determinare «nell'esercizio della propria discrezionalità quale sia la remunerazione adeguata (Cass. 24/10/2022, n. 31311; 18/10/2022, n. 30710; 18/10/2022, n. 30506). 5. Analoga valutazione di inammissibilità deve esprimersi con riferimento al secondo motivo. Si è invero in pari modo consolidato anche il principio secondo il quale l'importo delle borse di studio dei medici specializzandi iscritti ai corsi di specializzazione negli anni accademici in questione non è soggetto, né ad incremento in relazione alla variazione del costo della vita, né all'adeguamento triennale previsto dall'art. 6 d.lgs. 257/1991. 5.1. Questa Corte, in fatti , superando precedente difforme orientamento, ha affermato, a partire dalla sentenza n. 4449 del 2018, sulla scorta di una attenta analisi della normativa, che l'importo delle borse di studio dei medici specializzandi iscritti ai corsi di specializzazione negli anni accademici dal 1998 al 2005 non è soggetto all'adeguamento triennale previsto dal d.lgs. n. 257 del 1991, art. 6, comma 1, in quanto la L. n. 449 del 1997, art. 32, comma 12, con disposizione confermata dalla L. n. 289 del 2002, art. 36, comma 1, ha consolidato la quota del Fondo sanitario nazionale destinata al finanziamento delle borse di studio ed escluso integralmente l'applicazione del citato art. 6. Tale ultimo orientamento ha trovato conferma nella giurisprudenza successiva (Cass. n. 13572 del 20/05/2019; n. 8378 del 31/10/2019; n. 17995 del 28/08/2020; n. 9104 dell'[OSCURATO:DATA_NASCITA]; n. 15139 del 2022; nn. 15718-9 del 2022, citt.) ed è sintetizzabile nel principio secondo cui l'importo delle borse di studio dei medici specializzandi iscritti ai corsi di specializzazione negli anni accademici dal 1998 al 2005 non è soggetto né ad incremento in relazione alla variazione del costo della vita per gli anni accademici successivi al 1992/1993, né all'adeguamento triennale previsto dal d.lgs. n. 257 del 1991, art. 6, comma 1. 5.2. È stato in tal senso in particolare evidenziato che, con riferimento al trattamento economico dei medici specializzandi e alla domanda risarcitoria per non adeguata remunerazione, il diritto alla rivalutazione triennale non è stato congelato soltanto fino al dicembre 1993. Nel corso di ciascuno dei trienni successivi è stato infatti disposto il blocco della rideterminazione triennale. Le numerose disposizioni legislative succedutesi nel tempo (d.l. n. 384 del 1992, art. 7, comma 5, convertito nella l. n. 438 del 1992; l. n. 537 del 1993, art. 3, comma 36; l. n. 549 del 1995, art. 1, comma 33; l. n. 662 del 1996, art. 1, comma 66; della l. n. 449 del 1997, art. 32, comma 12; l. n. 488 del 1999, art. 22 e della l. n. 289 del 2002, art. 36; tale ultima norma è stata poi prorogata, per il triennio 2006-2008, dalla l. n. 266 del 2005, art. 1, comma 212; l'art. 41, comma 7, d.l. 30 dicembre 2008, n. 207, convertito, con modificazioni, dalla legge 27 febbraio 2009, n. 14, secondo cui «le disposizioni della l. n. 289 del 2002, art. 36 così come interpretate dalla l. n. 350 del 2003, art. 3, comma 73, sono prorogate per gli anni 2009, 2010, 2011, 2012 e 2013») danno contezza dell'intento del nostro legislatore di congelare al livello del 1992 l'importo delle singole borse di studio e correlativamente di disporre analoghi blocchi sugli aggregati economici destinati al loro finanziamento, al fine di evitare nell'attuale contesto storico, caratterizzato da una ormai cronica carenza di risorse finanziarie, la riduzione progressiva del numero dei soggetti ammessi alla frequenza dei corsi, con correlato danno sociale. 5.3. È stato anche evidenziato come, rispetto alla questione dell'adeguamento agganciato all'evolversi della contrattazione collettiva, l'art. 32, comma 12, legge n. 449 del 1997 abbia stabilito che «a partire dal 1998 resta consolidata in lire 315 miliardi la quota del Fondo sanitario nazionale destinata al finanziamento delle borse di studio per la formazione dei medici specialisti di cui al decreto legislativo 8 agosto 1991, n. 257; conseguentemente non si applicano per il triennio 1998-2000 gli aggiornamenti di cui all'articolo 6, comma 1, del predetto decreto legislativo n. 257 del 1991», con dato letterale inevitabilmente destinato a riguardare entrambi gli aggiornamenti di cui alla disposizione interessata e dunque non solo la riparametrazione ai nuovi valori della contrattazione collettiva, ma anche l'indicizzazione. Infatti, il dato letterale dell'art. 32 evidenzia che il legislatore ha inteso riferirsi all'intero corpus normativo contenuto nell'art. 6, comma 1, d.lgs. n. 257 del 1991, e, dunque, sia all'incremento annuale del tasso programmato d'inflazione, sia alla rideterminazione triennale. 5.4. È stato peraltro rilevato che la tesi della reviviscenza degli aggiornamenti previsti dall’art. 6 d.lgs. n. 257 del 1991 non può essere avallata oltre che alla luce delle successive disposizioni già sopra ricordate (§ 5.2 ), anche per una ragione intrinseca alla disposizione che quella norma aveva abrogato. Occorre, infatti, considerare che l’art. 6 del d.lgs. n. 257 del 1991 è stato abrogato dalla legge finanziaria 23 dicembre 2005, n. 266, la quale ne ha fatto salva la vigenza fino all’anno accademico 2005- 2006 (art. 46, comma 2, ultimo inciso, d. lgs. 17 agosto 1999, n. 368, come sostituito dal comma 300 dell'art. 1 legge n. 266 del 2005). Tale disposta vigenza a termine non poteva comportare l’adeguamento triennale per l’anno accademico 2005-2006, come effetto della permanenza dell’art. 6 del d.lgs. n. 257 del 1991, giacché il presupposto del triennio non si poteva verificare, atteso che lo stesso art. 6 veniva meno prima del triennio giustificativo dell’adeguamento(v. Cass. [OSCURATO:DATA_NASCITA], n. 29311). 5.5. Va pure evidenziato che questa Corte ha già avuto modo di porsi il problema della compatibilità delle norme richiamate, come sopra interpretate, con il dettato costituzionale e con il diritto dell'Unione Europea, pervenendo ad escludere qualsiasi dubbio di incostituzionalità e ad affermare l'inutilità di una remissione degli atti alla Corte di giustizia (cfr. Cass. nn. 31922, 17051 e 15520 del 2018). 6. Il ricorso deve essere pertanto dichiarato inammissibile. Non avendo le amministrazioni intimate svolto difese nella presente sede, non v’è luogo a provvedere sulle spese. 7. Va dato atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrent e , ai sensi dell’art. 13, comma 1 - quater, d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, nel testo introdotto dall’art. 1, comma 17, legge 24 dicembre 2012, n. 228, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato, in misura pari a quello previsto per il ricorso, ove dovuto, a norma dell’art. 1-bisdello stesso art. 13. P.Q.M dichiara inammissibile il ricorso. Ai sensi dell'art. 13 comma 1-quater del d.P.R. n. 115 del 2002, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte delricorrente, di un ulterior