Cassazione n. 11945/2023

sul ricorso iscritto al n. 13513/2017 R.G. proposto da: [OSCURATO:PERSONA], rappresentato e difeso dagli Avv.ti [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA] e presso lo studio di quest’ultimo in Roma, [OSCURATO:PERSONA] 7,elettivamente domiciliato; -ricorrente - REGIONE LAZIO, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avv. [OSCURATO:PERSONA] e domiciliata in Roma, via [OSCURATO:PERSONA] 27 presso gli uffici dell’Avvocatura dell’ente; -controricorrente – [OSCURATO:PERSONA] I, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli Avv.ti [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA], nonché dall’Avv. [OSCURATO:PERSONA] presso il cui studio in Roma, via Barberini 67, è elettivamente domiciliata; -controricorrente - UNIVERSITA’ [OSCURATO:PERSONA], in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avv. [OSCURATO:PERSONA] presso il cui studio in Roma, via Sicilia 50, è elettivamente domiciliata; -controricorrente - avverso la sentenza della Corte d'Appello di Roma n. 5293/2016 depositata il 21.11.2016, NRG 772/2013. Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 2/2/2023 dal [OSCURATO:PERSONA]'. [OSCURATO:PERSONA] 1. [OSCURATO:PERSONA], già Direttore Generale dell’[OSCURATO:PERSONA] I, ha agito davanti al Tribunale di Roma, nei confronti della Regione Lazio e dell’[OSCURATO:PERSONA], esponendo che il contratto di diritto privato sottoscritto con il prof. [OSCURATO:PERSONA], allora rettore della predetta Università, conteneva la previsione di un compenso superiore a quello stabilito dai DPCM cui faceva rinvio la norma di legge (art. 3 d. lgs. 502/1992), in ragione della gravosità dei compiti e obiettivi propri dell’incarico e del fatto che nulla era stato stabilito dalla Regione per il [OSCURATO:PERSONA] I, trattandosi di azienda istituita ad hoce dunque differente, quanto a regime giuridico, sia dalla ASL che dalle altre [OSCURATO:PERSONA]; con tale azione il Montaguti ha quindi domandato l’accertamento della legittimità e validità del trattamento economico di cui al menzionato contratto di lavoro; medio tempore – proseguiva l a narrativa del Montaguti contenuta nel ricorso per cassazione – v i era stata una prima azione della Procura presso la Corte dei Conti che aveva visto la condanna del prof. Guarini, quale conferente di quell’incarico con compenso eccedente i limiti normativi e, successivamente, una seconda azione nei riguardi dello stesso odierno ricorrente, condannato anch’egli in sede contabile per avere omesso di adeguare il proprio compenso alla misura massima; nel giudizio di primo grado la Regione Lazio e l’Università degli Studi di Roma avevano resistito e la Regione Lazio, in via riconvenzionale, aveva altresì chiesto accertarsi la nullità delle clausole sul compenso; il Tribunale aveva poi esteso il contradditorio nei riguardi del [OSCURATO:PERSONA] I, sul presupposto che i maggiori ed indebiti costi fossero destinati ad incideresul bilancio di tale ente ed anche quest’ultimo si era costituito insistendo in via riconvenzionale per il rimborso di quanto erogato in eccedenza, sempre sul presupposto dell’invalidità delle clausole del contratto individuale; 2. il Tribunale di Roma ha rigettato la domanda del Montaguti, accogliendo la riconvenzionale del Policlinico e condannando il ricorrente al pagamento, in restituzione, della somma di euro 261.057,52 euro; 3. la Corte d’Appello di Roma ha rigettato il gravame del Montaguti sostenendo che: - in punto giurisdizione valeva il giudicato inter partes derivante da Cass., S.U., 27 ottobre 2014 n. 22746, pronunciata in sede di conflitto positivo di giurisdizione sollevato dall’odierno ricorrente e dal Rettore dell’Università e definito nel senso che le due azioni potevano concorrere; - la posizione del terzo chiamato iussu iudicis era del tutto autonoma ed egli era pertanto legittimato a proporre la domanda riconvenzionale; - il Policlinico era legittimato attivamente a chiedere la restituzione, perché era vero che il compenso trovava risorse nei fondi regionali, ma l’esborso gravava anche sui bilanci ospedalieri, prima della rivalsa verso la Regione; - nel merito la clausola sul compenso era da ritenere invalida , perché eccedente i massimi fissati dai DPCM di riferimento; 4. avverso tale pronuncia [OSCURATO:PERSONA] ha proposto ricorso per cassazione con tre motivi, resistiti da controricorso dell’Università, della Regione Lazio e del Policlinico; il Policlinico ha anche depositato memoria; [OSCURATO:PERSONA] 1. il primo motivo di ricorso è rubricato come violazione e falsa applicazione dell’art. 360 n. 1 c.p.c. ed esso è argomentato sotto il profilo della violazione del principio del ne bis in idem come inteso dalla giurisprudenza della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo; il ricorrente evidenzia come, ammettendo la possibilità di una contestuale azione di recupero di quanto erogato in eccedenza al dirigente in sede contabile, su iniziativa della Procura presso la Corte di Conti ed in sede civile, su domanda dell’ente erogatore, si realizzerebbe l’applicazione di una duplice misura restitutoria, afflittiva e sanzionatoria, sottoponendo altresì l’incolpato ad un duplice giudizio 1.1 questa S.C. (v. Cass., S.U. 5 agosto 2020, n. 16722) ha già sottolineato la piena autonomia tra il giudizio amministrativo- contabile e quello che la singola P.A. può promuovere per il recupero di quanto erogato indebitamente al singolo funzionario interessato, evidenziando –anche con il richiamo a pronunce della Corte Costituzionale, a partire dalla sentenza n. 104/1989, seguita dalla sentenza n. 1/2007 – il risalire dell’azione del Procuratore generale della Corte dei conti ad interessi di giustizia nell'esercizio di una funzione neutrale, rivolta alla repressione dei danni erariali conseguenti ad illeciti amministrativi, così rappresentando un interesse direttamente riconducibile al rispetto dell'ordinamento giuridico nei suoi aspetti generali ed indifferenziati, con funzioni sanzionatorie e di deterrenza e non condizionabile, in senso positivo o negativo, dalle singole amministrazioni danneggiate (Cass., S.U., 18 dicembre 2014, n. 26659; Cass., S.U., 19 febbraio 2019, n. 4883); azione, quella erariale, tale da non implicare necessariamente il ristoro completo del pregiudizio subito dal patrimonio danneggiato dalla mala gestio dell'amministratore o dall'omesso controllo del vigilante, evidenziandosi come solo in determinati casi (a differenza dell'azione civile in cui il debito risarcitorio è pienamente trasmissibile agli eredi) essa sia esercitabile anche contro gli eredi del soggetto responsabile del danno (Cass., S.U., 2 settembre 2013, n. 20075) e come la medesima richiede (a differenza dell'azione civile per la quale è sufficiente la sola colpa) il dolo o la colpa grave; viceversa, con l’azione recuperatoria la singola P.A. fa valere il proprio interesse particolare e concreto (Cass., S.U., 10 settembre 2013, n. 20701), con funzione riparatoria ed integralmente compensativa, non denegabile in quanto facoltà di agire in sede giurisdizionale a tutela dei propri diritti e interessi (artt. 3 e 24 Cost.) ed in assenza di specifiche norme derogatorie; ciò per concluderne che: le due azioni restano reciprocamente indipendenti, anche quando investono i medesimi fatti materiali (Cass., S.U., 3 febbraio 1989, n. 664; Cass., S.U., 4 gennaio 2012, n. 11), declinandosi il rapporto tra le stesse in termini di alternatività e non già di esclusività (Cass., S.U., 22 dicembre 2009, n. 27092); la diversità di funzione e di presupposti delle due azioni esclude così che possa prospettarsi una violazione del principio del ne bis in idem(Cass., S.U., 27 agosto 2019, n. 21742; Cass. 20 dicembre 2018, n. 32929; Cass. 14 luglio 2015, n. 14632; Cass., S.U., 28 novembre 2013, n. 26582; Cass. 11 giugno 2007, n. 13662), anche alla stregua della recente giurisprudenza CEDU - a mente della quale il principio deve ritenersi violato solo ove l'ordinamento assoggetti la medesima condotta ad una pluralità di giudizi di responsabilità distinti unicamente sotto il profilo della sanzione e non anche quanto ai relativi presupposti (cfr. CEDU 4 marzo 2014, [OSCURATO:PERSONA] e altri c. Italia ) (Cass. n. 14632/2015, cit.; Cass. Sez.Un., n. 21742/2019, cit.); 1.2 punto di caduta del sistema, anche sotto il profilo del ne bis in idem, è poi dato dal necessario convergere degli esiti pratici delle due azioni che si può realizzare in sede esecutiva delle rispettive pronunce; sempre Cass., S.U. 5 agosto 2020, n. 16722, citando Cass., S.U., 4632/2015, cit. e Cass., S.U., 32929/2018, ha poi avuto cura di sottolineare – e va qui ribadito per evidenti ragioni di equilibrio sostanziale delle situazioni giuridiche –come, anche sotto il profilo del ne bis in idem, la concorrenza delleazioni non escluda si debba tenere conto, onde evitare la duplicazione di pretese per il medesimo titolo, con effetto decurtante, di quanto già corrisposto in ragione dell’una o dell’altra delle azioni concorrenti, profili che il debitore potrà far valere, se del caso, anche in fase di esecuzione; 2. il secondo motivo denuncia la violazione degli artt. 107 e 112 c.p.c. e con esso si sostiene che la chiamata del terzo sarebbe stata invalidamente disposta dal Tribunale, perché il legittimato passivo non aveva declinato la propria titolarità rispetto all’obbligazione dedotta in causa, presupposto che sarebbe necessario, secondo alcuni precedenti di legittimità menzionati dal ricorrente, per una rituale chiamata in causaiussu iudicis; si afferma quindi che l’accaduto avrebbe comportato altresì un’indebita modificazione del petitum ad opera del terzo chiamato, in assenza di una precisa dichiarazione in tal senso dell’attore, aggiungendosi infine che l’attribuzione della qualità di parte non postulerebbe il riconoscimento del la legittimazione a proporre domandein capo al chiamato stesso; 2.1 è indubbio che gli effetti del contratto stipulato tra il ricorrente e il rettore dell’[OSCURATO:PERSONA], conseguente alla nomina effettuata dalmedesimo rettore anche ai sensi dell’art. 4, co. 2, L. 517/1999, sia tale da dispiegare effetti nei riguardi dell’[OSCURATO:PERSONA] I, rispetto al cui bilancio erano destinati a far carico i corrispondenti costi; in tale contesto amministrativo e negoziale non si vede su quali basi si possa ritenere che la causa con cui si chiedeva l’accertamento della validità della clausola negoziale riguardante i compensi conseguenti a quell’incarico non fosse comune al predetto policlinico; il tema introdottoin causa dalla parte attrice è quello della validità stessa di un contratto munito di effetti plurimi, tra cui nei riguardi di un terzo, nei cui confronti, a ben vedere, la situazione si manifesta addirittura, proprio per i menzionati profili di accertamento della validità delle clausole contrattuali destinate ad avere effetto verso il Policlinico, come di litisconsorzio necessario e non di mera parte evocata iussu iudicis per una generica comunanza di causa; non è infatti predicabile, tenuto conto anche dell’interesse di chi agisce, che l’accertamento della validità di clausole negoziali fondamentali come quelle sul compenso, di un contratto stipulato tra due soggetti (il rettore e il nuovo D.G.) ma destinato a dispiegare effetti anche verso il Policlinico, avvenga senza il contraddittorio di quest’ultimo (per i principi, v. mutatis mutandis, Cass. 2 febbraio 2007, n. 2307; Cass., 15 febbraio 2006, n. 3281; Cass. 17 novembre 1998, n. 11550); 2.2 quanto sopra assorbe ogni altro argomento e rende comunque infondate le difese in ordine all’inammissibilità della pretesa azionata in via riconvenzionale dal terzo così evocato in causa; infatti, una volta integrato nei riguardi del medesimo il contraddittorio, tale terzo diviene parte a tutti gli effetti del giudizio e non può sottrarsi ad esso non solo l’accertamento (nel caso di specie, di invalidità d ella clausola negoziale sul compenso) contrario a quello evocato dall’attore, ma anche di condanna all’adempimento rispetto alla restituzione di quanto era derivava dall’applicazione medio tempore della clausola contestata e di cui il terzo stesso assume appunto l’invalidità; non viene neanche in discussione la questione in ordine all’ampiezza della facoltà di proporre domande riconvenzionali non dipendente dal medesimo titolo dedotto in causa dall’attore (sul tema, v. Cass. 15 gennaio 2020, n. 533; Cass. 4 luglio 2006, n. 15271), in quanto in questo caso il titolo (quel contratto) è sempre lo stesso e dunque non può in alcun modo negarsi a chi in base ad esso vanti diritti (qui restitutori) di azionarli nel giudizio in cui lo stesso sia chiamato per integrazione del contraddittorio; 3. il terzo motivo è formulato adducendo (art., 360 n. 3 c.p.c.) la violazione e falsa applicazione degli artt. 1419, co. 2, c.c. e 1339 c.c. sul presupposto che i d.p.c.m. da cui i giudici del merito avevano tratto la misura del compenso massimo applicabile in favore del Direttore Generale non potrebbero considerarsi norme imperative destinate non solo ad invalidare la diversa pattuizione negoziale, ma anche a sostituirsi alle clausole invalide; 3.1 il motivo è infondato; 3.2 secondo l’art. 3-bis, co. 8, d. lgs. 502/1992, norma nel suo insieme riguardante i direttori delle aziende ospedaliere ed applicabile anche alle aziende universitarie per effetto dell’art. 4, co. 2, terzo periodo, seconda parte, del d. lgs. 517/1999, «il trattamento economico del direttore generale, del direttore sanitario e del direttore amministrativo è definito, in sede di revisione del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 19 luglio 1995, n. 502, anche con riferimento ai trattamenti previsti dalla contrattazione collettiva nazionale per le posizioni apicali della dirigenza medica e amministrativa»; la norma contiene dunque un preciso e specifico rinvio al l a regolazione di cui ai d.p.c.m., destinati come tali ad integrare il contenuto, nel dettaglio economico, del precetto primario; il d.p.c.m. 502/1995, come integrato e modificato dal d.p.c.m. 319/2001, ha quindi stabilito che il trattamento annuo del direttore generale «non può essere superiore a lire trecentomilioni», salva integrazione «fino al 20 per cento dello stesso, previa valutazione, sulla base dei criteri determinati ai sensi del comma 5 dell'articolo 3-bis del decreto legislativo n.502 del 1992 e successive modificazioni, dei risultati di gestione ottenuti e della realizzazione degli obiettivi di salute e di funzionamento dei servizi, assegnati … annualmente dalla regione», il tutto in via comprensiva delle spese, salvo il rimborso di ulteriori costi di viaggio, vitto ed alloggio effettivamente sostenutie documentati ; è indubbio che il rinvio per relationemdella disposizione di legge al contenuto del d.p.c.m. renda quest’ultimo parte integrante, sul profilo di cui al rinvio stesso, del precetto primario, nel senso che la disciplina normativa è, inscindibilmente, quella di cui al complesso costituito dalla legge e dal d.p.c.m. cui la legge rimanda; il trattarsi di disciplina imperativa è poi reso evidente dalla fissazione attraverso essa di regole di definizione del compenso, non spiegabili se non nella logica di una definizione eteronoma del contenuto economico del contratto, quanto meno sotto il profilo dei limiti di misura in tal modo stabiliti, per evidenti ragioni di governo dei costi e di uniformità di trattamento; imperatività discendente dalla legge che comporta di per sé l’effetto di cui all’art. 1339 c.c., nei limiti in cui la norma, quale complessivamente derivante dall’insieme della disposizione di legge e del d.p.c.m. cui essa rimanda, risulti in concreto violata da clausole negoziali con essa in contrasto; tale imperatività è stata del resto già affermata da questa S.C. ad altri fini (v. Cass. 8 maggio 2012, n. 6958) ed implicitamente ma chiaramente ritenuta proprio sotto il profilo dei trattamenti economici (v. Cass. 10 maggio 2021, n. 12359; Cass. 10 giugno 2009, n. 13385) ed essa va quindi semplicemente ribadita; 3.3 ne resta confermato quanto statuito dai giudici del merito in ordine alla natura indebita dei compensi percepiti dal ricorrente in misura eccedente rispetto ai massimali fissati dalla normativa quale sopra ricostruita; 4. alla reiezione del ricorso segue la condanna del ricorrente, stante la sua soccombenza, al rimborso delle spese legali in favore di tutte e tre le controparti, nella misura liquidata in dispositivo; P.Q.M. rigetta il ricorso e condanna il ricorrente al pagamento in favore delle controparti delle spese del giudizio di legittimità che liquida, per ciascuna di esse, in euro 5.500,00 per compensi ed euro 200,00 per esborsi, oltre spese generali in misura del 15 % ed accessori di legge. Ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater dà atto