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CassazionesentenzaSezione 2Decisione del 24 marzo 2026

Cassazione n. 07084/2026

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ORDINANZAsul ricorso iscritto al n. 25544/2019 R.G. proposto da:[OSCURATO:PERSONA], rappresentato e difeso dall'avvocato [OSCURATO:PERSONA] -domicilio digitale alla PEC: [OSCURATO:EMAIL];-ricorrente-contro[OSCURATO:PERSONA] -domicilio digitale alla PEC:[OSCURATO:EMAIL];-controricorrente-avverso SENTENZA di CORTE D'APPELLO PERUGIA n. 339/2019 depositata il30/05/2019.Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 07/05/2025 dal ConsigliereTIZIANA MACCARRONE.condanna al pagamento di spese di rimozione e custodia di veicoli abbandonati suNumero registro generale 25544/2019Numero sezionale 1344/2025Numero di raccolta generale 7084/2026strade pubbliche, costituiti da dieci ciclomotori per due dei quali si assumeva esserviData pubblicazione 24/03/2026stato incarico informale della [OSCURATO:PERSONA] e della Questura di Terni.Il Comune si era costituito e aveva contrastato la pretesa creditoria rilevando ildifetto di legittimazione passiva in relazione all’incarico riferito alla Questura diTerni e, comunque, l’assenza di contratti formali e dei relativi impegni di spesa e ilmaturare della prescrizione.Il Tribunale di Terni aveva riconosciuto esistente l’obbligazione di pagamento incapo al Comune ma, ritenuta fondata l’eccezione di prescrizione, aveva accoltoparzialmente la domanda della società attrice, nella misura di soli € 772,00 oltreaccessori.La Corte d’Appello di Perugia, adita da [OSCURATO:SOCIETA]. con proposizione diappello incidentale da parte del Comune di Terni, aveva accolto l’appello principalee respinto l’appello incidentale, riconoscendo integralmente la pretesa creditoriaazionata dalla società.

A fondamento della decisione la Corte di merito avevarilevato, in sintesi, quanto segue: -) il fulcro della controversia si concentra nellavalidità o meno del negozio giuridico che regge la vicenda; sul punto, richiamando iprecedenti della stessa Corte d’Appello, si ribadisce che “non si può usare a propriopiacimento lo schermo della natura pubblicistica dell’Ente – quand’anche espletinell’esercizio di pubbliche funzioni e servizi di competenza.

La normativaevidenziata dall’Appellato, posta a tutela delle finanze degli Enti pubblici, e quindi,in ultima istanza, dei contribuenti, sono da ricondurre al principio del buonandamento della PA di cui all’art. 97 Cost., cosicchè ogni esborso sia di normapianificato attentamente e liquidato solamente quando siano soddisfatti i rigidirequisiti formali prescritti.

Nondimeno, lo stesso principio di rilevanza costituzionaleviene in gioco anche sotto un altro -prevalente, all’esito di un attento bilanciamento-profilo.

Creando in un privato un legittimo affidamento -come quello ingeneratonella [OSCURATO:SOCIETA]. nel caso di cui in parola-, è conseguenza del principio delbuon andamento della pa non disattenderlo pretestuosamente, facendo usosurrettizio di norme sulla contabilità pubblica ad altra ratio ispirate”; -) la [OSCURATO:SOCIETA]. non possedeva all’epoca dei fatti la qualifica di “Centro di Raccolta diVeicoli per la Rottamazione” e non era soggetta alle disposizioni del DM n.460/1999; solo due dei veicoli di cui si discute potevano comunque essereconsiderati propriamente abbandonati, e quindi rifiuti da smaltire ai sensi del2 di 9Numero registro generale 25544/2019Numero sezionale 1344/2025richiamato DM; -) sono stati redatti i verbali di affidamento dei veicoli, “la cuiNumero di raccolta generale 7084/2026sottoscrizione per accettazione perfeziona il negozio giuridico di depositoD faotan pteu bdbleiclalzaio ne 24/03/2026pretesa creditoria”; ciò in ossequio al principio per cui dall’affidamento da parte delComune del servizio di rimozione coattiva alla società espletante il servizio stessoderiva l’obbligo per il Comune di riprendere i veicoli depositati alle scadenze pattuiteo a richiesta, sopportando il relativo onere economico salvo rivalsa verso iproprietari; -) è legittimo, ex art. 194 comma 1, lett. e) d.lgs. n. 267/2000, il debitofuori bilancio per acquisizione di beni e servizi nell’ambito dell’espletamento dipubbliche funzioni e servizi di competenza e, in tal caso, il rapporto obbligatoriointercorre tra Ente e privato, mentre riguarda il privato el’amministratore/funzionario responsabile solo per la parte di debito nonriconoscibile ai sensi dell’art. 194 cit.; -) la prescrizione deve ritenersi decennaletrattandosi di ordinario diritto di credito non correlato ad una prestazione periodica eche non trova la sua fonte in un illecito ex art. 2043 c.c.; in ordine al quantum, letariffe ANCSA offrono un valido punto di riferimento; si riconoscono diconseguenza come dovuti € 56.210,00, oltre accessori e spese, con assorbimento diogni altra questione.Ricorre per cassazione il Comune di Terni articolando cinque motivi.Vi è controricorso di [OSCURATO:SOCIETA]Solo il Comune ha depositato memoria illustrativa delle difese già svolte.RAGIONI DELLA DECISIONE1.

Con il primo motivo il Comune di Terni lamenta la “violazione e/o falsaapplicazione dell’art. 192 d. lvo n. 267/00 (‘[OSCURATO:PERSONA] delle leggi sull’ordinamentodegli Enti locali’), degli artt. 16, 17, 18 (‘forma dei contratti della pubblicaamministrazione’) r.d. n. 2440/23 (‘nuove disposizioni sull’Amministrazione delPatrimonio e sulla contabilità generale dello Stato’), dell’art. 14 (‘poteri e compitidegli enti proprietari della strada’) d.lvo. n. 285/1992, dell’art. 1418 c.c. conriferimento all’art. 360 co 1 n. 3 e n. 5 c.p.c.”.La sentenza impugnata sarebbe stata emessa in violazione di tutte le normerichiamate perché, per principio generale, i contratti con le pubblicheamministrazioni sarebbero necessariamente ‘formali’ e dunque presupporrebberol’osservanza di requisiti la cui mancanza ne determina la nullità ex art. 1418 c.c.2.

Con un secondo motivo il Comune denuncia la “Violazione e falsa applicazionedegli artt. da 183 a 194 d.lgv. n. 267/2000 (‘[OSCURATO:PERSONA] delle leggi sull’ordinamento3 di 9Numero registro generale 25544/2019Numero sezionale 1344/2025Numero di raccolta generale 7084/2026degli Enti locali’), dell’art. 1418 c.c., dell’art. 97 Cost. (principio del buonData pubblicazione 24/03/2026andamento della pa), con riferimento all’art. 360 co 1 n. 3 c.p.c.”.Contrariamente all’assunto dei Giudici di merito, sarebbe rilevante la specialedisciplina contabile per gli enti locali territoriali, che prevederebbe la nullità degli attiprivi di impegno di spesa ed escluderebbe la riconducibilità all’Ente locale delrapporto obbligatorio intercorso tra il pubblico amministratore o dipendente e il terzocontraente in violazione delle norme imperative regolanti la materia.3.

Il terzo motivo di ricorso lamenta la “Violazione e falsa applicazione degli artt.1376 c.c., 1766 c.c., 1781 c.c. e 14 d.lvo. n. 285/1992 con riferimento all’art. 360 co1 n. 3 c.p.c.”.La sentenza ricorsa sarebbe errata anche perché addosserebbe il protrarsidell’inadempimento discendente dagli informali rapporti di deposito al Comune diTerni, nonostante questi non sia il proprietario dei veicoli depositati.4.

Il quarto motivo di critica fa riferimento alla “Violazione e falsa applicazionedegli artt. 1766 e 1418 c.c., con riferimento all’art. 360 co 1 n. 3 c.p.c.”.Si porrebbe in contrasto con la nullità dei rapporti di deposito conclusi l’applicazioneanalogica, operata dalla Corte di merito, di tariffe ad altro fine stabilite (tariffeANCSA per i veicoli sequestrati e non da rottamare).5.

“Violazione e falsa applicazione degli artt. 99 e 112 c.p.c., dell’art. 2946 c.c. conriferimento all’art. 360 co 1 n. 4 e n. 5 c.p.c. – difetto assoluto di motivazione circaun punto decisivo della controversia”.Non sarebbe condivisibile nemmeno l’identificazione del termine di prescrizione diriferimento in quello decennale.Debbono essere esaminati i primi tre motivi di ricorso, che sono fondati.Sulle questioni trattate con i motivi di ricorso sub 1, 2 e 3 questa Corte ha già avutomodo di pronunciarsi con le sentenze n. 10354/2019, n. 21660/2019 e n. 21710/2019,alle cui condivisibili motivazioni si fa riferimento.Rilevato che anche nel presente giudizio non è in discussione che i veicoli dei quali èstata disposta la rimozione non erano stati sottoposti a sequestro, si richiama, inparticolare, l’ordinanza di questa Corte n. 21710/2019, che si è espressa sia sulladifferente identificazione del soggetto tenuto alla corresponsione delle spese dicustodia verso il depositario nell’ipotesi di veicoli sottoposti a sequestroamministrativo e nell’ipotesi di rimozione e custodia di veicoli abbandonati sullestrade comunali e relative pertinenze, sia sulla necessità, nel secondo caso, di un4 di 9Numero registro generale 25544/2019Numero sezionale 1344/2025accordo scritto concluso da soggetto legittimato ad impegnare l’Ente territoriale perNumero di raccolta generale 7084/2026la regolamentazione del rapporto, sia sulla possibilità -esclusa- di supeDraartae piunbb lticaalzeio ne 24/03/2026seconda ipotesi l’assenza di un opportuno impegno di spesa.Nella motivazione del provvedimento di legittimità richiamato si osserva, inparticolare, che: “… la fonte del dovere per il personale della polizia stradale didisporre la rimozione e l'affidamento in custodia” é da individuare nella sola“previsione di cui all'art. 14 del CDS, norma che effettivamente, alla luce dellagiurisprudenza di questa Corte (cfr. Cass. n. 17178/2008; Cass. n. 12529/2011)fonda l'obbligo per i proprietari od i concessionari di strade pubbliche … diprovvedere alla manutenzione, gestione e pulizia di esse, da ritenersi comprensivodella rimozione, custodia e se del caso demolizione sia dei veicoli lasciati in sostad'intralcio, sia di quelli abbandonati, e di sostenere i relativi oneri e spese, salvorivalsa nei confronti del proprietario del veicolo.

Tuttavia se da tale norma puòricavarsi il dovere della PA di attivarsi per porre rimedio alle situazioni contemplatedall'art. 14 citato, le Sezioni Unite di questa Corte (Cass.

S.U. n. 23458/2015),ancorchè con riferimento al caso di veicoli sottoposti a sequestro, hanno precisatoche il profilo pubblicistico che deriva dall'obbligo scaturente dalla legge di prestareun pubblico servizio si accompagna ad un profilo privatistico e di naturaconvenzionale quando la stessa P.A. si valga della facoltà di adottare strumentinegoziali e non di poteri autoritativi per garantire lo svolgimento di detto servizio.

Intale ottica, diviene quindi risolutivo … proprio il riscontro dell'assenza di un formaleprovvedimento di sequestro dei veicoli per la cui custodia e rimozione viene chiestoil compenso da parte della controricorrente.

Infatti, nel caso di veicoli assoggettati amisura cautelare, la giurisprudenza di questa Corte anche di recente ha avuto mododi affermare che (cfr. Cass. n. 15515/2018) nel caso di sequestro amministrativo, adopera della polizia municipale di un comune, di un veicolo per violazioni del codicedella strada e di suo affidamento in custodia a soggetto pubblico o privato, diversosia dall'amministrazione che ha eseguito il sequestro sia dal proprietario del mezzosequestrato, obbligata ad "anticipare" - salvo recupero dall'autore della violazione,dall'eventuale obbligato in solido, o dal soggetto in favore del quale viene dispostala restituzione del veicolo medesimo - le spese spettanti al custode è, ai sensi dell'art.11, comma 1, del d.P.R. n. 571 del 1982, l'amministrazione comunale cui appartieneil pubblico ufficiale che ha posto in essere il sequestro, la quale è, pertanto,passivamente legittimata rispetto alla domanda del custode stesso di pagamento5 di 9Numero registro generale 25544/2019Numero sezionale 1344/2025delle summenzionate spese (conf.

Cass. n. 6067/2015)”; “È la specifica disciplinaNumero di raccolta generale 7084/2026dettata per il sequestro che assicura la predeterminazione del soggettoD actau pi upbboliscsazaio ne 24/03/2026essere validamente affidata la custodia dei veicoli sequestrati che consente poi alpubblico ufficiale che provveda all'adozione della misura cautelare di poterdirettamente affidare il veicolo al soggetto indicato nell'elenco appositamentepredisposto, di norma dal prefetto, senza dovere procedere alla stipula di un nuovocontratto, e permettendo al custode di poter poi legittimamente reclamare il propriocorrispettivo nei confronti dell'amministrazione cui appartiene il funzionario cheabbia disposto la custodia.

Al di fuori però di tale ipotesi, espressamente disciplinatada una normativa specifica, e pur riconoscendo come doverosa l'attivitàdell'amministrazione o del concessionario titolare della strada finalizzata adassicurare la sicurezza della circolazione ai sensi del citato art. 14, il diritto alcorrispettivo dell'affidatario del veicolo non -può prescindere -dalla validaassunzione di un'obbligazione contratta in conformità delle regole che presiedonoall'attività negoziale della stessa P.A. (si veda a tal fine Cass. n. 5766/2016, nonchéCass. n. 9751/2011, chiamate a valutare la pretesa della società cui un Comuneaveva demandato il servizio di rimozione coattiva dei veicoli in sosta vietata, nonchèdella custodia di quelli rimossi perché vengano custoditi presso il parcheggio dipertinenza della società stessa, in attesa del ritiro da parte dei rispettivi proprietari,in relazione alla permanenza dei veicoli in custodia oltre il termine pattuito o, inogni caso, dopo la richiesta avanzata dalla depositaria, dalla cui motivazione siricava che il servizio in oggetto era stato formalizzato con apposto contratto).Occorre quindi far riferimento alla costante giurisprudenza di questa Corte (cfr. daultimo Cass. n. 27910/2018; Cass. n. 20033/2016) secondo cui, ex artt. 16 e 17 delr.d. n. 2440 del 1923, i requisiti di validità dei contratti posti in essere dalla P.A.,anche "iure privatorum", attengono essenzialmente alla manifestazione della volontàed alla forma: la prima deve provenire dall'organo al quale è attribuita la legalerappresentanza (previe eventuali delibere di altri organi), mentre la forma deveessere, a pena di nullità, scritta, al fine precipuo di consentire i controlli cui l'azioneamministrativa è sempre soggetta.

Il difetto di tali requisiti esclude la sussistenza diun contratto, configurandosi, invero, un comportamento di fatto privo di rilievi disorta sul piano giuridico per l'assenza in radice dell'accordo tra le parti, richiestodall'art. 1321 c.c., anche per la costituzione di un contratto invalido e nonopponibile ai terzi.

Nella fattispecie, la sentenza gravata si è soffermata6 di 9Numero registro generale 25544/2019Numero sezionale 1344/2025essenzialmente ,sul diverso profilo di invalidità derivante dall'assenza di impegno diNumero di raccolta generale 7084/2026spesa per il contratto di deposito oggetto di causa, senza in alcun modo eDsatma pinubabrlieca izlio ne 24/03/2026diverso profilo di patologia del contratto legato all'assenza di una valida formascritta, omissione questa che già impone la cassazione della sentenza gravata (in talsenso, e con specifico riferimento ad ipotesi di affidamento di veicoli in custodiasussumibile nella medesima fattispecie oggetto del presente procedimento, si veda daultimo Cass. n. 10354/2019).

Né appare idoneo a supplire a tale carenza il richiamocontenuto in motivazione … alla ricorrenza di una situazione contingente cheimponeva un'azione immediata, occorrendo a tal fine far riferimento sempre alcostante orientamento di questa Corte secondo cui (Cass. n. 20763/2009) la normadell'art. 23, comma 3, del d.l. 2 marzo 1989, n. 66, convertito, con modificazioni,nella legge n. 144 del 1989 - successivamente trasfusa nell'art. 35, comma 3, deld.lgs. 25 febbraio 1995, n. 77, e nell'art. 191, comma 3, del d.lgs. 18 agosto 2000, n.267 - secondo cui per i lavori di somma urgenza disposti dalle Amministrazionicomunali e provinciali l'ordinazione fatta a terzi deve essere regolarizzataimprorogabilmente entro trenta giorni, è norma applicabile anche ai contratti diappalto di lavori pubblici, sicchè la mancata regolarizzazione, che corrisponde adun preciso obbligo della P.A., costituisce una violazione che può essere fatta valerenon solo dal terzo contraente, ma anche dalla stessa Amministrazione, e che èfinalizzata ad evitare l'accumularsi di debiti fuori bilancio, deve intervenirenecessariamente nel termine sopra indicato e, in mancanza, non può ritenersisussistente un valido rapporto obbligatorio tra l'Amministrazione ed il terzo (conf.Cass. n. 19037/2010; -Cass. n. 1073/2016; nonché Cass, n. 19038/2010; Cass. n.669/2003; Cass. n. 13276/2000 per le ipotesi di cd. cottimo fiduciario).

Del parifondate appaiono le censure del Comune quanto alla dedotta violazione delle regolein materia di riconoscimento dei debiti fuori bilancio.

La sentenza impugnata, puravendo preso atto che il contratto di deposito, peraltro carente, come detto, delrequisito di forma scritta, non era stato preceduto da un formale impegno di spesa,ha ritenuto che tale norma di contabilità non assumesse rilievo nella fattispecie, inquanto, poichè si trattava di obbligazioni riconducibili all'espletamento di pubblichefunzioni e servizi di competenza (e ciò ai sensi dell'art. 14 del CDS), ha ritenuto checiò non influisse sulla validità del contratto facendo da un lato riferimento allaurgenza della situazione che imponeva l'affidamento in custodia ( motivazione checome si è detto è priva di pregio), e dall'altro alla possibilità concessa all'ente di7 di 9Numero registro generale 25544/2019Numero sezionale 1344/2025Numero di raccolta generale 7084/2026riconoscere la legittimità del debito fuori bilancio ex art. 194 del D. Lgs. n.Data pubblicazione 24/03/2026267/2000.

Tale ragionamento, supportato soprattutto dal richiamo alla doverositàdel servizio di rimozione dei veicoli dalla sede stradale, ove gli stessi rechinointralcio alla circolazione, perviene di fatto alla conclusione secondo cui ilriconoscimento dei debiti fuori bilancio sarebbe doverosa, potendosi quindi ancheprescindere dalla formale adozione di un provvedimento.

Trattasi però diconclusione che contrasta in maniera evidente con la pacifica giurisprudenza dilegittimità la quale ha affermato che (cfr. Cass. 1510/2015) il riconoscimento di undebito fuori bilancio, ex art. 5 del d.lgs. 15 settembre 1997, n. 342, poi trasfusonell'art. 194, comma 1, lett. e), del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, costituisce unprocedimento discrezionale che consente all'ente locale, di far salvi nel propriointeresse - accertati e dimostrati l'utilità e l'arricchimento che ne derivano, per l'entestesso, nell'ambito dell'espletamento di pubbliche funzioni e servizi di competenza -gli impegni di spesa per l'acquisizione di beni e servizi in precedenza assunti tramitespecifica obbligazione, ancorché sprovvista di copertura contabile, ma nonintroduce una sanatoria per i contratti nulli o, comunque, invalidi - come quelliconclusi senza il rispetto della forma scritta "ad substantiam" - né apporta unaderoga al regime di inammissibilità dell'azione di indebito arricchimento di cuiall'art. 23 del d.l. 2 marzo 1989, n. 66, convertito, con modificazioni, dalla legge 24aprile 1989, n. 144 (conf.

Cass. n. 25373/2013).

Risulta quindi evidente l'erroneitàdella soluzione del giudice di appello che, oltre ad avere escluso che potesse nellaspecie, in assenza dell'impegno di spesa, invocarsi la responsabilità diretta ed atitolo contrattuale dell'appartenente alla P.A. che aveva commissionato l'attivitàcontrattuale, ha altresì reputato che la riconducibilità dell'attività prestata a quelladovuta nell'espletamento di pubbliche funzioni e servizi, comportasse un automaticoriconoscimento del debito fuori bilancio, impedendo che potesse ravvisarsi la nullitàdel contratto dedotto in giudizio dalla società”.Se si applicano al ricorso sub iudice le considerazioni sopra riportate, emerge che:non vertendosi in ipotesi di veicoli sequestrati ma di veicoli abbandonati darimuovere, l’affidamento di essi in custodia a terzi avrebbe dovuto essere regolatonegozialmente in forma scritta, con impegno contrattuale assunto da soggettolegittimato ad impegnare l’Ente territoriale; il contratto scritto in concreto non c’era,non potendo avere alcun rilievo a tal fine la redazione dei verbali di affidamento e laloro sottoscrizione per accettazione; in ogni caso non sarebbe stato possibile superare8 di 9Numero registro generale 25544/2019Numero sezionale 1344/2025Numero di raccolta generale 7084/2026la mancanza di impegno di spesa, perché nel caso di specie non vi era un previoData pubblicazione 24/03/2026impegno negoziale da onorare, pur assunto senza copertura contabile perl’acquisizione di beni e servizi finalizzati all’espletamento di pubbliche funzioni eservizi di competenza.Ne consegue che la sentenza impugnata deve essere cassata, ma non ricorrendo lanecessità di ulteriori accertamenti in fatto, attesa la nullità del preteso titolocontrattuale dal quale deriverebbe la richiesta di adempimento contrattuale avanzatadalla società attrice, può essere decisa nel merito con il rigetto dell'originariadomanda attorea.I motivi di ricorso sub 4 e 5 rimangono all’evidenza assorbiti poiché riguardanoquestioni proponibili solo in presenza di un valido titolo negoziale da far valere neiconfronti del Comune (senza il quale non si possono porre questioni né diquantificazione del dovuto, né di individuazione ed operatività del termine diprescrizione).Si debbono regolare in applicazione del principio della soccombenza le speseprocessuali di tutti i gradi di giudizio, che si pongono a carico di [OSCURATO:SOCIETA]. esi liquidano in complessivi € 13.500,00, di cui € 3.500,00 per il giudizio di primogrado, € 4.000,00 per il giudizio di appello ed € 6.000,00 per il giudizio dilegittimità, oltre rimborso forfetario come per legge, CPA ed IVA ed oltre € 200,00per esborsi.Numero registro generale 25544/2019Numero sezionale 1344/2025Numero di raccolta generale 7084/2026Data pubblicazione 24/03/2026REPUBBLICA [OSCURATO:PERSONA] CIVILEComposta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati: Oggetto:[OSCURATO:PERSONA] Consigliere [OSCURATO:PERSONA].

Ud.[OSCURATO:DATA_NASCITA]LINALISA [OSCURATO:PERSONA] ConsigliereCRISTINA [OSCURATO:PERSONA] Consigliereha pronunciato la seguenteORDINANZAsul ricorso iscritto al n. 25544/2019 R.G. proposto da:[OSCURATO:PERSONA], rappresentato e difeso dall'avvocato [OSCURATO:PERSONA] -domicilio digitale alla PEC: [OSCURATO:EMAIL];-ricorrente-contro[OSCURATO:PERSONA] -domicilio digitale alla PEC:[OSCURATO:EMAIL];-controricorrente-avverso SENTENZA di CORTE D'APPELLO PERUGIA n. 339/2019 depositata il30/05/2019.Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 07/05/2025 dal ConsigliereTIZIANA MACCARRONE.condanna al pagamento di spese di rimozione e custodia di veicoli abbandonati suNumero registro generale 25544/2019Numero sezionale 1344/2025Numero di raccolta generale 7084/2026strade pubbliche, costituiti da dieci ciclomotori per due dei quali si assumeva esserviData pubblicazione 24/03/2026stato incarico informale della [OSCURATO:PERSONA] e della Questura di Terni.Il Comune si era costituito e aveva contrastato la pretesa creditoria rilevando ildifetto di legittimazione passiva in relazione all’incarico riferito alla Questura diTerni e, comunque, l’assenza di contratti formali e dei relativi impegni di spesa e ilmaturare della prescrizione.Il Tribunale di Terni aveva riconosciuto esistente l’obbligazione di pagamento incapo al Comune ma, ritenuta fondata l’eccezione di prescrizione, aveva accoltoparzialmente la domanda della società attrice, nella misura di soli € 772,00 oltreaccessori.La Corte d’Appello di Perugia, adita da [OSCURATO:SOCIETA]. con proposizione diappello incidentale da parte del Comune di Terni, aveva accolto l’appello principalee respinto l’appello incidentale, riconoscendo integralmente la pretesa creditoriaazionata dalla società.

A fondamento della decisione la Corte di merito avevarilevato, in sintesi, quanto segue: -) il fulcro della controversia si concentra nellavalidità o meno del negozio giuridico che regge la vicenda; sul punto, richiamando iprecedenti della stessa Corte d’Appello, si ribadisce che “non si può usare a propriopiacimento lo schermo della natura pubblicistica dell’Ente – quand’anche espletinell’esercizio di pubbliche funzioni e servizi di competenza.

La normativaevidenziata dall’Appellato, posta a tutela delle finanze degli Enti pubblici, e quindi,in ultima istanza, dei contribuenti, sono da ricondurre al principio del buonandamento della PA di cui all’art. 97 Cost., cosicchè ogni esborso sia di normapianificato attentamente e liquidato solamente quando siano soddisfatti i rigidirequisiti formali prescritti.

Nondimeno, lo stesso principio di rilevanza costituzionaleviene in gioco anche sotto un altro -prevalente, all’esito di un attento bilanciamento-profilo.

Creando in un privato un legittimo affidamento -come quello ingeneratonella [OSCURATO:SOCIETA]. nel caso di cui in parola-, è conseguenza del principio delbuon andamento della pa non disattenderlo pretestuosamente, facendo usosurrettizio di norme sulla contabilità pubblica ad altra ratio ispirate”; -) la [OSCURATO:SOCIETA]. non possedeva all’epoca dei fatti la qualifica di “Centro di Raccolta diVeicoli per la Rottamazione” e non era soggetta alle disposizioni del DM n.460/1999; solo due dei veicoli di cui si discute potevano comunque essereconsiderati propriamente abbandonati, e quindi rifiuti da smaltire ai sensi del2 di 9Numero registro generale 25544/2019Numero sezionale 1344/2025richiamato DM; -) sono stati redatti i verbali di affidamento dei veicoli, “la cuiNumero di raccolta generale 7084/2026sottoscrizione per accettazione perfeziona il negozio giuridico di depositoD faotan pteu bdbleiclalzaio ne 24/03/2026pretesa creditoria”; ciò in ossequio al principio per cui dall’affidamento da parte delComune del servizio di rimozione coattiva alla società espletante il servizio stessoderiva l’obbligo per il Comune di riprendere i veicoli depositati alle scadenze pattuiteo a richiesta, sopportando il relativo onere economico salvo rivalsa verso iproprietari; -) è legittimo, ex art. 194 comma 1, lett. e) d.lgs. n. 267/2000, il debitofuori bilancio per acquisizione di beni e servizi nell’ambito dell’espletamento dipubbliche funzioni e servizi di competenza e, in tal caso, il rapporto obbligatoriointercorre tra Ente e privato, mentre riguarda il privato el’amministratore/funzionario responsabile solo per la parte di debito nonriconoscibile ai sensi dell’art. 194 cit.; -) la prescrizione deve ritenersi decennaletrattandosi di ordinario diritto di credito non correlato ad una prestazione periodica eche non trova la sua fonte in un illecito ex art. 2043 c.c.; in ordine al quantum, letariffe ANCSA offrono un valido punto di riferimento; si riconoscono diconseguenza come dovuti € 56.210,00, oltre accessori e spese, con assorbimento diogni altra questione.Ricorre per cassazione il Comune di Terni articolando cinque motivi.Vi è controricorso di [OSCURATO:SOCIETA]Solo il Comune ha depositato memoria illustrativa delle difese già svolte.RAGIONI DELLA DECISIONE1.

Con il primo motivo il Comune di Terni lamenta la “violazione e/o falsaapplicazione dell’art. 192 d. lvo n. 267/00 (‘[OSCURATO:PERSONA] delle leggi sull’ordinamentodegli Enti locali’), degli artt. 16, 17, 18 (‘forma dei contratti della pubblicaamministrazione’) r.d. n. 2440/23 (‘nuove disposizioni sull’Amministrazione delPatrimonio e sulla contabilità generale dello Stato’), dell’art. 14 (‘poteri e compitidegli enti proprietari della strada’) d.lvo. n. 285/1992, dell’art. 1418 c.c. conriferimento all’art. 360 co 1 n. 3 e n. 5 c.p.c.”.La sentenza impugnata sarebbe stata emessa in violazione di tutte le normerichiamate perché, per principio generale, i contratti con le pubblicheamministrazioni sarebbero necessariamente ‘formali’ e dunque presupporrebberol’osservanza di requisiti la cui mancanza ne determina la nullità ex art. 1418 c.c.2.

Con un secondo motivo il Comune denuncia la “Violazione e falsa applicazionedegli artt. da 183 a 194 d.lgv. n. 267/2000 (‘[OSCURATO:PERSONA] delle leggi sull’ordinamento3 di 9Numero registro generale 25544/2019Numero sezionale 1344/2025Numero di raccolta generale 7084/2026degli Enti locali’), dell’art. 1418 c.c., dell’art. 97 Cost. (principio del buonData pubblicazione 24/03/2026andamento della pa), con riferimento all’art. 360 co 1 n. 3 c.p.c.”.Contrariamente all’assunto dei Giudici di merito, sarebbe rilevante la specialedisciplina contabile per gli enti locali territoriali, che prevederebbe la nullità degli attiprivi di impegno di spesa ed escluderebbe la riconducibilità all’Ente locale delrapporto obbligatorio intercorso tra il pubblico amministratore o dipendente e il terzocontraente in violazione delle norme imperative regolanti la materia.3.

Il terzo motivo di ricorso lamenta la “Violazione e falsa applicazione degli artt.1376 c.c., 1766 c.c., 1781 c.c. e 14 d.lvo. n. 285/1992 con riferimento all’art. 360 co1 n. 3 c.p.c.”.La sentenza ricorsa sarebbe errata anche perché addosserebbe il protrarsidell’inadempimento discendente dagli informali rapporti di deposito al Comune diTerni, nonostante questi non sia il proprietario dei veicoli depositati.4.

Il quarto motivo di critica fa riferimento alla “Violazione e falsa applicazionedegli artt. 1766 e 1418 c.c., con riferimento all’art. 360 co 1 n. 3 c.p.c.”.Si porrebbe in contrasto con la nullità dei rapporti di deposito conclusi l’applicazioneanalogica, operata dalla Corte di merito, di tariffe ad altro fine stabilite (tariffeANCSA per i veicoli sequestrati e non da rottamare).5.

“Violazione e falsa applicazione degli artt. 99 e 112 c.p.c., dell’art. 2946 c.c. conriferimento all’art. 360 co 1 n. 4 e n. 5 c.p.c. – difetto assoluto di motivazione circaun punto decisivo della controversia”.Non sarebbe condivisibile nemmeno l’identificazione del termine di prescrizione diriferimento in quello decennale.Debbono essere esaminati i primi tre motivi di ricorso, che sono fondati.Sulle questioni trattate con i motivi di ricorso sub 1, 2 e 3 questa Corte ha già avutomodo di pronunciarsi con le sentenze n. 10354/2019, n. 21660/2019 e n. 21710/2019,alle cui condivisibili motivazioni si fa riferimento.Rilevato che anche nel presente giudizio non è in discussione che i veicoli dei quali èstata disposta la rimozione non erano stati sottoposti a sequestro, si richiama, inparticolare, l’ordinanza di questa Corte n. 21710/2019, che si è espressa sia sulladifferente identificazione del soggetto tenuto alla corresponsione delle spese dicustodia verso il depositario nell’ipotesi di veicoli sottoposti a sequestroamministrativo e nell’ipotesi di rimozione e custodia di veicoli abbandonati sullestrade comunali e relative pertinenze, sia sulla necessità, nel secondo caso, di un4 di 9Numero registro generale 25544/2019Numero sezionale 1344/2025accordo scritto concluso da soggetto legittimato ad impegnare l’Ente territoriale perNumero di raccolta generale 7084/2026la regolamentazione del rapporto, sia sulla possibilità -esclusa- di supeDraartae piunbb lticaalzeio ne 24/03/2026seconda ipotesi l’assenza di un opportuno impegno di spesa.Nella motivazione del provvedimento di legittimità richiamato si osserva, inparticolare, che: “… la fonte del dovere per il personale della polizia stradale didisporre la rimozione e l'affidamento in custodia” é da individuare nella sola“previsione di cui all'art. 14 del CDS, norma che effettivamente, alla luce dellagiurisprudenza di questa Corte (cfr. Cass. n. 17178/2008; Cass. n. 12529/2011)fonda l'obbligo per i proprietari od i concessionari di strade pubbliche … diprovvedere alla manutenzione, gestione e pulizia di esse, da ritenersi comprensivodella rimozione, custodia e se del caso demolizione sia dei veicoli lasciati in sostad'intralcio, sia di quelli abbandonati, e di sostenere i relativi oneri e spese, salvorivalsa nei confronti del proprietario del veicolo.

Tuttavia se da tale norma puòricavarsi il dovere della PA di attivarsi per porre rimedio alle situazioni contemplatedall'art. 14 citato, le Sezioni Unite di questa Corte (Cass.

S.U. n. 23458/2015),ancorchè con riferimento al caso di veicoli sottoposti a sequestro, hanno precisatoche il profilo pubblicistico che deriva dall'obbligo scaturente dalla legge di prestareun pubblico servizio si accompagna ad un profilo privatistico e di naturaconvenzionale quando la stessa P.A. si valga della facoltà di adottare strumentinegoziali e non di poteri autoritativi per garantire lo svolgimento di detto servizio.

Intale ottica, diviene quindi risolutivo … proprio il riscontro dell'assenza di un formaleprovvedimento di sequestro dei veicoli per la cui custodia e rimozione viene chiestoil compenso da parte della controricorrente.

Infatti, nel caso di veicoli assoggettati amisura cautelare, la giurisprudenza di questa Corte anche di recente ha avuto mododi affermare che (cfr. Cass. n. 15515/2018) nel caso di sequestro amministrativo, adopera della polizia municipale di un comune, di un veicolo per violazioni del codicedella strada e di suo affidamento in custodia a soggetto pubblico o privato, diversosia dall'amministrazione che ha eseguito il sequestro sia dal proprietario del mezzosequestrato, obbligata ad "anticipare" - salvo recupero dall'autore della violazione,dall'eventuale obbligato in solido, o dal soggetto in favore del quale viene dispostala restituzione del veicolo medesimo - le spese spettanti al custode è, ai sensi dell'art.11, comma 1, del d.P.R. n. 571 del 1982, l'amministrazione comunale cui appartieneil pubblico ufficiale che ha posto in essere il sequestro, la quale è, pertanto,passivamente legittimata rispetto alla domanda del custode stesso di pagamento5 di 9Numero registro generale 25544/2019Numero sezionale 1344/2025delle summenzionate spese (conf.

Cass. n. 6067/2015)”; “È la specifica disciplinaNumero di raccolta generale 7084/2026dettata per il sequestro che assicura la predeterminazione del soggettoD actau pi upbboliscsazaio ne 24/03/2026essere validamente affidata la custodia dei veicoli sequestrati che consente poi alpubblico ufficiale che provveda all'adozione della misura cautelare di poterdirettamente affidare il veicolo al soggetto indicato nell'elenco appositamentepredisposto, di norma dal prefetto, senza dovere procedere alla stipula di un nuovocontratto, e permettendo al custode di poter poi legittimamente reclamare il propriocorrispettivo nei confronti dell'amministrazione cui appartiene il funzionario cheabbia disposto la custodia.

Al di fuori però di tale ipotesi, espressamente disciplinatada una normativa specifica, e pur riconoscendo come doverosa l'attivitàdell'amministrazione o del concessionario titolare della strada finalizzata adassicurare la sicurezza della circolazione ai sensi del citato art. 14, il diritto alcorrispettivo dell'affidatario del veicolo non -può prescindere -dalla validaassunzione di un'obbligazione contratta in conformità delle regole che presiedonoall'attività negoziale della stessa P.A. (si veda a tal fine Cass. n. 5766/2016, nonchéCass. n. 9751/2011, chiamate a valutare la pretesa della società cui un Comuneaveva demandato il servizio di rimozione coattiva dei veicoli in sosta vietata, nonchèdella custodia di quelli rimossi perché vengano custoditi presso il parcheggio dipertinenza della società stessa, in attesa del ritiro da parte dei rispettivi proprietari,in relazione alla permanenza dei veicoli in custodia oltre il termine pattuito o, inogni caso, dopo la richiesta avanzata dalla depositaria, dalla cui motivazione siricava che il servizio in oggetto era stato formalizzato con apposto contratto).Occorre quindi far riferimento alla costante giurisprudenza di questa Corte (cfr. daultimo Cass. n. 27910/2018; Cass. n. 20033/2016) secondo cui, ex artt. 16 e 17 delr.d. n. 2440 del 1923, i requisiti di validità dei contratti posti in essere dalla P.A.,anche "iure privatorum", attengono essenzialmente alla manifestazione della volontàed alla forma: la prima deve provenire dall'organo al quale è attribuita la legalerappresentanza (previe eventuali delibere di altri organi), mentre la forma deveessere, a pena di nullità, scritta, al fine precipuo di consentire i controlli cui l'azioneamministrativa è sempre soggetta.

Il difetto di tali requisiti esclude la sussistenza diun contratto, configurandosi, invero, un comportamento di fatto privo di rilievi disorta sul piano giuridico per l'assenza in radice dell'accordo tra le parti, richiestodall'art. 1321 c.c., anche per la costituzione di un contratto invalido e nonopponibile ai terzi.

Nella fattispecie, la sentenza gravata si è soffermata6 di 9Numero registro generale 25544/2019Numero sezionale 1344/2025essenzialmente ,sul diverso profilo di invalidità derivante dall'assenza di impegno diNumero di raccolta generale 7084/2026spesa per il contratto di deposito oggetto di causa, senza in alcun modo eDsatma pinubabrlieca izlio ne 24/03/2026diverso profilo di patologia del contratto legato all'assenza di una valida formascritta, omissione questa che già impone la cassazione della sentenza gravata (in talsenso, e con specifico riferimento ad ipotesi di affidamento di veicoli in custodiasussumibile nella medesima fattispecie oggetto del presente procedimento, si veda daultimo Cass. n. 10354/2019).

Né appare idoneo a supplire a tale carenza il richiamocontenuto in motivazione … alla ricorrenza di una situazione contingente cheimponeva un'azione immediata, occorrendo a tal fine far riferimento sempre alcostante orientamento di questa Corte secondo cui (Cass. n. 20763/2009) la normadell'art. 23, comma 3, del d.l. 2 marzo 1989, n. 66, convertito, con modificazioni,nella legge n. 144 del 1989 - successivamente trasfusa nell'art. 35, comma 3, deld.lgs. 25 febbraio 1995, n. 77, e nell'art. 191, comma 3, del d.lgs. 18 agosto 2000, n.267 - secondo cui per i lavori di somma urgenza disposti dalle Amministrazionicomunali e provinciali l'ordinazione fatta a terzi deve essere regolarizzataimprorogabilmente entro trenta giorni, è norma applicabile anche ai contratti diappalto di lavori pubblici, sicchè la mancata regolarizzazione, che corrisponde adun preciso obbligo della P.A., costituisce una violazione che può essere fatta valerenon solo dal terzo contraente, ma anche dalla stessa Amministrazione, e che èfinalizzata ad evitare l'accumularsi di debiti fuori bilancio, deve intervenirenecessariamente nel termine sopra indicato e, in mancanza, non può ritenersisussistente un valido rapporto obbligatorio tra l'Amministrazione ed il terzo (conf.Cass. n. 19037/2010; -Cass. n. 1073/2016; nonché Cass, n. 19038/2010; Cass. n.669/2003; Cass. n. 13276/2000 per le ipotesi di cd. cottimo fiduciario).

Del parifondate appaiono le censure del Comune quanto alla dedotta violazione delle regolein materia di riconoscimento dei debiti fuori bilancio.

La sentenza impugnata, puravendo preso atto che il contratto di deposito, peraltro carente, come detto, delrequisito di forma scritta, non era stato preceduto da un formale impegno di spesa,ha ritenuto che tale norma di contabilità non assumesse rilievo nella fattispecie, inquanto, poichè si trattava di obbligazioni riconducibili all'espletamento di pubblichefunzioni e servizi di competenza (e ciò ai sensi dell'art. 14 del CDS), ha ritenuto checiò non influisse sulla validità del contratto facendo da un lato riferimento allaurgenza della situazione che imponeva l'affidamento in custodia ( motivazione checome si è detto è priva di pregio), e dall'altro alla possibilità concessa all'ente di7 di 9Numero registro generale 25544/2019Numero sezionale 1344/2025Numero di raccolta generale 7084/2026riconoscere la legittimità del debito fuori bilancio ex art. 194 del D. Lgs. n.Data pubblicazione 24/03/2026267/2000.

Tale ragionamento, supportato soprattutto dal richiamo alla doverositàdel servizio di rimozione dei veicoli dalla sede stradale, ove gli stessi rechinointralcio alla circolazione, perviene di fatto alla conclusione secondo cui ilriconoscimento dei debiti fuori bilancio sarebbe doverosa, potendosi quindi ancheprescindere dalla formale adozione di un provvedimento.

Trattasi però diconclusione che contrasta in maniera evidente con la pacifica giurisprudenza dilegittimità la quale ha affermato che (cfr. Cass. 1510/2015) il riconoscimento di undebito fuori bilancio, ex art. 5 del d.lgs. 15 settembre 1997, n. 342, poi trasfusonell'art. 194, comma 1, lett. e), del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, costituisce unprocedimento discrezionale che consente all'ente locale, di far salvi nel propriointeresse - accertati e dimostrati l'utilità e l'arricchimento che ne derivano, per l'entestesso, nell'ambito dell'espletamento di pubbliche funzioni e servizi di competenza -gli impegni di spesa per l'acquisizione di beni e servizi in precedenza assunti tramitespecifica obbligazione, ancorché sprovvista di copertura contabile, ma nonintroduce una sanatoria per i contratti nulli o, comunque, invalidi - come quelliconclusi senza il rispetto della forma scritta "ad substantiam" - né apporta unaderoga al regime di inammissibilità dell'azione di indebito arricchimento di cuiall'art. 23 del d.l. 2 marzo 1989, n. 66, convertito, con modificazioni, dalla legge 24aprile 1989, n. 144 (conf.

Cass. n. 25373/2013).

Risulta quindi evidente l'erroneitàdella soluzione del giudice di appello che, oltre ad avere escluso che potesse nellaspecie, in assenza dell'impegno di spesa, invocarsi la responsabilità diretta ed atitolo contrattuale dell'appartenente alla P.A. che aveva commissionato l'attivitàcontrattuale, ha altresì reputato che la riconducibilità dell'attività prestata a quelladovuta nell'espletamento di pubbliche funzioni e servizi, comportasse un automaticoriconoscimento del debito fuori bilancio, impedendo che potesse ravvisarsi la nullitàdel contratto dedotto in giudizio dalla società”.Se si applicano al ricorso sub iudice le considerazioni sopra riportate, emerge che:non vertendosi in ipotesi di veicoli sequestrati ma di veicoli abbandonati darimuovere, l’affidamento di essi in custodia a terzi avrebbe dovuto essere regolatonegozialmente in forma scritta, con impegno contrattuale assunto da soggettolegittimato ad impegnare l’Ente territoriale; il contratto scritto in concreto non c’era,non potendo avere alcun rilievo a tal fine la redazione dei verbali di affidamento e laloro sottoscrizione per accettazione; in ogni caso non sarebbe stato possibile superare8 di 9Numero registro generale 25544/2019Numero sezionale 1344/2025Numero di raccolta generale 7084/2026la mancanza di impegno di spesa, perché nel caso di specie non vi era un previoData pubblicazione 24/03/2026impegno negoziale da onorare, pur assunto senza copertura contabile perl’acquisizione di beni e servizi finalizzati all’espletamento di pubbliche funzioni eservizi di competenza.Ne consegue che la sentenza impugnata deve essere cassata, ma non ricorrendo lanecessità di ulteriori accertamenti in fatto, attesa la nullità del preteso titolocontrattuale dal quale deriverebbe la richiesta di adempimento contrattuale avanzatadalla società attrice, può essere decisa nel merito con il rigetto dell'originariadomanda attorea.I motivi di ricorso sub 4 e 5 rimangono all’evidenza assorbiti poiché riguardanoquestioni proponibili solo in presenza di un valido titolo negoziale da far valere neiconfronti del Comune (senza il quale non si possono porre questioni né diquantificazione del dovuto, né di individuazione ed operatività del termine diprescrizione).Si debbono regolare in applicazione del principio della soccombenza le speseprocessuali di tutti i gradi di giudizio, che si pongono a carico di [OSCURATO:SOCIETA]. esi liquidano in complessivi € 13.500,00, di cui € 3.500,00 per il giudizio di primogrado, € 4.000,00 per il giudizio di appello ed € 6.000,00 per il giudizio dilegittimità, oltre rimborso forfetario come per legge, CPA ed IVA ed oltre € 200,00per esborsi.

P.Q.MLa Corte accoglie il ricorso, cassa la sentenza della Corte d’Appello di Perugia e,decidendo nel merito, rigetta la domanda di [OSCURATO:SOCIETA]. nei confronti delComune di Terni; condanna [OSCURATO:SOCIETA]. a rimborsare al Comune di Terni lespese dell’intero giudizio che quantifica complessivamente in € 13.500,00, di cui €3.500,00 per il giudizio di primo grado, € 4.000,00 per il giudizio di appello ed €6.000,00 per il giudizio di legittimità, oltre rimborso forfetario, IVA e CPA e oltread € 200,00 per esborsi per ciascuna fase.Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Seconda Sezione Civile, il 7maggio 2025.Il PresidenteMILENA FALASCHI9 di 9P.Q.MLa Corte accoglie il ricorso, cassa la sentenza della Corte d’Appello di Perugia e,decidendo nel merito, rigetta la domanda di [OSCURATO:SOCIETA]. nei confronti delComune di Terni; condanna [OSCURATO:SOCIETA]. a rimborsare al Comune di Terni lespese dell’intero giudizio che quantifica complessivamente in € 13.500,00, di cui €3.500,00 per il giudizio di primo grado, € 4.000,00 per il giudizio di appello ed €6.000,00 per il giudizio di legittimità, oltre rimborso forfetario, IVA e CPA e oltread € 200,00 per esborsi per ciascuna fase.Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Seconda Sezione Civile, il 7maggio 2025.Il PresidenteMILENA FALASCHI9 di 9

Anonimizzato ex art. 52 D.Lgs. 196/2003
ORDINANZAsul ricorso iscritto al n. 25544/2019 R.G. proposto da:[OSCURATO:PERSONA], rappresentato e difeso dall'avvocato [OSCURATO:PERSONA] -domicilio digitale alla PEC: [OSCURATO:EMAIL];-ricorrente-contro[OSCURATO:PERSONA] -domicilio digitale alla PEC:[OSCURATO:EMAIL];-controricorrente-avverso SENTENZA di CORTE D'APPELLO PERUGIA n. 339/2019 depositata il30/05/2019.Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 07/05/2025 dal ConsigliereTIZIANA MACCARRONE.condanna al pagamento di spese di rimozione e custodia di veicoli abbandonati suNumero registro generale 25544/2019Numero sezionale 1344/2025Numero di raccolta generale 7084/2026strade pubbliche, costituiti da dieci ciclomotori per due dei quali si assumeva esserviData pubblicazione 24/03/2026stato incarico informale della [OSCURATO:PERSONA] e della Questura di Terni.Il Comune si era costituito e aveva contrastato la pretesa creditoria rilevando ildifetto di legittimazione passiva in relazione all’incarico riferito alla Questura diTerni e, comunque, l’assenza di contratti formali e dei relativi impegni di spesa e ilmaturare della prescrizione.Il Tribunale di Terni aveva riconosciuto esistente l’obbligazione di pagamento incapo al Comune ma, ritenuta fondata l’eccezione di prescrizione, aveva accoltoparzialmente la domanda della società attrice, nella misura di soli € 772,00 oltreaccessori.La Corte d’Appello di Perugia, adita da [OSCURATO:SOCIETA]. con proposizione diappello incidentale da parte del Comune di Terni, aveva accolto l’appello principalee respinto l’appello incidentale, riconoscendo integralmente la pretesa creditoriaazionata dalla società. A fondamento della decisione la Corte di merito avevarilevato, in sintesi, quanto segue: -) il fulcro della controversia si concentra nellavalidità o meno del negozio giuridico che regge la vicenda; sul punto, richiamando iprecedenti della stessa Corte d’Appello, si ribadisce che “non si può usare a propriopiacimento lo schermo della natura pubblicistica dell’Ente – quand’anche espletinell’esercizio di pubbliche funzioni e servizi di competenza. La normativaevidenziata dall’Appellato, posta a tutela delle finanze degli Enti pubblici, e quindi,in ultima istanza, dei contribuenti, sono da ricondurre al principio del buonandamento della PA di cui all’art. 97 Cost., cosicchè ogni esborso sia di normapianificato attentamente e liquidato solamente quando siano soddisfatti i rigidirequisiti formali prescritti. Nondimeno, lo stesso principio di rilevanza costituzionaleviene in gioco anche sotto un altro -prevalente, all’esito di un attento bilanciamento-profilo. Creando in un privato un legittimo affidamento -come quello ingeneratonella [OSCURATO:SOCIETA]. nel caso di cui in parola-, è conseguenza del principio delbuon andamento della pa non disattenderlo pretestuosamente, facendo usosurrettizio di norme sulla contabilità pubblica ad altra ratio ispirate”; -) la [OSCURATO:SOCIETA]. non possedeva all’epoca dei fatti la qualifica di “Centro di Raccolta diVeicoli per la Rottamazione” e non era soggetta alle disposizioni del DM n.460/1999; solo due dei veicoli di cui si discute potevano comunque essereconsiderati propriamente abbandonati, e quindi rifiuti da smaltire ai sensi del2 di 9Numero registro generale 25544/2019Numero sezionale 1344/2025richiamato DM; -) sono stati redatti i verbali di affidamento dei veicoli, “la cuiNumero di raccolta generale 7084/2026sottoscrizione per accettazione perfeziona il negozio giuridico di depositoD faotan pteu bdbleiclalzaio ne 24/03/2026pretesa creditoria”; ciò in ossequio al principio per cui dall’affidamento da parte delComune del servizio di rimozione coattiva alla società espletante il servizio stessoderiva l’obbligo per il Comune di riprendere i veicoli depositati alle scadenze pattuiteo a richiesta, sopportando il relativo onere economico salvo rivalsa verso iproprietari; -) è legittimo, ex art. 194 comma 1, lett. e) d.lgs. n. 267/2000, il debitofuori bilancio per acquisizione di beni e servizi nell’ambito dell’espletamento dipubbliche funzioni e servizi di competenza e, in tal caso, il rapporto obbligatoriointercorre tra Ente e privato, mentre riguarda il privato el’amministratore/funzionario responsabile solo per la parte di debito nonriconoscibile ai sensi dell’art. 194 cit.; -) la prescrizione deve ritenersi decennaletrattandosi di ordinario diritto di credito non correlato ad una prestazione periodica eche non trova la sua fonte in un illecito ex art. 2043 c.c.; in ordine al quantum, letariffe ANCSA offrono un valido punto di riferimento; si riconoscono diconseguenza come dovuti € 56.210,00, oltre accessori e spese, con assorbimento diogni altra questione.Ricorre per cassazione il Comune di Terni articolando cinque motivi.Vi è controricorso di [OSCURATO:SOCIETA]Solo il Comune ha depositato memoria illustrativa delle difese già svolte.RAGIONI DELLA DECISIONE1. Con il primo motivo il Comune di Terni lamenta la “violazione e/o falsaapplicazione dell’art. 192 d. lvo n. 267/00 (‘[OSCURATO:PERSONA] delle leggi sull’ordinamentodegli Enti locali’), degli artt. 16, 17, 18 (‘forma dei contratti della pubblicaamministrazione’) r.d. n. 2440/23 (‘nuove disposizioni sull’Amministrazione delPatrimonio e sulla contabilità generale dello Stato’), dell’art. 14 (‘poteri e compitidegli enti proprietari della strada’) d.lvo. n. 285/1992, dell’art. 1418 c.c. conriferimento all’art. 360 co 1 n. 3 e n. 5 c.p.c.”.La sentenza impugnata sarebbe stata emessa in violazione di tutte le normerichiamate perché, per principio generale, i contratti con le pubblicheamministrazioni sarebbero necessariamente ‘formali’ e dunque presupporrebberol’osservanza di requisiti la cui mancanza ne determina la nullità ex art. 1418 c.c.2. Con un secondo motivo il Comune denuncia la “Violazione e falsa applicazionedegli artt. da 183 a 194 d.lgv. n. 267/2000 (‘[OSCURATO:PERSONA] delle leggi sull’ordinamento3 di 9Numero registro generale 25544/2019Numero sezionale 1344/2025Numero di raccolta generale 7084/2026degli Enti locali’), dell’art. 1418 c.c., dell’art. 97 Cost. (principio del buonData pubblicazione 24/03/2026andamento della pa), con riferimento all’art. 360 co 1 n. 3 c.p.c.”.Contrariamente all’assunto dei Giudici di merito, sarebbe rilevante la specialedisciplina contabile per gli enti locali territoriali, che prevederebbe la nullità degli attiprivi di impegno di spesa ed escluderebbe la riconducibilità all’Ente locale delrapporto obbligatorio intercorso tra il pubblico amministratore o dipendente e il terzocontraente in violazione delle norme imperative regolanti la materia.3. Il terzo motivo di ricorso lamenta la “Violazione e falsa applicazione degli artt.1376 c.c., 1766 c.c., 1781 c.c. e 14 d.lvo. n. 285/1992 con riferimento all’art. 360 co1 n. 3 c.p.c.”.La sentenza ricorsa sarebbe errata anche perché addosserebbe il protrarsidell’inadempimento discendente dagli informali rapporti di deposito al Comune diTerni, nonostante questi non sia il proprietario dei veicoli depositati.4. Il quarto motivo di critica fa riferimento alla “Violazione e falsa applicazionedegli artt. 1766 e 1418 c.c., con riferimento all’art. 360 co 1 n. 3 c.p.c.”.Si porrebbe in contrasto con la nullità dei rapporti di deposito conclusi l’applicazioneanalogica, operata dalla Corte di merito, di tariffe ad altro fine stabilite (tariffeANCSA per i veicoli sequestrati e non da rottamare).5. “Violazione e falsa applicazione degli artt. 99 e 112 c.p.c., dell’art. 2946 c.c. conriferimento all’art. 360 co 1 n. 4 e n. 5 c.p.c. – difetto assoluto di motivazione circaun punto decisivo della controversia”.Non sarebbe condivisibile nemmeno l’identificazione del termine di prescrizione diriferimento in quello decennale.Debbono essere esaminati i primi tre motivi di ricorso, che sono fondati.Sulle questioni trattate con i motivi di ricorso sub 1, 2 e 3 questa Corte ha già avutomodo di pronunciarsi con le sentenze n. 10354/2019, n. 21660/2019 e n. 21710/2019,alle cui condivisibili motivazioni si fa riferimento.Rilevato che anche nel presente giudizio non è in discussione che i veicoli dei quali èstata disposta la rimozione non erano stati sottoposti a sequestro, si richiama, inparticolare, l’ordinanza di questa Corte n. 21710/2019, che si è espressa sia sulladifferente identificazione del soggetto tenuto alla corresponsione delle spese dicustodia verso il depositario nell’ipotesi di veicoli sottoposti a sequestroamministrativo e nell’ipotesi di rimozione e custodia di veicoli abbandonati sullestrade comunali e relative pertinenze, sia sulla necessità, nel secondo caso, di un4 di 9Numero registro generale 25544/2019Numero sezionale 1344/2025accordo scritto concluso da soggetto legittimato ad impegnare l’Ente territoriale perNumero di raccolta generale 7084/2026la regolamentazione del rapporto, sia sulla possibilità -esclusa- di supeDraartae  piunbb lticaalzeio ne 24/03/2026seconda ipotesi l’assenza di un opportuno impegno di spesa.Nella motivazione del provvedimento di legittimità richiamato si osserva, inparticolare, che: “… la fonte del dovere per il personale della polizia stradale didisporre la rimozione e l'affidamento in custodia” é da individuare nella sola“previsione di cui all'art. 14 del CDS, norma che effettivamente, alla luce dellagiurisprudenza di questa Corte (cfr. Cass. n. 17178/2008; Cass. n. 12529/2011)fonda l'obbligo per i proprietari od i concessionari di strade pubbliche … diprovvedere alla manutenzione, gestione e pulizia di esse, da ritenersi comprensivodella rimozione, custodia e se del caso demolizione sia dei veicoli lasciati in sostad'intralcio, sia di quelli abbandonati, e di sostenere i relativi oneri e spese, salvorivalsa nei confronti del proprietario del veicolo. Tuttavia se da tale norma puòricavarsi il dovere della PA di attivarsi per porre rimedio alle situazioni contemplatedall'art. 14 citato, le Sezioni Unite di questa Corte (Cass. S.U. n. 23458/2015),ancorchè con riferimento al caso di veicoli sottoposti a sequestro, hanno precisatoche il profilo pubblicistico che deriva dall'obbligo scaturente dalla legge di prestareun pubblico servizio si accompagna ad un profilo privatistico e di naturaconvenzionale quando la stessa P.A. si valga della facoltà di adottare strumentinegoziali e non di poteri autoritativi per garantire lo svolgimento di detto servizio. Intale ottica, diviene quindi risolutivo … proprio il riscontro dell'assenza di un formaleprovvedimento di sequestro dei veicoli per la cui custodia e rimozione viene chiestoil compenso da parte della controricorrente. Infatti, nel caso di veicoli assoggettati amisura cautelare, la giurisprudenza di questa Corte anche di recente ha avuto mododi affermare che (cfr. Cass. n. 15515/2018) nel caso di sequestro amministrativo, adopera della polizia municipale di un comune, di un veicolo per violazioni del codicedella strada e di suo affidamento in custodia a soggetto pubblico o privato, diversosia dall'amministrazione che ha eseguito il sequestro sia dal proprietario del mezzosequestrato, obbligata ad "anticipare" - salvo recupero dall'autore della violazione,dall'eventuale obbligato in solido, o dal soggetto in favore del quale viene dispostala restituzione del veicolo medesimo - le spese spettanti al custode è, ai sensi dell'art.11, comma 1, del d.P.R. n. 571 del 1982, l'amministrazione comunale cui appartieneil pubblico ufficiale che ha posto in essere il sequestro, la quale è, pertanto,passivamente legittimata rispetto alla domanda del custode stesso di pagamento5 di 9Numero registro generale 25544/2019Numero sezionale 1344/2025delle summenzionate spese (conf. Cass. n. 6067/2015)”; “È la specifica disciplinaNumero di raccolta generale 7084/2026dettata per il sequestro che assicura la predeterminazione del soggettoD actau pi upbboliscsazaio ne 24/03/2026essere validamente affidata la custodia dei veicoli sequestrati che consente poi alpubblico ufficiale che provveda all'adozione della misura cautelare di poterdirettamente affidare il veicolo al soggetto indicato nell'elenco appositamentepredisposto, di norma dal prefetto, senza dovere procedere alla stipula di un nuovocontratto, e permettendo al custode di poter poi legittimamente reclamare il propriocorrispettivo nei confronti dell'amministrazione cui appartiene il funzionario cheabbia disposto la custodia. Al di fuori però di tale ipotesi, espressamente disciplinatada una normativa specifica, e pur riconoscendo come doverosa l'attivitàdell'amministrazione o del concessionario titolare della strada finalizzata adassicurare la sicurezza della circolazione ai sensi del citato art. 14, il diritto alcorrispettivo dell'affidatario del veicolo non -può prescindere -dalla validaassunzione di un'obbligazione contratta in conformità delle regole che presiedonoall'attività negoziale della stessa P.A. (si veda a tal fine Cass. n. 5766/2016, nonchéCass. n. 9751/2011, chiamate a valutare la pretesa della società cui un Comuneaveva demandato il servizio di rimozione coattiva dei veicoli in sosta vietata, nonchèdella custodia di quelli rimossi perché vengano custoditi presso il parcheggio dipertinenza della società stessa, in attesa del ritiro da parte dei rispettivi proprietari,in relazione alla permanenza dei veicoli in custodia oltre il termine pattuito o, inogni caso, dopo la richiesta avanzata dalla depositaria, dalla cui motivazione siricava che il servizio in oggetto era stato formalizzato con apposto contratto).Occorre quindi far riferimento alla costante giurisprudenza di questa Corte (cfr. daultimo Cass. n. 27910/2018; Cass. n. 20033/2016) secondo cui, ex artt. 16 e 17 delr.d. n. 2440 del 1923, i requisiti di validità dei contratti posti in essere dalla P.A.,anche "iure privatorum", attengono essenzialmente alla manifestazione della volontàed alla forma: la prima deve provenire dall'organo al quale è attribuita la legalerappresentanza (previe eventuali delibere di altri organi), mentre la forma deveessere, a pena di nullità, scritta, al fine precipuo di consentire i controlli cui l'azioneamministrativa è sempre soggetta. Il difetto di tali requisiti esclude la sussistenza diun contratto, configurandosi, invero, un comportamento di fatto privo di rilievi disorta sul piano giuridico per l'assenza in radice dell'accordo tra le parti, richiestodall'art. 1321 c.c., anche per la costituzione di un contratto invalido e nonopponibile ai terzi. Nella fattispecie, la sentenza gravata si è soffermata6 di 9Numero registro generale 25544/2019Numero sezionale 1344/2025essenzialmente ,sul diverso profilo di invalidità derivante dall'assenza di impegno diNumero di raccolta generale 7084/2026spesa per il contratto di deposito oggetto di causa, senza in alcun modo eDsatma pinubabrlieca izlio ne 24/03/2026diverso profilo di patologia del contratto legato all'assenza di una valida formascritta, omissione questa che già impone la cassazione della sentenza gravata (in talsenso, e con specifico riferimento ad ipotesi di affidamento di veicoli in custodiasussumibile nella medesima fattispecie oggetto del presente procedimento, si veda daultimo Cass. n. 10354/2019). Né appare idoneo a supplire a tale carenza il richiamocontenuto in motivazione … alla ricorrenza di una situazione contingente cheimponeva un'azione immediata, occorrendo a tal fine far riferimento sempre alcostante orientamento di questa Corte secondo cui (Cass. n. 20763/2009) la normadell'art. 23, comma 3, del d.l. 2 marzo 1989, n. 66, convertito, con modificazioni,nella legge n. 144 del 1989 - successivamente trasfusa nell'art. 35, comma 3, deld.lgs. 25 febbraio 1995, n. 77, e nell'art. 191, comma 3, del d.lgs. 18 agosto 2000, n.267 - secondo cui per i lavori di somma urgenza disposti dalle Amministrazionicomunali e provinciali l'ordinazione fatta a terzi deve essere regolarizzataimprorogabilmente entro trenta giorni, è norma applicabile anche ai contratti diappalto di lavori pubblici, sicchè la mancata regolarizzazione, che corrisponde adun preciso obbligo della P.A., costituisce una violazione che può essere fatta valerenon solo dal terzo contraente, ma anche dalla stessa Amministrazione, e che èfinalizzata ad evitare l'accumularsi di debiti fuori bilancio, deve intervenirenecessariamente nel termine sopra indicato e, in mancanza, non può ritenersisussistente un valido rapporto obbligatorio tra l'Amministrazione ed il terzo (conf.Cass. n. 19037/2010; -Cass. n. 1073/2016; nonché Cass, n. 19038/2010; Cass. n.669/2003; Cass. n. 13276/2000 per le ipotesi di cd. cottimo fiduciario). Del parifondate appaiono le censure del Comune quanto alla dedotta violazione delle regolein materia di riconoscimento dei debiti fuori bilancio. La sentenza impugnata, puravendo preso atto che il contratto di deposito, peraltro carente, come detto, delrequisito di forma scritta, non era stato preceduto da un formale impegno di spesa,ha ritenuto che tale norma di contabilità non assumesse rilievo nella fattispecie, inquanto, poichè si trattava di obbligazioni riconducibili all'espletamento di pubblichefunzioni e servizi di competenza (e ciò ai sensi dell'art. 14 del CDS), ha ritenuto checiò non influisse sulla validità del contratto facendo da un lato riferimento allaurgenza della situazione che imponeva l'affidamento in custodia ( motivazione checome si è detto è priva di pregio), e dall'altro alla possibilità concessa all'ente di7 di 9Numero registro generale 25544/2019Numero sezionale 1344/2025Numero di raccolta generale 7084/2026riconoscere la legittimità del debito fuori bilancio ex art. 194 del D. Lgs. n.Data pubblicazione 24/03/2026267/2000. Tale ragionamento, supportato soprattutto dal richiamo alla doverositàdel servizio di rimozione dei veicoli dalla sede stradale, ove gli stessi rechinointralcio alla circolazione, perviene di fatto alla conclusione secondo cui ilriconoscimento dei debiti fuori bilancio sarebbe doverosa, potendosi quindi ancheprescindere dalla formale adozione di un provvedimento. Trattasi però diconclusione che contrasta in maniera evidente con la pacifica giurisprudenza dilegittimità la quale ha affermato che (cfr. Cass. 1510/2015) il riconoscimento di undebito fuori bilancio, ex art. 5 del d.lgs. 15 settembre 1997, n. 342, poi trasfusonell'art. 194, comma 1, lett. e), del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, costituisce unprocedimento discrezionale che consente all'ente locale, di far salvi nel propriointeresse - accertati e dimostrati l'utilità e l'arricchimento che ne derivano, per l'entestesso, nell'ambito dell'espletamento di pubbliche funzioni e servizi di competenza -gli impegni di spesa per l'acquisizione di beni e servizi in precedenza assunti tramitespecifica obbligazione, ancorché sprovvista di copertura contabile, ma nonintroduce una sanatoria per i contratti nulli o, comunque, invalidi - come quelliconclusi senza il rispetto della forma scritta "ad substantiam" - né apporta unaderoga al regime di inammissibilità dell'azione di indebito arricchimento di cuiall'art. 23 del d.l. 2 marzo 1989, n. 66, convertito, con modificazioni, dalla legge 24aprile 1989, n. 144 (conf. Cass. n. 25373/2013). Risulta quindi evidente l'erroneitàdella soluzione del giudice di appello che, oltre ad avere escluso che potesse nellaspecie, in assenza dell'impegno di spesa, invocarsi la responsabilità diretta ed atitolo contrattuale dell'appartenente alla P.A. che aveva commissionato l'attivitàcontrattuale, ha altresì reputato che la riconducibilità dell'attività prestata a quelladovuta nell'espletamento di pubbliche funzioni e servizi, comportasse un automaticoriconoscimento del debito fuori bilancio, impedendo che potesse ravvisarsi la nullitàdel contratto dedotto in giudizio dalla società”.Se si applicano al ricorso sub iudice le considerazioni sopra riportate, emerge che:non vertendosi in ipotesi di veicoli sequestrati ma di veicoli abbandonati darimuovere, l’affidamento di essi in custodia a terzi avrebbe dovuto essere regolatonegozialmente in forma scritta, con impegno contrattuale assunto da soggettolegittimato ad impegnare l’Ente territoriale; il contratto scritto in concreto non c’era,non potendo avere alcun rilievo a tal fine la redazione dei verbali di affidamento e laloro sottoscrizione per accettazione; in ogni caso non sarebbe stato possibile superare8 di 9Numero registro generale 25544/2019Numero sezionale 1344/2025Numero di raccolta generale 7084/2026la mancanza di impegno di spesa, perché nel caso di specie non vi era un previoData pubblicazione 24/03/2026impegno negoziale da onorare, pur assunto senza copertura contabile perl’acquisizione di beni e servizi finalizzati all’espletamento di pubbliche funzioni eservizi di competenza.Ne consegue che la sentenza impugnata deve essere cassata, ma non ricorrendo lanecessità di ulteriori accertamenti in fatto, attesa la nullità del preteso titolocontrattuale dal quale deriverebbe la richiesta di adempimento contrattuale avanzatadalla società attrice, può essere decisa nel merito con il rigetto dell'originariadomanda attorea.I motivi di ricorso sub 4 e 5 rimangono all’evidenza assorbiti poiché riguardanoquestioni proponibili solo in presenza di un valido titolo negoziale da far valere neiconfronti del Comune (senza il quale non si possono porre questioni né diquantificazione del dovuto, né di individuazione ed operatività del termine diprescrizione).Si debbono regolare in applicazione del principio della soccombenza le speseprocessuali di tutti i gradi di giudizio, che si pongono a carico di [OSCURATO:SOCIETA]. esi liquidano in complessivi € 13.500,00, di cui € 3.500,00 per il giudizio di primogrado, € 4.000,00 per il giudizio di appello ed € 6.000,00 per il giudizio dilegittimità, oltre rimborso forfetario come per legge, CPA ed IVA ed oltre € 200,00per esborsi.Numero registro generale 25544/2019Numero sezionale 1344/2025Numero di raccolta generale 7084/2026Data pubblicazione 24/03/2026REPUBBLICA [OSCURATO:PERSONA] CIVILEComposta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati: Oggetto:[OSCURATO:PERSONA] Consigliere [OSCURATO:PERSONA]. Ud.[OSCURATO:DATA_NASCITA]LINALISA [OSCURATO:PERSONA] ConsigliereCRISTINA [OSCURATO:PERSONA] Consigliereha pronunciato la seguenteORDINANZAsul ricorso iscritto al n. 25544/2019 R.G. proposto da:[OSCURATO:PERSONA], rappresentato e difeso dall'avvocato [OSCURATO:PERSONA] -domicilio digitale alla PEC: [OSCURATO:EMAIL];-ricorrente-contro[OSCURATO:PERSONA] -domicilio digitale alla PEC:[OSCURATO:EMAIL];-controricorrente-avverso SENTENZA di CORTE D'APPELLO PERUGIA n. 339/2019 depositata il30/05/2019.Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 07/05/2025 dal ConsigliereTIZIANA MACCARRONE.condanna al pagamento di spese di rimozione e custodia di veicoli abbandonati suNumero registro generale 25544/2019Numero sezionale 1344/2025Numero di raccolta generale 7084/2026strade pubbliche, costituiti da dieci ciclomotori per due dei quali si assumeva esserviData pubblicazione 24/03/2026stato incarico informale della [OSCURATO:PERSONA] e della Questura di Terni.Il Comune si era costituito e aveva contrastato la pretesa creditoria rilevando ildifetto di legittimazione passiva in relazione all’incarico riferito alla Questura diTerni e, comunque, l’assenza di contratti formali e dei relativi impegni di spesa e ilmaturare della prescrizione.Il Tribunale di Terni aveva riconosciuto esistente l’obbligazione di pagamento incapo al Comune ma, ritenuta fondata l’eccezione di prescrizione, aveva accoltoparzialmente la domanda della società attrice, nella misura di soli € 772,00 oltreaccessori.La Corte d’Appello di Perugia, adita da [OSCURATO:SOCIETA]. con proposizione diappello incidentale da parte del Comune di Terni, aveva accolto l’appello principalee respinto l’appello incidentale, riconoscendo integralmente la pretesa creditoriaazionata dalla società. A fondamento della decisione la Corte di merito avevarilevato, in sintesi, quanto segue: -) il fulcro della controversia si concentra nellavalidità o meno del negozio giuridico che regge la vicenda; sul punto, richiamando iprecedenti della stessa Corte d’Appello, si ribadisce che “non si può usare a propriopiacimento lo schermo della natura pubblicistica dell’Ente – quand’anche espletinell’esercizio di pubbliche funzioni e servizi di competenza. La normativaevidenziata dall’Appellato, posta a tutela delle finanze degli Enti pubblici, e quindi,in ultima istanza, dei contribuenti, sono da ricondurre al principio del buonandamento della PA di cui all’art. 97 Cost., cosicchè ogni esborso sia di normapianificato attentamente e liquidato solamente quando siano soddisfatti i rigidirequisiti formali prescritti. Nondimeno, lo stesso principio di rilevanza costituzionaleviene in gioco anche sotto un altro -prevalente, all’esito di un attento bilanciamento-profilo. Creando in un privato un legittimo affidamento -come quello ingeneratonella [OSCURATO:SOCIETA]. nel caso di cui in parola-, è conseguenza del principio delbuon andamento della pa non disattenderlo pretestuosamente, facendo usosurrettizio di norme sulla contabilità pubblica ad altra ratio ispirate”; -) la [OSCURATO:SOCIETA]. non possedeva all’epoca dei fatti la qualifica di “Centro di Raccolta diVeicoli per la Rottamazione” e non era soggetta alle disposizioni del DM n.460/1999; solo due dei veicoli di cui si discute potevano comunque essereconsiderati propriamente abbandonati, e quindi rifiuti da smaltire ai sensi del2 di 9Numero registro generale 25544/2019Numero sezionale 1344/2025richiamato DM; -) sono stati redatti i verbali di affidamento dei veicoli, “la cuiNumero di raccolta generale 7084/2026sottoscrizione per accettazione perfeziona il negozio giuridico di depositoD faotan pteu bdbleiclalzaio ne 24/03/2026pretesa creditoria”; ciò in ossequio al principio per cui dall’affidamento da parte delComune del servizio di rimozione coattiva alla società espletante il servizio stessoderiva l’obbligo per il Comune di riprendere i veicoli depositati alle scadenze pattuiteo a richiesta, sopportando il relativo onere economico salvo rivalsa verso iproprietari; -) è legittimo, ex art. 194 comma 1, lett. e) d.lgs. n. 267/2000, il debitofuori bilancio per acquisizione di beni e servizi nell’ambito dell’espletamento dipubbliche funzioni e servizi di competenza e, in tal caso, il rapporto obbligatoriointercorre tra Ente e privato, mentre riguarda il privato el’amministratore/funzionario responsabile solo per la parte di debito nonriconoscibile ai sensi dell’art. 194 cit.; -) la prescrizione deve ritenersi decennaletrattandosi di ordinario diritto di credito non correlato ad una prestazione periodica eche non trova la sua fonte in un illecito ex art. 2043 c.c.; in ordine al quantum, letariffe ANCSA offrono un valido punto di riferimento; si riconoscono diconseguenza come dovuti € 56.210,00, oltre accessori e spese, con assorbimento diogni altra questione.Ricorre per cassazione il Comune di Terni articolando cinque motivi.Vi è controricorso di [OSCURATO:SOCIETA]Solo il Comune ha depositato memoria illustrativa delle difese già svolte.RAGIONI DELLA DECISIONE1. Con il primo motivo il Comune di Terni lamenta la “violazione e/o falsaapplicazione dell’art. 192 d. lvo n. 267/00 (‘[OSCURATO:PERSONA] delle leggi sull’ordinamentodegli Enti locali’), degli artt. 16, 17, 18 (‘forma dei contratti della pubblicaamministrazione’) r.d. n. 2440/23 (‘nuove disposizioni sull’Amministrazione delPatrimonio e sulla contabilità generale dello Stato’), dell’art. 14 (‘poteri e compitidegli enti proprietari della strada’) d.lvo. n. 285/1992, dell’art. 1418 c.c. conriferimento all’art. 360 co 1 n. 3 e n. 5 c.p.c.”.La sentenza impugnata sarebbe stata emessa in violazione di tutte le normerichiamate perché, per principio generale, i contratti con le pubblicheamministrazioni sarebbero necessariamente ‘formali’ e dunque presupporrebberol’osservanza di requisiti la cui mancanza ne determina la nullità ex art. 1418 c.c.2. Con un secondo motivo il Comune denuncia la “Violazione e falsa applicazionedegli artt. da 183 a 194 d.lgv. n. 267/2000 (‘[OSCURATO:PERSONA] delle leggi sull’ordinamento3 di 9Numero registro generale 25544/2019Numero sezionale 1344/2025Numero di raccolta generale 7084/2026degli Enti locali’), dell’art. 1418 c.c., dell’art. 97 Cost. (principio del buonData pubblicazione 24/03/2026andamento della pa), con riferimento all’art. 360 co 1 n. 3 c.p.c.”.Contrariamente all’assunto dei Giudici di merito, sarebbe rilevante la specialedisciplina contabile per gli enti locali territoriali, che prevederebbe la nullità degli attiprivi di impegno di spesa ed escluderebbe la riconducibilità all’Ente locale delrapporto obbligatorio intercorso tra il pubblico amministratore o dipendente e il terzocontraente in violazione delle norme imperative regolanti la materia.3. Il terzo motivo di ricorso lamenta la “Violazione e falsa applicazione degli artt.1376 c.c., 1766 c.c., 1781 c.c. e 14 d.lvo. n. 285/1992 con riferimento all’art. 360 co1 n. 3 c.p.c.”.La sentenza ricorsa sarebbe errata anche perché addosserebbe il protrarsidell’inadempimento discendente dagli informali rapporti di deposito al Comune diTerni, nonostante questi non sia il proprietario dei veicoli depositati.4. Il quarto motivo di critica fa riferimento alla “Violazione e falsa applicazionedegli artt. 1766 e 1418 c.c., con riferimento all’art. 360 co 1 n. 3 c.p.c.”.Si porrebbe in contrasto con la nullità dei rapporti di deposito conclusi l’applicazioneanalogica, operata dalla Corte di merito, di tariffe ad altro fine stabilite (tariffeANCSA per i veicoli sequestrati e non da rottamare).5. “Violazione e falsa applicazione degli artt. 99 e 112 c.p.c., dell’art. 2946 c.c. conriferimento all’art. 360 co 1 n. 4 e n. 5 c.p.c. – difetto assoluto di motivazione circaun punto decisivo della controversia”.Non sarebbe condivisibile nemmeno l’identificazione del termine di prescrizione diriferimento in quello decennale.Debbono essere esaminati i primi tre motivi di ricorso, che sono fondati.Sulle questioni trattate con i motivi di ricorso sub 1, 2 e 3 questa Corte ha già avutomodo di pronunciarsi con le sentenze n. 10354/2019, n. 21660/2019 e n. 21710/2019,alle cui condivisibili motivazioni si fa riferimento.Rilevato che anche nel presente giudizio non è in discussione che i veicoli dei quali èstata disposta la rimozione non erano stati sottoposti a sequestro, si richiama, inparticolare, l’ordinanza di questa Corte n. 21710/2019, che si è espressa sia sulladifferente identificazione del soggetto tenuto alla corresponsione delle spese dicustodia verso il depositario nell’ipotesi di veicoli sottoposti a sequestroamministrativo e nell’ipotesi di rimozione e custodia di veicoli abbandonati sullestrade comunali e relative pertinenze, sia sulla necessità, nel secondo caso, di un4 di 9Numero registro generale 25544/2019Numero sezionale 1344/2025accordo scritto concluso da soggetto legittimato ad impegnare l’Ente territoriale perNumero di raccolta generale 7084/2026la regolamentazione del rapporto, sia sulla possibilità -esclusa- di supeDraartae  piunbb lticaalzeio ne 24/03/2026seconda ipotesi l’assenza di un opportuno impegno di spesa.Nella motivazione del provvedimento di legittimità richiamato si osserva, inparticolare, che: “… la fonte del dovere per il personale della polizia stradale didisporre la rimozione e l'affidamento in custodia” é da individuare nella sola“previsione di cui all'art. 14 del CDS, norma che effettivamente, alla luce dellagiurisprudenza di questa Corte (cfr. Cass. n. 17178/2008; Cass. n. 12529/2011)fonda l'obbligo per i proprietari od i concessionari di strade pubbliche … diprovvedere alla manutenzione, gestione e pulizia di esse, da ritenersi comprensivodella rimozione, custodia e se del caso demolizione sia dei veicoli lasciati in sostad'intralcio, sia di quelli abbandonati, e di sostenere i relativi oneri e spese, salvorivalsa nei confronti del proprietario del veicolo. Tuttavia se da tale norma puòricavarsi il dovere della PA di attivarsi per porre rimedio alle situazioni contemplatedall'art. 14 citato, le Sezioni Unite di questa Corte (Cass. S.U. n. 23458/2015),ancorchè con riferimento al caso di veicoli sottoposti a sequestro, hanno precisatoche il profilo pubblicistico che deriva dall'obbligo scaturente dalla legge di prestareun pubblico servizio si accompagna ad un profilo privatistico e di naturaconvenzionale quando la stessa P.A. si valga della facoltà di adottare strumentinegoziali e non di poteri autoritativi per garantire lo svolgimento di detto servizio. Intale ottica, diviene quindi risolutivo … proprio il riscontro dell'assenza di un formaleprovvedimento di sequestro dei veicoli per la cui custodia e rimozione viene chiestoil compenso da parte della controricorrente. Infatti, nel caso di veicoli assoggettati amisura cautelare, la giurisprudenza di questa Corte anche di recente ha avuto mododi affermare che (cfr. Cass. n. 15515/2018) nel caso di sequestro amministrativo, adopera della polizia municipale di un comune, di un veicolo per violazioni del codicedella strada e di suo affidamento in custodia a soggetto pubblico o privato, diversosia dall'amministrazione che ha eseguito il sequestro sia dal proprietario del mezzosequestrato, obbligata ad "anticipare" - salvo recupero dall'autore della violazione,dall'eventuale obbligato in solido, o dal soggetto in favore del quale viene dispostala restituzione del veicolo medesimo - le spese spettanti al custode è, ai sensi dell'art.11, comma 1, del d.P.R. n. 571 del 1982, l'amministrazione comunale cui appartieneil pubblico ufficiale che ha posto in essere il sequestro, la quale è, pertanto,passivamente legittimata rispetto alla domanda del custode stesso di pagamento5 di 9Numero registro generale 25544/2019Numero sezionale 1344/2025delle summenzionate spese (conf. Cass. n. 6067/2015)”; “È la specifica disciplinaNumero di raccolta generale 7084/2026dettata per il sequestro che assicura la predeterminazione del soggettoD actau pi upbboliscsazaio ne 24/03/2026essere validamente affidata la custodia dei veicoli sequestrati che consente poi alpubblico ufficiale che provveda all'adozione della misura cautelare di poterdirettamente affidare il veicolo al soggetto indicato nell'elenco appositamentepredisposto, di norma dal prefetto, senza dovere procedere alla stipula di un nuovocontratto, e permettendo al custode di poter poi legittimamente reclamare il propriocorrispettivo nei confronti dell'amministrazione cui appartiene il funzionario cheabbia disposto la custodia. Al di fuori però di tale ipotesi, espressamente disciplinatada una normativa specifica, e pur riconoscendo come doverosa l'attivitàdell'amministrazione o del concessionario titolare della strada finalizzata adassicurare la sicurezza della circolazione ai sensi del citato art. 14, il diritto alcorrispettivo dell'affidatario del veicolo non -può prescindere -dalla validaassunzione di un'obbligazione contratta in conformità delle regole che presiedonoall'attività negoziale della stessa P.A. (si veda a tal fine Cass. n. 5766/2016, nonchéCass. n. 9751/2011, chiamate a valutare la pretesa della società cui un Comuneaveva demandato il servizio di rimozione coattiva dei veicoli in sosta vietata, nonchèdella custodia di quelli rimossi perché vengano custoditi presso il parcheggio dipertinenza della società stessa, in attesa del ritiro da parte dei rispettivi proprietari,in relazione alla permanenza dei veicoli in custodia oltre il termine pattuito o, inogni caso, dopo la richiesta avanzata dalla depositaria, dalla cui motivazione siricava che il servizio in oggetto era stato formalizzato con apposto contratto).Occorre quindi far riferimento alla costante giurisprudenza di questa Corte (cfr. daultimo Cass. n. 27910/2018; Cass. n. 20033/2016) secondo cui, ex artt. 16 e 17 delr.d. n. 2440 del 1923, i requisiti di validità dei contratti posti in essere dalla P.A.,anche "iure privatorum", attengono essenzialmente alla manifestazione della volontàed alla forma: la prima deve provenire dall'organo al quale è attribuita la legalerappresentanza (previe eventuali delibere di altri organi), mentre la forma deveessere, a pena di nullità, scritta, al fine precipuo di consentire i controlli cui l'azioneamministrativa è sempre soggetta. Il difetto di tali requisiti esclude la sussistenza diun contratto, configurandosi, invero, un comportamento di fatto privo di rilievi disorta sul piano giuridico per l'assenza in radice dell'accordo tra le parti, richiestodall'art. 1321 c.c., anche per la costituzione di un contratto invalido e nonopponibile ai terzi. Nella fattispecie, la sentenza gravata si è soffermata6 di 9Numero registro generale 25544/2019Numero sezionale 1344/2025essenzialmente ,sul diverso profilo di invalidità derivante dall'assenza di impegno diNumero di raccolta generale 7084/2026spesa per il contratto di deposito oggetto di causa, senza in alcun modo eDsatma pinubabrlieca izlio ne 24/03/2026diverso profilo di patologia del contratto legato all'assenza di una valida formascritta, omissione questa che già impone la cassazione della sentenza gravata (in talsenso, e con specifico riferimento ad ipotesi di affidamento di veicoli in custodiasussumibile nella medesima fattispecie oggetto del presente procedimento, si veda daultimo Cass. n. 10354/2019). Né appare idoneo a supplire a tale carenza il richiamocontenuto in motivazione … alla ricorrenza di una situazione contingente cheimponeva un'azione immediata, occorrendo a tal fine far riferimento sempre alcostante orientamento di questa Corte secondo cui (Cass. n. 20763/2009) la normadell'art. 23, comma 3, del d.l. 2 marzo 1989, n. 66, convertito, con modificazioni,nella legge n. 144 del 1989 - successivamente trasfusa nell'art. 35, comma 3, deld.lgs. 25 febbraio 1995, n. 77, e nell'art. 191, comma 3, del d.lgs. 18 agosto 2000, n.267 - secondo cui per i lavori di somma urgenza disposti dalle Amministrazionicomunali e provinciali l'ordinazione fatta a terzi deve essere regolarizzataimprorogabilmente entro trenta giorni, è norma applicabile anche ai contratti diappalto di lavori pubblici, sicchè la mancata regolarizzazione, che corrisponde adun preciso obbligo della P.A., costituisce una violazione che può essere fatta valerenon solo dal terzo contraente, ma anche dalla stessa Amministrazione, e che èfinalizzata ad evitare l'accumularsi di debiti fuori bilancio, deve intervenirenecessariamente nel termine sopra indicato e, in mancanza, non può ritenersisussistente un valido rapporto obbligatorio tra l'Amministrazione ed il terzo (conf.Cass. n. 19037/2010; -Cass. n. 1073/2016; nonché Cass, n. 19038/2010; Cass. n.669/2003; Cass. n. 13276/2000 per le ipotesi di cd. cottimo fiduciario). Del parifondate appaiono le censure del Comune quanto alla dedotta violazione delle regolein materia di riconoscimento dei debiti fuori bilancio. La sentenza impugnata, puravendo preso atto che il contratto di deposito, peraltro carente, come detto, delrequisito di forma scritta, non era stato preceduto da un formale impegno di spesa,ha ritenuto che tale norma di contabilità non assumesse rilievo nella fattispecie, inquanto, poichè si trattava di obbligazioni riconducibili all'espletamento di pubblichefunzioni e servizi di competenza (e ciò ai sensi dell'art. 14 del CDS), ha ritenuto checiò non influisse sulla validità del contratto facendo da un lato riferimento allaurgenza della situazione che imponeva l'affidamento in custodia ( motivazione checome si è detto è priva di pregio), e dall'altro alla possibilità concessa all'ente di7 di 9Numero registro generale 25544/2019Numero sezionale 1344/2025Numero di raccolta generale 7084/2026riconoscere la legittimità del debito fuori bilancio ex art. 194 del D. Lgs. n.Data pubblicazione 24/03/2026267/2000. Tale ragionamento, supportato soprattutto dal richiamo alla doverositàdel servizio di rimozione dei veicoli dalla sede stradale, ove gli stessi rechinointralcio alla circolazione, perviene di fatto alla conclusione secondo cui ilriconoscimento dei debiti fuori bilancio sarebbe doverosa, potendosi quindi ancheprescindere dalla formale adozione di un provvedimento. Trattasi però diconclusione che contrasta in maniera evidente con la pacifica giurisprudenza dilegittimità la quale ha affermato che (cfr. Cass. 1510/2015) il riconoscimento di undebito fuori bilancio, ex art. 5 del d.lgs. 15 settembre 1997, n. 342, poi trasfusonell'art. 194, comma 1, lett. e), del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, costituisce unprocedimento discrezionale che consente all'ente locale, di far salvi nel propriointeresse - accertati e dimostrati l'utilità e l'arricchimento che ne derivano, per l'entestesso, nell'ambito dell'espletamento di pubbliche funzioni e servizi di competenza -gli impegni di spesa per l'acquisizione di beni e servizi in precedenza assunti tramitespecifica obbligazione, ancorché sprovvista di copertura contabile, ma nonintroduce una sanatoria per i contratti nulli o, comunque, invalidi - come quelliconclusi senza il rispetto della forma scritta "ad substantiam" - né apporta unaderoga al regime di inammissibilità dell'azione di indebito arricchimento di cuiall'art. 23 del d.l. 2 marzo 1989, n. 66, convertito, con modificazioni, dalla legge 24aprile 1989, n. 144 (conf. Cass. n. 25373/2013). Risulta quindi evidente l'erroneitàdella soluzione del giudice di appello che, oltre ad avere escluso che potesse nellaspecie, in assenza dell'impegno di spesa, invocarsi la responsabilità diretta ed atitolo contrattuale dell'appartenente alla P.A. che aveva commissionato l'attivitàcontrattuale, ha altresì reputato che la riconducibilità dell'attività prestata a quelladovuta nell'espletamento di pubbliche funzioni e servizi, comportasse un automaticoriconoscimento del debito fuori bilancio, impedendo che potesse ravvisarsi la nullitàdel contratto dedotto in giudizio dalla società”.Se si applicano al ricorso sub iudice le considerazioni sopra riportate, emerge che:non vertendosi in ipotesi di veicoli sequestrati ma di veicoli abbandonati darimuovere, l’affidamento di essi in custodia a terzi avrebbe dovuto essere regolatonegozialmente in forma scritta, con impegno contrattuale assunto da soggettolegittimato ad impegnare l’Ente territoriale; il contratto scritto in concreto non c’era,non potendo avere alcun rilievo a tal fine la redazione dei verbali di affidamento e laloro sottoscrizione per accettazione; in ogni caso non sarebbe stato possibile superare8 di 9Numero registro generale 25544/2019Numero sezionale 1344/2025Numero di raccolta generale 7084/2026la mancanza di impegno di spesa, perché nel caso di specie non vi era un previoData pubblicazione 24/03/2026impegno negoziale da onorare, pur assunto senza copertura contabile perl’acquisizione di beni e servizi finalizzati all’espletamento di pubbliche funzioni eservizi di competenza.Ne consegue che la sentenza impugnata deve essere cassata, ma non ricorrendo lanecessità di ulteriori accertamenti in fatto, attesa la nullità del preteso titolocontrattuale dal quale deriverebbe la richiesta di adempimento contrattuale avanzatadalla società attrice, può essere decisa nel merito con il rigetto dell'originariadomanda attorea.I motivi di ricorso sub 4 e 5 rimangono all’evidenza assorbiti poiché riguardanoquestioni proponibili solo in presenza di un valido titolo negoziale da far valere neiconfronti del Comune (senza il quale non si possono porre questioni né diquantificazione del dovuto, né di individuazione ed operatività del termine diprescrizione).Si debbono regolare in applicazione del principio della soccombenza le speseprocessuali di tutti i gradi di giudizio, che si pongono a carico di [OSCURATO:SOCIETA]. esi liquidano in complessivi € 13.500,00, di cui € 3.500,00 per il giudizio di primogrado, € 4.000,00 per il giudizio di appello ed € 6.000,00 per il giudizio dilegittimità, oltre rimborso forfetario come per legge, CPA ed IVA ed oltre € 200,00per esborsi. P.Q.MLa Corte accoglie il ricorso, cassa la sentenza della Corte d’Appello di Perugia e,decidendo nel merito, rigetta la domanda di [OSCURATO:SOCIETA]. nei confronti delComune di Terni; condanna [OSCURATO:SOCIETA]. a rimborsare al Comune di Terni lespese dell’intero giudizio che quantifica complessivamente in € 13.500,00, di cui €3.500,00 per il giudizio di primo grado, € 4.000,00 per il giudizio di appello ed €6.000,00 per il  giudizio di legittimità, oltre rimborso forfetario, IVA e CPA e oltread € 200,00 per esborsi per ciascuna fase.Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Seconda Sezione Civile, il 7maggio 2025.Il PresidenteMILENA FALASCHI9 di 9P.Q.MLa Corte accoglie il ricorso, cassa la sentenza della Corte d’Appello di Perugia e,decidendo nel merito, rigetta la domanda di [OSCURATO:SOCIETA]. nei confronti delComune di Terni; condanna [OSCURATO:SOCIETA]. a rimborsare al Comune di Terni lespese dell’intero giudizio che quantifica complessivamente in € 13.500,00, di cui €3.500,00 per il giudizio di primo grado, € 4.000,00 per il giudizio di appello ed €6.000,00 per il  giudizio di legittimità, oltre rimborso forfetario, IVA e CPA e oltread € 200,00 per esborsi per ciascuna fase.Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Seconda Sezione Civile, il 7maggio 2025.Il PresidenteMILENA FALASCHI9 di 9
Sentenza Cassazione n. 07084/2026 — Fons Iuris — Fons Iuris