Fons Iuris
Risultati per «appalto pubblico esclusione gara interesse legittimo»
CassazionesentenzaSezione 1Decisione del 31 marzo 2026

Cassazione n. 07994/2026

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C ron. n. 23894/2020O RDINANZAsul ricorso n. 23894/2020 r.g. proposto da:[OSCURATO:PERSONA] [OSCURATO:SOCIETA], in persona del legale rappresentante pro tempore, rap-presentata e difesa, giusta procura speciale a margine del ricorso,dall'Avv. [OSCURATO:PERSONA], il quale dichiara di voler ricev2e re le comunicazionie notifiche all'indirizzo di posta elettronica certificata 2in2d8ic7a7t2o8. 7/2019R.G.N-. 11ri3c6o8r/r2e0n1t7e -contro[OSCURATO:PERSONA] [OSCURATO:PERSONA] N. 1, AVEZZANO-SULMONA-L'AQUILA, inpersona del Sindaco pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avv. [OSCURATO:PERSONA]Colagrande, presso il cui studio in Roma, [OSCURATO:PERSONA], n. 35/b, è elettiva-mente domiciliato.- controricorrente -avverso l'ordinanza della Corte di appello dell'Aquila n. 386/2020,depositata in data 4/3/2020.1 RG n. 23894/2020 Cons.

Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 23894/2020Numero sezionale 3658/2025Numero di raccolta generale 7994/2026Data pubblicazione 31/03/2026Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del29/10/2025 dal Consigliere dott. [OSCURATO:PERSONA]OrazioRILEVATO CHE:1.

Con delibera n. 440 del 28/2/1997, la [OSCURATO:PERSONA]Sulmona-L'Aquila disponeva la gara a licitazione privata per l'assegnazione deiservizi di ristorazione per degenti in presidi ospedalieri; la gara ve-niva aggiudicata alla società [OSCURATO:PERSONA] a r.l., quale mandataria ATI,con successiva cessione d'azienda del 9/3/2004 in favore di Vivendas.p.a.Nel capitolato speciale si prevedeva che il servizio avrebbe ri-guardato n. 700/800 posti letto ed il contratto veniva stipulato il 2/2/1999, al prezzo di lire 12.641 a pasto.Nell'art. 8 del contratto veniva inserita l'indicazione di cui al ca-pitolato speciale.2.

Tuttavia, la società, in sede di esecuzione del contratto, evi-denziava che il numero dei pasti si era ridotto a 460/470, verifican-dosi un decremento di fatturato per lire 3.400.000,00, con un au-mento dei costi fissi della manodopera e degli ammortamenti.La società [OSCURATO:PERSONA] chiedeva l'aumento del prezzo di ogni pastoa lire

15.385.3. Con delibera n. 41 del 2000, la Asl aumentava il costo di ognipasto di lire 2.744 oltre Iva, per un totale di lire 15.385 oltre Iva.4.

Con delibera n. 580 del 22/12/2000, la Asl rinnovava il con-tratto per tre anni, praticando il nuovo prezzo di lire 15.385 oltre Iva.5.

Con delibera n. 552 dell'[OSCURATO:DATA_NASCITA], in via di autotutela, la Aslannullava la delibera n. 41 del 2000 e ripristinava il prezzo originario.Si procedeva dunque al recupero in compensazione delle mag-giori somme erogate all'ATI, con sospensione del pagamento.2 RG n. 23894/2020 Cons.

Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 23894/2020Numero sezionale 3658/2025Numero di raccolta generale 7994/2026Data pubblicazione 31/03/20266.

Per quel che ancora qui rileva, la Vivenda instaurava il giudiziol'[OSCURATO:DATA_NASCITA] dinanzi al Tribunale dell'Aquila, chiedendo accertarsi lasussistenza del diritto dell'appaltatore al versamento della differenzatra il prezzo pattuito e quello effettivamente corrisposto, sia in rela-zione al contratto di appalto originario sia con riferimento al contrattorinnovato per ulteriori tre anni.7.

Nel frattempo si procedeva tra le parti alla stipulazione di unatransazione in data 20/3/2014, rimanendo escluse dalla transazionele richieste relative al presente giudizio.La transazione riguardava esclusivamente il corrispettivo fissatoin sede di gara, con esclusione dell'aumento negoziale successivo.8.

Il Tribunale dell'Aquila, con sentenza n. 1072/2014, depositatail 22/12/2014, «preso atto dell'accordo transattivo stipulato dalleparti nelle more del presente giudizio, per ciò che concerne i rapportiesclusi da tale accordo: rigetta la domanda formulata da Vivenda;compensa le spese di lite tra le parti».9.

In particolare, il Tribunale richiamava il principio per cui nellegare disciplinate da procedure aperte o ristrette non poteva darsiluogo a forme di sostanziale rinegoziazione delle offerte pervenute,pena la vanificazione delle regole nazionali e comunitarie poste abase della scelta del contraente della [OSCURATO:PERSONA].La deliberazione n. 41 del 2000, di revisione del prezzo, sullabase dell'erronea indicazione dei posti letto fatta nel bando di gara epoi riproposta nel contratto, doveva considerarsi illegittima, poichéemanata in difetto assoluto di attribuzione.Per il Tribunale, allorché il contraente avesse voluto dolersi delloerrore riconoscibile e rilevante, avrebbe dovuto utilizzare gli stru-menti forniti dall'ordinamento, sia sul piano amministrativo che suquello civilistico.3 RG n. 23894/2020 Cons.

Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 23894/2020Numero sezionale 3658/2025Numero di raccolta generale 7994/2026Data pubblicazione 31/03/2026Da un lato, dunque, avrebbe potuto impugnare gli atti di gara alfine di chiedere l'annullamento e la riedizione della stessa, e dall'al-tro, avrebbe potuto agire per l'annullamento del contratto o la riso-luzione per eccessiva onerosità sopravvenuta.Il successivo contratto rinnovato, per un prezzo diminuito comeda delibera n. 41 del 2000, doveva considerarsi nullo ex art. 1418c.c., «nella parte in cui modificava illegittimamente il prezzo origina-riamente pattuito, poiché stipulato in assenza di uno degli elementiessenziali dello stesso, ossia l'accordo delle parti».La volontà manifestata dalla stazione appaltante era inficiata dacarenza assoluta di potere.Pertanto, legittimamente con delibera n. 552 del 2001 la PubblicaAmministrazione, preso atto dell'illegittimità del precedente operato(delibera n. 41 del 2000), aveva eliminato le precedenti decisioniillegittime, confermando il prezzo originariamente fissato.Il Tribunale rigettava, poi, la domanda di arricchimento senzacausa, proposta in via subordinata dalla Vivenda, in quanto l'azioneproposta si fondava sul contratto intercorso tra le parti, essendostato chiesto il solo sovrapprezzo rispetto al corrispettivo originaria-mente pattuito.10.

Avverso tale sentenza proponeva appello principale la Vi-venda, deducendo: a) erroneità della decisione con cui il Tribunaleaveva ritenuto illegittima sia l'integrazione del prezzo stabilita dalladelibera n. 41 del 2000, sia la modifica dell'importo del corrispettivodeterminato con la delibera n. 580 del 2000 ai fini del rinnovo delcontratto; b) erroneità della sentenza nella parte in cui il giudiceaveva considerato nullo il contratto rinnovato tra la stazione appal-tante e l'appaltatore, nella parte in cui sarebbe stato modificato ille-gittimamente il prezzo originariamente pattuito ex art. 1418, se-condo comma, c.c., poiché stipulato in assenza dell'accordo delle4 RG n. 23894/2020 Cons.

Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 23894/2020Numero sezionale 3658/2025Numero di raccolta generale 7994/2026Data pubblicazione 31/03/2026parti; c) erroneità della sentenza nella parte in cui aveva riconosciutogli interessi legali esclusivamente sulle somme oggetto di transa-zione e non anche sul credito complessivo vantato dalla società, non-ché nella parte in cui aveva escluso la rivalutazione monetaria; d)erroneità della decisione nella parte in cui aveva rigettato la do-manda di arricchimento senza causa.11.

La Corte d'appello dell'Aquila, con sentenza n. 386/2020, de-positata il 4/3/2020, per quel che qui ancora rileva, rigettava l'ap-pello principale.11.1.

In particolare, con riferimento al primo motivo, la Corteterritoriale richiamava la giurisprudenza comunitaria e amministra-tiva, per la quale la rinegoziazione di elementi essenziali di un con-tratto di evidenza pubblica, ove non costituisca applicazione direttao indiretta di clausole contrattuali, è suscettibile di alterare ex postil corretto e trasparente svolgimento della fase procedimentale pre-cedente la conclusione del contratto.

In caso contrario, si determi-nerebbe uno svilimento della stessa procedura selettiva dovuto all'in-troduzione di elementi del tutto nuovi o diversi per qualità o quantità,tali da alterare i risultati della gara.Pertanto - ad avviso del Giudice di secondo grado - la modificadelle condizioni di aggiudicazione effettuata in violazione delle normeimperative e non derogabili sulla capacità contrattuale dell'enteaveva concretato un'ipotesi di nullità del contratto.La Corte d'appello confermava, dunque, il giudizio espresso alTribunale, che aveva affermato l'illegittimità della deliberazione n. 41del 2000 di revisione del prezzo, sulla base dell'erronea indicazionedi posti letto fatta nel bando di gara e poi riproposta in contratto.Vi era difetto assoluto di potere, per mancanza di una normagiuridica attributiva del potere esercitato con il provvedimento am-ministrativo, con conseguente nullità, per mancanza della capacità5 RG n. 23894/2020 Cons.

Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 23894/2020Numero sezionale 3658/2025Numero di raccolta generale 7994/2026Data pubblicazione 31/03/2026contrattuale dell'ente, dell'accordo di modifica del prezzo intervenutain forza di detta delibera.La rinnovazione del prezzo aveva, infatti, inciso sulla par condiciotra i concorrenti, sicché doveva considerarsi legata ai vincoli derivantidalla procedura di gara pregressa, a nulla rilevando che la rinegozia-zione fosse stata effettuata nella fase di esecuzione del contratto.L'indicazione, nel bando di gara, nel capitolato speciale e nel con-tratto, del numero dei posti letto, ai quali commisurare il numero deipasti, non legittimava la rinegoziazione del prezzo.Altri sarebbero stati i rimedi esperibili dall'appaltatore.Doveva comunque procedersi alla riedizione della gara.Era inammissibile, in quanto generica, la doglianza dell'appel-lante per la quale il primo Giudice non avrebbe tenuto conto chel'accordo di rinnovazione, posto in essere sulla base della delibera-zione n. 580 del 2000, aveva innovato «la regolamentazione giuri-dica del rapporto iniziale ed aveva causa autonoma».Si verteva, peraltro, in tema di rinnovo convenzionale previstonel contratto, con richiamo espresso all'art. 44 della legge n. 724 del1994, che prevedeva che entro tre mesi dalla scadenza dei contratti,le Amministrazioni accertavano la sussistenza di ragioni di conve-nienza e di pubblico interesse per la rinnovazione dei contratti me-desimi.Si trattava di norma derogatoria della normativa nazionale e co-munitaria che imponeva la procedura dell'evidenza pubblica per lascelta dei contraenti con le PA, sicché non poteva ritenersi attributivaalla P.A. del potere di modifica del precedente contenuto contrattualefissato a seguito di esperimento di gara.La Corte territoriale confermava, dunque, l'assunto del Tribunaleper cui la rinegoziazione del prezzo in aumento, rispetto a quellooriginariamente previsto dal bando di gara, era avvenuta in viola-6 RG n. 23894/2020 Cons.

Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 23894/2020Numero sezionale 3658/2025Numero di raccolta generale 7994/2026Data pubblicazione 31/03/2026zione di norme imperative, determinando la nullità del rinnovo con-trattuale «nella parte in cui, richiamando la delibera n. 41/2000, an-dava a modificare le iniziali condizioni previste nel bando di gara».11.2.

La Corte territoriale respingeva anche il secondo motivo diappello.Con riferimento al primo profilo, per cui la Asl non aveva il poteredi rinnovare il contratto nei termini in cui ciò era accaduto, la Corteterritoriale rilevava la «genericità (e conseguente inammissibilità)della censura» che denunciava l'erroneità della soluzione adottatadal primo Giudice senza alcuna esplicitazione delle ragioni della pre-tesa erroneità».Con riguardo al secondo profilo, per cui il Tribunale avrebbe do-vuto dichiarare la nullità dell'intero contratto solo ove avesse verifi-cato che le parti, senza la clausola sul prezzo, non avrebbero rinno-vato il contratto, la Corte d'appello rilevava, per un verso, l'inammis-sibilità della censura per difetto di interesse, in quanto «l'estensionedella nullità all'intero accordo di rinnovazione del contratto (e nonalla sola parte dell'accordo che aveva rideterminato in aumento ilprezzo) non avrebbe comportato l'accoglimento della domandaavanzata dall'appellante in primo grado (accertamento della debenzadel prezzo rideterminato in aumento con la delibera n. 41/2000).Per altro verso, per la Corte territoriale, «l'appellante non ha maidedotto né eccepito la propria volontà di veder estendere la nullitàall'intero contratto».Aggiungeva la Corte territoriale che, in sede transattiva, le partisi erano date atto delle reciproche posizioni creditorie non oggetto dicontestazione, riguardanti, quanto alla posizione della società [OSCURATO:PERSONA], i crediti maturati per le prestazioni relative al servizio mensa«nell'importo originariamente fissato in sede di gara senza alcun au-7 RG n. 23894/2020 Cons.

Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 23894/2020Numero sezionale 3658/2025Numero di raccolta generale 7994/2026Data pubblicazione 31/03/2026mento negoziale», rimanendo in contestazione tra le parti la legitti-mità dell'aumento negoziale.Persisteva dunque l'interesse delle parti alla conservazione delrapporto negoziale, «ferma restando la controversia in ordine allamisura del corrispettivo contrattuale».11.3.

La Corte d'appello rigettava anche il terzo motivo di gra-vame.Il rigetto in ordine al mancato riconoscimento degli interessi le-gali e della rivalutazione sull'intero importo reclamato conseguiva alrigetto dei precedenti motivi d'appello.La parte del terzo motivo riguardante il rigetto del riconosci-mento della riparazione monetaria sui crediti della società oggetto dicompensazione era inammissibile.Era assolutamente generica la censura, che si era limitata «a de-durre la erroneità della decisione del primo giudice», senza svolgerespecifiche critiche contenenti l'esposizione delle ragioni di tale erro-neità.11.4.

La Corte d'appello rigettava anche il quarto motivo di gra-vame.Poiché il Tribunale aveva ritenuto esistente il contratto, non po-teva darsi luogo all'azione di ingiustificato arricchimento, che pre-supponeva la mancanza di un qualsiasi titolo giustificativo dell'arric-chimento e del corrispondente depauperamento.Il titolo era costituito dal rapporto contrattuale rinnovato con ladelibera n. 580 del 2000, che richiamava specificamente le «stessecondizioni fissate in sede di gara», regolamentando i rapporti tra leparti.12.

Avverso tale sentenza ha proposto ricorso per cassazione lasocietà Vivenda, depositando anche memoria scritta.8 RG n. 23894/2020 Cons.

Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 23894/2020Numero sezionale 3658/2025Numero di raccolta generale 7994/2026Data pubblicazione 31/03/202613.

Ha resistito con controricorso la Asl, depositando anche me-moria scritta.[OSCURATO:PERSONA]:1.

Con il primo motivo di impugnazione la ricorrente deduce «exart. 360, primo comma, n. 3, c.p.c.

Violazione e falsa applicazionedegli artt. 1322, 1325, 1418 e 1419 c.c., nonché delle norme chepresiedono alla modifica dei contratti di appalto pubblici, in fase diesecuzione, e di quelle che vincolano i contraenti privati e pubblici alrispetto delle previsioni fissate nei bandi di gara concernenti pubbliciappalti: in particolare, dell'art. 11, comma 2, lettera f, della direttiva92/50/CE e della legge 23/12/94 n. 724 all'art. 44».La Corte d'appello ha ritenuto che la rinegoziazione degli ele-menti essenziali di un contratto, in fase esecutiva, dopo la stipula-zione dello stesso, comportasse la violazione di norme inderogabilidi carattere imperativo sulla capacità contrattuale dell'ente, e che lavolontà manifestata dalla stazione appaltante sarebbe stata prestatain carenza assoluta di potere, non potendo la [OSCURATO:PERSONA] rinegoziare le condizioni alle quali era intervenuta l'aggiudica-zione.La motivazione della sentenza della Corte d'appello sarebbe infi-ciata da tre tipologie di errori: 1) la supposta violazione delle normedi diritto pubblico che, all'epoca dei fatti, presiedevano all'aggiudica-zione degli appalti; 2) l'errata applicazione delle norme che discipli-nano, in fase di esecuzione del contratto di appalto, le vicende cheemergono nel suo svolgimento, non previste o non valutate al mo-mento dell'indizione della gara; 3) la violazione delle disposizioni dicui alla direttiva 92/50/CE, applicabili, razione temporis, alla fatti-specie.9 RG n. 23894/2020 Cons.

Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 23894/2020Numero sezionale 3658/2025Numero di raccolta generale 7994/2026Data pubblicazione 31/03/2026In particolare, per la ricorrente, la Corte d'appello avrebbe do-vuto tenere conto della legislazione comunitaria vigente all'epoca deifatti, e quindi della direttiva 92/50/CE, con cui si consentiva alla P.A.,in determinati casi, di aggiudicare gli appalti mediante procedura ne-goziata.La direttiva riconosceva la possibilità di affidare allo stesso pre-statore di servizi l'appalto aggiudicato dalla stessa Amministrazione,nel caso che la possibilità di ricorso alla procedura negoziata fossestata indicata in occasione del primo appalto.Allo stesso modo, nella legge n. 724 del 1994, di applicazionedella disciplina comunitaria, non vi erano riferimenti diversi riguar-danti le vicende in cui la PA era autorizzata a rinegoziare le condizionidi contratto stipulate a seguito dell'aggiudicazione di una gara.L'art. 44 della legge n. 724 del 1994 disponeva, per il rinnovo delcontratto, che era vietato il rinnovo tacito dei contratti della PA perla fornitura di beni e servizi e che, entro tre mesi dalla scadenza deicontratti, le P.A. accertavano la sussistenza di ragioni di convenienzadi pubblico interesse per la rinnovazione dei contratti stessi.Occorreva fare applicazione, allora, della direttiva comunitariadel 1990, anteriore all'introduzione della direttiva n. 18 del 2004,seguita poi dalle direttive n. 24 e n. 25 del 2014, trasfuse nel d.lgs.n. 50 del 2016.Del resto, la ricorrente, nei precedenti gradi di giudizio, avevapuntualizzato che la rideterminazione del prezzo dell'appalto eraesclusivamente e proporzionalmente collegata al decremento del nu-mero dei pasti che era stato riscontrato.La Corte d'appello non si sarebbe accorta che la società si eratrovata ad affrontare il problema, «emerso dopo l'espletamento dellaprocedura di gara, della diminuzione dei pasti da servire».La motivazione sul punto sarebbe del tutto assente.10 RG n. 23894/2020 Cons.

Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 23894/2020Numero sezionale 3658/2025Numero di raccolta generale 7994/2026Data pubblicazione 31/03/2026La questione riguardava il verificarsi di circostanze impreviste oimprevedibili e se, in tali casi, fosse ammissibile che la PA interve-nisse per assicurare la continuità dell'appalto, con la modifica delcontratto.La giurisprudenza comunitaria non escludeva in modo assolutola possibilità della rinegoziazione delle condizioni dell'appalto.Peraltro, le modifiche contrattuali non avrebbero introdotto alcunvantaggio per l'aggiudicatario, «perché il meccanismo di incrementodel prezzo per pasto è stato coordinato con i maggiori costi a caricodell'appaltatore derivanti dall'effettuazione di un numero di pasti del40% inferiore a quello indicato nel bando di gara».Ad avviso della ricorrente, la rinegoziazione avrebbe ricondottoad equità il contratto ex art. 1467 c.c., come del resto sarebbe pre-visto dalla legislazione italiana successiva, segnatamente dall'art.106 del d.lgs. n. 50 del 2016.2.

Il motivo è infondato.Sia la giurisprudenza comunitaria che la giurisprudenza ammini-strativa hanno negato alla P.A. la possibilità di procedere alla rinego-ziazione del contratto, nella fase di esecuzione del rapporto, e ciòanche nel vigore della precedente direttiva comunitaria 90/531/CE.2.1.

È sufficiente porre attenzione alla sentenza 5/10/2000 dellaCorte di giustizia, causa C-337/98, Commissione delle Comunità eu-ropee contro [OSCURATO:PERSONA], ove, sia pure in una vicenda legata alla disci-plina applicabile ratione temporis, con riferimento alla direttiva90/531/CE, è stato chiarito che occorreva esaminare «se le trattativeiniziate dopo il 22 settembre 1995 presentino caratteristiche sostan-zialmente diverse rispetto a quelle già effettuate e, di conseguenza,siano atte a dimostrare la volontà delle parti di rinegoziare i terminiessenziali del contratto» (paragrafo 44).11 RG n. 23894/2020 Cons.

Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 23894/2020Numero sezionale 3658/2025Numero di raccolta generale 7994/2026Data pubblicazione 31/03/2026Si inizia ad evidenziare, nella giurisprudenza unionale, che la ri-negoziazione del contratto non può avere ad oggetto gli elementiessenziali dello stesso.Sempre in linea con tale pronuncia, si può richiamare la sentenzadella Corte di giustizia del 19/6/2008, nel procedimento C-454/06,Pressetext contro [OSCURATO:PERSONA], in relazione alla direttiva92/50/CEE, ove si chiarisce che l'obiettivo principale delle norme co-munitarie in materia di appalti pubblici è quello di assicurare la liberacircolazione dei servizi e l'apertura dei mercati ad una concorrenzanon falsata in tutti gli Stati membri; con la precisazione per cui «[a]lfine di assicurare la trasparenza delle procedure e la parità di tratta-mento degli offerenti, le modifiche apportate alle disposizioni di unappalto pubblico in corso di validità costituiscono una nuova aggiu-dicazione di appalto, ai sensi della direttiva 92/50, quando presen-tino caratteristiche sostanzialmente diverse rispetto a quelle dell'ap-palto iniziale e siano, di conseguenza, atte a dimostrare la volontàdelle parti di rinegoziare i termini essenziali di tale appalto» (v. ancheCorte di giustizia UE, Grande sezione, 13/4/2010, in causa C-91/08,Wall AG contro [OSCURATO:PERSONA], paragrafo 37).Si precisa che «[l]a modifica di un appalto pubblico in corso divalidità può ritenersi sostanziale qualora introduca condizioni che, sefossero state previste nella procedura di aggiudicazione originaria,avrebbero consentito l'ammissione di offerenti diversi rispetto aquelli originariamente ammessi o avrebbero consentito di accettareun'offerta diversa rispetto a quella originariamente accettata» (v.anche Corte di giustizia UE, Grande sezione, 13/4/2010, in causa C-91/08, Wall AG contro [OSCURATO:PERSONA], paragrafo 38).Tra l'altro, proprio la sentenza della Corte di giustizia richiamatanel motivo di ricorso (Corte di Giustizia UE, 7/9/2016), non consente12 RG n. 23894/2020 Cons.

Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 23894/2020Numero sezionale 3658/2025Numero di raccolta generale 7994/2026Data pubblicazione 31/03/2026la rinegoziazione in sede di esecuzione del contratto d'appalto, nep-pure in ipotesi transattiva.Si evidenzia, infatti, che non sono consentite modifiche delle ca-ratteristiche sostanzialmente diverse rispetto a quelle dell'appaltoiniziale.

Ciò avviene quando le modifiche previste «hanno per effettoo di estendere l'appalto, in modo considerevole, a elementi non pre-visti, o di alterare l'equilibrio economico contrattuale in favoredell'aggiudicatario, oppure ancora se tali modifiche sono atte a ri-mettere in discussione l'aggiudicazione dell'appalto, nel senso che,se esse fossero state previste nei documenti disciplinanti la proce-dura di aggiudicazione originaria, sarebbe stata accolta un'altra of-ferta oppure avrebbero potuto essere ammessi offerenti diversi»(paragrafo 28).In linea di principio, una modifica sostanziale di un appalto pub-blico, dopo la sua aggiudicazione, non può essere apportata in via ditrattativa privata tra l'Amministrazione aggiudicatrice e l'aggiudica-tario, ma deve dare luogo a una nuova procedura di aggiudicazionevertente sull'appalto così modificato (Corte di giustizia UE, C-549/2014, [OSCURATO:PERSONA], paragrafo 30).Risulta di assoluto rilievo, per la decisione di questa controversia,l'ulteriore affermazione per cui «occorre constatare che né il fattoche una modifica sostanziale dei termini di un appalto pubblico siamotivata non già dalla volontà deliberata dell'Amministrazione ag-giudicatrice e dell'aggiudicatario di rinegoziare i termini dell'appalto,bensì dalla loro volontà di trovare una composizione transattiva afronte di difficoltà oggettive incontrate nell'esecuzione detta appalto,né il carattere obiettivamente aleatorio di talune realizzazioni pos-sono giustificare il fatto che tale modifica sia decisa senza rispettareil principio di parità di trattamento di cui devono potersi giovare tutti13 RG n. 23894/2020 Cons.

Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 23894/2020Numero sezionale 3658/2025Numero di raccolta generale 7994/2026Data pubblicazione 31/03/2026gli operatori potenzialmente interessati un appalto pubblico» (para-grafo 32, Corte di Giustizia UE, C-549/14).Più di recente, si è ribadito che «è necessario indire una nuovaprocedura di aggiudicazione di appalto per modifiche che presentanocaratteristiche sostanzialmente diverse da quelle dell'appalto inizialee che, di conseguenza, sono tali da dimostrare la volontà delle partidi rinegoziare i termini essenziali di tale appalto» (Corte di giustiziaUE, 14/5/2020, C-263/19, T-Systems contro [OSCURATO:PERSONA]).2.2.

Negli stessi termini si muove la giurisprudenza amministra-tiva, e persino quella citata dalla ricorrente nel ricorso per cassazione(Cons.

Stato, Sez.

III, 28/5/2019, n. 3520).Tale sentenza attiene ad una fattispecie molto diversa da quellain esame, in quanto la modifica successiva alla stipulazione del con-tratto, aveva ad oggetto un elemento non essenziale dello stesso,paragrafo 5 «come lo stesso giudice ha pure ricordato, l'elementodel costo/ammontare delle provvigioni del broker era estraneo ai cri-teri dell'affidamento originario in quanto assunto in sede di garacome dato fisso»).Tuttavia, il principio generale è sempre quello per cui «[i]l rin-novo del rapporto contrattuale, ipotesi ben diversa dalla mera pro-roga del rapporto contrattuale, ben può contemplare anche una ri-negoziazione delle originarie condizioni che non integri, però, unamodifica sostanziale di queste in danno di altri eventuali competitori».La sentenza del Consiglio di Stato citata ha precisato che «la ri-duzione dell'importo provvigionale ad esclusivo vantaggio della sta-zione appaltante non ha modificato le condizioni di partecipazioneall'originaria gara, nella quale i criteri di valutazione riguardavanoesclusivamente la qualità dell'offerta e non già il prezzo, che eraescluso dal confronto concorrenziale».14 RG n. 23894/2020 Cons.

Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 23894/2020Numero sezionale 3658/2025Numero di raccolta generale 7994/2026Data pubblicazione 31/03/2026L'orientamento costante del Giudice amministrativo, dunque,propende nel ritenere che per gli enti pubblici la capacità di agire neirapporti contrattuali non è rimessa alla libera scelta degli organi chia-mati a manifestare la volontà dell'ente ma, invece, «è strettamentecorrelata allo svolgimento da parte degli organi competenti di proce-dure definite in modo compiuto dal legislatore» (Cons.

Stato, n. 6281del 2002).Pertanto, l'attuazione di tali procedure sostituisce il procedi-mento logico di formazione della volontà e di conseguente scelta delcontraente.Le persone giuridiche pubbliche possono assumere impegni solonei limiti e nei modi stabiliti dalla legislazione che regola la loro atti-vità per il perseguimento dei fini che sono rassegnati.Di talché, la volontà dell'ente pubblico «può essere modificatasolo con il ricorso ai medesimi procedimenti e, di regola, con l'ado-zione di atti espressione del potere di autotutela ove sussistano ipresupposti per il ricorso ai relativi istituti.

Al di fuori dei limiti segnatidalle norme dell'ordinamento di settore che fissano le regole che leAmministrazioni devono seguire nel contrattare non vi è, pertanto,capacità di agire di diritto privato, che possa essere utilmente eser-citata dalla PA» (Cons.

Stato, n. 6281 del 2002).Ove si agisca diversamente, si incorre nella violazione dellenorme imperative e non derogabili sulla capacità contrattualedell'ente pubblico (Cons.

Stato, n. 6281 del 2002; Cons.

Stato, Sez.V, 18/1/2006, n. 126).Più recentemente si è affermato che alle stazioni appaltanti èfatto divieto di ridiscutere con l'aggiudicatario le condizioni contrat-tuali quali sono risultate all'esito della gara - fatto salvo l'obbligo diadeguamento a norme imperative sopravvenute e/o modifiche didettaglio che non incidono sull'equilibrio complessivo dell'appalto -15 RG n. 23894/2020 Cons.

Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 23894/2020Numero sezionale 3658/2025Numero di raccolta generale 7994/2026Data pubblicazione 31/03/2026in quanto ciò darebbe luogo ad una surrettizia nuova aggiudicazionesenza gara (Cons.

Stato., n. 432 del 2017; Cons.

Stato, Sez.

V, n.9212 del 2024; Cons.

Stato, Sez.

IV, 19/672023, n. 5989; TAR Lom-bardia, Milano, 13/1/2025, n. 63; Cons.

Stato, Sez.

V, 15/7/2025, n.6192; Cons.

Stato, Sez.

V, 19/12/2023, n. 11023; TAR Lombardia,Brescia, 12/1/2007, n. 12; TAR Sardegna, 18/9/2017, n. 586; TARLazio, Roma, Sez.

I, 11/7/2006, n. 5766).2.3.

Anche la giurisprudenza di questa Corte, richiamata dallaricorrente, ribadisce il principio per cui l'integrazione contrattuale, infase di esecuzione, «non può tradursi in una modificazione del con-tenuto essenziale del contratto, quale emerge dalle condizioni ripor-tate nel bando di gara, risultando altrimenti alterato il risultato dellaprocedura, tanto nel caso in cui le nuove condizioni siano più favo-revoli all'aggiudicatario, restando in tal modo penalizzati i concor-renti che di quelle facilitazioni non abbiano potuto tener conto nellaformulazione della propria offerta, quanto nel caso in cui esse ap-paiano più gravose, non potendo costringersi l'aggiudicatario ad ac-collarsi oneri non valutati al momento dell'offerta» (Cass., Sez. 1,[OSCURATO:DATA_NASCITA], n 21592; Cass., Sez. 1, 10/5/2017, n. 11446, per laquale, in tema di appalto di opere pubbliche, il contratto che sia statostipulato e seguito da trattativa privata è nullo ex art. 1418, primocomma, c.c., per contrarietà alle norme imperative che prescrivonoil ricorso alle regole dell'evidenza pubblica).I limiti alla rinegoziazione sono ormai patrimonio acquisito dellagiurisprudenza ma anche della legislazione successiva (art. 106 deld.lgs. n. 50 del 2016 e art. 120 del d.lgs. n. 36 del 2023).3.

Con il secondo motivo di impugnazione la ricorrente lamenta«ex art. 360, primo comma, n. 3, c.p.c.

Violazione e falsa applica-zione dell'art. 1467 c.c., in riferimento all'art. 1458 c.c.».16 RG n. 23894/2020 Cons.

Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 23894/2020Numero sezionale 3658/2025Numero di raccolta generale 7994/2026Data pubblicazione 31/03/2026Per la ricorrente la Corte d'appello avrebbe erroneamente appli-cato il combinato disposto degli artt. 1467 e 1458 c.c., che legitti-mano la risoluzione del contratto se la prestazione di una delle partiè divenuta eccessivamente onerosa, con effetto retroattivo.La Corte territoriale ha affermato che la società, a fronte dellaintervenuta consapevolezza di un numero di pasti inferiore a quelliprevisti da capitolato e contratto, avrebbe dovuto chiedere l'annul-lamento del contratto o la sua risoluzione.La società, però, non ha intrapreso iniziative giudiziarie per farvalere i vizi degli atti amministrativi e del contratto d'appalto «perl'evidente ragione che aveva con la Asl stessa definito una legittimasoluzione negoziale».La PA, dunque, avrebbe legittimamente scelto la strada, consen-tita dall'art. 1467 c.c., della reductio ad aequitatem.4.

Il motivo è inammissibile.Da un lato, valgono le argomentazioni espresse con riferimentoal primo motivo, per cui era assolutamente preclusa alla P.A. la pos-sibilità di procedere ad una rinegoziazione della gara in sede esecu-tiva, stante lo stravolgimento delle regole di evidenza pubblica.Dall'altro, la ricorrente avrebbe dovuto invocare l'art. 1664 c.c.,che è norma speciale rispetto all'art. 1467 c.c.Ciò sempre nella piena consapevolezza che, fermi i casi di con-tratti integralmente di diritto privato (per i quali trovano certamenteapplicazione le disposizioni del codice civile), nei casi invece di con-tratto ad oggetto pubblico la [OSCURATO:PERSONA] mantiene co-munque la sua tradizionale posizione di supremazia; tali contrattinon sono disciplinati dalle regole proprie del diritto privato, ma me-ramente dai principi del codice civile in materia di obbligazioni e con-tratti, sempre in quanto compatibili e salvo che non sia diversamenteprevisto; ciò, ovviamente, non esclude, sussistendone i presupposti,17 RG n. 23894/2020 Cons.

Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 23894/2020Numero sezionale 3658/2025Numero di raccolta generale 7994/2026Data pubblicazione 31/03/2026che il giudice possa fare applicazione anche della disciplina dell'ina-dempimento del contratto, allorché una parte del rapporto contestialla controparte un inadempimento degli obblighi di fare (Cons.

Stato,Sez.

IV, 19/8/2016, n. 3653).5.

Con il terzo motivo di impugnazione la ricorrente deduce «exart. 360, primo comma, n. 3, c.p.c.

Violazione e falsa applicazionedell'art. 132, 2º comma, n. 4, c.p.c.

Violazione, sotto altro profilodell'art. 1418, 1419, secondo comma, 1421, 1425 c.c. e dell'art. 342c.p.c.; violazione e falsa applicazione dell'art. 44 della legge n. 724del 1994».La ricorrente evidenzia che nella sentenza impugnata sono stateritenute inammissibili, per genericità, le censure contenute nell'attod'appello di Vivenda che, in relazione al rinnovo del contratto di ap-palto di cui alla delibera n. 580 del 2000, rappresentavano la legitti-mità della innovazione della regolamentazione giuridica del rapportoiniziale, avendo «il rinnovo una causa autonoma rispetto a quelladell'originario contratto di appalto».Inoltre, la Corte d'appello non avrebbe tenuto conto che la nullitàriscontrata non poteva essere parziale, e quindi riferita esclusiva-mente al prezzo, ma avrebbe dovuto travolgere l'intero contratto.La Corte territoriale avrebbe errato anche nell'avere ritenuto chel'eccezione di nullità dell'intero contratto non sarebbe stata formu-lata dalla società prima dell'atto d'appello.Per la ricorrente, la Corte d'appello avrebbe dovuto comprendereche l'appaltatore aveva formulato la proposta di rinnovo contrattualealla sua scadenza proprio perché la maggiorazione del prezzo stabi-lita dalla Asl determinava la convenienza economica della rinnova-zione dell'accordo, sicché la società non lo avrebbe concluso senzaquella parte del suo contenuto che è colpita dalla nullità, ex art. 1419c.c.18 RG n. 23894/2020 Cons.

Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 23894/2020Numero sezionale 3658/2025Numero di raccolta generale 7994/2026Data pubblicazione 31/03/20266.

Il motivo è inammissibile.6.1.

Il motivo è, in primo luogo, non autosufficiente ex art. 366n. 6 c.p.c., non avendo la ricorrente trascritto gli stralci essenzialidell'atto di rinnovazione.6.2.

Il motivo è, poi, del tutto generico.6.3.

La Corte d'appello ha ritenuto, in modo chiaro, l'inammissi-bilità della censura della società, per genericità, nella parte in cuidenunciava «che erroneamente il primo giudice non avrebbe tenutoconto che l'accordo con il quale le parti avevano rinnovato le lorointese sulla base della deliberazione n. 580 del 21 dicembre 2000,innovava la regolamentazione giuridica del rapporto iniziale ed avevacausa autonoma».Tuttavia, la Corte territoriale ha sottolineato che, a fronte dellapuntuale motivazione del Giudice di prime cure, il quale aveva affer-mato che la previsione del rinnovo era già contenuta nell'accordooriginario e che le condizioni contrattuali erano rimaste sostanzial-mente immutate (salvo la riduzione del 3% del prezzo), era «gene-rica [la] censura svolta dall'appellante, non involgente specifiche cri-tiche alla motivazione della sentenza sul punto, ma consistente inmera reiterazione della tesi dell'autonomia del contratto rinnovatorispetto al precedente», con conseguente inammissibilità della cen-sura.[OSCURATO:PERSONA] di secondo grado, per completezza della motivazione,ha anche osservato che con la delibera n. 580 del 2000 era statadeliberata «la rinnovazione contrattuale […] per la prosecuzione delservizio […] alle stesse condizioni fissate in sede di gara»; sicché nonsi trattava di un nuovo contratto, ma della prosecuzione di quelloprecedente, emendato nella quantificazione del prezzo.A fronte di tale chiara motivazione di inammissibilità del motivod'appello, in ordine alla pretesa novità della rinnovazione, fondata su19 RG n. 23894/2020 Cons.

Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 23894/2020Numero sezionale 3658/2025Numero di raccolta generale 7994/2026Data pubblicazione 31/03/2026causa autonoma e distinta rispetto al contratto originario, la ricor-rente non prende in alcun modo posizione, sicché non può che rile-varsi l'inammissibilità del motivo.6.4.

Il motivo è inammissibile anche con riferimento all'ulteriorecensura per cui il giudice di merito non avrebbe tenuto conto che lasocietà, a seguito della nullità parziale del contratto in relazione alprezzo, non avrebbe concluso la rinnovazione, con travolgimento in-tegrale della stessa.Già la Corte d'appello aveva ritenuto inammissibile il motivo diimpugnazione relativo alla richiesta di dichiarazione di nullità inte-grale del contratto rinnovato, per difetto di interesse della società,«atteso che l'estensione della nullità all'intero accordo di rinnova-zione del contratto (e non alla sola parte dell'accordo che aveva ri-determinato in aumento il prezzo) non avrebbe comportato l'acco-glimento della domanda avanzata dall'appellante in primo grado (ac-certamento della debenza del prezzo rideterminato in aumento conla delibera n. 41/2000)».In sostanza, ad avviso della Corte di merito, poiché la domandadella società era nel senso di ottenere un prezzo superiore a quellooriginariamente pattuito, la richiesta di estensione della nullità all'in-tero accordo di rinnovazione del contratto contrastava con l'interessespecifico della parte.Inoltre, il Giudice di secondo grado ha anche sottolineato che insede di transazione le parti avevano dato atto delle reciproche posi-zioni creditorie non oggetto di contestazione tra le stesse, riguardanti,quanto alla posizione della società, «i crediti maturati per le presta-zioni relative al servizio mensa nell'importo originariamente fissatoin sede di gara senza alcun aumento negoziale, rimanendo in conte-stazione tra le parti la legittimità dell'aumento negoziale (aspetto sulquale è poi correttamente intervenuta la pronuncia del Tribunale)».20 RG n. 23894/2020 Cons.

Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 23894/2020Numero sezionale 3658/2025Numero di raccolta generale 7994/2026Data pubblicazione 31/03/2026Proprio la condotta tenuta dalle parti in sede di transazione, conla richiesta da parte della società del riconoscimento del creditonell'importo fissato in sede di gara, denotava «il persistere dell'inte-resse delle parti alla conservazione del rapporto negoziale, ferma re-stando la controversia in ordine alla misura del corrispettivo contrat-tuale».A fronte di tali precise affermazioni, fondate su valutazioni pie-namente meritali, la ricorrente ha reiterato le precedenti censure,chiedendo una nuova e diversa valutazione dei fatti di causa, nonconsentita in questa sede.Per questa Corte, infatti, agli effetti della disposizione contenutanell'art. 1419 c.c., la prova che le parti non avrebbero concluso ilcontratto senza quella parte affetta da nullità, con conseguenteestensione della invalidità all'intero contratto, deve essere fornitadall'interessato ed è necessario al riguardo un apprezzamento, ri-messo al giudice del merito, ed incensurabile in sede di legittimità seadeguatamente e razionalmente motivato, in ordine alla potenzialevolontà dei contraenti in relazione all'eventualità del mancato inse-rimento della clausola nulla e, dunque, in funzione dell'interesse inconcreto perseguito (Cass., Sez. 2, 26/4/2024, n. 11188).6.5.

La non fondatezza della censura in ordine alla piena autono-mia del contratto di rinnovazione e quindi delle maggiori somme as-seritamente dovute, comporta conseguentemente anche il rigettodella richiesta di riconoscimento degli interessi legali sulle sommerichieste in giudizio.7.

Con il quarto motivo la ricorrente lamenta «ex art. 360, primocomma, n. 3, c.p.c.

Violazione e falsa applicazione, sotto altro profilo,dell'art. 1418, 2º comma, c.c. e dell'art. 2041 c.c.

Violazione dell'art.112 c.p.c.».21 RG n. 23894/2020 Cons.

Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 23894/2020Numero sezionale 3658/2025Numero di raccolta generale 7994/2026Data pubblicazione 31/03/2026Si critica nuovamente l'affermazione della Corte d'appello che haritenuto non travolto integralmente da nullità il contratto di rinnova-zione.La domanda di dichiarazione della nullità dell'intero contrattoavrebbe determinato l'ammissibilità della domanda di ingiustificatoarricchimento ex art. 2041 c.c.Una volta riconosciuta e pronunciata la nullità integrale del con-tratto di appalto rilevato, sarebbe emersa la natura sussidiaria dell'a-zione ex art. 2041 c.c.8.

Il motivo è infondato.Ed infatti, una volta acclarato che la nullità ha riguardato soloparzialmente il contratto rinnovato, e segnatamente nella parte incui il prezzo dei pasti era stato aumentato, non v'è dubbio che lasocietà non avrebbe potuto proporre domanda di ingiustificato arric-chimento ex art. 2041 c.c., in presenza di un'azione contrattuale.9.

Con il quinto motivo di impugnazione si deduce «ex art. 360,primo comma, n. 3 e n. 4, c.p.c.

Violazione e falsa applicazionedell'art. 132, 2º comma, n. 4, c.p.c.

Violazione e falsa applicazionesotto altro profilo dell'art. 1418, secondo comma, c.c. e dell'art. 2041c.c.».Sarebbe assolutamente incongrua e illogica la motivazione dellasentenza della Corte d'appello nella parte in cui ha ritenuto preclusaalla società la domanda subordinata di ingiustificato arricchimentoex art. 2041 c.c., avendo la società esperito l'azione contrattuale alfine di regolare il pagamento del corrispettivo.9.1.

Il motivo è infondato.La motivazione della sentenza è presente, non solo in senso gra-fico, ma anche nell'enunciazione delle ragioni logiche e giuridichesottese alla decisione adottata.22 RG n. 23894/2020 Cons.

Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 23894/2020Numero sezionale 3658/2025Numero di raccolta generale 7994/2026Data pubblicazione 31/03/202610.

Le spese del giudizio di legittimità vanno poste, per il princi-pio della soccombenza, a carico della ricorrente si liquidano come dadispositivo.

P.Q.Mrigetta il ricorso.Condanna la ricorrente a rimborsare in favore della controricor-rente le spese del giudizio di legittimità, che si liquidano in comples-sivi euro 15.000,00, oltre euro 200,00 per esborsi, rimborso forfet-tario delle spese generali nella misura del 15%, Iva e cpa.Ai sensi dell'art. 13 comma 1-quater del d.P.R. 115 del 2002, dàda parte della ricorrente, dell'ulteriore importo a titolo di contributounificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma del comma 1-bis, dello stesso art. 1, se dovuto.Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 29 ottobre2025Il PresidenteGuido Mercolino23 RG n. 23894/2020 Cons.

Est. [OSCURATO:PERSONA]Orazio

Anonimizzato ex art. 52 D.Lgs. 196/2003
C ron. n. 23894/2020O RDINANZAsul ricorso n. 23894/2020 r.g. proposto da:[OSCURATO:PERSONA] [OSCURATO:SOCIETA], in persona del legale rappresentante pro tempore, rap-presentata e difesa, giusta procura speciale a margine del ricorso,dall'Avv. [OSCURATO:PERSONA], il quale dichiara di voler ricev2e re le comunicazionie notifiche all'indirizzo di posta elettronica certificata 2in2d8ic7a7t2o8. 7/2019R.G.N-. 11ri3c6o8r/r2e0n1t7e -contro[OSCURATO:PERSONA] [OSCURATO:PERSONA] N. 1, AVEZZANO-SULMONA-L'AQUILA, inpersona del Sindaco pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avv. [OSCURATO:PERSONA]Colagrande, presso il cui studio in Roma, [OSCURATO:PERSONA], n. 35/b, è elettiva-mente domiciliato.- controricorrente -avverso l'ordinanza della Corte di appello dell'Aquila n. 386/2020,depositata in data 4/3/2020.1 RG n. 23894/2020 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 23894/2020Numero sezionale 3658/2025Numero di raccolta generale 7994/2026Data pubblicazione 31/03/2026Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del29/10/2025 dal Consigliere dott. [OSCURATO:PERSONA]OrazioRILEVATO CHE:1. Con delibera n. 440 del 28/2/1997, la [OSCURATO:PERSONA]Sulmona-L'Aquila disponeva la gara a licitazione privata per l'assegnazione deiservizi di ristorazione per degenti in presidi ospedalieri; la gara ve-niva aggiudicata alla società [OSCURATO:PERSONA] a r.l., quale mandataria ATI,con successiva cessione d'azienda del 9/3/2004 in favore di Vivendas.p.a.Nel capitolato speciale si prevedeva che il servizio avrebbe ri-guardato n. 700/800 posti letto ed il contratto veniva stipulato il 2/2/1999, al prezzo di lire 12.641 a pasto.Nell'art. 8 del contratto veniva inserita l'indicazione di cui al ca-pitolato speciale.2. Tuttavia, la società, in sede di esecuzione del contratto, evi-denziava che il numero dei pasti si era ridotto a 460/470, verifican-dosi un decremento di fatturato per lire 3.400.000,00, con un au-mento dei costi fissi della manodopera e degli ammortamenti.La società [OSCURATO:PERSONA] chiedeva l'aumento del prezzo di ogni pastoa lire 15.385.3. Con delibera n. 41 del 2000, la Asl aumentava il costo di ognipasto di lire 2.744 oltre Iva, per un totale di lire 15.385 oltre Iva.4. Con delibera n. 580 del 22/12/2000, la Asl rinnovava il con-tratto per tre anni, praticando il nuovo prezzo di lire 15.385 oltre Iva.5. Con delibera n. 552 dell'[OSCURATO:DATA_NASCITA], in via di autotutela, la Aslannullava la delibera n. 41 del 2000 e ripristinava il prezzo originario.Si procedeva dunque al recupero in compensazione delle mag-giori somme erogate all'ATI, con sospensione del pagamento.2 RG n. 23894/2020 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 23894/2020Numero sezionale 3658/2025Numero di raccolta generale 7994/2026Data pubblicazione 31/03/20266. Per quel che ancora qui rileva, la Vivenda instaurava il giudiziol'[OSCURATO:DATA_NASCITA] dinanzi al Tribunale dell'Aquila, chiedendo accertarsi lasussistenza del diritto dell'appaltatore al versamento della differenzatra il prezzo pattuito e quello effettivamente corrisposto, sia in rela-zione al contratto di appalto originario sia con riferimento al contrattorinnovato per ulteriori tre anni.7. Nel frattempo si procedeva tra le parti alla stipulazione di unatransazione in data 20/3/2014, rimanendo escluse dalla transazionele richieste relative al presente giudizio.La transazione riguardava esclusivamente il corrispettivo fissatoin sede di gara, con esclusione dell'aumento negoziale successivo.8. Il Tribunale dell'Aquila, con sentenza n. 1072/2014, depositatail 22/12/2014, «preso atto dell'accordo transattivo stipulato dalleparti nelle more del presente giudizio, per ciò che concerne i rapportiesclusi da tale accordo: rigetta la domanda formulata da Vivenda;compensa le spese di lite tra le parti».9. In particolare, il Tribunale richiamava il principio per cui nellegare disciplinate da procedure aperte o ristrette non poteva darsiluogo a forme di sostanziale rinegoziazione delle offerte pervenute,pena la vanificazione delle regole nazionali e comunitarie poste abase della scelta del contraente della [OSCURATO:PERSONA].La deliberazione n. 41 del 2000, di revisione del prezzo, sullabase dell'erronea indicazione dei posti letto fatta nel bando di gara epoi riproposta nel contratto, doveva considerarsi illegittima, poichéemanata in difetto assoluto di attribuzione.Per il Tribunale, allorché il contraente avesse voluto dolersi delloerrore riconoscibile e rilevante, avrebbe dovuto utilizzare gli stru-menti forniti dall'ordinamento, sia sul piano amministrativo che suquello civilistico.3 RG n. 23894/2020 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 23894/2020Numero sezionale 3658/2025Numero di raccolta generale 7994/2026Data pubblicazione 31/03/2026Da un lato, dunque, avrebbe potuto impugnare gli atti di gara alfine di chiedere l'annullamento e la riedizione della stessa, e dall'al-tro, avrebbe potuto agire per l'annullamento del contratto o la riso-luzione per eccessiva onerosità sopravvenuta.Il successivo contratto rinnovato, per un prezzo diminuito comeda delibera n. 41 del 2000, doveva considerarsi nullo ex art. 1418c.c., «nella parte in cui modificava illegittimamente il prezzo origina-riamente pattuito, poiché stipulato in assenza di uno degli elementiessenziali dello stesso, ossia l'accordo delle parti».La volontà manifestata dalla stazione appaltante era inficiata dacarenza assoluta di potere.Pertanto, legittimamente con delibera n. 552 del 2001 la PubblicaAmministrazione, preso atto dell'illegittimità del precedente operato(delibera n. 41 del 2000), aveva eliminato le precedenti decisioniillegittime, confermando il prezzo originariamente fissato.Il Tribunale rigettava, poi, la domanda di arricchimento senzacausa, proposta in via subordinata dalla Vivenda, in quanto l'azioneproposta si fondava sul contratto intercorso tra le parti, essendostato chiesto il solo sovrapprezzo rispetto al corrispettivo originaria-mente pattuito.10. Avverso tale sentenza proponeva appello principale la Vi-venda, deducendo: a) erroneità della decisione con cui il Tribunaleaveva ritenuto illegittima sia l'integrazione del prezzo stabilita dalladelibera n. 41 del 2000, sia la modifica dell'importo del corrispettivodeterminato con la delibera n. 580 del 2000 ai fini del rinnovo delcontratto; b) erroneità della sentenza nella parte in cui il giudiceaveva considerato nullo il contratto rinnovato tra la stazione appal-tante e l'appaltatore, nella parte in cui sarebbe stato modificato ille-gittimamente il prezzo originariamente pattuito ex art. 1418, se-condo comma, c.c., poiché stipulato in assenza dell'accordo delle4 RG n. 23894/2020 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 23894/2020Numero sezionale 3658/2025Numero di raccolta generale 7994/2026Data pubblicazione 31/03/2026parti; c) erroneità della sentenza nella parte in cui aveva riconosciutogli interessi legali esclusivamente sulle somme oggetto di transa-zione e non anche sul credito complessivo vantato dalla società, non-ché nella parte in cui aveva escluso la rivalutazione monetaria; d)erroneità della decisione nella parte in cui aveva rigettato la do-manda di arricchimento senza causa.11. La Corte d'appello dell'Aquila, con sentenza n. 386/2020, de-positata il 4/3/2020, per quel che qui ancora rileva, rigettava l'ap-pello principale.11.1. In particolare, con riferimento al primo motivo, la Corteterritoriale richiamava la giurisprudenza comunitaria e amministra-tiva, per la quale la rinegoziazione di elementi essenziali di un con-tratto di evidenza pubblica, ove non costituisca applicazione direttao indiretta di clausole contrattuali, è suscettibile di alterare ex postil corretto e trasparente svolgimento della fase procedimentale pre-cedente la conclusione del contratto. In caso contrario, si determi-nerebbe uno svilimento della stessa procedura selettiva dovuto all'in-troduzione di elementi del tutto nuovi o diversi per qualità o quantità,tali da alterare i risultati della gara.Pertanto - ad avviso del Giudice di secondo grado - la modificadelle condizioni di aggiudicazione effettuata in violazione delle normeimperative e non derogabili sulla capacità contrattuale dell'enteaveva concretato un'ipotesi di nullità del contratto.La Corte d'appello confermava, dunque, il giudizio espresso alTribunale, che aveva affermato l'illegittimità della deliberazione n. 41del 2000 di revisione del prezzo, sulla base dell'erronea indicazionedi posti letto fatta nel bando di gara e poi riproposta in contratto.Vi era difetto assoluto di potere, per mancanza di una normagiuridica attributiva del potere esercitato con il provvedimento am-ministrativo, con conseguente nullità, per mancanza della capacità5 RG n. 23894/2020 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 23894/2020Numero sezionale 3658/2025Numero di raccolta generale 7994/2026Data pubblicazione 31/03/2026contrattuale dell'ente, dell'accordo di modifica del prezzo intervenutain forza di detta delibera.La rinnovazione del prezzo aveva, infatti, inciso sulla par condiciotra i concorrenti, sicché doveva considerarsi legata ai vincoli derivantidalla procedura di gara pregressa, a nulla rilevando che la rinegozia-zione fosse stata effettuata nella fase di esecuzione del contratto.L'indicazione, nel bando di gara, nel capitolato speciale e nel con-tratto, del numero dei posti letto, ai quali commisurare il numero deipasti, non legittimava la rinegoziazione del prezzo.Altri sarebbero stati i rimedi esperibili dall'appaltatore.Doveva comunque procedersi alla riedizione della gara.Era inammissibile, in quanto generica, la doglianza dell'appel-lante per la quale il primo Giudice non avrebbe tenuto conto chel'accordo di rinnovazione, posto in essere sulla base della delibera-zione n. 580 del 2000, aveva innovato «la regolamentazione giuri-dica del rapporto iniziale ed aveva causa autonoma».Si verteva, peraltro, in tema di rinnovo convenzionale previstonel contratto, con richiamo espresso all'art. 44 della legge n. 724 del1994, che prevedeva che entro tre mesi dalla scadenza dei contratti,le Amministrazioni accertavano la sussistenza di ragioni di conve-nienza e di pubblico interesse per la rinnovazione dei contratti me-desimi.Si trattava di norma derogatoria della normativa nazionale e co-munitaria che imponeva la procedura dell'evidenza pubblica per lascelta dei contraenti con le PA, sicché non poteva ritenersi attributivaalla P.A. del potere di modifica del precedente contenuto contrattualefissato a seguito di esperimento di gara.La Corte territoriale confermava, dunque, l'assunto del Tribunaleper cui la rinegoziazione del prezzo in aumento, rispetto a quellooriginariamente previsto dal bando di gara, era avvenuta in viola-6 RG n. 23894/2020 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 23894/2020Numero sezionale 3658/2025Numero di raccolta generale 7994/2026Data pubblicazione 31/03/2026zione di norme imperative, determinando la nullità del rinnovo con-trattuale «nella parte in cui, richiamando la delibera n. 41/2000, an-dava a modificare le iniziali condizioni previste nel bando di gara».11.2. La Corte territoriale respingeva anche il secondo motivo diappello.Con riferimento al primo profilo, per cui la Asl non aveva il poteredi rinnovare il contratto nei termini in cui ciò era accaduto, la Corteterritoriale rilevava la «genericità (e conseguente inammissibilità)della censura» che denunciava l'erroneità della soluzione adottatadal primo Giudice senza alcuna esplicitazione delle ragioni della pre-tesa erroneità».Con riguardo al secondo profilo, per cui il Tribunale avrebbe do-vuto dichiarare la nullità dell'intero contratto solo ove avesse verifi-cato che le parti, senza la clausola sul prezzo, non avrebbero rinno-vato il contratto, la Corte d'appello rilevava, per un verso, l'inammis-sibilità della censura per difetto di interesse, in quanto «l'estensionedella nullità all'intero accordo di rinnovazione del contratto (e nonalla sola parte dell'accordo che aveva rideterminato in aumento ilprezzo) non avrebbe comportato l'accoglimento della domandaavanzata dall'appellante in primo grado (accertamento della debenzadel prezzo rideterminato in aumento con la delibera n. 41/2000).Per altro verso, per la Corte territoriale, «l'appellante non ha maidedotto né eccepito la propria volontà di veder estendere la nullitàall'intero contratto».Aggiungeva la Corte territoriale che, in sede transattiva, le partisi erano date atto delle reciproche posizioni creditorie non oggetto dicontestazione, riguardanti, quanto alla posizione della società [OSCURATO:PERSONA], i crediti maturati per le prestazioni relative al servizio mensa«nell'importo originariamente fissato in sede di gara senza alcun au-7 RG n. 23894/2020 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 23894/2020Numero sezionale 3658/2025Numero di raccolta generale 7994/2026Data pubblicazione 31/03/2026mento negoziale», rimanendo in contestazione tra le parti la legitti-mità dell'aumento negoziale.Persisteva dunque l'interesse delle parti alla conservazione delrapporto negoziale, «ferma restando la controversia in ordine allamisura del corrispettivo contrattuale».11.3. La Corte d'appello rigettava anche il terzo motivo di gra-vame.Il rigetto in ordine al mancato riconoscimento degli interessi le-gali e della rivalutazione sull'intero importo reclamato conseguiva alrigetto dei precedenti motivi d'appello.La parte del terzo motivo riguardante il rigetto del riconosci-mento della riparazione monetaria sui crediti della società oggetto dicompensazione era inammissibile.Era assolutamente generica la censura, che si era limitata «a de-durre la erroneità della decisione del primo giudice», senza svolgerespecifiche critiche contenenti l'esposizione delle ragioni di tale erro-neità.11.4. La Corte d'appello rigettava anche il quarto motivo di gra-vame.Poiché il Tribunale aveva ritenuto esistente il contratto, non po-teva darsi luogo all'azione di ingiustificato arricchimento, che pre-supponeva la mancanza di un qualsiasi titolo giustificativo dell'arric-chimento e del corrispondente depauperamento.Il titolo era costituito dal rapporto contrattuale rinnovato con ladelibera n. 580 del 2000, che richiamava specificamente le «stessecondizioni fissate in sede di gara», regolamentando i rapporti tra leparti.12. Avverso tale sentenza ha proposto ricorso per cassazione lasocietà Vivenda, depositando anche memoria scritta.8 RG n. 23894/2020 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 23894/2020Numero sezionale 3658/2025Numero di raccolta generale 7994/2026Data pubblicazione 31/03/202613. Ha resistito con controricorso la Asl, depositando anche me-moria scritta.[OSCURATO:PERSONA]:1. Con il primo motivo di impugnazione la ricorrente deduce «exart. 360, primo comma, n. 3, c.p.c. Violazione e falsa applicazionedegli artt. 1322, 1325, 1418 e 1419 c.c., nonché delle norme chepresiedono alla modifica dei contratti di appalto pubblici, in fase diesecuzione, e di quelle che vincolano i contraenti privati e pubblici alrispetto delle previsioni fissate nei bandi di gara concernenti pubbliciappalti: in particolare, dell'art. 11, comma 2, lettera f, della direttiva92/50/CE e della legge 23/12/94 n. 724 all'art. 44».La Corte d'appello ha ritenuto che la rinegoziazione degli ele-menti essenziali di un contratto, in fase esecutiva, dopo la stipula-zione dello stesso, comportasse la violazione di norme inderogabilidi carattere imperativo sulla capacità contrattuale dell'ente, e che lavolontà manifestata dalla stazione appaltante sarebbe stata prestatain carenza assoluta di potere, non potendo la [OSCURATO:PERSONA] rinegoziare le condizioni alle quali era intervenuta l'aggiudica-zione.La motivazione della sentenza della Corte d'appello sarebbe infi-ciata da tre tipologie di errori: 1) la supposta violazione delle normedi diritto pubblico che, all'epoca dei fatti, presiedevano all'aggiudica-zione degli appalti; 2) l'errata applicazione delle norme che discipli-nano, in fase di esecuzione del contratto di appalto, le vicende cheemergono nel suo svolgimento, non previste o non valutate al mo-mento dell'indizione della gara; 3) la violazione delle disposizioni dicui alla direttiva 92/50/CE, applicabili, razione temporis, alla fatti-specie.9 RG n. 23894/2020 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 23894/2020Numero sezionale 3658/2025Numero di raccolta generale 7994/2026Data pubblicazione 31/03/2026In particolare, per la ricorrente, la Corte d'appello avrebbe do-vuto tenere conto della legislazione comunitaria vigente all'epoca deifatti, e quindi della direttiva 92/50/CE, con cui si consentiva alla P.A.,in determinati casi, di aggiudicare gli appalti mediante procedura ne-goziata.La direttiva riconosceva la possibilità di affidare allo stesso pre-statore di servizi l'appalto aggiudicato dalla stessa Amministrazione,nel caso che la possibilità di ricorso alla procedura negoziata fossestata indicata in occasione del primo appalto.Allo stesso modo, nella legge n. 724 del 1994, di applicazionedella disciplina comunitaria, non vi erano riferimenti diversi riguar-danti le vicende in cui la PA era autorizzata a rinegoziare le condizionidi contratto stipulate a seguito dell'aggiudicazione di una gara.L'art. 44 della legge n. 724 del 1994 disponeva, per il rinnovo delcontratto, che era vietato il rinnovo tacito dei contratti della PA perla fornitura di beni e servizi e che, entro tre mesi dalla scadenza deicontratti, le P.A. accertavano la sussistenza di ragioni di convenienzadi pubblico interesse per la rinnovazione dei contratti stessi.Occorreva fare applicazione, allora, della direttiva comunitariadel 1990, anteriore all'introduzione della direttiva n. 18 del 2004,seguita poi dalle direttive n. 24 e n. 25 del 2014, trasfuse nel d.lgs.n. 50 del 2016.Del resto, la ricorrente, nei precedenti gradi di giudizio, avevapuntualizzato che la rideterminazione del prezzo dell'appalto eraesclusivamente e proporzionalmente collegata al decremento del nu-mero dei pasti che era stato riscontrato.La Corte d'appello non si sarebbe accorta che la società si eratrovata ad affrontare il problema, «emerso dopo l'espletamento dellaprocedura di gara, della diminuzione dei pasti da servire».La motivazione sul punto sarebbe del tutto assente.10 RG n. 23894/2020 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 23894/2020Numero sezionale 3658/2025Numero di raccolta generale 7994/2026Data pubblicazione 31/03/2026La questione riguardava il verificarsi di circostanze impreviste oimprevedibili e se, in tali casi, fosse ammissibile che la PA interve-nisse per assicurare la continuità dell'appalto, con la modifica delcontratto.La giurisprudenza comunitaria non escludeva in modo assolutola possibilità della rinegoziazione delle condizioni dell'appalto.Peraltro, le modifiche contrattuali non avrebbero introdotto alcunvantaggio per l'aggiudicatario, «perché il meccanismo di incrementodel prezzo per pasto è stato coordinato con i maggiori costi a caricodell'appaltatore derivanti dall'effettuazione di un numero di pasti del40% inferiore a quello indicato nel bando di gara».Ad avviso della ricorrente, la rinegoziazione avrebbe ricondottoad equità il contratto ex art. 1467 c.c., come del resto sarebbe pre-visto dalla legislazione italiana successiva, segnatamente dall'art.106 del d.lgs. n. 50 del 2016.2. Il motivo è infondato.Sia la giurisprudenza comunitaria che la giurisprudenza ammini-strativa hanno negato alla P.A. la possibilità di procedere alla rinego-ziazione del contratto, nella fase di esecuzione del rapporto, e ciòanche nel vigore della precedente direttiva comunitaria 90/531/CE.2.1. È sufficiente porre attenzione alla sentenza 5/10/2000 dellaCorte di giustizia, causa C-337/98, Commissione delle Comunità eu-ropee contro [OSCURATO:PERSONA], ove, sia pure in una vicenda legata alla disci-plina applicabile ratione temporis, con riferimento alla direttiva90/531/CE, è stato chiarito che occorreva esaminare «se le trattativeiniziate dopo il 22 settembre 1995 presentino caratteristiche sostan-zialmente diverse rispetto a quelle già effettuate e, di conseguenza,siano atte a dimostrare la volontà delle parti di rinegoziare i terminiessenziali del contratto» (paragrafo 44).11 RG n. 23894/2020 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 23894/2020Numero sezionale 3658/2025Numero di raccolta generale 7994/2026Data pubblicazione 31/03/2026Si inizia ad evidenziare, nella giurisprudenza unionale, che la ri-negoziazione del contratto non può avere ad oggetto gli elementiessenziali dello stesso.Sempre in linea con tale pronuncia, si può richiamare la sentenzadella Corte di giustizia del 19/6/2008, nel procedimento C-454/06,Pressetext contro [OSCURATO:PERSONA], in relazione alla direttiva92/50/CEE, ove si chiarisce che l'obiettivo principale delle norme co-munitarie in materia di appalti pubblici è quello di assicurare la liberacircolazione dei servizi e l'apertura dei mercati ad una concorrenzanon falsata in tutti gli Stati membri; con la precisazione per cui «[a]lfine di assicurare la trasparenza delle procedure e la parità di tratta-mento degli offerenti, le modifiche apportate alle disposizioni di unappalto pubblico in corso di validità costituiscono una nuova aggiu-dicazione di appalto, ai sensi della direttiva 92/50, quando presen-tino caratteristiche sostanzialmente diverse rispetto a quelle dell'ap-palto iniziale e siano, di conseguenza, atte a dimostrare la volontàdelle parti di rinegoziare i termini essenziali di tale appalto» (v. ancheCorte di giustizia UE, Grande sezione, 13/4/2010, in causa C-91/08,Wall AG contro [OSCURATO:PERSONA], paragrafo 37).Si precisa che «[l]a modifica di un appalto pubblico in corso divalidità può ritenersi sostanziale qualora introduca condizioni che, sefossero state previste nella procedura di aggiudicazione originaria,avrebbero consentito l'ammissione di offerenti diversi rispetto aquelli originariamente ammessi o avrebbero consentito di accettareun'offerta diversa rispetto a quella originariamente accettata» (v.anche Corte di giustizia UE, Grande sezione, 13/4/2010, in causa C-91/08, Wall AG contro [OSCURATO:PERSONA], paragrafo 38).Tra l'altro, proprio la sentenza della Corte di giustizia richiamatanel motivo di ricorso (Corte di Giustizia UE, 7/9/2016), non consente12 RG n. 23894/2020 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 23894/2020Numero sezionale 3658/2025Numero di raccolta generale 7994/2026Data pubblicazione 31/03/2026la rinegoziazione in sede di esecuzione del contratto d'appalto, nep-pure in ipotesi transattiva.Si evidenzia, infatti, che non sono consentite modifiche delle ca-ratteristiche sostanzialmente diverse rispetto a quelle dell'appaltoiniziale. Ciò avviene quando le modifiche previste «hanno per effettoo di estendere l'appalto, in modo considerevole, a elementi non pre-visti, o di alterare l'equilibrio economico contrattuale in favoredell'aggiudicatario, oppure ancora se tali modifiche sono atte a ri-mettere in discussione l'aggiudicazione dell'appalto, nel senso che,se esse fossero state previste nei documenti disciplinanti la proce-dura di aggiudicazione originaria, sarebbe stata accolta un'altra of-ferta oppure avrebbero potuto essere ammessi offerenti diversi»(paragrafo 28).In linea di principio, una modifica sostanziale di un appalto pub-blico, dopo la sua aggiudicazione, non può essere apportata in via ditrattativa privata tra l'Amministrazione aggiudicatrice e l'aggiudica-tario, ma deve dare luogo a una nuova procedura di aggiudicazionevertente sull'appalto così modificato (Corte di giustizia UE, C-549/2014, [OSCURATO:PERSONA], paragrafo 30).Risulta di assoluto rilievo, per la decisione di questa controversia,l'ulteriore affermazione per cui «occorre constatare che né il fattoche una modifica sostanziale dei termini di un appalto pubblico siamotivata non già dalla volontà deliberata dell'Amministrazione ag-giudicatrice e dell'aggiudicatario di rinegoziare i termini dell'appalto,bensì dalla loro volontà di trovare una composizione transattiva afronte di difficoltà oggettive incontrate nell'esecuzione detta appalto,né il carattere obiettivamente aleatorio di talune realizzazioni pos-sono giustificare il fatto che tale modifica sia decisa senza rispettareil principio di parità di trattamento di cui devono potersi giovare tutti13 RG n. 23894/2020 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 23894/2020Numero sezionale 3658/2025Numero di raccolta generale 7994/2026Data pubblicazione 31/03/2026gli operatori potenzialmente interessati un appalto pubblico» (para-grafo 32, Corte di Giustizia UE, C-549/14).Più di recente, si è ribadito che «è necessario indire una nuovaprocedura di aggiudicazione di appalto per modifiche che presentanocaratteristiche sostanzialmente diverse da quelle dell'appalto inizialee che, di conseguenza, sono tali da dimostrare la volontà delle partidi rinegoziare i termini essenziali di tale appalto» (Corte di giustiziaUE, 14/5/2020, C-263/19, T-Systems contro [OSCURATO:PERSONA]).2.2. Negli stessi termini si muove la giurisprudenza amministra-tiva, e persino quella citata dalla ricorrente nel ricorso per cassazione(Cons. Stato, Sez. III, 28/5/2019, n. 3520).Tale sentenza attiene ad una fattispecie molto diversa da quellain esame, in quanto la modifica successiva alla stipulazione del con-tratto, aveva ad oggetto un elemento non essenziale dello stesso,paragrafo 5 «come lo stesso giudice ha pure ricordato, l'elementodel costo/ammontare delle provvigioni del broker era estraneo ai cri-teri dell'affidamento originario in quanto assunto in sede di garacome dato fisso»).Tuttavia, il principio generale è sempre quello per cui «[i]l rin-novo del rapporto contrattuale, ipotesi ben diversa dalla mera pro-roga del rapporto contrattuale, ben può contemplare anche una ri-negoziazione delle originarie condizioni che non integri, però, unamodifica sostanziale di queste in danno di altri eventuali competitori».La sentenza del Consiglio di Stato citata ha precisato che «la ri-duzione dell'importo provvigionale ad esclusivo vantaggio della sta-zione appaltante non ha modificato le condizioni di partecipazioneall'originaria gara, nella quale i criteri di valutazione riguardavanoesclusivamente la qualità dell'offerta e non già il prezzo, che eraescluso dal confronto concorrenziale».14 RG n. 23894/2020 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 23894/2020Numero sezionale 3658/2025Numero di raccolta generale 7994/2026Data pubblicazione 31/03/2026L'orientamento costante del Giudice amministrativo, dunque,propende nel ritenere che per gli enti pubblici la capacità di agire neirapporti contrattuali non è rimessa alla libera scelta degli organi chia-mati a manifestare la volontà dell'ente ma, invece, «è strettamentecorrelata allo svolgimento da parte degli organi competenti di proce-dure definite in modo compiuto dal legislatore» (Cons. Stato, n. 6281del 2002).Pertanto, l'attuazione di tali procedure sostituisce il procedi-mento logico di formazione della volontà e di conseguente scelta delcontraente.Le persone giuridiche pubbliche possono assumere impegni solonei limiti e nei modi stabiliti dalla legislazione che regola la loro atti-vità per il perseguimento dei fini che sono rassegnati.Di talché, la volontà dell'ente pubblico «può essere modificatasolo con il ricorso ai medesimi procedimenti e, di regola, con l'ado-zione di atti espressione del potere di autotutela ove sussistano ipresupposti per il ricorso ai relativi istituti. Al di fuori dei limiti segnatidalle norme dell'ordinamento di settore che fissano le regole che leAmministrazioni devono seguire nel contrattare non vi è, pertanto,capacità di agire di diritto privato, che possa essere utilmente eser-citata dalla PA» (Cons. Stato, n. 6281 del 2002).Ove si agisca diversamente, si incorre nella violazione dellenorme imperative e non derogabili sulla capacità contrattualedell'ente pubblico (Cons. Stato, n. 6281 del 2002; Cons. Stato, Sez.V, 18/1/2006, n. 126).Più recentemente si è affermato che alle stazioni appaltanti èfatto divieto di ridiscutere con l'aggiudicatario le condizioni contrat-tuali quali sono risultate all'esito della gara - fatto salvo l'obbligo diadeguamento a norme imperative sopravvenute e/o modifiche didettaglio che non incidono sull'equilibrio complessivo dell'appalto -15 RG n. 23894/2020 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 23894/2020Numero sezionale 3658/2025Numero di raccolta generale 7994/2026Data pubblicazione 31/03/2026in quanto ciò darebbe luogo ad una surrettizia nuova aggiudicazionesenza gara (Cons. Stato., n. 432 del 2017; Cons. Stato, Sez. V, n.9212 del 2024; Cons. Stato, Sez. IV, 19/672023, n. 5989; TAR Lom-bardia, Milano, 13/1/2025, n. 63; Cons. Stato, Sez. V, 15/7/2025, n.6192; Cons. Stato, Sez. V, 19/12/2023, n. 11023; TAR Lombardia,Brescia, 12/1/2007, n. 12; TAR Sardegna, 18/9/2017, n. 586; TARLazio, Roma, Sez. I, 11/7/2006, n. 5766).2.3. Anche la giurisprudenza di questa Corte, richiamata dallaricorrente, ribadisce il principio per cui l'integrazione contrattuale, infase di esecuzione, «non può tradursi in una modificazione del con-tenuto essenziale del contratto, quale emerge dalle condizioni ripor-tate nel bando di gara, risultando altrimenti alterato il risultato dellaprocedura, tanto nel caso in cui le nuove condizioni siano più favo-revoli all'aggiudicatario, restando in tal modo penalizzati i concor-renti che di quelle facilitazioni non abbiano potuto tener conto nellaformulazione della propria offerta, quanto nel caso in cui esse ap-paiano più gravose, non potendo costringersi l'aggiudicatario ad ac-collarsi oneri non valutati al momento dell'offerta» (Cass., Sez. 1,[OSCURATO:DATA_NASCITA], n 21592; Cass., Sez. 1, 10/5/2017, n. 11446, per laquale, in tema di appalto di opere pubbliche, il contratto che sia statostipulato e seguito da trattativa privata è nullo ex art. 1418, primocomma, c.c., per contrarietà alle norme imperative che prescrivonoil ricorso alle regole dell'evidenza pubblica).I limiti alla rinegoziazione sono ormai patrimonio acquisito dellagiurisprudenza ma anche della legislazione successiva (art. 106 deld.lgs. n. 50 del 2016 e art. 120 del d.lgs. n. 36 del 2023).3. Con il secondo motivo di impugnazione la ricorrente lamenta«ex art. 360, primo comma, n. 3, c.p.c. Violazione e falsa applica-zione dell'art. 1467 c.c., in riferimento all'art. 1458 c.c.».16 RG n. 23894/2020 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 23894/2020Numero sezionale 3658/2025Numero di raccolta generale 7994/2026Data pubblicazione 31/03/2026Per la ricorrente la Corte d'appello avrebbe erroneamente appli-cato il combinato disposto degli artt. 1467 e 1458 c.c., che legitti-mano la risoluzione del contratto se la prestazione di una delle partiè divenuta eccessivamente onerosa, con effetto retroattivo.La Corte territoriale ha affermato che la società, a fronte dellaintervenuta consapevolezza di un numero di pasti inferiore a quelliprevisti da capitolato e contratto, avrebbe dovuto chiedere l'annul-lamento del contratto o la sua risoluzione.La società, però, non ha intrapreso iniziative giudiziarie per farvalere i vizi degli atti amministrativi e del contratto d'appalto «perl'evidente ragione che aveva con la Asl stessa definito una legittimasoluzione negoziale».La PA, dunque, avrebbe legittimamente scelto la strada, consen-tita dall'art. 1467 c.c., della reductio ad aequitatem.4. Il motivo è inammissibile.Da un lato, valgono le argomentazioni espresse con riferimentoal primo motivo, per cui era assolutamente preclusa alla P.A. la pos-sibilità di procedere ad una rinegoziazione della gara in sede esecu-tiva, stante lo stravolgimento delle regole di evidenza pubblica.Dall'altro, la ricorrente avrebbe dovuto invocare l'art. 1664 c.c.,che è norma speciale rispetto all'art. 1467 c.c.Ciò sempre nella piena consapevolezza che, fermi i casi di con-tratti integralmente di diritto privato (per i quali trovano certamenteapplicazione le disposizioni del codice civile), nei casi invece di con-tratto ad oggetto pubblico la [OSCURATO:PERSONA] mantiene co-munque la sua tradizionale posizione di supremazia; tali contrattinon sono disciplinati dalle regole proprie del diritto privato, ma me-ramente dai principi del codice civile in materia di obbligazioni e con-tratti, sempre in quanto compatibili e salvo che non sia diversamenteprevisto; ciò, ovviamente, non esclude, sussistendone i presupposti,17 RG n. 23894/2020 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 23894/2020Numero sezionale 3658/2025Numero di raccolta generale 7994/2026Data pubblicazione 31/03/2026che il giudice possa fare applicazione anche della disciplina dell'ina-dempimento del contratto, allorché una parte del rapporto contestialla controparte un inadempimento degli obblighi di fare (Cons. Stato,Sez. IV, 19/8/2016, n. 3653).5. Con il terzo motivo di impugnazione la ricorrente deduce «exart. 360, primo comma, n. 3, c.p.c. Violazione e falsa applicazionedell'art. 132, 2º comma, n. 4, c.p.c. Violazione, sotto altro profilodell'art. 1418, 1419, secondo comma, 1421, 1425 c.c. e dell'art. 342c.p.c.; violazione e falsa applicazione dell'art. 44 della legge n. 724del 1994».La ricorrente evidenzia che nella sentenza impugnata sono stateritenute inammissibili, per genericità, le censure contenute nell'attod'appello di Vivenda che, in relazione al rinnovo del contratto di ap-palto di cui alla delibera n. 580 del 2000, rappresentavano la legitti-mità della innovazione della regolamentazione giuridica del rapportoiniziale, avendo «il rinnovo una causa autonoma rispetto a quelladell'originario contratto di appalto».Inoltre, la Corte d'appello non avrebbe tenuto conto che la nullitàriscontrata non poteva essere parziale, e quindi riferita esclusiva-mente al prezzo, ma avrebbe dovuto travolgere l'intero contratto.La Corte territoriale avrebbe errato anche nell'avere ritenuto chel'eccezione di nullità dell'intero contratto non sarebbe stata formu-lata dalla società prima dell'atto d'appello.Per la ricorrente, la Corte d'appello avrebbe dovuto comprendereche l'appaltatore aveva formulato la proposta di rinnovo contrattualealla sua scadenza proprio perché la maggiorazione del prezzo stabi-lita dalla Asl determinava la convenienza economica della rinnova-zione dell'accordo, sicché la società non lo avrebbe concluso senzaquella parte del suo contenuto che è colpita dalla nullità, ex art. 1419c.c.18 RG n. 23894/2020 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 23894/2020Numero sezionale 3658/2025Numero di raccolta generale 7994/2026Data pubblicazione 31/03/20266. Il motivo è inammissibile.6.1. Il motivo è, in primo luogo, non autosufficiente ex art. 366n. 6 c.p.c., non avendo la ricorrente trascritto gli stralci essenzialidell'atto di rinnovazione.6.2. Il motivo è, poi, del tutto generico.6.3. La Corte d'appello ha ritenuto, in modo chiaro, l'inammissi-bilità della censura della società, per genericità, nella parte in cuidenunciava «che erroneamente il primo giudice non avrebbe tenutoconto che l'accordo con il quale le parti avevano rinnovato le lorointese sulla base della deliberazione n. 580 del 21 dicembre 2000,innovava la regolamentazione giuridica del rapporto iniziale ed avevacausa autonoma».Tuttavia, la Corte territoriale ha sottolineato che, a fronte dellapuntuale motivazione del Giudice di prime cure, il quale aveva affer-mato che la previsione del rinnovo era già contenuta nell'accordooriginario e che le condizioni contrattuali erano rimaste sostanzial-mente immutate (salvo la riduzione del 3% del prezzo), era «gene-rica [la] censura svolta dall'appellante, non involgente specifiche cri-tiche alla motivazione della sentenza sul punto, ma consistente inmera reiterazione della tesi dell'autonomia del contratto rinnovatorispetto al precedente», con conseguente inammissibilità della cen-sura.[OSCURATO:PERSONA] di secondo grado, per completezza della motivazione,ha anche osservato che con la delibera n. 580 del 2000 era statadeliberata «la rinnovazione contrattuale […] per la prosecuzione delservizio […] alle stesse condizioni fissate in sede di gara»; sicché nonsi trattava di un nuovo contratto, ma della prosecuzione di quelloprecedente, emendato nella quantificazione del prezzo.A fronte di tale chiara motivazione di inammissibilità del motivod'appello, in ordine alla pretesa novità della rinnovazione, fondata su19 RG n. 23894/2020 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 23894/2020Numero sezionale 3658/2025Numero di raccolta generale 7994/2026Data pubblicazione 31/03/2026causa autonoma e distinta rispetto al contratto originario, la ricor-rente non prende in alcun modo posizione, sicché non può che rile-varsi l'inammissibilità del motivo.6.4. Il motivo è inammissibile anche con riferimento all'ulteriorecensura per cui il giudice di merito non avrebbe tenuto conto che lasocietà, a seguito della nullità parziale del contratto in relazione alprezzo, non avrebbe concluso la rinnovazione, con travolgimento in-tegrale della stessa.Già la Corte d'appello aveva ritenuto inammissibile il motivo diimpugnazione relativo alla richiesta di dichiarazione di nullità inte-grale del contratto rinnovato, per difetto di interesse della società,«atteso che l'estensione della nullità all'intero accordo di rinnova-zione del contratto (e non alla sola parte dell'accordo che aveva ri-determinato in aumento il prezzo) non avrebbe comportato l'acco-glimento della domanda avanzata dall'appellante in primo grado (ac-certamento della debenza del prezzo rideterminato in aumento conla delibera n. 41/2000)».In sostanza, ad avviso della Corte di merito, poiché la domandadella società era nel senso di ottenere un prezzo superiore a quellooriginariamente pattuito, la richiesta di estensione della nullità all'in-tero accordo di rinnovazione del contratto contrastava con l'interessespecifico della parte.Inoltre, il Giudice di secondo grado ha anche sottolineato che insede di transazione le parti avevano dato atto delle reciproche posi-zioni creditorie non oggetto di contestazione tra le stesse, riguardanti,quanto alla posizione della società, «i crediti maturati per le presta-zioni relative al servizio mensa nell'importo originariamente fissatoin sede di gara senza alcun aumento negoziale, rimanendo in conte-stazione tra le parti la legittimità dell'aumento negoziale (aspetto sulquale è poi correttamente intervenuta la pronuncia del Tribunale)».20 RG n. 23894/2020 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 23894/2020Numero sezionale 3658/2025Numero di raccolta generale 7994/2026Data pubblicazione 31/03/2026Proprio la condotta tenuta dalle parti in sede di transazione, conla richiesta da parte della società del riconoscimento del creditonell'importo fissato in sede di gara, denotava «il persistere dell'inte-resse delle parti alla conservazione del rapporto negoziale, ferma re-stando la controversia in ordine alla misura del corrispettivo contrat-tuale».A fronte di tali precise affermazioni, fondate su valutazioni pie-namente meritali, la ricorrente ha reiterato le precedenti censure,chiedendo una nuova e diversa valutazione dei fatti di causa, nonconsentita in questa sede.Per questa Corte, infatti, agli effetti della disposizione contenutanell'art. 1419 c.c., la prova che le parti non avrebbero concluso ilcontratto senza quella parte affetta da nullità, con conseguenteestensione della invalidità all'intero contratto, deve essere fornitadall'interessato ed è necessario al riguardo un apprezzamento, ri-messo al giudice del merito, ed incensurabile in sede di legittimità seadeguatamente e razionalmente motivato, in ordine alla potenzialevolontà dei contraenti in relazione all'eventualità del mancato inse-rimento della clausola nulla e, dunque, in funzione dell'interesse inconcreto perseguito (Cass., Sez. 2, 26/4/2024, n. 11188).6.5. La non fondatezza della censura in ordine alla piena autono-mia del contratto di rinnovazione e quindi delle maggiori somme as-seritamente dovute, comporta conseguentemente anche il rigettodella richiesta di riconoscimento degli interessi legali sulle sommerichieste in giudizio.7. Con il quarto motivo la ricorrente lamenta «ex art. 360, primocomma, n. 3, c.p.c. Violazione e falsa applicazione, sotto altro profilo,dell'art. 1418, 2º comma, c.c. e dell'art. 2041 c.c. Violazione dell'art.112 c.p.c.».21 RG n. 23894/2020 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 23894/2020Numero sezionale 3658/2025Numero di raccolta generale 7994/2026Data pubblicazione 31/03/2026Si critica nuovamente l'affermazione della Corte d'appello che haritenuto non travolto integralmente da nullità il contratto di rinnova-zione.La domanda di dichiarazione della nullità dell'intero contrattoavrebbe determinato l'ammissibilità della domanda di ingiustificatoarricchimento ex art. 2041 c.c.Una volta riconosciuta e pronunciata la nullità integrale del con-tratto di appalto rilevato, sarebbe emersa la natura sussidiaria dell'a-zione ex art. 2041 c.c.8. Il motivo è infondato.Ed infatti, una volta acclarato che la nullità ha riguardato soloparzialmente il contratto rinnovato, e segnatamente nella parte incui il prezzo dei pasti era stato aumentato, non v'è dubbio che lasocietà non avrebbe potuto proporre domanda di ingiustificato arric-chimento ex art. 2041 c.c., in presenza di un'azione contrattuale.9. Con il quinto motivo di impugnazione si deduce «ex art. 360,primo comma, n. 3 e n. 4, c.p.c. Violazione e falsa applicazionedell'art. 132, 2º comma, n. 4, c.p.c. Violazione e falsa applicazionesotto altro profilo dell'art. 1418, secondo comma, c.c. e dell'art. 2041c.c.».Sarebbe assolutamente incongrua e illogica la motivazione dellasentenza della Corte d'appello nella parte in cui ha ritenuto preclusaalla società la domanda subordinata di ingiustificato arricchimentoex art. 2041 c.c., avendo la società esperito l'azione contrattuale alfine di regolare il pagamento del corrispettivo.9.1. Il motivo è infondato.La motivazione della sentenza è presente, non solo in senso gra-fico, ma anche nell'enunciazione delle ragioni logiche e giuridichesottese alla decisione adottata.22 RG n. 23894/2020 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 23894/2020Numero sezionale 3658/2025Numero di raccolta generale 7994/2026Data pubblicazione 31/03/202610. Le spese del giudizio di legittimità vanno poste, per il princi-pio della soccombenza, a carico della ricorrente si liquidano come dadispositivo. P.Q.Mrigetta il ricorso.Condanna la ricorrente a rimborsare in favore della controricor-rente le spese del giudizio di legittimità, che si liquidano in comples-sivi euro 15.000,00, oltre euro 200,00 per esborsi, rimborso forfet-tario delle spese generali nella misura del 15%, Iva e cpa.Ai sensi dell'art. 13 comma 1-quater del d.P.R. 115 del 2002, dàda parte della ricorrente, dell'ulteriore importo a titolo di contributounificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma del comma 1-bis, dello stesso art. 1, se dovuto.Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 29 ottobre2025Il PresidenteGuido Mercolino23 RG n. 23894/2020 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]Orazio