Cassazione n. 14901/2026

legalerappresentante pro-tempore, rappresentato e difeso dall’avv. [OSCURATO:PERSONA]Russo, in virtù di procura speciale in atti;ricorrentecontroSO.[OSCURATO:SOCIETA]., in persona del legale rappresentante pro tempore,rappresentato e difeso dall’avv. [OSCURATO:PERSONA], in virtù di procuraspeciale in atti;controricorrenteavverso la sentenza della Corte di appello di Catanzaro n. 672/2024,pubblicata in data 04/06/2024;udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 18/02/2026 dalConsigliere [OSCURATO:PERSONA];letti gli atti del procedimento in epigrafe;[OSCURATO:PERSONA] PROCESSONumero registro generale 25761/2024Numero sezionale 811/2026Numero di raccolta generale 14901/2026Data pubblicazione 19/05/2026SO.[OSCURATO:SOCIETA]. ha convenuto in giudizio CON.GE.SI - Consorzio traComuni per la Gestione del [OSCURATO:PERSONA] nel Crotonese (diseguito, CON.GE.SI o Consorzio), per sentirlo condannare alpagamento dei canoni imposti dalla legge regionale, deducendo di averfornito, in qualità di gestore in concessione della Regione Calabria delleinfrastrutture idriche primarie (durante il quarto trimestre dell’anno2016 e nel periodo compreso tra il primo trimestre 2017 e il quartotrimestre 2019) le risorse idriche al Consorzio, gestore delleinfrastrutture idriche secondarie, il quale ha, poi, provvedutoall’erogazione della suddetta fornitura agli utenti finali.Si è costituita in giudizio la convenuta contestando la domandadell’accordo intercorso tra le parti e la non debenza delle somme comerichieste dall’attrice.Con sentenza n. 775/2021, il Tribunale di Crotone, dopo aversollevato la questione, ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudiceordinario in favore del TAR di Catanzaro, sul presupposto che,dovendosi le parti qualificare come soggetti pubblici, ed essendo esselegate dallo svolgimento di un’attività di interesse comune, lacontroversia fosse inerente a un accordo ex art. 15 l. n. 241 del 1990,come tale ricadente nella giurisdizione esclusiva del giudiceamministrativo.La [OSCURATO:SOCIETA]. ha impugnato la sentenza davanti alla Corted’appello di Catanzaro, ritenendo sussistente la giurisdizione delgiudice ordinario, giacché: 1) essa non poteva qualificarsi comePubblica Amministrazione, in quanto società per azioni mista, le cuiazioni erano detenute nella misura del 46,5% da un soggetto privato,la [OSCURATO:SOCIETA]., che godeva di assoluta autonomia in basealle norme statutarie, nonostante la detenzione della partecipazionemaggioritaria da parte della Regione Calabria, al pari di CON.GE.SI,azienda speciale ai sensi degli articoli 31 e 114 del d.lgs. n. 267 del2 di 10Numero registro generale 25761/2024Numero sezionale 811/2026Numero di raccolta generale 14901/2026Data pubblicazione 19/05/20262000, neppure inclusa nell’elenco delle [OSCURATO:PERSONA] dall’Istat e pubblicato nella Gazzetta ufficiale, serie generale,del 30/09/2020, sicché, al contrario di quanto ritenuto dal primogiudice, il rapporto controverso non derivava da un accordo traAmministrazioni ex art. 15 l. n. 241 del 1990 e non era perciò devolutoalla cognizione del giudice amministrativo; 2) dato l’oggetto delcontendere – precisamente l’adempimento del contratto di fornituraidrica intercorrente tra le parti – la controversia esulava comunquedalla giurisdizione amministrativa a mente dell’art. 133, comma 1,lettera c), d.lgs. n. 104 del 2010.La parte appellata si è costituita in giudizio, argomentando perl’infondatezza dell’impugnazione e della pretesa creditoria avanzata.Con sentenza n. 672/2024, la Corte territoriale ha accolto l’appelloe, in riforma della sentenza del Tribunale, ha dichiarato la sussistenzadella giurisdizione del giudice ordinario, rimandando le parti dinanzi alprimo giudice ai sensi dell’art. 353, comma 1, c.p.c.La menzionata Corte ha ritenuto che, a prescindere dallaqualificazione delle parti come soggetti pubblici, assumeva rilievodirimente il fatto che la [OSCURATO:SOCIETA]. aveva agito in giudizio peresercitare un diritto di credito che aveva fonte in un rapporto negoziale,la cui costituzione era stata imposta dalla sua posizione diconcessionaria del servizio, dalla quale il Consorzio aveva ottenuto lafornitura dello stesso, dovendo pertanto escludersi la sussistenza tra leparti di un accordo di natura pubblicistica e, con la conseguenza che lacontroversia riguardava l’esecuzione di un accordo inerente allosvolgimento di attività di interesse comune, come tale attratta dallagiurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.La Corte ha, però, precisato che, nella specie, non poteva invocarsi ildisposto dell’art. 133, comma 1, lettera c), d.lgs. n. 104 del 2010 - chesottrae alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo lecontroversie relative a concessioni di pubblici servizi concernenti3 di 10Numero registro generale 25761/2024Numero sezionale 811/2026Numero di raccolta generale 14901/2026Data pubblicazione 19/05/2026indennità, canoni e altri corrispettivi per le quali opera il più generalecriterio di riparto della giurisdizione basato sulla natura della situazionegiuridica azionata, sancito dal combinato disposto degli articoli 2,allegato E, l. n. 2248 del 1865 e 7, comma 1, l. n. 104 del 2010 –poiché la materia del contendere atteneva al rapporto obbligatorioderivante dal contratto di utenza stipulato tra la concessionaria delservizio pubblico e uno degli utenti.In tale ottica, ad opinione della Corte, il giudice munito digiurisdizione era il giudice ordinario, perché aveva ad oggetto un dirittosoggettivo di credito.Avverso detta pronuncia il CoN.GE.SI ha proposto ricorso percassazione, affidato a due motivi di doglianza.Si è difesa con controricorso l’intimata.MOTIVI DELLA DECISIONE1. Con il primo motivo di ricorso è dedotta la violazione e falsaapplicazione dell’art. 103, comma 1, Cost. nonché la violazione degliartt. 11 e 15 l. n. 241 del 1990, dell'art. 7, commi 1, 2 e 5 e dell'art.133, comma 1, lett. a), n. 2), d.lgs. n. 104 del 2010.Ad opinione della ricorrente, nella specie non si controverte inordine al corrispettivo pattuito in un rapporto contrattuale su basiparitetiche, nel quale vengono in evidenza il diritto soggettivo dell'entedi riscuotere un corrispettivo/prezzo per la fornitura e quello dell'utentedi pagare per la fornitura realmente ottenuta (come nel caso deirapporti individuali di utenza/con gli utenti finali), poiché lacontroversia concerne l’accertamento del credito nell’ambito delrapporto tra due soggetti pubblici - la società concessionaria/affidatariadel servizio pubblico ([OSCURATO:SOCIETA].) e il consorzio gestore/entesubdistributore (CON.GE.SI) - che concorrono alla gestione del SII.Secondo la ricorrente, la relazione tra il soggetto affidatario delservizio e il sub-gestore si inquadra nelle forme istituzionali dicooperazione tra gli enti pubblici ai fini dell’organizzazione e della4 di 10Numero registro generale 25761/2024Numero sezionale 811/2026Numero di raccolta generale 14901/2026Data pubblicazione 19/05/2026gestione di un servizio pubblico di interesse generale quale è il SII e,quindi - come rappresentato dal primo giudice - rientra nell'ampiacategoria degli accordi tra amministrazioni pubbliche, ai sensi dell'art.15 l. n. 241 del 1990, la cui cognizione è devoluta alla giurisdizioneesclusiva del giudice amministrativo.Con il secondo motivo si denuncia la violazione e falsa applicazionedell’art. 103, comma 1, Cost. nonché la violazione degli artt. 11 e 15 l.n. 241 del 1990, dell'art. 7, commi 1, 2 e 5 e dell'art. 133, comma 1,lett. c), d. lgs. n. 104 del 2010.Secondo la ricorrente, premessa e indiscussa la natura di soggettipubblici delle parti, e sgombrato il campo d’indagine dal rapporto diutenza, anche a voler attribuire alla relazione tra le parti in causanatura propriamente negoziale/convenzionale, nella specie, nonpoteva non riconoscersi che tale rapporto fosse necessitato nell’an dalregime di monopolio legale del gestore unico regionale e, soprattutto,che sui contenuti del preteso contratto si innestassero, poi, gli obblighidi diritto pubblico inerenti la qualità, la quantità, la determinazionedella tariffa, gli obblighi di servizio universale ecc., che discendevano,oltre che da norme di rango primario (il d.lgs. n. 152 del 2006), dallacarta dei servizi (deliberazione di G.R. n.822/2009) e dal regime diaccordi tra il gestore monopolista e la Regione Calabria, titolare dellafunzione generale di indirizzo, controllo, vigilanza sull’intero settore.In sostanza, anche a considerare il rapporto in termini di relazionenegoziale, secondo il Consorzio, la posizione soggettiva vantata ingiudizio da [OSCURATO:SOCIETA]. non poteva atteggiarsi alla stregua didiritto soggettivo, poiché la determinazione della tariffa, a monte,quale prezzo di cessione dell’acqua all’ingrosso - di cui il CON.GE.SIaveva contestato la legittimità - era prevista ed inserita nell'eserciziodi una valutazione discrezionale, a fronte del quale potevano ipotizzarsisolo posizioni di interesse legittimo devolute alla cognizione del giudiceamministrativo.5 di 10Numero registro generale 25761/2024Numero sezionale 811/2026Numero di raccolta generale 14901/2026Data pubblicazione 19/05/20262. Il primo e il secondo motivo di ricorso possono essere esaminaticongiuntamente, tenuto conto della stretta connessione esistente, e sirivelano inammissibili ai sensi dell’art. 360 bis, n. 1, c.p.c.2.1. Le censure riguardano questioni su cui sono già intervenute leSezioni Unite di questa Corte, che hanno espresso un orientamentooramai inequivoco, sicché, in applicazione dell’art. 374, comma 1,c.p.c., su tali doglianze può pronunciarsi la Sezione semplice.2.2. Com’è noto, in ordine alle questioni di giurisdizione la Corte dicassazione è anche giudice del fatto (Cass., Sez. U, Ordinanza n. 567del 08/01/2024; Cass., Sez. U, Sentenza n. 8074 del 21/04/2015).La questione di giurisdizione non si esaurisce, infatti,nell'interpretazione della norma giuridica astrattamente destinata aregolare la fattispecie: i profili di diritto risultano inscindibilmenteconnessi a quelli di fatto, giacché l'individuazione del giudice cui spettadi conoscere la controversia presuppone necessariamente lavalutazione della vicenda da cui trae origine la posizione giuridica fattavalere con la domanda giudiziale.La menzionata inscindibilità contraddistingue, in linea di principio,tutte le questioni di carattere processuale, per la cui risoluzione questaCorte è chiamata ad operare come giudice anche del fatto,provvedendo al riscontro del vizio lamentato attraverso l'esame direttodegli atti di causa, indipendentemente dalla correttezza giuridica edalla coerenza e logicità della motivazione adottata dal giudice dimerito (Cass., Sez. U, Ordinanza n. 567 del 08/01/2024).2.3. La giurisdizione si determina, poi, in base alla domanda,sicché, ai fini del riparto tra giudice ordinario e giudice amministrativo,rileva non tanto la prospettazione delle parti ma il petitum sostanziale,il quale va identificato non solo e non tanto in funzione della concretapronuncia che è chiesta al giudice, ma anche e soprattutto in funzionedella causa petendi, ossia della intrinseca natura della posizionededotta in giudizio, e individuata dal giudice, con riguardo ai fatti6 di 10Numero registro generale 25761/2024Numero sezionale 811/2026Numero di raccolta generale 14901/2026Data pubblicazione 19/05/2026allegati ed al rapporto giuridico del quale detti fatti costituisconomanifestazione (Cass., Sez. U, Ordinanza n. 20350 del 31/07/2018;Cass., Sez. U, Ordinanza n. 2368 del 24/01/2024; v. già Cass., Sez. U,Ordinanza n. 12378 del 16/05/2008 e Cass., Sez. U, Sentenza n. 10243del 27/06/2003).Ovviamente, la giurisdizione, come si desume dal principio di cuiall'art. 5 c.p.c., si determina sulla base dell’azione esperita dall'attore,e non anche del contenuto delle eventuali eccezioni sollevate dalconvenuto, a meno che le stesse non evidenzino che la pretesagiudiziale avversa, già come ab initio formulata, implichil'accertamento di situazioni soggettive esulanti dalla cognizione delgiudice adito (Cass., Sez. U, Ordinanza n. 19600 del 12/11/2012; v.anche Cass., Sez. U, Sentenza n. 1323 del 16/03/1978).2.4. L'applicazione, ai fini del riparto della giurisdizione, delsuddetto criterio implica senza dubbio l'apprezzamento di elementi chegiurisdizione possa confondersi con la decisione sul merito né, inparticolare, che la decisione possa essere determinata secundumeventum litis (Cass., Sez. U, Sentenza n. 17461 del 01/08/2006).2.5. Nel caso di specie, è incontroverso che la materia delcontendere attenga al diritto di credito vantato dalla [OSCURATO:SOCIETA].,all’epoca gestore delle sole infrastrutture idriche primarie del ServizioIdrico integrato, nei confronti di CON.GE.SI, il Consorzio tra Comuniper la Gestione del [OSCURATO:PERSONA] nel Crotonese, che, in forzadi convenzioni di affidamento del servizio stipulate con i 14 comuni delcrotonese consorziati, aveva il compito di gestire e manutenere leinfrastrutture idriche secondarie sino alle abitazioni dei cittadini,nonché di erogare l’acqua al dettaglio.2.6. Com’è noto, ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. c), d.lgs. n.104 del 2010, «1. Sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudiceamministrativo, salvo ulteriori previsioni di legge: … c) le controversie7 di 10Numero registro generale 25761/2024Numero sezionale 811/2026Numero di raccolta generale 14901/2026Data pubblicazione 19/05/2026in materia di pubblici servizi relative a concessioni di pubblici servizi,escluse quelle concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi,ovvero relative a provvedimenti adottati dalla pubblicaamministrazione o dal gestore di un pubblico servizio in unprocedimento amministrativo, ovvero ancora relative all'affidamento diun pubblico servizio, ed alla vigilanza e controllo nei confronti delgestore, nonché afferenti alla vigilanza sul credito, sulle assicurazionie sul mercato mobiliare, al servizio farmaceutico, ai trasporti, alletelecomunicazioni e ai servizi di pubblica utilità.»Le Sezioni Unite di questa Corte hanno reiteratamente affermatoche la domanda, con la quale l'utente del servizio pubblico dierogazione dell'acqua contesta l'importo preteso per la fornitura dalgestore del servizio in base ad una determinata tariffa, introduce ungiudizio relativo al rapporto di utenza, che è devoluto alla giurisdizionedel giudice ordinario (Cass., Sez. U, Sentenza n. 23858 del26/08/2025; Cass., Cass. Sez. U, Sentenza n. 29593 dell’[OSCURATO:DATA_NASCITA]).Si tratta, infatti, di una controversia che ha natura esclusivamentepatrimoniale, perché non presenta connessione funzionale conl'ordinamento del servizio pubblico destinato alla soddisfazionedell'interesse generale e, per conseguenza, non investe il titolo in baseal quale l'erogatore del servizio opera, ma solo l'esecuzione dellasingola prestazione contrattuale (Cass., Cass. Sez. U, Ordinanza n.29593 dell’[OSCURATO:DATA_NASCITA]).Non costituisce ragione per pervenire a diverse conclusioni laconsiderazione che, nella specie, l’erogazione ha riguardato risorseidriche erogate all’ingrosso dall’ente gestore delle risorse idricheprimarie all’ente gestore delle risorse idriche secondarie, che provvede,poi, alla erogazione dell’acqua agli utenti finali, poiché comunquel’oggetto del giudizio attiene al vantato diritto di credito derivante dallafornitura di risorse idriche.8 di 10Numero registro generale 25761/2024Numero sezionale 811/2026Numero di raccolta generale 14901/2026Data pubblicazione 19/05/2026Neppure è necessaria alcuna indagine sulla natura di ente pubblicoin capo alle parti del rapporto di fornitura, poiché, si ribadisce, ciò cheè vantato è il diritto di credito derivante dalla fornitura stessa.Allo stesso modo non rilevano le eccezioni del Consorzio, riferitealla legittimità delle tariffe applicate, poiché, come sopra evidenziato,la giurisdizione è determinata in base alla domanda secondo il petitumsostanziale e, nella specie, il petitum sostanziale non riguardal’annullamento delle delibere o dei provvedimenti amministrativideterminativi delle tariffe in questione. La [OSCURATO:SOCIETA]. hasemplicemente chiesto il pagamento del credito vantato perl’erogazione effettuata, mentre è stato il Consorzio a sollevareeccezioni di illegittimità delle tariffe applicate, a fronte delle quali ilGiudice ordinario ben può procedere alla disapplicazione degli attiamministrativi eventualmente ritenuti illegittimi per determinarel’importo effettivamente dovuto.A tali conclusioni è pervenuta anche la giurisprudenzaamministrativa, la quale ha affermato che, ove una controversia abbiaad oggetto il servizio pubblico di somministrazione dell'acqua, trovanoapplicazione le regole generali in tema di riparto di giurisdizione,secondo cui ricadono nella giurisdizione del Giudice ordinario lecontroversie in ordine alla spettanza e alla misura del canone ed aventiun contenuto meramente patrimoniale, derivante dall'attuazione delrapporto instauratosi tra utente e gestore e nelle quali quest'ultimo nonesercita alcun potere autoritativo a tutela di interessi generali, mentreinvece qualora la controversia coinvolga l'esercizio di poteridiscrezionali-valutativi, che incidono sulla determinazione del canone osull'istituzione o modifica delle tariffe e, in generale, sull'economiadell'intero rapporto sottostante, e non riguardano il mero accertamentotecnico di presupposti fattuali, i relativi provvedimenti hanno naturaregolatoria e, nel caso di loro impugnazione, sussiste la giurisdizionedel giudice amministrativo (v., tra le altre, Consiglio di Stato, Sez. V,9 di 10Numero registro generale 25761/2024Numero sezionale 811/2026Numero di raccolta generale 14901/2026Data pubblicazione 19/05/202628/02/2018, n. 1220; Consiglio di Stato, IV, 6 maggio 2013, n. 2434;Cass. n. 28212 del 31/10/2019 e n. 3044 del 08/02/2013).3. In conclusione, il ricorso deve essere dichiarato inammissibile.4. La statuizione sulle spese segue la soccombenza.5. Ai sensi dell’art. 13, comma 1 quater d.P.R. n. 115 del 2002, sideve dare atto della sussistenza dei presupposti per il versamento daparte del ricorrente dell'ulteriore importo a titolo di contributo unificatopari a quello spettante per il ricorso, se dovuto. P.Q.MLa Cortedichiara inammissibile il ricorso;condanna il ricorrente al pagamento delle spese processuali sostenutedalla controricorrente che liquida in € 20.000,00 per compenso ed €200,00 per esborsi, oltre accessori di legge;dà atto, ai sensi dell’art. 13, comma 1 quater d.P.R. n. 115 del 2002,della sussistenza dei presupposti per il versamento da parte delricorrente dell'ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari aquello relativo spettante per il ricorso, se dovuto.Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Prima SezioneCivile della Corte Suprema di Cassazione, il 18/02/2026.Il PresidenteLuigi Abete10 di 10