Cassazione n. 32161/2025

seguente ORDINANZA sul ricorso iscritto al n. 9385/2022R.G. proposto da [OSCURATO:PERSONA] del Consiglio dei Ministri, Ministero dell'Economia e delle Finanze, Ministero dell'Istruzione, dell'Università e della Ricerca, Ministero della Salute, rappresentati e difesi ex lege dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliata digitalmente ex lege; –ricorrenti – contro [OSCURATO:PERSONA], rappresentato e difeso dall'Avv. [OSCURATO:PERSONA], domiciliato digitalmente ex lege; –controricorrente – avverso la sentenza della Corte d’appello di Roma n. 558 /202 2 , depositata il 27 gennaio2022. [OSCURATO:PERSONA] civile p.a. — Mancata attuazione direttive comunitarie — Medici specializzandi Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 21 novem bre 2025dal [OSCURATO:PERSONA]. Rilevato che: [OSCURATO:PERSONA] convenne in giudizio, nel 201 5, davanti al Tribunale di Roma, la Presidenza del Consiglio dei Ministri, i Ministeri odierni ricorrenti e l’Università degli Studi di [OSCURATO:PERSONA], chiedendone la condanna al risarcimento del danno derivante dal ritardato recepimento delle direttive comunitarie n. 75/362/CEE e n. 82/76/CEE, che imponevano agli Stati membri di garantire un’adeguata remunerazione ai medici specializzandi durante il periodo di formazione; espose a fondamento di aver frequentato, tra gli anni accademici 1992/1993 e 1997/1998, la scuola di specializzazione quinquennale in «Chirurgia d’urgenza e [OSCURATO:PERSONA]» presso la predetta Università, senza percepi re alcuna retribuzione per tale attività formativa; con sentenza n. 20439 del 201 7 , il Tribunale rigettò la domanda, avendo ritenuto che la specializzazione predetta non fosse inclusa negli elenchi delle direttive e non potesse considerarsi equipollente a Chirurgia generale; interpose appello il Pinna, deducendo l’erronea applicazione delle direttive comunitarie, la mancata valutazione dell’equipollenza, l’omessa pronuncia su alcune domande e richiamando il D.M. 30 gennaio 1998, che aveva riconosciuto l’equipollenza tra Chirurgia d’urgenza e Chirurgia generale; in parziale accoglimento del gravame ed in conseguente riforma della decisione di primo grado, la Corte d’appello di Roma , con sentenza n. 558/2022, resa pubblica il 27 gennaio 2022, ritenuto il difetto di legittimazione passiva (in senso sostanziale) dell’Università degli Studi di [OSCURATO:PERSONA], ha condannato la Presidenza del Consiglio dei Ministri al versamento in favore del dr. [OSCURATO:PERSONA] dell’importo di euro 57.991,65, oltre agli interessi legali a far data dalla domanda giudiziale (settembre 2015) sino al soddisfo ed oltre alle spese di entrambi i gradi del giudizio di merito; ha infatti ritenuto che l’equipollenza tra Chirurgia d’urgenza e Chirurgia generale risultasse riconosciuta dal D.M. 30 gennaio 1998, in quanto ivi compresa tra le discipline equipollenti ai fini dell’accesso alla dirigenza sanitaria; ha osservato al riguardo che, sebbene tale decreto fosse successivo alla frequenza del Pinna, esso si fondava su una valutazione tecnica circa l’affinità dei corsi, quanto a programmi, durata e obiettivi formativi, e poteva quindi essere utilizzato per fondare il giudizio di equipollenza di fatto; ha inoltre rilevato che il diploma di Chirurgia d’Urgenza e di [OSCURATO:PERSONA] è comune a due [OSCURATO:PERSONA] come il [OSCURATO:PERSONA] e l’Irlanda con la denominazione «Accident and emergency medicine» ed è indicata alla voce «cure di pronto soccorso» nell’allegato D del d.lgs. n . 368 del 19 99, emesso proprio in attuazione della direttiva n . 93/16, avente natura ricognitiva e riepilogativa delle specializzazioni comuni; avverso tale sentenza la Presidenza del Consiglio dei Ministri e i Ministeri indicati in epigrafe propon gono ricorso per cassazione affidato a un solo motivo , cui resist e il Pinna depositando controricorso; la trattazione è stata fissata in adunanza camerale ai sensi dell’art. 380-bis.1cod. proc. civ.; non sono state depositate conclusioni dal Pubblico Ministero; considerato che: con l’unico motivo le Amministrazioni ricorrenti denuncia no, con riferimento all'art. 360, primo comma, num. 3, cod. proc. civ., «violazione e falsa applicazione delle direttive n. 75/362/CEE (artt. 5- 7) e 75/363/CEE, dell’art. 2697 c.c., dell’art. 6 D.Lgs. 257/91, del D.Lgs. 368/99 e del D.M. 30/1/98», per avere la Corte d’Appello ─ in contrasto con plurimi richiamati precedenti di legittimità ─ erroneamente ritenuto che la frequentazione, da parte dell’odierno intimato, del corso di specializzazione in Chirurgia d’urgenza e [OSCURATO:PERSONA] potesse dar titolo alla corresponsione dell’indennizzo conseguente al tardivo recepimento delle direttive europee in materia di remunerazione dei medici specializzandi; rilevano in particolare che il D.M. 30 gennaio 1998 disciplina esclusivamente l’equipollenza tra specializzazioni interne ai fini concorsuali per la dirigenza sanitaria, senza alcuna rilevanza rispetto alle direttive comunitarie; contestano altresì che sussistacomunanza del corso in questione con quelli di altri Stati membri, evidenziando che l a denominazione «Accident and [OSCURATO:PERSONA]», richiamata dalla Corte territoriale, corrisponde in realtà alla diversa specializzazione italiana in [OSCURATO:PERSONA], come indicato nell’allegato C al d.lgs. 368/1999; rimarcano che la Chirurgia d’urgenza è stata prevista come indirizzo della Chirurgia generale solo con il riordino del 1999 (decreto rettorale 7 giugno 1999), ciò implicitamente confermando l’estraneità del diploma agli elenchi comunitari nel periodo considerato; mette conto preliminarmente rilevare che sull’affermato difetto di legittimazione passiva (in senso sostanziale) dell’Università degli Studi di [OSCURATO:PERSONA], in mancanza di specifico motivo di censura, si è formato giudicato interno; resta pertanto precluso considerare che le attività svolte dai medici iscritti a scuole di specializzazione nel 1992 erano già soggette, ratione temporis, alla disciplina del d.lgs. n. 257 del 1991, istitutivo di un peculiare rapporto contrattuale di formazione-lavoro, per farne derivare il rilievo che la mancata corresponsione della borsa di studio costituisce non una violazione di obblighi comunitari da parte dello Stato, ma una violazione di obblighi di legge da parte delle Università, contro le quali va perciò proposta l’azione contrattuale per ottenere la remunerazione prevista (così, ex multis, Cass. Sez. 3, n. 30146 del 2025, cit.; Sez. 6, 01/07/2020, n. 13283); il giudicato formatosi, nella specie,sulla opposta affermazione del difetto di legittimazione passiva dell’Università, impone di muoversi nel perimetro segnato dalla diversa qualificazione del rapporto come di natura extracontrattuale e intercorrente, dal lato passivo, nei confronti della Presidenza del Consiglio dei Ministri per mancata attuazione delle menzionate direttive europee; del resto, che tale fosse la natura del diritto riconosciuto alla resistenteemerge dalla motivazione della sentenza là dove, a pag. 8 , si riconosce la sussistenza, a fondamento della domanda, di un illecito comunitario, oltre chedall’argomentare precedente , incentrato sulla equipollenza rispetto alla specializzazione in chirurgia generale prevista dagli artt. 5 e 7 della direttiva 75/362/CEE; non sembra dunque possa dubitarsi che ─ ancorché a pag. 9, primo capoverso, della sentenza si affermi che « sussiste pertanto il diritto … al trattamento economico previsto dal D.L-vo 257/1991 … » ─ quel che viene riconosciuto è un diritto risarcitorio derivante da preteso illecito comunitario; anche in tale prospettiva il motivo si appalesa comunque fondato e meritevole di accoglimento; come già più volte evidenziato da questa Corte (v. Cass.11/02/2022, n. 4575; 14/12/2021, n. 39826; 29/11/2021, n. 37251; 14/12/2020, n. 28440; 26/07/2019, n. 20303; cfr. anche da ultimo Cass. Sez. U. 14/10/2024, n. 26603): — l'inclusione del corso di specializzazione nelle professioni sanitarie tra quelli di cui agli elenchi allegati alle direttive europee che sanciscono l'obbligo per lo Stato membro di prevedere una adeguata remunerazione per il periodo di frequenza (ovvero la sua equipollenza a quelli riconosciuti in almeno due stati membri), rappresenta uno dei fatti costitutivi del diritto del medico specializzato ad ottenere l'indennizzo per la mancata (o tardiva) attuazione delle suddette direttive (cfr. Cass. n. 23577 del 2011 e n. 458 del 2019); — si tratta, in altri termini, di un elemento costitutivo della fattispecie, che l'attore deve specificamente allegare nella sua domanda e, ove occorra, deve altresì provare in giudizio; — la sua effettiva sussistenza va, di conseguenza, sempre verificata dal giudice(ovviamente, sulla base delle allegazioni e prove offerte), indipendentemente dalla proposizione di una specifica eccezione in proposito da parte del convenuto (e senza che vi sia alcuna necessità di sollecitare le parti ad un ulteriore contraddittorio su di esso); — la questione - come pure più volte sottolineato da questa Corte-è rilevante sia in diritto (con riguardo alla corrispondenza tra la specializzazione conseguita dall'attore e quelle espressamente incluse negli elenchi allegati alle direttive), sia eventualmente in fatto (con riguardo alla sua equipollenza rispetto alle diverse specializzazioni previste negli altri stati membri) allorché il medico deduca l’equipollenza(v., in termini, tra le altre, Cass. 16/04/2024, n. 10206; 26/08/2022, n. 25414, in motivazione, § 8.1.2, pagg. 22-24; v. anche, Cass. Sez. U. 14/10/2024, n. 26603; Cass. 15/11/2016, n. 23199, in motivazione); ─ l’onere di allegazione dei fatti rilevanti ai fini del giudizio di equipollenza deve essereassolto « non già limitandosi a dichiarare di avere conseguito questa o quella specializzazione, ma esponendo le ragioni concrete per le quali il corso di specializzazione seguito, nonostante la diversa denominazione, coincideva de facto con una delle specializzazioni elencate dalla Direttiva (ad es., coincidenza delle materie di insegnamento impartite, equivalenza degli orari, coincidenza delle esercitazioni pratiche)»(Cass. Sez. U. n. 26603 del 2024, cit. in motivazione, pag. 16); ciò premesso, con riferimento al caso di specie occorre rilevare chela specializzazione in questione non è inclusa negli elenchi di cui alle direttive comunitarie, mentre, in ordine all’equipollenza, l’accertamento di fatto operato in sentenza, in mancanza di alcuna verifica fattuale nei sensi sopra illustrati, non risulta congruente rispetto a ciò che a tal fine sarebbe stato necessario, manifestando in tal senso la motivazione della Corte di merito un vizio di sussunzione (della fattispecie come in concreto accertata nella fattispecie legale come sopra delineata); nessun ril ievo p uò infatti essere attribuito alla circostanza che la specializzazione in «Chirurgia d’urgenza e pronto soccorso» sia stata dichiarata equivalente a quella in «Chirurgia generale» dal d.m. 30 gennaio 1998, successivo di diversianni alla data di immatricolazione del controricorrente nel relativo corso; al riguardo, va ricordato che, comequesta Corte ha ripetutamente affermato, in via generale, il mero inserimento di determinati corsi di specializzazione nei vari decreti ministeriali intervenuti dopo il decreto legislativo n. 257 del 1991 (e non applicabili retroattivamente) non può assumere decisiva rilevanza ai fini dell'eventuale inadempimento dello Stato agli obblighi derivanti dalle direttive europee e, quindi, ai fini del diritto al compenso previsto da tali direttive, in mancanza dell’effettiva equipollenza, da accertare in concreto, tra gli stessi corsi e quelli previsti in almeno due Stati membri; i decreti in questione, d'altra parte, sono dettati ad altri fini, avendo riguardo all'organizzazione delle scuole o all'eventuale mantenimento di corsi privi dei requisiti richiesti ai fini dell'equiparazione a quelli europei; deve quindi escludersi che il diritto al risarcimento in favore dei medici specializzandi per inadempimento della direttiva 26 gennaio 1982, n. 82/76/CEE, riassuntiva delle direttive 16 giugno 1975, n. 75/362/CEE e 75/363/CEE, possa essere riconosciuto a coloro che abbiano frequentato corsi di specializzazione non comuni ad almeno due Stati membri in base agli elenchi di dette direttive e li abbiano conclusi prima dei decreti ministeriali di conformità delle specializzazioni conseguite a quelle elencate, non potendosi ravvisare un illecito comunitario nel mancato ampliamento del novero delle specializzazioni equipollenti, il quale costituiva una facoltà per gli Stati membri e non già un obbligo imposto dalla normativa comunitaria (in tal senso, ex multis, Cass. n. 11316 del 2025 ; n. 10206 del 2024, cit.; n. 3294 del 2024 ; n. 25414 del 2022 , cit.; n. 39826 del 2021; n. 20303del 2019); non diversamente deve dirsi quanto al riferimento alla specializzazione in « Accident and emergency medicine » ed all’inserimento della voce «cure di pronto soccorso» nell’allegato D del d. lgs. n . 368 del 19 99, emesso proprio in attuazione della direttiva n.93/16; la specializzazione in « Accident and [OSCURATO:PERSONA] » è considerata, nell’ambito della direttiva 93/16/CEE del Consiglio , nel gruppo delle specializzazioni che nei vari stati membri attengono alla materia dell’Infortunistica: non vi è nella direttiva l’indicazione specifica di specializzazione che in Italia possa considerarsi equipollente e tanto meno una tale indicazione emerge nel senso affermato in ricorso; anche della specializzazione in «cure di pronto soccorso» avrebbe dovuto verificarsi la corrispondenza, negli indicati specifici termini fattuali, a quella per cui è causa; in ogni caso, c ome questa Corte ha già più volte rimarcato in analoghe fattispecie, il credito indennitariovantato andava valutato in relazione alla normativa, europea o nazionale, vigente al momento della frequenza del corso di specializzazione, non potendo attribuirsi rilievo a normative sopravvenute; mette conto infine rammentare che l’equipollenza tra la specializzazione in «chirurgia d’urgenza e pronto soccorso» e quelle previste dalle Direttive 75/362 e 75/363 è stata già negata in cinquantadue casi identici da questa Corte (tra le più recenti, in tal senso, Cass., Sez. 3, Ordinanza n. 30146 del 15/11/ 2025 ; Sez. 3, Ordinanza n. 16245 del 17 / 6 / 2025; Sez. 3, Ordinanza n. 4277 del 18/02/2025; Sez. 3, Ordinanza n. 15203 del 30 / 5 / 2024; Cass. n. 25363 del 2022; Cass. 08/01/2016, n. 147; 17/01/2019, n. 1058 e n. 1059; Cass. 29/05/2019, n. 14749; 04/03/2021, n. 6105; 03/12/2021, n. 39428 14/12/2021, n. 39826;22/03/2022, n. 9217); in accoglimento del ricorso, la sentenza impugnata deve dunque essere cassatae la causa rinviata, per l’esame delle questioni rimaste assorbite, al giudice a quo , al quale va anche demandato il regolamento delle spese del presente giudizio di legittimità; P.Q.M accoglie il ricorso; cassa la sentenza; rinvia la causa ad altra Sezione della Corte d’Appello di Roma,