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CassazionesentenzaSezione 2Decisione del 25 maggio 2026

Cassazione n. 16004/2026

Testo integrale del provvedimento

Testo integrale del provvedimento

Avv.ti FedericoGualandi e [OSCURATO:PERSONA], come da procura in calce al ricorso;- ricorrente -contro[OSCURATO:PERSONA]Romagna, in persona del Presidente p.t., rappresentata edifesa dall’Avv. [OSCURATO:PERSONA], come da procura in calce al controricorso;- controricorrente –- avverso la sentenza n. 1112/2022 emessa dalla Corte d’appello di Bolognain data 13/05/2022 e non notificata;udita la relazione della causa svolta dal Consigliere [OSCURATO:PERSONA]. [OSCURATO:PERSONA];[OSCURATO:PERSONA], in proprio e quale legale rappresentante della S.S.D.[OSCURATO:PERSONA] a r.l., proponeva opposizione avverso un’ordinanza-ingiunzione con la quale la Regione [OSCURATO:PERSONA]-Romagna aveva comminato allaNumero registro generale 20860/2022Numero sezionale 524/2026Numero di raccolta generale 16004/2026Data pubblicazione 25/05/2026detta società la sanzione pecuniaria di euro 35.000,00 per aver, inviolazione dell’art. 29, comma 4, d.lgs. n. 152/2006, realizzato una pista dimotocross senza la previa sottoposizione alla procedura di assoggettabilitàa VIA, deducendo, oltre alla buona fede sua e della società, che la normainvocata era stata introdotta solo dal d.lgs. 16.6.2017, n. 104, e, dunque,era entrata in vigore successivamente alla realizzazione della detta pista.2.

Il Tribunale di Ferrara, successivamente individuato come competente,rigettava il ricorso, evidenziando che le violazioni edilizie ed urbanisticheintegravano gli estremi di illeciti a carattere permanente caratterizzatidall’omissione dell’obbligo di ripristinare lo status quo ante, sicchél’Autorità, emanando un provvedimento repressivo, reprimeva unasituazione antigiuridica ancora sussistente e non si poneva, quindi, unaquestione di applicazione retroattiva della norma sanzionatoria, così comeresponsabile della condotta omessa, per conto della persona giuridica, erala legale rappresentante del Motoclub all’epoca dell’accertamento(identificata nella Chiarelli).3.

Sull’impugnazione della Chiarelli, la Corte d’appello di Bologna rigettavail gravame, affermando che l’illecito commesso in ambito edilizio-ambientale aveva natura permanente, che l’obbligo di avviare quantomenouna preliminare verifica di assoggettabilità a valutazione di impattoambientale era già sancito dalla legge regionale n. 9/1999 (abrogata dallal. n. 4/2018) e dall’art. 23 del d.lgs. n. 152/2006, sicché non si poneva unquestione di pretesa violazione del principio di irretroattività della leggesfavorevole, vieppiù se si considerava che la condotta illecita meritevole disanzione era individuabile non già nell’attività di realizzazione della pista damotocross, ma nello svolgimento di lavori di movimentazione del terrenosenza preliminarmente avviare le necessarie verifiche di impattoambientale.

Precisava altresì che il provvedimento sanzionatorio avevalegittimamente interessato il legale rappresentante obbligato a dar corso alprocedimento al momento dell’accertamento tecnico promossodall’amministrazione comunale e che non poteva parlarsi di legittimoaffidamento per via di una situazione di apparenza imputabile all’autoritàNumero registro generale 20860/2022Numero sezionale 524/2026Numero di raccolta generale 16004/2026Data pubblicazione 25/05/2026amministrativa, tenuto conto che la società aveva commesso una graveviolazione di legge.4.

Avverso tale sentenza ha proposto ricorso per cassazione ChiarelliMarzia, in proprio e quale legale rappresentante della S.S.D.

Motoclub ElVagabundo a r.l., sulla base di tre motivi. [OSCURATO:PERSONA]Romagna haresistito con controricorso.In prossimità dell’adunanza camerale entrambe le parti hanno depositatomemorie illustrative.RAGIONI DELLA DECISIONE1.

Con il primo motivo la ricorrente deduce la violazione e/o falsaapplicazione degli artt. 29 d.lgs. n. 152/2006, 1 e 3 l. n. 689/1981, 25 Cost.e 7 CEDU, in relazione all’art. 360, comma 1, n. 3), c.p.c., per non aver lacorte territoriale considerato che l’art. 29, comma 4, d.lgs. n. 152/2006 erauna norma successiva rispetto al momento in cui sarebbe stata commessala violazione che si pretendeva di sanzionare e che la disciplina degli abusiedilizi ha carattere speciale, sicché non risultava omologabile al sistemasanzionatorio previsto per la generalità delle sanzioni amministrative dallal. n. 689/1981, e per aver ritenuto che l’illecito potesse essere qualificatocome permanente.1.1.

Il motivo è infondato.Va premesso che non trova riscontro l’affermazione, contenuta nellasentenza qui impugnata, secondo cui la condotta illecita meritevole disanzione sarebbe individuabile non già nell’attività di realizzazione dellapista da motocross (incontestabilmente realizzata negli anni 2004-2005),ma nello svolgimento di lavori di movimentazione del terreno senzapreliminarmente avviare le necessarie verifiche di impatto ambientale (cfr.lo stralcio del verbale di accertamento n. 2 del 5.9.2018 trascritto a pag.12 del ricorso).Da ciò deriva, da un lato, che la normativa sanzionatoria che è stata inconcreto applicata (vale a dire, l’art. 29, comma 4, del d.lgs. n. 152/2006,introdotto dal d.lgs. 16.6.2017, n. 104) è successiva all’epoca in cui la dettapista è stata realizzata e, dall’altro lato, che, in tanto la richiamataNumero registro generale 20860/2022Numero sezionale 524/2026Numero di raccolta generale 16004/2026Data pubblicazione 25/05/2026normativa sarebbe applicabile alla fattispecie in esame, in quanto l’illecitoposto in essere integrasse gli estremi di un illecito permanente.1.2.

Cass., Sez.

U, Sentenza n. 23763 del 14/11/2011 (conf.

Cass., Sez. 3,Sentenza n. 9711 del 22/04/2013, Cass., Sez. 3, Sentenza n. 13201 del28/05/2013 – per la quale la mera protrazione degli effetti negatividerivanti da una condotta illecita integra un illecito istantaneo ad effettipermanenti e non già un illecito permanente -, Cass., Sez.

L, Sentenza n.9318 del 16/04/2018, Cass., Sez. 3, Sentenza n. 3314 del 11/02/2020),sia pure in tema di prescrizione del diritto al risarcimento del danno da fattoillecito, ha chiarito che, nel caso di illecito istantaneo, caratterizzato daun'azione che si esaurisce in un lasso di tempo definito, lasciandopermanere i suoi effetti, la prescrizione incomincia a decorrere con la primamanifestazione del danno, mentre, nel caso di illecito permanente,protraendosi la verificazione dell'evento in ogni momento della durata deldanno e della condotta che lo produce, la prescrizione ricomincia adecorrere ogni giorno successivo a quello in cui il danno si è manifestatoper la prima volta, fino alla cessazione della predetta condotta dannosa.La distinzione tra illecito istantaneo con effetti permanenti e illecitopermanente è, allora, centrale per capire la qualificazione giuridica dellarealizzazione di una pista di motocross senza la previa verifica diassoggettabilità alla VIA (Valutazione di [OSCURATO:PERSONA]).Per quanto detto in precedenza, mentre nel caso di illecito istantaneo coneffetti permanenti la condotta illecita si esaurisce in un momento preciso(es. realizzazione dell’opera), ma gli effetti dannosi perdurano nel tempo(si pensi al caso di una costruzione abusiva conclusa in un certo anno, checontinua a produrre effetti; cfr. Cass., ord. n. 7609/2022), nell’ipotesi diillecito permanente la condotta illecita non si esaurisce con l’atto iniziale,ma si protrae nel tempo, mantenendo uno stato di fatto illecito (si pensi alcaso del mantenimento di un’opera che continua a violare norme ambientalio urbanistiche; cfr. Cass., ord. n. 25835/2023).Pertanto, quando l’illecito consiste non solo nella realizzazione dell’opera,ma nel mantenimento di una situazione vietata (assenza di VIA), siNumero registro generale 20860/2022Numero sezionale 524/2026Numero di raccolta generale 16004/2026Data pubblicazione 25/05/2026configura un illecito permanente.Infatti, la normativa sulla VIA non si limita a vietare la costruzione senzaverifica, ma impone che l’opera non possa essere mantenuta senza lavalutazione ambientale.

Quindi, l’obbligo non è solo “prima di costruire”,ma è continuativo: l’opera deve essere conforme per tutta la sua esistenza.In particolare, se l’opera viene realizzata senza VIA e rimane in funzione,la condotta illecita non si esaurisce con la costruzione, ma si rinnova ognigiorno in cui l’opera continua ad esistere e a produrre effetti senza lavalutazione ambientale.

Ne deriva che, finché la pista rimane in eserciziosenza VIA, la condotta illecita continua.La giustizia amministrativa è orientata nello stesso senso, avendo statuitoche gli illeciti amministrativi in materia urbanistico-edilizia e paesistico-ambientale consistenti nella realizzazione di opere senza le prescritteconcessioni o autorizzazioni, hanno natura permanente; la permanenzacessa solo con il conseguimento delle prescritte autorizzazioni; e pertantola prescrizione di detti illeciti non inizia a decorrere fino alla cessazione dellapermanenza (Cons.

Stato, Sez. 6 sent. n. 3184 del 2/6/2000).

Inparticolare, l'illecito urbanistico ha natura permanente, caratterizzato dallaomissione della spontanea demolizione, dovuta per legge per adeguare lostato di fatto a quello di diritto (Cons.

Stato, Sez. 2 n. 772 del 30/1/1991).Hanno ribadito tale orientamento Cons.

Stato, [OSCURATO:PERSONA], sent. n.4 del 20 gennaio 2020, Cons.

Stato, Sez.

VI, sent. n. 5092 del 5 luglio 2021,Cons.

Stato, Sez.

IV, sent. n. 3965 del 19 aprile 2023.

A sua volta, TARCampania, Sez.

VI, sent. n. 3102/2023 ha precisato che gli illecitiurbanistici e paesaggistici per opere realizzate senza autorizzazioni hannonatura permanente, cessando solo con la regolarizzazione o demolizione.Del resto, in materia di sanzioni amministrative non vige il divieto diretroattività, che la Costituzione pone solo per le leggi penali, per cui, perdeterminare la sfera di applicabilità della disciplina sanzionatoriasopravvenuta in materia di illeciti edilizi, deve aversi riguardo non alla datadella costruzione abusiva ma al momento in cui l'Amministrazione opera lascelta, peraltro non irretrattabile, tra demolizione e sanzione alternativa;Numero registro generale 20860/2022Numero sezionale 524/2026Numero di raccolta generale 16004/2026Data pubblicazione 25/05/2026pertanto, la sanzione pecuniaria è applicabile ogni qual volta (dopo l'entratain vigore della nuova disciplina sanzionatoria) l'Amministrazione decida dinon procedere alla demolizione di un edificio del quale permanga il carattereabusivo (Cons.

Stato, Sez. 5 sent. n. 152 del 9/2/1996).In ambito penale, Cass. Pen., Sez.

III, sent. n. 35128 del 19 settembre2024 ha qualificato la realizzazione di una pista di motocross senzapermesso di costruire come illecito edilizio permanente, poiché comportauna modificazione stabile dello stato dei luoghi e permane sino allarimozione o regolarizzazione dell’opera, affermando che «integra un illecitoedilizio l'esecuzione, in assenza del permesso di costruire, di interventifinalizzati a realizzare un'area adibita a / pista per motocross, in quanto,pur non consistendo in un'attività di edificazione in senso stretto, comportauna modificazione permanente dello stato materiale e della conformazionedel suolo per adattarlo ad un impiego diverso da quello che gli è proprio».Logico corollario delle considerazioni che precedono è che la realizzazionee il mantenimento della pista di motocross senza VIA integra un illecitopermanente.Proprio perché la condotta illecita (mantenere l’opera senza VIA) si protraee gli effetti non sono solo “permanenti”, ma sono il frutto di una condottache continua, l’amministrazione può intervenire in qualsiasi momento finchél’opera è priva di VIA, applicando le sanzioni pecuniarie in quel momentopreviste.Senza tralasciare che l’obbligo di avviare quantomeno una preliminareverifica di assoggettabilità a valutazione di impatto ambientale era giàsancito dalla legge regionale n. 9/1999 (abrogata dalla l. n. 4/2018) – laquale, all’art. 4, comma 1, disponeva che “i progetti di cui agli Allegati B.1,B.2 e B.3, che non ricadono all’interno di aree naturali protette, sonoassoggettati alla procedura di verifica (screening)” e prevedeva che fra taliprogetti rientravano quelli aventi ad oggetto “Piste permanenti per corse eprove di automobili, motociclette ed altri veicoli a motore” -, sia purecontemplando, per l’ipotesi di violazione, misure di tipodemolitivo/ripristinatorio, anziché meramente pecuniarie, e dall’art. 23 delNumero registro generale 20860/2022Numero sezionale 524/2026Numero di raccolta generale 16004/2026Data pubblicazione 25/05/2026d.lgs. n. 152/2006.Dalla natura permanente dell'illecito edilizio deriva l'obbligo di applicare ladisciplina prevista dalla normativa in vigore al momento dell'adozione delprovvedimento sanzionatorio (Cons.

Stato, Sez.

VI, 1/12/2015, n. 5426).2.

Con il secondo motivo la ricorrente denuncia la violazione e/o falsaapplicazione dell’art. 3 l. n. 689/1981, in relazione all’art. 360, comma 1,n. 3), c.p.c., per aver il tribunale irrogato la sanzione anche a carico dellaChiarelli nonostante lei avesse assunto la qualifica di legale rappresentantedella neocostituita società sportiva solo in epoca successiva allarealizzazione della pista in assenza di VIA.2.1.

Il motivo è infondato.In termini generali, in tema di sanzioni amministrative, secondo la disciplinadella legge 24 novembre 1981, n. 689, l'autore della violazione rientrantenell'ambito di applicazione della legge, e quindi il diretto destinatariodell'ordinanza-ingiunzione che irroga la sanzione pecuniaria e ne intima ilpagamento, può essere soltanto la persona fisica, mentre la circostanza chetale persona fisica abbia agito come organo o rappresentante di unapersona giuridica spiega rilievo solo al diverso fine della responsabilitàsolidale di quest'ultima, ai sensi dell'art. 6 della legge citata (Cass., Sez. 1,Sentenza n. 9880 del 28/04/2006; conf.

Cass., Sez. 1, Sentenza n. 10142del 02/05/2006).Il principio per il quale la responsabilità per le sanzioni amministrative èpersonale, e che quindi della singola violazione risponde la persona fisicaautore dell'illecito (salva la responsabilità solidale della società ex artt. 3 e6 della legge 689 del 1981), comporta conseguenze applicative che possonodifferire a seconda della natura della condotta illecita per cui è comminatala sanzione amministrativa.

Se, infatti, per la violazione di legge è richiestoun comportamento positivo, la responsabilità della condotta illecita ricadesu chi l'ha posta in essere; qualora, invece, sia in questione uncomportamento omissivo, rileva il dovere di provvedere all'incombentepersonalmente sui soggetti aventi il potere di amministrare la società(Cass., Sez.

L, Sentenza n. 14068 del 27/09/2002; conf.

Cass., Sez.

L,Numero registro generale 20860/2022Numero sezionale 524/2026Numero di raccolta generale 16004/2026Data pubblicazione 25/05/2026Sentenza n. 7692 del 21/08/1996, Cass., Sez.

L, Sentenza n. 14068 del27/09/2002).In caso di illecito permanente, risponde chi ha il potere di impedire laprosecuzione della condotta illecita.

Per le persone giuridiche, questosignifica che la responsabilità sarà a carico non solo di chi era in carica almomento della realizzazione dell’opera, ma anche del legale rappresentantein carica durante la permanenza dell’illecito.

Invero, ogni legalerappresentante che si succede nel tempo assume l’obbligo di far cessare lasituazione antigiuridica (ad esempio, demolire, regolarizzare, chiedere laVIA).Del resto, sì come evidenziato nell’analizzare il primo motivo, l’illecito nonsi esaurisce con la costruzione, ma continua finché l’opera rimane senzaVIA e, dunque, il legale rappresentante ha il potere/dovere di conformarela società alla legge, concorrendo, per l’eventualità in cui non intervenga,nella permanenza dell’illecito.In quest’ottica, Cons.

Stato, Ad.

Plen. n. 4/2020 ha stabilito che ilpotere/dovere di rimuovere l’abuso grava sul titolare attuale,indipendentemente da chi lo ha originato.3.

Con il terzo motivo la ricorrente si duole dell’omesso esame di un fattodecisivo per il giudizio che è stato oggetto di discussione tra le parti, inrelazione all’art. 360, comma 1, n. 5), c.p.c., per non aver il tribunaleritenuto che le plurime autorizzazioni rilasciate per lo svolgimento dellemanifestazioni sportive e i diversi atti di assenso succedutisi nel corso dioltre un decennio fossero stati elementi esterni idonei a generare laconvinzione che la pista da motocross non presentasse profili di irregolarità.3.1.

Il motivo è inammissibile e, comunque, infondato.Con valenza assorbente va osservato che, essendosi al cospetto di una cd.doppia conforme e non avendo la ricorrente neppure dedotto che le duedecisioni di merito fossero fondate su differenti ragioni di fatto, è preclusauna censura sul piano motivazionale.In ogni caso, affinché si possa configurare un legittimo affidamento delcontribuente di fronte all'azione dell'Amministrazione finanziaria, ai sensiNumero registro generale 20860/2022Numero sezionale 524/2026Numero di raccolta generale 16004/2026Data pubblicazione 25/05/2026dell'art. 10, commi primo e secondo, legge n. 212 del 2000 (cd.

Statuto delcontribuente), occorre che la situazione tutelabile sia caratterizzata: a) daun'apparente legittimità e coerenza dell'attività dell'Amministrazionefinanziaria, in senso favorevole al contribuente; b) dalla buona fede delcontribuente, rilevabile dalla sua condotta, in quanto connotata dall'assenzadi qualsiasi violazione del dovere di correttezza gravante sul medesimo; c)dall'eventuale esistenza di circostanze specifiche e rilevanti, idonee aindicare la sussistenza dei due presupposti che precedono (Cass., Sez. 5,Sentenza n. 17576 del 10/12/2002; conf.

Cass., Sez. 5, Sentenza n. 14000del 22/09/2003, Cass., Sez. 6 - 5, Ordinanza n. 537 del 14/01/2015).In particolare, in tema di illecito amministrativo, l'errore di diritto, qualecausa di esclusione della responsabilità in riferimento alla violazione dinorme amministrative (in analogia a quanto previsto dall'art. 5 c.p.), vienein rilievo soltanto a fronte dell'inevitabilità dell'ignoranza del precettoviolato, da apprezzarsi alla luce della conoscenza e dell'obbligo diconoscenza delle leggi che grava sull'agente in relazione anche alle suequalità professionali e al suo dovere di informazione sulle norme e sullarelativa interpretazione (Cass., Sez. 6 - 2, Sentenza n. 18471 del01/09/2014).È noto che i presupposti per la tutela del legittimo affidamento sono:a) un comportamento positivo e univoco della [OSCURATO:PERSONA],nel senso che devono esserci assicurazioni precise, incondizionate econcordanti provenienti da fonti autorizzate e affidabili;b) la buona fede del destinatario, il quale deve aver agito con diligenza,senza colpa, confidando legittimamente nella stabilità della situazionegiuridica creata dall’amministrazione;c) il consolidamento della situazione nel tempo, dovendo la posizione divantaggio essersi stabilizzata, creando una ragionevole aspettativa dicontinuità (sicchè non basta un atto isolato o provvisorio).Ebbene, nel caso di specie, le autorizzazioni rilasciate dal Comune di Mesolacui la odierna ricorrente si riferisce riguardavano la realizzazione di unarecinzione (2004), l’ampliamento di quest’ultima (2005) e la costruzione diNumero registro generale 20860/2022Numero sezionale 524/2026Numero di raccolta generale 16004/2026Data pubblicazione 25/05/2026una struttura ricettiva di tipo amovibile (2008), poi non realizzata, e nongià la creazione di una pista di motocross permanente.

Ragion per cui nonera neanche in astratto configurabile una situazione di apparenzaimputabile all’autorità amministrativa, con la conseguenza che non puòparlarsi di un legittimo affidamento ingenerato nella ricorrente e, men chemeno, di una situazione di buona fede in capo alla medesima.Senza tralasciare che il Comune, non essendo il soggetto competente arilasciare il provvedimento conclusivo della procedura di screening, nonavrebbe potuto ingenerare un legittimo affidamento nella Chiarelli.4.

Alla stregua delle considerazioni che precedono, il ricorso non merita diessere accolto.Le spese del presente giudizio seguono la soccombenza e si liquidano comeda dispositivo.

P.Q.Mrigetta il ricorso;condanna la ricorrente al rimborso delle spese del presente giudizio, che siliquidano in € 4.300,00 per compensi ed € 200,00 per spese, oltre rimborsoforfettario nella misura del 15%, Iva e Cap;ai sensi dell'art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. n. 115 del 2002, dà attodella sussistenza dei presupposti per il versamento da parte della ricorrentedell'ulteriore importo pari a quello previsto per il ricorso, a norma delcomma 1-bis dello stesso articolo 13, se dovuto.Così deciso in Roma, nella camera di consiglio tenutasi in data 3.3.2026.Il PresidenteDott. [OSCURATO:PERSONA]

Anonimizzato ex art. 52 D.Lgs. 196/2003
Avv.ti FedericoGualandi e [OSCURATO:PERSONA], come da procura in calce al ricorso;- ricorrente -contro[OSCURATO:PERSONA]Romagna, in persona del Presidente p.t., rappresentata edifesa dall’Avv. [OSCURATO:PERSONA], come da procura in calce al controricorso;- controricorrente –- avverso la sentenza n. 1112/2022 emessa dalla Corte d’appello di Bolognain data 13/05/2022 e non notificata;udita la relazione della causa svolta dal Consigliere [OSCURATO:PERSONA]. [OSCURATO:PERSONA];[OSCURATO:PERSONA], in proprio e quale legale rappresentante della S.S.D.[OSCURATO:PERSONA] a r.l., proponeva opposizione avverso un’ordinanza-ingiunzione con la quale la Regione [OSCURATO:PERSONA]-Romagna aveva comminato allaNumero registro generale 20860/2022Numero sezionale 524/2026Numero di raccolta generale 16004/2026Data pubblicazione 25/05/2026detta società la sanzione pecuniaria di euro 35.000,00 per aver, inviolazione dell’art. 29, comma 4, d.lgs. n. 152/2006, realizzato una pista dimotocross senza la previa sottoposizione alla procedura di assoggettabilitàa VIA, deducendo, oltre alla buona fede sua e della società, che la normainvocata era stata introdotta solo dal d.lgs. 16.6.2017, n. 104, e, dunque,era entrata in vigore successivamente alla realizzazione della detta pista.2. Il Tribunale di Ferrara, successivamente individuato come competente,rigettava il ricorso, evidenziando che le violazioni edilizie ed urbanisticheintegravano gli estremi di illeciti a carattere permanente caratterizzatidall’omissione dell’obbligo di ripristinare lo status quo ante, sicchél’Autorità, emanando un provvedimento repressivo, reprimeva unasituazione antigiuridica ancora sussistente e non si poneva, quindi, unaquestione di applicazione retroattiva della norma sanzionatoria, così comeresponsabile della condotta omessa, per conto della persona giuridica, erala legale rappresentante del Motoclub all’epoca dell’accertamento(identificata nella Chiarelli).3. Sull’impugnazione della Chiarelli, la Corte d’appello di Bologna rigettavail gravame, affermando che l’illecito commesso in ambito edilizio-ambientale aveva natura permanente, che l’obbligo di avviare quantomenouna preliminare verifica di assoggettabilità a valutazione di impattoambientale era già sancito dalla legge regionale n. 9/1999 (abrogata dallal. n. 4/2018) e dall’art. 23 del d.lgs. n. 152/2006, sicché non si poneva unquestione di pretesa violazione del principio di irretroattività della leggesfavorevole, vieppiù se si considerava che la condotta illecita meritevole disanzione era individuabile non già nell’attività di realizzazione della pista damotocross, ma nello svolgimento di lavori di movimentazione del terrenosenza preliminarmente avviare le necessarie verifiche di impattoambientale. Precisava altresì che il provvedimento sanzionatorio avevalegittimamente interessato il legale rappresentante obbligato a dar corso alprocedimento al momento dell’accertamento tecnico promossodall’amministrazione comunale e che non poteva parlarsi di legittimoaffidamento per via di una situazione di apparenza imputabile all’autoritàNumero registro generale 20860/2022Numero sezionale 524/2026Numero di raccolta generale 16004/2026Data pubblicazione 25/05/2026amministrativa, tenuto conto che la società aveva commesso una graveviolazione di legge.4. Avverso tale sentenza ha proposto ricorso per cassazione ChiarelliMarzia, in proprio e quale legale rappresentante della S.S.D. Motoclub ElVagabundo a r.l., sulla base di tre motivi. [OSCURATO:PERSONA]Romagna haresistito con controricorso.In prossimità dell’adunanza camerale entrambe le parti hanno depositatomemorie illustrative.RAGIONI DELLA DECISIONE1. Con il primo motivo la ricorrente deduce la violazione e/o falsaapplicazione degli artt. 29 d.lgs. n. 152/2006, 1 e 3 l. n. 689/1981, 25 Cost.e 7 CEDU, in relazione all’art. 360, comma 1, n. 3), c.p.c., per non aver lacorte territoriale considerato che l’art. 29, comma 4, d.lgs. n. 152/2006 erauna norma successiva rispetto al momento in cui sarebbe stata commessala violazione che si pretendeva di sanzionare e che la disciplina degli abusiedilizi ha carattere speciale, sicché non risultava omologabile al sistemasanzionatorio previsto per la generalità delle sanzioni amministrative dallal. n. 689/1981, e per aver ritenuto che l’illecito potesse essere qualificatocome permanente.1.1. Il motivo è infondato.Va premesso che non trova riscontro l’affermazione, contenuta nellasentenza qui impugnata, secondo cui la condotta illecita meritevole disanzione sarebbe individuabile non già nell’attività di realizzazione dellapista da motocross (incontestabilmente realizzata negli anni 2004-2005),ma nello svolgimento di lavori di movimentazione del terreno senzapreliminarmente avviare le necessarie verifiche di impatto ambientale (cfr.lo stralcio del verbale di accertamento n. 2 del 5.9.2018 trascritto a pag.12 del ricorso).Da ciò deriva, da un lato, che la normativa sanzionatoria che è stata inconcreto applicata (vale a dire, l’art. 29, comma 4, del d.lgs. n. 152/2006,introdotto dal d.lgs. 16.6.2017, n. 104) è successiva all’epoca in cui la dettapista è stata realizzata e, dall’altro lato, che, in tanto la richiamataNumero registro generale 20860/2022Numero sezionale 524/2026Numero di raccolta generale 16004/2026Data pubblicazione 25/05/2026normativa sarebbe applicabile alla fattispecie in esame, in quanto l’illecitoposto in essere integrasse gli estremi di un illecito permanente.1.2. Cass., Sez. U, Sentenza n. 23763 del 14/11/2011 (conf. Cass., Sez. 3,Sentenza n. 9711 del 22/04/2013, Cass., Sez. 3, Sentenza n. 13201 del28/05/2013 – per la quale la mera protrazione degli effetti negatividerivanti da una condotta illecita integra un illecito istantaneo ad effettipermanenti e non già un illecito permanente -, Cass., Sez. L, Sentenza n.9318 del 16/04/2018, Cass., Sez. 3, Sentenza n. 3314 del 11/02/2020),sia pure in tema di prescrizione del diritto al risarcimento del danno da fattoillecito, ha chiarito che, nel caso di illecito istantaneo, caratterizzato daun'azione che si esaurisce in un lasso di tempo definito, lasciandopermanere i suoi effetti, la prescrizione incomincia a decorrere con la primamanifestazione del danno, mentre, nel caso di illecito permanente,protraendosi la verificazione dell'evento in ogni momento della durata deldanno e della condotta che lo produce, la prescrizione ricomincia adecorrere ogni giorno successivo a quello in cui il danno si è manifestatoper la prima volta, fino alla cessazione della predetta condotta dannosa.La distinzione tra illecito istantaneo con effetti permanenti e illecitopermanente è, allora, centrale per capire la qualificazione giuridica dellarealizzazione di una pista di motocross senza la previa verifica diassoggettabilità alla VIA (Valutazione di [OSCURATO:PERSONA]).Per quanto detto in precedenza, mentre nel caso di illecito istantaneo coneffetti permanenti la condotta illecita si esaurisce in un momento preciso(es. realizzazione dell’opera), ma gli effetti dannosi perdurano nel tempo(si pensi al caso di una costruzione abusiva conclusa in un certo anno, checontinua a produrre effetti; cfr. Cass., ord. n. 7609/2022), nell’ipotesi diillecito permanente la condotta illecita non si esaurisce con l’atto iniziale,ma si protrae nel tempo, mantenendo uno stato di fatto illecito (si pensi alcaso del mantenimento di un’opera che continua a violare norme ambientalio urbanistiche; cfr. Cass., ord. n. 25835/2023).Pertanto, quando l’illecito consiste non solo nella realizzazione dell’opera,ma nel mantenimento di una situazione vietata (assenza di VIA), siNumero registro generale 20860/2022Numero sezionale 524/2026Numero di raccolta generale 16004/2026Data pubblicazione 25/05/2026configura un illecito permanente.Infatti, la normativa sulla VIA non si limita a vietare la costruzione senzaverifica, ma impone che l’opera non possa essere mantenuta senza lavalutazione ambientale. Quindi, l’obbligo non è solo “prima di costruire”,ma è continuativo: l’opera deve essere conforme per tutta la sua esistenza.In particolare, se l’opera viene realizzata senza VIA e rimane in funzione,la condotta illecita non si esaurisce con la costruzione, ma si rinnova ognigiorno in cui l’opera continua ad esistere e a produrre effetti senza lavalutazione ambientale. Ne deriva che, finché la pista rimane in eserciziosenza VIA, la condotta illecita continua.La giustizia amministrativa è orientata nello stesso senso, avendo statuitoche gli illeciti amministrativi in materia urbanistico-edilizia e paesistico-ambientale consistenti nella realizzazione di opere senza le prescritteconcessioni o autorizzazioni, hanno natura permanente; la permanenzacessa solo con il conseguimento delle prescritte autorizzazioni; e pertantola prescrizione di detti illeciti non inizia a decorrere fino alla cessazione dellapermanenza (Cons. Stato, Sez. 6 sent. n. 3184 del 2/6/2000). Inparticolare, l'illecito urbanistico ha natura permanente, caratterizzato dallaomissione della spontanea demolizione, dovuta per legge per adeguare lostato di fatto a quello di diritto (Cons. Stato, Sez. 2 n. 772 del 30/1/1991).Hanno ribadito tale orientamento Cons. Stato, [OSCURATO:PERSONA], sent. n.4 del 20 gennaio 2020, Cons. Stato, Sez. VI, sent. n. 5092 del 5 luglio 2021,Cons. Stato, Sez. IV, sent. n. 3965 del 19 aprile 2023. A sua volta, TARCampania, Sez. VI, sent. n. 3102/2023 ha precisato che gli illecitiurbanistici e paesaggistici per opere realizzate senza autorizzazioni hannonatura permanente, cessando solo con la regolarizzazione o demolizione.Del resto, in materia di sanzioni amministrative non vige il divieto diretroattività, che la Costituzione pone solo per le leggi penali, per cui, perdeterminare la sfera di applicabilità della disciplina sanzionatoriasopravvenuta in materia di illeciti edilizi, deve aversi riguardo non alla datadella costruzione abusiva ma al momento in cui l'Amministrazione opera lascelta, peraltro non irretrattabile, tra demolizione e sanzione alternativa;Numero registro generale 20860/2022Numero sezionale 524/2026Numero di raccolta generale 16004/2026Data pubblicazione 25/05/2026pertanto, la sanzione pecuniaria è applicabile ogni qual volta (dopo l'entratain vigore della nuova disciplina sanzionatoria) l'Amministrazione decida dinon procedere alla demolizione di un edificio del quale permanga il carattereabusivo (Cons. Stato, Sez. 5 sent. n. 152 del 9/2/1996).In ambito penale, Cass. Pen., Sez. III, sent. n. 35128 del 19 settembre2024 ha qualificato la realizzazione di una pista di motocross senzapermesso di costruire come illecito edilizio permanente, poiché comportauna modificazione stabile dello stato dei luoghi e permane sino allarimozione o regolarizzazione dell’opera, affermando che «integra un illecitoedilizio l'esecuzione, in assenza del permesso di costruire, di interventifinalizzati a realizzare un'area adibita a / pista per motocross, in quanto,pur non consistendo in un'attività di edificazione in senso stretto, comportauna modificazione permanente dello stato materiale e della conformazionedel suolo per adattarlo ad un impiego diverso da quello che gli è proprio».Logico corollario delle considerazioni che precedono è che la realizzazionee il mantenimento della pista di motocross senza VIA integra un illecitopermanente.Proprio perché la condotta illecita (mantenere l’opera senza VIA) si protraee gli effetti non sono solo “permanenti”, ma sono il frutto di una condottache continua, l’amministrazione può intervenire in qualsiasi momento finchél’opera è priva di VIA, applicando le sanzioni pecuniarie in quel momentopreviste.Senza tralasciare che l’obbligo di avviare quantomeno una preliminareverifica di assoggettabilità a valutazione di impatto ambientale era giàsancito dalla legge regionale n. 9/1999 (abrogata dalla l. n. 4/2018) – laquale, all’art. 4, comma 1, disponeva che “i progetti di cui agli Allegati B.1,B.2 e B.3, che non ricadono all’interno di aree naturali protette, sonoassoggettati alla procedura di verifica (screening)” e prevedeva che fra taliprogetti rientravano quelli aventi ad oggetto “Piste permanenti per corse eprove di automobili, motociclette ed altri veicoli a motore” -, sia purecontemplando, per l’ipotesi di violazione, misure di tipodemolitivo/ripristinatorio, anziché meramente pecuniarie, e dall’art. 23 delNumero registro generale 20860/2022Numero sezionale 524/2026Numero di raccolta generale 16004/2026Data pubblicazione 25/05/2026d.lgs. n. 152/2006.Dalla natura permanente dell'illecito edilizio deriva l'obbligo di applicare ladisciplina prevista dalla normativa in vigore al momento dell'adozione delprovvedimento sanzionatorio (Cons. Stato, Sez. VI, 1/12/2015, n. 5426).2. Con il secondo motivo la ricorrente denuncia la violazione e/o falsaapplicazione dell’art. 3 l. n. 689/1981, in relazione all’art. 360, comma 1,n. 3), c.p.c., per aver il tribunale irrogato la sanzione anche a carico dellaChiarelli nonostante lei avesse assunto la qualifica di legale rappresentantedella neocostituita società sportiva solo in epoca successiva allarealizzazione della pista in assenza di VIA.2.1. Il motivo è infondato.In termini generali, in tema di sanzioni amministrative, secondo la disciplinadella legge 24 novembre 1981, n. 689, l'autore della violazione rientrantenell'ambito di applicazione della legge, e quindi il diretto destinatariodell'ordinanza-ingiunzione che irroga la sanzione pecuniaria e ne intima ilpagamento, può essere soltanto la persona fisica, mentre la circostanza chetale persona fisica abbia agito come organo o rappresentante di unapersona giuridica spiega rilievo solo al diverso fine della responsabilitàsolidale di quest'ultima, ai sensi dell'art. 6 della legge citata (Cass., Sez. 1,Sentenza n. 9880 del 28/04/2006; conf. Cass., Sez. 1, Sentenza n. 10142del 02/05/2006).Il principio per il quale la responsabilità per le sanzioni amministrative èpersonale, e che quindi della singola violazione risponde la persona fisicaautore dell'illecito (salva la responsabilità solidale della società ex artt. 3 e6 della legge 689 del 1981), comporta conseguenze applicative che possonodifferire a seconda della natura della condotta illecita per cui è comminatala sanzione amministrativa. Se, infatti, per la violazione di legge è richiestoun comportamento positivo, la responsabilità della condotta illecita ricadesu chi l'ha posta in essere; qualora, invece, sia in questione uncomportamento omissivo, rileva il dovere di provvedere all'incombentepersonalmente sui soggetti aventi il potere di amministrare la società(Cass., Sez. L, Sentenza n. 14068 del 27/09/2002; conf. Cass., Sez. L,Numero registro generale 20860/2022Numero sezionale 524/2026Numero di raccolta generale 16004/2026Data pubblicazione 25/05/2026Sentenza n. 7692 del 21/08/1996, Cass., Sez. L, Sentenza n. 14068 del27/09/2002).In caso di illecito permanente, risponde chi ha il potere di impedire laprosecuzione della condotta illecita. Per le persone giuridiche, questosignifica che la responsabilità sarà a carico non solo di chi era in carica almomento della realizzazione dell’opera, ma anche del legale rappresentantein carica durante la permanenza dell’illecito. Invero, ogni legalerappresentante che si succede nel tempo assume l’obbligo di far cessare lasituazione antigiuridica (ad esempio, demolire, regolarizzare, chiedere laVIA).Del resto, sì come evidenziato nell’analizzare il primo motivo, l’illecito nonsi esaurisce con la costruzione, ma continua finché l’opera rimane senzaVIA e, dunque, il legale rappresentante ha il potere/dovere di conformarela società alla legge, concorrendo, per l’eventualità in cui non intervenga,nella permanenza dell’illecito.In quest’ottica, Cons. Stato, Ad. Plen. n. 4/2020 ha stabilito che ilpotere/dovere di rimuovere l’abuso grava sul titolare attuale,indipendentemente da chi lo ha originato.3. Con il terzo motivo la ricorrente si duole dell’omesso esame di un fattodecisivo per il giudizio che è stato oggetto di discussione tra le parti, inrelazione all’art. 360, comma 1, n. 5), c.p.c., per non aver il tribunaleritenuto che le plurime autorizzazioni rilasciate per lo svolgimento dellemanifestazioni sportive e i diversi atti di assenso succedutisi nel corso dioltre un decennio fossero stati elementi esterni idonei a generare laconvinzione che la pista da motocross non presentasse profili di irregolarità.3.1. Il motivo è inammissibile e, comunque, infondato.Con valenza assorbente va osservato che, essendosi al cospetto di una cd.doppia conforme e non avendo la ricorrente neppure dedotto che le duedecisioni di merito fossero fondate su differenti ragioni di fatto, è preclusauna censura sul piano motivazionale.In ogni caso, affinché si possa configurare un legittimo affidamento delcontribuente di fronte all'azione dell'Amministrazione finanziaria, ai sensiNumero registro generale 20860/2022Numero sezionale 524/2026Numero di raccolta generale 16004/2026Data pubblicazione 25/05/2026dell'art. 10, commi primo e secondo, legge n. 212 del 2000 (cd. Statuto delcontribuente), occorre che la situazione tutelabile sia caratterizzata: a) daun'apparente legittimità e coerenza dell'attività dell'Amministrazionefinanziaria, in senso favorevole al contribuente; b) dalla buona fede delcontribuente, rilevabile dalla sua condotta, in quanto connotata dall'assenzadi qualsiasi violazione del dovere di correttezza gravante sul medesimo; c)dall'eventuale esistenza di circostanze specifiche e rilevanti, idonee aindicare la sussistenza dei due presupposti che precedono (Cass., Sez. 5,Sentenza n. 17576 del 10/12/2002; conf. Cass., Sez. 5, Sentenza n. 14000del 22/09/2003, Cass., Sez. 6 - 5, Ordinanza n. 537 del 14/01/2015).In particolare, in tema di illecito amministrativo, l'errore di diritto, qualecausa di esclusione della responsabilità in riferimento alla violazione dinorme amministrative (in analogia a quanto previsto dall'art. 5 c.p.), vienein rilievo soltanto a fronte dell'inevitabilità dell'ignoranza del precettoviolato, da apprezzarsi alla luce della conoscenza e dell'obbligo diconoscenza delle leggi che grava sull'agente in relazione anche alle suequalità professionali e al suo dovere di informazione sulle norme e sullarelativa interpretazione (Cass., Sez. 6 - 2, Sentenza n. 18471 del01/09/2014).È noto che i presupposti per la tutela del legittimo affidamento sono:a) un comportamento positivo e univoco della [OSCURATO:PERSONA],nel senso che devono esserci assicurazioni precise, incondizionate econcordanti provenienti da fonti autorizzate e affidabili;b) la buona fede del destinatario, il quale deve aver agito con diligenza,senza colpa, confidando legittimamente nella stabilità della situazionegiuridica creata dall’amministrazione;c) il consolidamento della situazione nel tempo, dovendo la posizione divantaggio essersi stabilizzata, creando una ragionevole aspettativa dicontinuità (sicchè non basta un atto isolato o provvisorio).Ebbene, nel caso di specie, le autorizzazioni rilasciate dal Comune di Mesolacui la odierna ricorrente si riferisce riguardavano la realizzazione di unarecinzione (2004), l’ampliamento di quest’ultima (2005) e la costruzione diNumero registro generale 20860/2022Numero sezionale 524/2026Numero di raccolta generale 16004/2026Data pubblicazione 25/05/2026una struttura ricettiva di tipo amovibile (2008), poi non realizzata, e nongià la creazione di una pista di motocross permanente. Ragion per cui nonera neanche in astratto configurabile una situazione di apparenzaimputabile all’autorità amministrativa, con la conseguenza che non puòparlarsi di un legittimo affidamento ingenerato nella ricorrente e, men chemeno, di una situazione di buona fede in capo alla medesima.Senza tralasciare che il Comune, non essendo il soggetto competente arilasciare il provvedimento conclusivo della procedura di screening, nonavrebbe potuto ingenerare un legittimo affidamento nella Chiarelli.4. Alla stregua delle considerazioni che precedono, il ricorso non merita diessere accolto.Le spese del presente giudizio seguono la soccombenza e si liquidano comeda dispositivo. P.Q.Mrigetta il ricorso;condanna la ricorrente al rimborso delle spese del presente giudizio, che siliquidano in € 4.300,00 per compensi ed € 200,00 per spese, oltre rimborsoforfettario nella misura del 15%, Iva e Cap;ai sensi dell'art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. n. 115 del 2002, dà attodella sussistenza dei presupposti per il versamento da parte della ricorrentedell'ulteriore importo pari a quello previsto per il ricorso, a norma delcomma 1-bis dello stesso articolo 13, se dovuto.Così deciso in Roma, nella camera di consiglio tenutasi in data 3.3.2026.Il PresidenteDott. [OSCURATO:PERSONA]
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