Cassazione n. 30006/2023

la seguente ORDINANZA suiricorsi riuniti iscritt i a l n . 19932/2022 R.G. propost o da [OSCURATO:PERSONA], rappresentato e difes o dall ' Avv. [OSCURATO:PERSONA]. [OSCURATO:PERSONA] e dall'Avv. [OSCURATO:PERSONA], con domicilio in Roma, piazza Cavour, presso la Cancelleria civile della Corte di cassazione; –ricorrente – [OSCURATO:PERSONA], rappresentato e difeso dall'Avv. [OSCURATO:PERSONA]. [OSCURATO:PERSONA] e dall'Avv. [OSCURATO:PERSONA], con domicilio in Roma, piazza Cavour, presso la Cancelleria civile della Corte di cassazione; –ricorrente – contro [OSCURATO:PERSONA], rappresentatae difesa dal Prof. Avv. [OSCURATO:PERSONA] , con domicilio in Roma, piazza Cavour, presso la Cancelleria civile della Corte di cassazione; –controricorrente – e [OSCURATO:PERSONA]; –intimato – avverso la sentenza della Corte d'appellodi Torino n. 642/22, depositata il 13 giugno 2022. Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 14 settembre 2023 dal [OSCURATO:PERSONA]. [OSCURATO:PERSONA] 1. [OSCURATO:PERSONA], componente del Consiglio comunale di [OSCURATO:PERSONA]- rato, propose ricorso al Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte, chiedendo l'annullamento delle deliberazioni del Consiglio comunale nn. 40- 44 del 30 dicembre 2019, in quanto adottate in assenza del quorumneces- sario per la validità della seduta. Con sentenza dell'8 maggio 2020, il Tar rigettò il ricorso, compensando le spese processuali. Sull'appello interposto dal Comune limitatamente alla pronuncia sulle spese processuali, si costituì la Longo, e resistette al gravame, proponendo appello incidentale, con cui ripropose le censure mosse alle delibere impu- gnate. 2. In pendenza del giudiziodi appello, il Consiglio comunale, con delibera n. 30del 10 ottobre 2020, dichiarò la Longo decaduta dalla carica di consi- gliere comunale, per incompatibilità ai sensi dell'art. 63, comma primo, n. 4 del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267. 3. La delibera fu impugnata dalla Longo, che con ricorso notificato ad [OSCURATO:PERSONA], ad essa subentrato in qualità di primo dei non eletti, ed al Comune di [OSCURATO:PERSONA],chiese l'accertamento dell'insussistenza della causa d'incompatibilità e la reintegrazione nella carica, previa disapplicazione della dichiarazione di decadenza. Si costituì il Comune e resistette alla domanda, chiedendone il rigetto. 1.1. Con ordinanza del 3 febbraio 2021, il Tribunale di Vercelli dichiarò inammissibile l'intervento in giudizio del Comune, per difetto di legittima- zione, ed accolse la domanda, ritenendo insussistente la causa d'incompati- bilitàcontestata all'attrice, in virtù della considerazione che, in quanto avente ad oggetto, tra l'altro, l'annullamento della delibera di ratifica di una delibera di variazione del bilancio di previsione adottata dalla Giunta municipale, la lite pendente dinanzi al Giudice amministrativo risultava connessa all'esercizio del mandato elettivo. 2. Gli appelli separatamente proposti dal Comune e da [OSCURATO:PERSONA], in qualità di cittadino elettore, sono stati riuniti dalla Corte d'appello di Torino, che con sentenza del 13 giugno 2022 li ha rigettati. A fondamento della decisione, la Corte ha ritenuto innanzitutto ammissi- bile l'appello proposto dal Comune, in quanto volto a far valere, in qualità di destinatario della pronuncia di primo grado e di parte soccombente, la propria qualità di litisconsorte necessario o d'interventore adesivo autonomo, nonché a censurare la propria condanna alle spese processuali.Ha escluso inoltre la nullità dell'ordinanza impugnata, per non aver consentito al Comune d'inter- loquire in ordine all'ammissibilità dell'intervento, trattandosi di questione ri- levabile d'ufficio anche in sede decisoria, in quanto riguardante l'individua- zione dei legittimi contraddittori, ed avendo il Comune potuto svolgere le pro- prie difese nella fase d'impugnazione, avente ad oggetto le medesime que- stioni sollevate in primo grado. Premesso poi che le disposizioni che disciplinano le controversie in mate- ria d'ineleggibilità, decadenza e incompatibilità individuano come contraddit- tori necessari esclusivamente i soggetti eletti o eligendi in conseguenza dello accertamento delle relative cause, senza prevedere la partecipazione al giu- dizio del Comune, la Corte ha escluso che quest'ultimo sia titolare di un inte- resse giuridicamente qualificabile a prendervi parte in qualità di litisconsorte necessario o interventore adesivo autonomo, osservando che il giudizio non ha ad oggetto un sindacato sulla legittimità dell'atto impugnato, ma l'accer- tamento del diritto soggettivo alla permanenza nella carica, rispetto al quale il Comune rimane estraneo, non essendo in discussione la legittimità del suo operato, censurabile esclusivamente dinanzi al Giudice amministrativo, e non potendo l'Ente vantare un autonomo interesse alla regolare composizione dell'organo elettivo,che non viene posta in discussione, quale che sia il can- didato avente diritto a ricoprire la carica di consigliere.Quanto, infine, alla sussistenza della causa d'incompatibilità, ribadito che il giudizio pendente dinanzi al Giudice amministrativo non aveva ad oggetto esclusivamente il regolamento delle spese processuali, avendo la Longo pro- posto appello incidentale, con cui aveva rimesso in discussione tutta la ma- teria controversa, la Corte ha ritenuto irrilevante la circostanza che nel mo- mento in cui era stata adottata la delibera di decadenza fosse stato proposto soltanto l'appello principale, dovendo il Comune rappresentarsi la possibilità che la Longo impugnasse a sua volta la sentenza di primo grado, come poi era concretamente avvenuto. Ha confermato inoltre la sussistenza di una connessione tra la predetta controversia e l'esercizio del mandato elettivo, osservando che la ratiodell'art. 63, comma primo, n. 4 del d.lgs. n. 267 del 2000 consiste nel salvaguardare il libero esercizio delle funzioni dal timore di incorrere in situazioni di incompatibilità, magari artatamente predisposte nell'ambito della lotta politica, e deve ritenersi sussistentetutte le volte che l'amministratore abbia agito nell'interesse pubblico, indipendentemente dal tipo di mandato per il quale è insorta la controversia. Ha aggiunto che nella specie la Longo aveva fatto valere in giudizio proprio l'impossibilità di eserci- tare in modo adeguato la funzione di consigliere comunale, sotto il profilo della partecipazione alla corretta formazione della volontà dell'organo colle- giale di appartenenza. 3. Avverso la predetta sentenza il Comune ed il Reposio hanno proposto separatamente ricorsoper cassazione, rispettivamente per uno e due motivi, illustrati anche con memorie. [OSCURATO:PERSONA] ha resistito con controricorso, anche esso illustrato con memoria. [OSCURATO:PERSONA] 1. Preliminarmente, va disposta, ai sensi dell'art. 335 cod. proc. civ., la riunione dei ricorsi, proposti separatamente, ma aventi ad oggetto l'impugna- zione della medesima sentenza. 2. Nella memoria depositata ai sensi dell'art. 380-bis.1 cod. proc. civ., la difesa dei ricorrenti ha fatto presente che,successivamente alla proposizione dei ricorsi, la Longo è cessata dalla carica di consigliere comunale, essendo intervenuto lo scioglimento del Consiglio comunale, per scadenza del man- dato, e non essendo stata la ricorrente rieletta nelle successive consultazioni elettorali,tenutesi l'11 giugno 2023. Tale circostanzaimpone la dichiarazione d'inammissibilità dell'impugna- zione, per sopravvenuto difetto d'interesse, conformemente al consolidato orientamento della giurisprudenza di legittimità, secondo cui, nelle controver- sie in materia elettorale aventi ad oggetto l'accertamento di caus e d ' ineleg- gibilità o incompatibilità con la carica di consigliere comunale,la scadenza del mandato elettorale, verificatasi anche nel corso del giudizio di legittimità,de- terminala cessazione della materia del contendere, rilevabile anche d'ufficio, ferma restando la necessità di procedere all'esame dei motivi di ricorso, ai soli fini della pronuncia in ordine alle spese processuali, da regolarsi secondo il criterio della soccombenza virtuale (cfr. Cass., Sez. I,6/10/2008, n. 24642; 18/01/2000, n. 489; 29/12/1990, n. 12215). 3. Si osserva al riguardo che, con l'unico motivo del proprio ricorso , il Comune ha denunciatola violazione e la falsa applicazione degli artt. 3 e 24 Cost., degli artt. 100 e 105 cod. proc. civ., dell'art. 9-bisdel d.P.R. 16 maggio 1960, n. 570, dell'art. 69 del d.lgs. n. 267 del 2000 e dell'art. 22 del d.lgs. 1° settembre 2011, n. 150, sostenendo che, nell'escludere la sua legittima- zione a partecipare al giudizio, la sentenza impugnata non ha considerato che la disciplina dettata dall'art. 22 del d.lgs. n. 150 cit. si riferisce esclusivamente ai giudizi di cui all'art. 70 del d.lgs. n. 267. Premesso inoltre che le contro- versie in materia d'incompatibilità non hanno ad oggetto l'annullamento della relativa delibera, ma la verifica della sussistenza delle relative condizioni, trattandosi di un atto amministrativo incidente su un diritto soggettivo che non costituisce esercizio di un potere discrezionale, ma si risolve esclusiva- mente nell'accertamento dei requisiti prescritti dalla legge,ha afferma to che l'Amministrazione deve considerarsi legittimata a partecipare al giudizio, in quanto titolare del potere di verificare il possesso dei requisiti prescritti per l'assunzione della carica, determinandosi altrimenti un'ingiustificata disparità rispetto ad altre ipotesi (quali le controversie in materia di cittadinanza, so- spensione dalla carica di amministratore locale, decadenza dalla carica di componente del Consiglio Superiore della Magistratura) in cui è espressa- mente prevista la predetta partecipazione. Ha aggiunto che nella specie la domanda avrebbe dovuto essere dichiarata inammissibile per carenza d'inte- resse, non sussistendo una posizione di contrasto tra le altre parti del giudizio, dal momento che la Longo aveva depositato una dichiarazione del Ferrando, con cui quest'ultimo aveva aderito al ricorso: l'efficacia di tale dichiarazione, incidente su una delle condizioni dell'azione,non poteva essere esclusa in virtù dell'indisponibilità del diritto controverso, non essendo la candidatura obbligatoria e potendo il consigliere dimettersiin ogni momento dalla carica. Ha sostenutocomunque di essere legittimato a partecipare al giudizio in qua- lità di interventore adesivo dipendente, in quanto titolare dell'interesse ad evitare che i componenti dei propri organi siano condizionati nell'esercizio del proprio mandato dall'esistenza di una controversia di carattere patrimoniale con l'Amministrazione di appartenenza. 3.1. Il motivo è infondato. Non può infatti condividersi la tesi sostenuta dalla difesa del Comune, secondo cui il principio enunciato dalla giurisprudenza di legittimità con ri- guardo alle controversie in materia d'ineleggibilità e incompatibilità alla carica di consigliere comunale, a tenore del quale la notificazione del ricorso al Co- mune non ha la funzione d'instaurare un rapporto processuale nei suoi con- fronti, ma solo di dargli notizia del procedimento, non rivestendo esso la qua- lità di parte (cfr. Cass., Sez. I, 9/07/2003, n. 10776; 28/12/2000, n. 16205; 12/10/2000, n. 13588), troverebbe applicazione esclusivamente nei giudizi aventi ad oggetto l'azione popolare di cui all'art. 70 del d.lgs. n. 267 del 2000. Come correttamente rilevato dalla sentenza impugnata, il medesimo principio è stato ribadito da questa Corte anche in riferimento ai giudizi come quello in esame, aventi ad oggetto il ricorso contro la deliberazione adottata dal Con- siglio comunale ai sensi dell'art. 69 del d.lgs. n. 267 cit.: è stato infatti chiarito che in taligiudizi il giudice ordinario non svolge alc un s indacato sulla legitti- mità dell'atto del consiglio comunale, né esercita una giurisdizione di annul- lamento dell'atto stesso, ma deve statuire sulla spettanza della carica, defi- nendo un conflitto su posizioni di diritto soggettivo, alle quali rimane estraneo l'ente territoriale;sulla base di tale considerazione, è stato confermato che la domanda dev'essere proposta nei confronti non già del Comune, ma del sog- getto che, per effetto della delibera, si sostituisce per legge nella carica al consigliere comunale dichiarato ineleggibile o incompatibile; per tale ragione, è stato ritenuto inammissibile anche l'intervento adesivo (autonomo o dipen- dente) del Comune, essendo stata esclusa la configurabilità di un interesse dello stesso a partecipare al giudizio a tutela della legittimità del provvedi- mento amministrativo e della correttezza dell'attività amministrativa, con la precisazione che la lesione eventualmente ricollegabile alla dichiarazione d'il- legittimità della delibera adottata dal Consiglio comunale può giustificare sol- tanto la resistenza del Comune all'impugnazione dell'atto dinanzi al Giudice amministrativo (cfr. Cass., Sez. I, 27/11/2011, n. 28842; 11/12/2007, n. 25946). Nessun rilievo può assumere, in contrario, la diversità della disciplina det- tata per i giudizi aventi ad oggetto l'impugnazione dei provvedimenti adottati dal Ministero dell'interno in tema di riconoscimento dello stato di apolidia, dal Prefetto in tema di sospensione dalla carica di consigliere comunale a seguito di condanna penale e dal CSM in tema di decadenza di uno dei suoi compo- nenti per la perdita dei requisiti prescritti per l'assunzione della relativa ca- rica: in tali ipotesi, infatti, la legittimazione passiva dell'organo che ha emesso il provvedimento impugnato trova giustificazione, rispettivamente, nell'ope- ratività delvincolo derivante dall'accertamento giudiziale nei confronti dell'or- gano cui è demandata la certificazione dello stato di apolidia (cfr. Cass., Sez. Un., 9/12/2008, n. 28873), nella qualità, spettante al Prefetto, di autorità istituzionalmente prepostaa stimolare il controllo sulla legittimità della fun- zione di consigliere comunale etitolare dell'azione popolare di cui all'art. 82 del d.P.R. n. 570del 1960 ed all'art. 70 del d.lgs. n. 267 del 2000 (cfr. Cass., Sez. I, 12/04/1996,n. 3490; 24/02/2006, n. 4254 ) , e nella disciplina dettata per l'elezione dei componenti del CSM, che, imponendone la rinnovazione, in caso di decadenza degli eletti, esclude l'automatico subingresso di un altro soggetto al componente decaduto. Parimenti irrilevante è infine la circostanza, fatta valere dalla difesa del Comune, che nella specie il candidato destinato a subentrare nella carica di consigliere comunale abbia aderito all'impugnazione della delibera con cui è stata dichiarata l'incompatibilità, non essendo tale adesione sufficiente a de- terminare il venir meno dell'interesse alla caducazione della delibera impu- gnata, in mancanza della quale l'eletto non può continuare ad esercitare le funzioni di consigliere comunale, risultando a tal fine necessaria una pronun- cia giudiziale che accerti l'insussistenza della causa di incompatibilità. 4. Con il primo motivodel proprio ricorso, il Reposio ha invece ded otto la violazione e la falsa applicazione dell'art. 63, commi primo, n. 4, e terzo, del d.lgs. n. 267 del 2000, osservando che, nell'escludere la sussistenza della causa d'incompatibilità, la sentenza impugnata ha implicitamente ricono- sciuto che la stessa può essere integrata anche da una controversia avente ad oggetto esclusivamente le spese processuali, e non connessaal mandato elettivo. Precisato inoltre che la sentenza del [OSCURATO:PERSONA] non aveva affatto riconosciuto l'ammissibilità del ricorso della Longo, non avendo preso in esame la relativa questione, ha osservatoche, nel reputare irrilevante il mo- mento in cui era stato proposto l'appello incidentale, la Corte territoriale non ha considerato che l'incompatibilità dev'essere accertata in riferimento alla data di adozione della relativa delibera, e va rimossa nel corso del procedi- mento amministrativo di decadenza, nell'ambito del quale la Longo aveva in- vece manifestato la volontà di non proseguire il giudizio amministrativo. 4.1. Il motivo è inammissibile. La censura non attinge infatti la ratiodecidendidella sentenza impugnata, la quale, nel ritenere insussistente la causa d'incompatibilità,non ha affatto escluso che la perdurante pendenza del giudizio amministrativo soltanto ai fini del regolamento delle spese processuali potesse risultare, in linea di prin- cipio, incompatibile con lo svolgimento delle funzioni di consigliere comunale, ma ha conferito rilievo al collegamento esistente tra l'esercizio di tali funzioni e l'originario oggetto del giudizio promosso dalla Longo, costituito dall'impu- gnazione delle delibere con cui il Consiglio comunale aveva ratificato una va- riazione del bilancio di previsione approvata dalla Giunta municipale, rite- nendo pertanto configurabile l'ipotesi di cui all'art. 63, comma terzo, del d.lgs. n. 267 del 2000, che esclude l'applicabilità del comma primo, n. 4, allor- quando la lite pendente sia connessa con l'esercizio del mandato. Correttamente, a tal fine, la Corte d'appello ha ritenuto che l'avvenuta impugnazione della sentenza di primo grado da parte del Comune, nella sola parte in cui aveva disposto la compensazione delle spese,non escludesse la perdurante pendenza del giudizio in ordine al merito della controversia , dal momento che relativamente a quest'ultimo, alla data di adozione della deli- bera di decadenza,non poteva ritenersi ancora formato il giudicato, non es- sendo scaduto il termine per l'appello incidentale, in seguito effettivamente proposto dalla Longo. Peraltro, anche a voler ritenere che, in attesa dell'im- pugnazione della sentenza di primo grado, nella parte riguardante il merito della controversia amministrativa, l'oggetto della stessa risultasse circoscritto al regolamento delle spese processuali, con il conseguente venir meno del collegamento con l'esercizio del mandato elettivo, la perdurante pendenza del giudizio non avrebbe potuto essere considerata di per sé ostativa all'esercizio delle funzioni di consigliere comunale, dovendosi valutare in concreto le fina- lità dell'appello proposto dal Comune: in riferimento ad una fattispecie ana- logaa quella in esame, questa Corte ha avuto infatti modo di chiarire che, qualora nel corso di un giudizio tra un amministratore comunale o provinciale e l'ente territoriale la controversia sia stata definita nel merito(in quel caso, mediante la dichiarazione di cessazione della materia del contendere), l'im- pugnazione proposta dall'ente limitatamente alla pronuncia sulle spese non può essere considerata di per sé idonea a configurare la «pendenza sostan- ziale della lite», prevista come causa d'incompatibilità dall'art. 63, comma primo, n. 4, del d.lgs. n. 267 del 2000, laddove, alla stregua degli accerta- menti di fatto compiuti, la contestazione risulti connotata da caratteri di stru- mentalità ed artificiosità, tali da evidenziare l'intento di perpetuare una situa- zione di fatto diretta a danneggiare il consigliere eletto, determinando la pro- secuzione della lite al solo fine di giustificare l'adozione di una pronuncia d'in- compatibilità (cfr. Cass., Sez. I, 12/02/2008, n. 3384). 5. Con il secondo motivo,il ricorrente ha poi insistito sul la violazione e la falsa applicazione dell'art. 63, commi primo, n. 4, e terzo, del d.lgs. n. 267 del 2000, sostenendo che, nell'escludere la sussistenza della causa d'incom- patibilità, la sentenza impugnata non ha considerato che l'impossibilità di svolgere il mandato elettivo, fatta valere con il ricorso al Giudice amministra- tivo,non era dovuta ad una lesione delle prerogative consiliari della Longo, ma ad una scelta politica di segno ostruzionistico, inidonea a giustificare l'im- pugnazione delle delibere adottatedal Consiglio comunale, avendo essa ab- bandonato volontariamente la seduta in cui erano state approvate le mede- sime delibere, al fine di far mancare il numero legale. 5.1. Il motivo è inammissibile. E' pur vero, infatti, che, nel giudizio avente ad oggetto l'accertamento della causa d'incompatibilità, la verifica della connessione tra la controversia ed il mandato elettivo, così come quelladell'esistenza della lite tra l'ammini- stratore comunale o provinciale e l'ente territoriale, non può limitarsi alla mera constatazione del dato formale relativo alla pendenza del giudizio e della sua attinenza all'esercizio delle funzioni, ma postula un approfondimento in ordine alla sussistenza di un contenzioso effettivo tra le parti ed alla natura pubblica dell'interesse allo stesso sotteso, in modo tale da evitare che la de- roga all'incompatibilità all'art. 63, comma primo, n. 4 del d.lgs. n. 267 del 2000, prevista dal comma terzo della medesima disposizione, possa essere strumentalmente utilizzata per avanzare pretese pretestuose o manifesta- mente infondate o comunque sostanzialmente estranee al mandato elettivo (cfr. Cass., Sez. I, 4/03/2016, n. 4258; 18/12/2007, n. 26673). E' stato tut- tavia precisato che tale approfondimento non può comportare un'invasione della potestas judicandipropria del giudice dinanzi al quale pende la contro- versia addotta come causa d'incompatibilità, ma deve aver luogo nel rispetto della sua autonomia, evitando quindi un sindacato sul merito dell'iniziativa giudiziaria, ed arrestandosi ad una delibazione di elementi di chiarezza ed inequivocità tali da evidenziarne prima facie l'artificiosità o la strumentalità (cfr. Cass., Sez. I, 16/07/2010, n. 16754; 12/02/2008, n. 3384; 26/07/2000, n. 9789).Tale vaglio è stato puntualmente effettuato dalla Corte di merito, la quale ha posto in risalto l'oggetto delle delibere impugnate dinanzi al Giu- dice amministrativo, desumendone l'importanza che la prospettazione dell'in- validità delle stesse per carenza del quorumstrutturale richiesto per la loro adozione rivestiva per la vita dell'ente, e concludendo pertanto correttamente che il giudizio promosso dalla Longo rientravaproprio nell'ambito di operati- vità dell'art.63, comma terzo, del d.lgs. n. 267 del 2000, la cui ratio consiste nel salvaguardare il libero esercizio delle funzioni e ricorre tutte le volte in cui l'eletto abbia agito nell'interesse pubblico. 6. Iricorsi va nno pertanto dichiarati inammissibili , con la condanna de i ricorrenti al pagamento delle spese p rocessuali, che si liquidano co me dal dispositivo. Trattandosi di procedimento esente dal contributo unificato, non trova applicazione l'art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, inserito dall'art. 1, comma 17, della legge 2