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CassazionesentenzaSezione 2Decisione del 19 novembre 2025

Cassazione n. 31800/2025

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seguente ORDINANZA sul ricorso iscritto al n. 23/2021 R.G. proposto da [OSCURATO:PERSONA]’ E [OSCURATO:PERSONA] (CONSOB), rappresentata e difesa dagli avvocati [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA] ed elettivamente domiciliata presso la propria sede in Roma, via G.B.

Martini, n. 3; –ricorrente – contro [OSCURATO:PERSONA] E [OSCURATO:PERSONA] s.p.a., rappresentata e difesa, anche disgiuntamente, dagli avvocati [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA], presso il cui studio, in Roma via di [OSCURATO:PERSONA], n. 21, è elettivamente domiciliata; -controricorrente e ricorrente incidentale- Avverso la sentenza n. 992/2020 della Corte d’Appello di Milano , pubblicatail 24/04/2020; udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 19 novembre 2025 dalCons. [OSCURATO:PERSONA]; lette le conclusioni scritte del sostituto Procuratore Generale, [OSCURATO:PERSONA], che ha chiesto l’accoglimento del ricorso principale e il rigetto di quello incidentale.

Oggetto: Consob –[OSCURATO:PERSONA] in fatto:

1. Tra il [OSCURATO:DATA_NASCITA] e il 24/07/2017, la [OSCURATO:PERSONA] della Consob svolse una verifica ispettivadiretta all’accertamento del rispetto delle disposizioni relative ai controlli interni in materia di antiriciclaggio da parte della RSM Società di Revisione e [OSCURATO:PERSONA] s.p.a. nel periodo [OSCURATO:DATA_NASCITA]-24/07/2017, accertando, all'esito, la violazione di disposizioni contenute nelle delibere Consob nn. 17836/2011 e 18802/14, con riferimento:1) alle omissioni del Consiglio di amministrazione, del Collegio sindacale, della Funzione antiriciclaggio e della Funzione controllo di qualità;2) alla mancanza di procedure per un'adeguata verifica della clientela;3) all'inadeguatezza delle procedure in materia di segnalazioni sospette.

RSM presentò deduzioni difensive scritte e chiese l'audizione del proprio legale rappresentante.

L'ufficio sanzioni amministrative della Consob formulò, all'esito, la proposta di applicazione di sanzioni pecuniarie per complessivi € 190.000,00; RSM replicò chiedendo di procedere all'archiviazione del procedimento o di applicare una norma più favorevole, che non contemplava sanzioni pecuniarie. [OSCURATO:PERSONA] deliberò di applicare alla medesima le sanzioni amministrative e pecuniarie nella misura di cui alla proposta.

RSM propose opposizione avverso la suddetta delibera ai sensi dell’art. 195,comma 4, d.lgs. n. 58 del 1998.

Con sentenza n. 992/2020, pubblicata il 24/04/2020, la Corte d'appello di Milano, nella resistenza della Consob, che chiese il rigetto dell'opposizione, accolse l'opposizione per quanto di ragione e annullò parzialmente la delibera n. 20487 del 19/06/2018, riducendo l'ammontare della sanzione pecuniaria a euro 90.000,00, compensando le spese di lite.

Per quanto qui interessa, i giudici di merito, rigettata l'eccezione di decadenza della Consob dalla potestà sanzionatoria per il decorso di 180 giorni dall'accertamento, accertò che, quanto al Regolamento n. 18802/14, la delibera sanzionatoria aveva elencato otto violazioni, raggruppate in quattro, ai fini della determinazione della sanzione, stabilendo che la quinta, la sesta e la settima erano disciplinate dalle norme del d.lgs. n. 231 del 2007 e dalla delibera attuativa n. 18802/14 adottata dalla Consob in adempimento della norma primaria, che il d.lgs. n. 231 del 2007 era stato modificato dal d.lgs. n. 90 del 2017, entrato in vigore il 04/07/2017, che le norme attuative, ossia le delibere Consob n. 17836/11 e n. 18802/14, erano rimaste in vigore fino al 31/03/2018 ai sensi dell’art. 9 del d.lgs. n. 231/07, come modificato, venendo poi sostituite dalla delibera n. 17836/11, quest'ultima a sua volta sostituita dalla delibera n. 20465 del 31/05/2018, poi abrogata e sostituita dalla delibera 20570/18 del 04/09/2018, che aveva sostituito anche la delibera n. 18802/14, che, al momento dell'adozione del provvedimento sanzionatorio del 19/06/2018, dette norme non erano ancora vigenti e che, dovendo quelle applicate - alla stregua dei criteri Engel elaborati dalla giurisprudenza comunitaria e confermati dalla giurisprudenza costituzionale - essere qualificate come sostanzialmente penali in ragione della particolare severità delle sanzioni comminate, avrebbe dovuto trovare applicazione il principio del favor rei , con conseguente inapplicabilità della norma sanzionatoria non più vigente nel momento dell'irrogazione della sanzione.

Ritenne, poi, la Corte di merito che gli illeciti contestati andavano considerati come permanenti, sicché il momento consumativo andava individuato nella data dell'accertamento (ossia al [OSCURATO:DATA_NASCITA]) ed erano regolati dalle nuove norme entrate in vigore il 4 luglio 2017; che l'illecito andava inquadrato come unitario ai fini dell'applicazione della sanzione, ancorché la condotta fosse costituita da violazioni plurime delle disposizioni, come previsto dall'art. 62, comma 5, d.lgs. n. 231 del 2007.

Aggiungeva la Corte territoriale che la Consob aveva correttamente ritenuto inidoneo l'assetto riguardante la funzione di Responsabile antiriciclaggio predisposto dalla società e gli incarichi ricoperti dal responsabile [OSCURATO:PERSONA]; che era infondata la censura relativa alla mancanza di colpa, in capo alla società, per l'operato del Consiglio di Amministrazione e del [OSCURATO:PERSONA], come organi indipendenti, essendo state accertate carenze nello svolgimento in concreto della funzione antiriciclaggio, con riguardo alla mancanza di controlli periodici, all'omessa predisposizione e presentazione della relazione annuale e di attività di formazione del personale, così come nella funzione controllo di qualità, essendo state fatte due sole ispezioni con analisi a campione di limitati adempimenti ed essendosi rivelate le procedure in tema di segnalazioni sospette frammentarie ed esigue (ad esempio con riguardo al cliente [OSCURATO:SOCIETA]. e al cliente [OSCURATO:SOCIETA].) e non essendo possibili forme alternative di controllo; che non era possibile l'adozione di sanzioni sostitutive in ragione della non scarsa offensività delle condotte poste in essere.

2. [OSCURATO:PERSONA] per la Societ à e la Borsa (Consob) ha proposto ricorso per cassazione avverso la indicata sentenza n. 992/2020 della Corte di appello di Milano, sulla base di cinque motivi. [OSCURATO:PERSONA] di Revisione e [OSCURATO:PERSONA] s.p.a. ha resistito con controricorso, proponendo a sua volta ricorso incidentale, affidato a due motivi.

Entrambe le parti hanno depositato memorie.

Considerato in diritto che:

1. Con il primo motivo di ricorso principale, si lamenta la violazione e/o falsa applicazione degli artt. 25 della Cost., 2 del cod. pen., 1 della legge n. 689 del 1981 e 62, comma 5, d.lgs. n. 231 del 2007, nonché dell'art. 27 della Cost., in relazione all’art. 360, primo comma, n. 3, cod. proc. civ., per avere i giudici di merito ritenuto che le sanzioni in esame avessero natura sostanzialmente penale, senza considerare che la Corte europea dei diritti dell'uomo non si era mai espressa sulle stesse e che il soggetto giuridico nei confronti del quale era stata applicata la sanzione era una persona giuridica.

La ricorrente ha, sul punto , evidenziato che la tradizione penalistica, sulla base del principio della personalità della responsabilità penale, aveva sempre escluso la possibilità di attribuire una responsabilità penale delle persone giuridiche e che questo principio non era stato scalfito dall'entrata in vigore del d.lgs. n. 231 del 2001, con la conseguenza che la Corte territoriale, attribuendo all'illecito natura sostanzialmente penale, si era posta in contrasto con gli articoli 25 e 27 della Costituzione.

2. Con il secondo motivo di ricorso principale, si lamenta la violazione e/o falsa applicazione degli artt. 25 e 117 Cost., quest'ultimo in relazione agli artt. 6 e 7 della [OSCURATO:PERSONA] europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, 2 cod. pen., 1 della legge n. 689 del 1981 e 62, comma 5, d.lgs. n. 231 del 2007, in relazione all’art. 360, primo comma, n. 3, cod. proc. civ., per avere i giudici di merito annullato parzialmente la delibera della Consob, ritenendo applicabile il principio del favor rei, sul presupposto che le sanzioni comminate per la violazione della normativa antiriciclaggio avessero natura sostanzialmente penale, senza considerare che detta qualificazione non trovava riscontro nella giurisprudenza unionale, né in quella domestica della Corte di legittimità con riguardo alle varie sanzioni Consob, quand'anche caratterizzate da importi edittali superiori a quelli previsti per le sanzioni comminabili alle società di revisione e ai revisori per la violazione della normativa antiriciclaggio, stante la differenza tra le sanzioni di volta in volta esaminate e quelle previste per gli illeciti di market abuse, essendo gli illeciti puniti con una sanzione pecuniaria compresa tra 3.000,00 euro e un milione di euro, senza oltretutto previsione di sanzioni accessorie.

3. Con il terzo motivo di ricorso principale, si lamenta la violazione e/o falsa applicazione degli artt. 25 Cost., 2 cod. pen., 11 e 14 delle disposizioni sulla legge in generale (c.d.

Preleggi), 1 e 12 della legge n. 689 del 1981, 117 della Cost., quest'ultimo in relazione agli artt. 6 e 7 della [OSCURATO:PERSONA] europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, 62, comma 5, e 69, comma 1, del d.lgs. n. 231 del 2007, in relazione all’art. 360, primo comma, n. 3, cod. proc. civ., perché i giudici di merito, per effetto dell'erronea qualificazione delle sanzioni in esame, avevano ritenuto direttamente operante il principio del favor rei, benché questo si applicasse soltanto alle sanzioni penali, restando quelle amministrative regolate dal principio del tempus commissi delicti di cui all’art. 1 legge n. 689 del 1981, e benché ne fosse inibita l’applicazione in via analogica, stante il principio di irretroattività della legge dettato dall'art. 11 delle Preleggi.

Ad avviso della ricorrente, i giudici di merito non avrebbero potuto applicare direttamente l'art. 2 cod. pen. alle sanzioni in esame, posto che le sanzioni qualificate come penali ai sensi della [OSCURATO:PERSONA] Europea dei diritti dell'uomo erano soggette esclusivamente al sistema di garanzie recato dalla medesima [OSCURATO:PERSONA], il quale non poteva trovare diretta applicazione negli ordinamenti domestici, con la conseguenza che il giudice di merito avrebbe potuto soltanto interpretare la norma interna in senso conforme alle prescrizioni della CEDU, senza procedere alla disapplicazione di norme interne incompatibili, e avrebbe, invece, dovuto eventualmente sollevare la questione di legittimità costituzionale davanti al giudice delle leggi in quest'ultima evenienza.

Non avendolo fatto, la Corte d’Appello si era posta in irrimediabile contrasto con le norme sopra citate, che precludono all'interprete di ritenere operante, nei confronti di tutti gli illeciti amministrativi soggetti a sanzioni pecuniarie, il principio di retroattività in mitius e che limitano detto principio alle sole sanzioni penali e a quelle sostanzialmente penali.

La pronuncia era, infine, incorsa nella violazione dell’art. 69, comma 1, d.lgs. n. 231 del 2007, che, nell’introdurre una previsione indubbiamente espressiva del principio del favor rei , in quanto consentiva l'applicazione della norma sopravvenuta più favorevole unicamente alle violazioni commesse prima dell'entrata in vigore della novella, ossia prima del 4 luglio 2017, confermava indirettamente la regola generale dell'inapplicabilità del principio del favor reialle sanzioni previste dalla disciplina in questione, precisandosi che, nella specie, tutte le violazioni erano successive, siccome risalenti al 24/7/2017.

4. Con il quarto motivo di ricorso principale, si denuncia la violazione e/o falsa applicazione degli artt. 15, 18, 19, 24 e 62, comma 5, d.lgs. n. 231 del 2007, 1 legge n. 689 del 1981 e 2 del cod. pen., in relazione all’art. 360, primo comma, n. 3, cod. proc. civ., perché i giudici di merito, con riguardo all'irrogazione delle tre sanzioni poi annullate, non avevano considerato che gli obblighi la cui violazione era stata sanzionata, così come la sanzione per la loro trasgressione, erano già contenuti, senza necessità di norme secondarie di attuazione, nella disciplina di cui al d.lgs. n. 231 del 2007, la quale era pienamente vigente all'epoca dell'adozione della delibera sanzionatoria, con la conseguenza che non poteva riscontrarsi, alla data di adozione della sanzione, alcun vuoto normativo, al contrario di quanto da essi sostenuto, e che la società di revisione si era posta in contrasto con le prescrizioni di carattere minimale introdotte dalla fonte normativa primaria.

5. Con il quinto motivo di ricorso principale, si deduce, infine, la violazione e/o falsa applicazione degli artt. 3 e 117 Cost., quest'ultimo in relazione all’art. 7 CEDU, 2 cod. pen., 1 legge n. 689 del 1981 e 62, comma 5, d.lgs. n. 231 del 2007, in relazione all’art. 360, primo comma, n. 3, cod. proc. civ., nonché l’omesso esame circa un fatto decisivo per il giudizio che è stato oggetto di discussione tra le parti, in relazione all’art. 360, primo comma, n. 5, cod. proc. civ., perché, quand'anche si fosse voluta attribuire natura sostanzialmente penale alle sanzioni in esame e fosse stato, perciò, ritenuto applicabile il principio del favor rei e sussistente un vuoto normativo alla data di adozione della delibera sanzionatoria della Consob, i giudici di merito avevano errato nell’aver interpretato l’asserito vuoto normativo come una vera abolitio criminis, così da fare un’illegittima applicazione del principio di irretrattabilità in mitius.

6. Con il primo motivo di ricorso incidentale società RMS denuncia la violazione e falsa applicazione dell'art. 195 T.U.F., in relazione all’art. 360, primo comma, n. 3, cod. proc. civ., per avere il giudice d'appello ritenuto che il termine decadenziale di 180 giorni dal potere sanzionatorio riconosciuto alla Consob iniziasse a decorrere dalla data di chiusura della formale ispezione della vigilanza e non già dal momento in cui la Consob fosse effettivamente venuta a conoscenza delle violazioni di legge, contestate in seguito alle informative che RSM era chiamata periodicamente ad effettuare nei confronti dell'autorità di vigilanza in forza dell'art. 22 della legge n. 39 del 2010, sostenendo che l'accertamento dei fatti contestati non potesse dirsi concluso prima del termine dell'ispezione (durato due mesi e mezzo e conclusosi il 24/07/2017) e che la contestazione del 4/10/2017 non potesse effettuarsi entro 180 giorni dall'accertamento ovvero entro 360 giorni in caso di residenza all'estero dell'interessato.

Ad avviso della ricorrente incidentale, il momento storico in cui la Consob aveva avuto cognizione della consumazione dell’asserito illecito, da considerarsi istantaneo ad effetti permanenti, era quello in cui la medesima era venuta in possesso degli elementi sufficienti ad effettuare l'accertamento, ossia quello in cui la RSM le aveva inviato, nelle date del 30/05/2015 e del 16/09/2016, le procedure adottate in tema di antiriciclaggio nell'ambito degli obblighi di vigilanza informativa, mentre la sanzione era stata emessa dopo la scadenza del termine di 180 giorni.

7. Con il secondo motivo di ricorso incidentale, si lamenta la violazione e falsa applicazione degli artt. 15, 16, 18, 19 e 24 del d.lgs. n. 231 del 2007, in relazione all’art. 360, primo comma, n. 3, cod. proc. civ., perché i giudici di merito avevano ritenuto condivisibile la qualificazione della natura permanente degli illeciti contestati in ordine alle carenze nell'organizzazione e nei controlli interni, suggerita dalla resistente, ritenendo che questi dovessero, conseguentemente, considerarsi commessi alla data dell'accertamento ([OSCURATO:DATA_NASCITA]), fossero regolati dalle nuove norme entrate in vigore il 4/07/2017 e non fossero soggetti al principio del favor rei ai sensi dell'art. 69 del decreto antiriciclaggio, norma la cui applicazione avrebbe, invece, permesso di far collocare le sanzioni nei parametri inferiori previsti dalla previgente disciplina.

La ricorrente incidentale ha, sul punto, obiettato che le violazioni riscontrate non rientravano nella nozione di illeciti permanenti, tali essendo quelli necessitanti di un minimo di durata temporale, tra i quali non rientravano gli illeciti contestati, posto che: 1) con riguardo alla violazione di cui all'art. 3.2.1 della delibera n. 17836/2011 e all’art. 4, comma 1, della delibera n. 18802/2014 (afferente alla inidoneità o assenza di procedure), la società aveva trasmesso alla Consob, già il 31/10/2015, la propria procedura antiriciclaggio approvata dal c.d.a. il 15/10/2015; 2) quanto alla contestata violazione ex art. 3.2.2 della delibera n. 17836/2011 (mancato rispetto dell'obbligo di vigilare sull'adeguatezza ed efficacia dei controlli in materia di antiriciclaggio), il collegio sindacale aveva ritenuto che la relativa normativa fosse stata rispettata per il periodo 6/12/2015-4/2/2017; che, quanto alla contestata violazione dell’art. 3.2.5 della delibera n. 17836/2011 (presunta carenza di attività di monitoraggio proprie della funzione di controllo di qualità), era stato previsto, nell'ottobre 2016, il monitoraggio della procedura antiriciclaggio ed erano state contestualmente condotte due verifiche antiriciclaggio.

Pertanto, gli illeciti in questione andavano considerati istantanei con effetti permanenti, atteso che per essi la prosecuzione della condotta illecita non era elemento necessario del comportamento antigiuridico pluralità di azioni connesse e sviluppate in un dato arco temporale.

8. Rileva il collegio che devono essere esaminate prioritariamente le censure poste a sostegno del ricorso incidentale, poiché esse involgono una questione preliminare rispetto agli aspetti propriamente attinenti alla natura giuridica delle violazioni e delle relative sanzioni, oltre che al merito delle prime (costituenti oggetto del ricorso principale), ovvero quella della supposta tardività della contestazione in relazione al momento –da ritenersi effettivo - della definizione dell’accertamento .

8.1. Le citate censure, da trattare congiuntamente in ragione della stretta connessione, sono infondate.

Il contenuto dell’art. 195 TUF, secondo cui le sanzioni amministrative sono applicate dalla Consob con provvedimento “da effettuarsi entro centottanta giorni dall'accertamento”, è stato interpretato da questa Corte –cfr., da ultimo , Cass., Sez. 2, 31/7/2024, n. 21500 - nel senso che «il momento dell'accertamento, dal quale decorre il termine di decadenza per la contestazione degli illeciti da parte della Consob, impone di tener conto, di caso in caso, della complessità della materia, delle particolarità della fattispecie concreta, del contenuto e delle date delle operazioni.

Questa interpretazione soddisfa l’esigenza di predeterminazione ex lege dei criteri di esercizio del potere da parte dell’amministrazione, giacché garantisce una contiguità temporale tra l'accertamento dell'illecito e l'applicazione della sanzione, modula la decorrenza del termine in relazione agli specifici interessi di volta in volta incisi e preserva la certezza giuridica della posizione dell'incolpato e l'effettività del suo diritto di difesa.

Così interpretato, dunque, l’art. 195 TUF modella la formazione procedimentale del provvedimento afflittivo con riguardo alla scansione cronologica dell'esercizio della potestà amministrativa, prevedendo comunque un preciso limite temporale, soggetto al controllo giurisdizionale, per la irrogazione della sanzione, in chiave altresì di tutela dell'interesse soggettivo dell’incolpato alla tempestiva definizione della propria situazione giuridica».

La richiamata pronuncia ha, altresì, chiarito che «in materia di sanzioni amministrative previste per la violazione delle norme che disciplinano l'attività di intermediazione finanziaria, la decorrenza del termine da rispettare per la contestazione degli illeciti va individuata nel giorno in cui la Consob, in composizione collegiale, dopo l'esaurimento dell'attività ispettiva e di quella istruttoria, è in grado di adottare le decisioni di sua competenza, senza che si possa tenere conto di ingiustificati ritardi, derivanti da disfunzioni burocratiche o artificiose protrazioni nello svolgimento dei compiti assegnati ai suddetti organi» e che «il momento dell'accertamento, dal quale decorre il termine di decadenza per la contestazione degli illeciti da parte della Consob, non deve, perciò, essere fatto coincidere, necessariamente e automaticamente, né con il giorno in cui l'attività ispettiva è terminata, né con quello in cui è stata depositata la relazione dell'indagine, né con quello in cui la Commissione si è riunita per prenderla in esame, poiché la "constatazione" dei fatti non comporta di per sé il loro "accertamento"», con la conseguenza che «occorre individuare, secondo gli elementi indicatori della situazione concreta, il momento in cui ragionevolmente la constatazione avrebbe potuto essere tradotta in accertamento, momento dal quale deve farsi decorrere il termine per la contestazione stessa» (Cass., Sez.

U, 09/03/2007, n. 5395; Cass., Sez. 2, 3/5/2016, n. 8687; Cass., Sez. 2, 16/4/2018, n. 9254; Cass., Sez. 2, 7/5/2019, n. 11961; Cass., Sez. 2, 8/8/2019, n. 21171; Cass., Sez. 2, 30/3/2023, n. 9022).

Orbene, a questi principi si sono attenuti i giudici di merito, allorché hanno affermato che i fatti dei quali poteva esservi contezza nelle relazioni inviate a Consob nel 2015 e nel 2016 ai fini del controllo di qualità non erano quelli che sarebbero stati poi accertati e contestati all'esito dell'attività ispettiva e che le relazioni inviate contenevano una consistente ed eterogenea mole di dati comunicati relativi alle procedure poste in essere per ottemperare alla normativa antiriciclaggio, ma non anche gli ulteriori elementi acquisiti nel corso dell’ispezione (omesso svolgimento dei compiti di supervisione strategica e di gestione attribuiti al Consiglio di Amministrazione; mancata istituzione della funzione antiriciclaggio e della designazione formale del relativo responsabile; mancata verifica, in capo al responsabile antiriciclaggio, dei requisiti di professionalità, autorevolezza e indipendenza ecc.). 8.2.Quanto poi all’individuazione del momento consumativo dell’illecito sanzionato, onde individuare la normativa ratione temporis applicabile, in conformità al principio di legalità e irretroattività sancito dall'art. 1 della legge n. 689 del 1981, risulta dal ricorso che le condotte sanzionate sono quelle descritte negli artt. 15, 16, 18 e 19 del d.lgs. 21 novembre 2007, n. 231, di attuazione della direttiva 2005/60/CE, concernente la prevenzione dell'utilizzo del sistema finanziario a scopo di riciclaggio dei proventi di attività criminose e di finanziamento del terrorismo, nonché della direttiva 2006/70/CE recante le misure di esecuzione, i quali attengono agli obblighi di adeguata verifica della clientela da parte dei professionisti e dei revisori contabili (art. 16) e degli intermediari finanziari e degli altri soggetti esercenti attività finanziaria (art. 15), il contenuto degli obblighi di adeguata verifica della clientela (art. 18) e le modalità di adempimento (art. 19), la cui omissione non può che dar luogo ad un illecito permanente, il quale intanto sussiste, in quanto l’autore abbia il potere di porre in essere utilmente le condotte anche dopo la prima omissione.

Posto che il momento consumativova individuato, in caso di illecito omissivo eistantaneo, ancorché con effetti permanenti, con quello in cui scade infruttuosamente il termine previsto dalla disciplina di settore per lo svolgimento dell’attività omessa (Cass., Sez.

L, 24/10/2018, n. 27002), mentre, in caso diilleciti a carattere permanente, la cessazione della permanenza coincide con la data dell'accertamento e non con quella dell'irrogazione dellasanzione (Cass., Sez. 2, 23/09/2022, n. 27975), correttamente la Corte d’Appello ha ritenuto che le carenze organizzative e nei controlli interni costituissero condotte protratte nel tempo e, dunque, illeciti permanenti e che la loro consumazione andasse individuata nella data dell’accertamento, sì da essere regolati dalle norme entrate in vigore il 4/7/2017.

9. Respinti i preliminari motivi del ricorso incidentale, può ora passarsi all’esame di quelli proposti con il ricorso principale.

Essi, pure da trattare congiuntamente in ragione della loro stretta connessione, sono, invece,fondati.

9.1. Come si legge nella sentenza impugnata, la Corte d'Appello ha ritenuto che le norme applicate avessero natura “ sostanzialmente penale”in ragione della particolare severità delle sanzioni comminate e della loro afflittività e finalità repressiva, alla luce dei c.d.

“criteri Engel” elaborati dalla giurisprudenza comunitaria e dalla stessa giurisprudenza costituzionale, che ciò potesse arguirsi dalla previsione di un massimo edittale di un milione di euro, che la manifestazione della particolare afflittività della sanzione fosse data dal fatto che questa eccedeva il profitto conseguito dall'autore e dalla sua funzione di deterrenza o prevenzione generale, che trovasse, pertanto, applicazione il principio del favor rei anche in ragione dell’assenza di altri valori di rango costituzionale che ne potessero giustificare la deroga e che, di conseguenza, non potesse considerarsi legittimo un provvedimento sanzionatorio che applicasse una norma sanzionatoria non più vigente nel momento della sua irrogazione. 9.2.Sul punto, occorre innanzitutto considerare che, in materia, opera il principio generale, secondo cui, in tema di sanzioni amministrative, i principi di legalità, irretroattività e di divieto dell'applicazione analogica di cui alla legge 24 novembre 1981, n. 689, art.1, comportano l'assoggettamento della condotta illecita alla legge del tempo del suo verificarsi, con conseguente inapplicabilità della disciplina posteriore più favorevole, sia che si tratti di illeciti amministrativi derivanti da depenalizzazione, sia che essi debbano considerarsi tali ab origine, senza che possano trovare applicazione analogica, attesa la differenza qualitativa delle situazioni considerate, gli opposti principi di cui all'art. 2, secondo e terzo comma, cod. pen., i quali, recando deroga alla regola generale dell'irretroattività della legge, possono, al di fuori della materia penale, trovare applicazione solo nei limiti in cui siano espressamente richiamati dal legislatore (Cass., Sez. 2, 03/10/2023, n. 27833; Cass., Sez. 6-2, 28/12/2011, n. 29411).

A questo riguardo, il principio affermato dalla Corte costituzionale, da ultimo, con la sentenza n. 21/03/2019, n. 63, secondo cui il principio della retroattività in mitius della legge penale si applica alle sole sanzioni amministrative che abbiano natura “punitiva”, come quelle previste per l'abuso di informazioni privilegiate e per la manipolazione di mercato agli artt. 187-bis e 187 - ter del d. lgs. n.58 del 1998, è stato più volte ripreso anche da questa Corte, allorché ha chiarito che, in materia di intermediazione finanziaria, non è possibile l'equiparazione delle sanzioni amministrative in questione, quanto a tipologia, severità, incidenza patrimoniale e personale, a quelle irrogate per manipolazione del mercato ex art. 187 e ss.

T.U.F. e che esse non hanno natura sostanzialmente penale, né pongono un problema di compatibilità con le garanzie riservate ai processi penali dall'art. 6 CEDU, agli effetti, in particolare, della violazione del ne bis in idem tra sanzione penale ed amministrativa comminata sui medesimi fatti (cfr. Cass., Sez. 2, 3/10/2023, n. 27833, cit.; Cass. Sez. 1, 30/06/2016, n. 13433; Cass. Sez. 1, 02/03/2016, n. 4114; Cass. Sez. 2, 22/9/2017 n. 27837 e Cass., Sez. 2, 24/02/2016, n. 3656, tutte in rapporto a Corte Europea dei diritti dell'uomo, sentenza 4 marzo 2014, [OSCURATO:PERSONA] e altri c.

Italia).

Può, in proposito , richiamarsi quanto chiarito da Cass., Sez. 2, 11/1/2024, n. 1154, in ordine alla natura amministrativa della sanzione relativa all’art. 190 T.U.F., condividendosi integralmente le relative argomentazioni.

In particolare, la suddetta pronuncia ha preso origine dai principi affermati dalla Corte costituzionale, secondo cui il complesso dei principi enucleati dalla Corte di Strasburgo a proposito della materia penale - ivi compreso, dunque, il principio di retroattività della lex mitior - deve estendersi anche alle sanzioni amministrative aventi natura e finalità «punitiva», nei limiti, tuttavia, dettati dalla stessa Corte costituzionale e dalla Corte EDU, atteso che, mentre l'irretroattività in peius della legge penale costituisce un «valore assoluto e inderogabile», la regola della retroattività in mitiusdella legge penale (e, quindi, di specifiche sanzioni amministrative con finalità punitiva) «è suscettibile di limitazioni e deroghe legittime sul piano costituzionale, ove sorrette da giustificazioni oggettivamente ragionevoli» (Corte Cost., sentenza n. 236 del 2011), con conseguente retroattività della lex mitior in materia penale, sia in ragione del principio di eguaglianza ex art. 3 Cost., sia dell’art. 7 CEDU, nella lettura offertane dalla giurisprudenza di Strasburgo (Grande Camera della Corte EDU, 17 settembre 2009, Scoppola c.

Italia; Corte EDU, decisione 27 aprile 2010, Morabito c.

Italia; Corte EDU, sentenza 24 gennaio 2012, [OSCURATO:PERSONA] c.

Romania; Corte EDU, sentenza 12 gennaio 2016, [OSCURATO:PERSONA] c.

Andorra; Corte EDU, sentenza 12 luglio 2016, Ruban c.

Ucraina), sia di altre norme del diritto internazionale dei diritti umani vincolanti per l'Italia che enunciano il medesimo principio, tra cui gli stessi artt. 15, comma 1, del Patto internazionale relativo ai diritti civili e politici, e l’art. 49, par. 1, della CDFUE (Corte Cost., sentenza n. 63 del 21.03.2019).

E’ stato anche ricordato quanto affermato dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 193 del 2016, che ha giudicato non fondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 1 legge 24 novembre 1981, n. 689, del quale il giudice a quo sospettava il contrasto con gli artt. 3 e 117, primo comma, Cost., quest'ultimo in relazione agli artt. 6 e 7 CEDU, nella parte in cui non prevede una regola generale di applicazione della legge successiva più favorevole agli autori degli illeciti amministrativi: regola generale la cui introduzione, secondo la valutazione di questa Corte, avrebbe finito «per disattendere la necessità della preventiva valutazione della singola sanzione (qualificata “amministrativa” dal diritto interno) come “convenzionalmente penale”, alla luce dei criteri Engel», precisando che la retroattività in mitiusdella legge penale, così come delle sanzioni amministrative di carattere afflittivo, è ormai affermata non solo, a livello di legislazione ordinaria, dall'art. 2 cod. pen., ma trova ampio riconoscimento nel diritto internazionale e nel diritto dell'Unione europea, siccome enunciata tanto dall'art. 15, comma 1, terzo periodo, del Patto internazionale relativo ai diritti civili e politici, concluso a [OSCURATO:PERSONA] il 16 dicembre 1966, ratificato e reso esecutivo con legge 25 ottobre 1977, n. 881, quanto dall'art. 49, par. 1, terzo periodo, Carta dei [OSCURATO:PERSONA] dell'Unione Europea (CDFUE).

Ciò ha indotto la Corte costituzionale a concludere, con la sentenza n. 393 del 2006, che il valore tutelato dal principio in parola «può essere sacrificato da una legge ordinaria solo in favore di interessi di analogo rilievo [...]», con la conseguenza che «lo scrutinio di costituzionalità ex art. 3 Cost., sulla scelta di derogare alla retroattività di una norma più favorevole al trasgressore deve superare un vaglio positivo di ragionevolezza, non essendo a tal fine sufficiente che la norma derogatoria non sia manifestamente irragionevole».

Con specifico riguardo alle sanzioni ex art. 190 T.U.F., di cui l’orientamento costante di questa Corte ha escluso la natura penale (Cass., Sez. 2, 31/5/2022, n. 17574; Cass., Sez. 2, n. 8855 del 05/04/2017; Rv. 643735-01; Cass., Sez. 2, 25/9/2019, n. 23945, con richiami), la citata Cass., Sez. 2, 11/1/2024, n. 1154, ha analizzato i criteri, alternativi e non cumulativi, c.d.

Engel, elaborati dalla giurisprudenza comunitaria e dati dalla qualificazione giuridica della misura secondo il diritto nazionale e dalla natura e grado di severità della «sanzione», per poi escludere a sua volta - pur nella consapevolezza che la valutazione sull'afflittività economica di una sanzione non può essere svolta in termini totalmente astratti, ma va necessariamente rapportata al contesto normativo nel quale la disposizione punitiva si inserisce - la natura penale delle sanzioni in esame, sia in ragione della qualificazione giuridica (illecito amministrativo) attribuita chiaramente dal legislatore, sia della natura (assenza di un divieto generale di generale applicabilità, essendo la norma indirizzata ad una platea ristretta di possibili destinatari - i componenti degli organi di amministrazione e controllo delle banche -, e assenza di finalità retributive, trattandosi di illeciti derivanti da trasgressioni di norme che impongono obblighi comportamentali riferiti all'organizzazione dei servizi finanziari), sia del grado di severità (assenza della connotazione dell'afflittività economica).

Sotto quest’ultimo profilo, si è anche detto che, secondo la formulazione applicabile ratione temporis, l’importo delle sanzioni è compreso nella forbice edittale da euro duemilacinquecento a euro duecentocinquantamila e che la valutazione sull'afflittività economica di una sanzione non può comunque essere svolta in termini totalmente astratti e assoluti, ma deve essere necessariamente rapportata al contesto normativo nel quale la disposizione sanzionatoria si inserisce e al bene giuridico tutelato, dovendo considerarsi, da un lato, che nell'ordinamento sezionale del credito e della finanza sono previste sanzioni amministrative pecuniarie che possono ascendere a molti milioni di euro; dall'altro lato, la tutela dei consumatori degli investitori e del mercato finanziario e del risparmio.

In questi stessi termini si sono pronunciate, tra le tante, anche Cass., Sez. 2, 3/10/2023, n. 27833(già cit.), secondo cui la sanzione prevista da tali norme, non corredata da sanzioni accessorie, né da confisca, non ha un’afflittività “così spinta da trasmodare dall'ambito amministrativo a quello penale” (vedi anche Cass., Sez. 2, 10/8/2023, n. 24375), e Cass., Sez. 2, 5/4/2017, n. 8855, ad avviso della quale le sanzioni amministrative pecuniarie irrogate dalla CONSOB ai sensi dell'art. 190 del d.lgs. n. 58 del 1998 (cd.

TUF), non sono equiparabili, quanto a tipologia, severità, incidenza patrimoniale e personale, a quelle inflitte ai sensi dell'art. 187-ter del TUF per manipolazione del mercato, sicché non hanno lanatura sostanzialmente penale che appartiene a queste ultime, né pongono un problema di compatibilità con le garanzie riservate ai processipenali dall'art. 6 CEDU, in particolare quanto alla violazione del ne bis in idem tra sanzione penale ed amministrativa comminata sui medesimi fatti.

In sostanza, come ricordato anche da Cass., Sez. 2, 09/08/2018, n. 20689, non è possibile ritenere l'applicazione immediata della legge più favorevole, atteso che il principio cd. del favor rei , di matrice penalistica, non si estende, in assenza di una specifica disposizione normativa, alla materia delle sanzioni amministrative, che risponde, invece, al distinto principio del tempus regit actum, senza che tale impostazione violi i principi convenzionali enunciati dalla Corte EDU nella sentenza 4 marzo 2014 ([OSCURATO:PERSONA] ed altri c/o Italia), dovendo gli stessi essere considerati nell'ottica del giusto processo, che costituisce l'ambito di specifico intervento della Corte, ma non anche consentire sempre la portata sostanzialmente penale di una disposizione qualificata come amministrativa dal diritto interno (anche Cass., Sez. 1, 30/06/2016, n. 13433; anche Cass., Sez. 1, 02/03/2016, n. 4114).

Come si è detto, le predette conclusioni sono confortate anche dalla giurisprudenza della Corte costituzionale, la quale - con la sud detta pronuncia n. 193 del 20/7/2016- ha ritenuto non fondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 1 della legge 24 novembre 1981, n. 689, impugnato, in riferimento agli artt. 3, 117, primo comma, Cost., 6 e 7 CEDU, nella parte in cui - nel definire il principio di legalità che consente di irrogare sanzioni amministrative solo in forza di una legge che sia entrata in vigore prima della commissione della violazione e nei casi e per i tempi ivi considerati - non prevede l'applicazione della legge successiva più favorevole agli autori degli illeciti amministrativi.

In tal senso, ha osservato che la giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo, che ha enucleato il principio di retroattività della legge penale meno severa, non ha mai avuto ad oggetto il complessivo sistema delle sanzioni amministrative, bensì singole e specifiche discipline sanzionatorie che, pur qualificandosi come amministrative ai sensi dell'ordinamento interno, siano idonee ad acquisire caratteristiche punitive alla luce dell'ordinamento convenzionale.

L'invocato intervento additivo risulta travalicare l'obbligo convenzionale e disattende la necessità della preventiva valutazione della singola sanzione come convenzionalmente penale.

Nel quadro delle garanzie apprestato dalla CEDU, come interpretate dalla Corte di Strasburgo, non si rinviene l'affermazione di un vincolo di matrice convenzionale in ordine alla previsione generalizzata, da parte degli ordinamenti interni dei singoli Stati aderenti, del principio di retroattività della legge più favorevole, da trasporre nel sistema delle sanzioni amministrative.

Né sussiste un analogo vincolo costituzionale poiché rientra nella discrezionalità del legislatore, nel rispetto del limite della ragionevolezza, modulare le proprie determinazioni secondo criteri di maggiore o minore rigore.

Il differente e più favorevole trattamento riservato ad alcune sanzioni, come quelle tributarie e valutarie, trova fondamento nelle peculiarità che caratterizzano le rispettive materie e non può trasformarsi da eccezione a regola, coerentemente con il principio generale di irretroattività della legge e con il divieto di applicazione analogica delle norme eccezionali (artt. 11 e 14 delle preleggi).

Trattasi, tra l’altro, di considerazioni che trovano riscontro anche nella più recente decisione della Corte Costituzionale n. 43 del 2017, che nel ritenere infondate le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 30, comma 4, legge 11 marzo 1953, n. 87, sollevate, in riferimento agli artt. 3, 25, secondo comma, e 117, primo comma, quest'ultimo in relazione agli artt. 6 e 7 CEDU, nella parte in cui non prevede la propria applicabilità alle sentenze irrevocabili con le quali è stata inflitta una sanzione amministrativa qualificabile come "penale" ai sensi del diritto convenzionale, ha ribadito che anche per le sanzioni qualificate come amministrative dal diritto interno, ma suscettibili nell'ottica convenzionale di essere individuate come aventi carattere penale, non è possibile reputare automaticamente estese alle stesse le garanzie che l'ordinamento statuale riserva alle sole sanzioni penali così come qualificate dall'ordinamento interno, palesandosi quindi legittima la differente applicazione delle regole in tema di ius superveniens favorevole in relazione agli illeciti amministrativi, anche laddove siano qualificabili come penali in base alle norme CEDU (tali argomentazioni sono svolte da Cass., Sez. 2, 9/8/2018, n. 20689).

Alla stregua di tali principi, deve allora escludersi la correttezza delle argomentazioni contenute nella sentenza impugnata, atteso che il giudice di merito, pur potendo applicare direttamente la CEDU anche con riguardo a casi che siano già stati oggetto di puntuali pronunce da parte della Corte di Strasburgo, atteso che «[l]'applicazione e l'interpretazione del sistema di norme è attribuito beninteso in prima battuta ai giudici degli Stati membri» (sentenze n. 49 del 2015 e n. 349 del 2007)», come affermato dalla Corte c ost ituzionale con la sentenza n. 68 del 7/4/2017 e rilevato dalla controricorrente, è comunque tenuto a farlo sulla base dei principi di diritto espressi dalla Corte EDU, specie quando il caso sia riconducibile a precedenti della giurisprudenza del giudice europeo (sentenze n. 276 e n. 36 del 2016), come pure chiarito dai giudici della Consultacon la medesima pronuncia, principi che, nella fattispecie in esame, non sono stati mai affermati in quella sede.

Né i principi convenzionali declinati dalla citata sentenza [OSCURATO:PERSONA] possono portare a ritenere sempre sostanzialmente penale una disposizione qualificata come amministrativa dall'ordinamento interno, specie quando, come nella specie, la sanzione sia contenuta nel limite edittale massimo di un milione di euro, stante l'assenza di una afflittività economica particolarmente spinta, e l’illecito contestato non dia luogo ad alcuna sanzione accessoria, di talché non sarebbe possibile una sua equiparazione, quanto a tipologia, severità, incidenza patrimoniale e personale, alle sanzioni appunto irrogate dalla CONSOB per manipolazione del mercato.

Da ciò consegue che dalla negazione del carattere sostanzialmente penale della sanzione irrogata deriva la riaffermazione del carattere strettamente amministrativo dell'illecito oggetto del procedimento in esame, da cui consegue l’applicazione del tradizionale principio di questa Corte (cfr. ex multis Cass., Sez. 6 - 2, 28/12/2011, n. 29411, cit.), per il quale, come si è visto, i principi di legalità, irretroattività e di divieto dell'applicazione analogica di cui all'art. 1 legge 24 novembre 1981, n. 689, comportano l'assoggettamento della condotta illecita alla legge del tempo del suo verificarsi, con conseguente inapplicabilità della disciplina posteriore più favorevole.

10. In conclusione, la Corte, dichiarata la fondatezza del primo, secondo, terzo, quarto e quinto motivo di ricorso principale e ritenuta l’infondatezza dei motivi di ricorso incidentale, accoglie il ricorso principale e rigetta quello incidentale,con conseguente cassa zione del la sentenza impugnata (con riferimento al ricorso accolto) ed il derivante rinvio della causa alla Corte d’Appello di Milano, in diversa composizione, anche per le spese del giudizio di legittimità.

11. Considerato il tenore della pronuncia, va dato atto –ai sensi dell’art. 13, comma 1-quater, del D.P.R. n. 115 del 2002 – della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte della ricorrente incidentale(il cui ricorso, infatti, è stato respinto), di un importo a titolo di contributo unificato, pari a quello

Anonimizzato ex art. 52 D.Lgs. 196/2003
seguente ORDINANZA sul ricorso iscritto al n. 23/2021 R.G. proposto da [OSCURATO:PERSONA]’ E [OSCURATO:PERSONA] (CONSOB), rappresentata e difesa dagli avvocati [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA] ed elettivamente domiciliata presso la propria sede in Roma, via G.B. Martini, n. 3; –ricorrente – contro [OSCURATO:PERSONA] E [OSCURATO:PERSONA] s.p.a., rappresentata e difesa, anche disgiuntamente, dagli avvocati [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA], presso il cui studio, in Roma via di [OSCURATO:PERSONA], n. 21, è elettivamente domiciliata; -controricorrente e ricorrente incidentale- Avverso la sentenza n. 992/2020 della Corte d’Appello di Milano , pubblicatail 24/04/2020; udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 19 novembre 2025 dalCons. [OSCURATO:PERSONA]; lette le conclusioni scritte del sostituto Procuratore Generale, [OSCURATO:PERSONA], che ha chiesto l’accoglimento del ricorso principale e il rigetto di quello incidentale. Oggetto: Consob –[OSCURATO:PERSONA] in fatto: 1. Tra il [OSCURATO:DATA_NASCITA] e il 24/07/2017, la [OSCURATO:PERSONA] della Consob svolse una verifica ispettivadiretta all’accertamento del rispetto delle disposizioni relative ai controlli interni in materia di antiriciclaggio da parte della RSM Società di Revisione e [OSCURATO:PERSONA] s.p.a. nel periodo [OSCURATO:DATA_NASCITA]-24/07/2017, accertando, all'esito, la violazione di disposizioni contenute nelle delibere Consob nn. 17836/2011 e 18802/14, con riferimento:1) alle omissioni del Consiglio di amministrazione, del Collegio sindacale, della Funzione antiriciclaggio e della Funzione controllo di qualità;2) alla mancanza di procedure per un'adeguata verifica della clientela;3) all'inadeguatezza delle procedure in materia di segnalazioni sospette. RSM presentò deduzioni difensive scritte e chiese l'audizione del proprio legale rappresentante. L'ufficio sanzioni amministrative della Consob formulò, all'esito, la proposta di applicazione di sanzioni pecuniarie per complessivi € 190.000,00; RSM replicò chiedendo di procedere all'archiviazione del procedimento o di applicare una norma più favorevole, che non contemplava sanzioni pecuniarie. [OSCURATO:PERSONA] deliberò di applicare alla medesima le sanzioni amministrative e pecuniarie nella misura di cui alla proposta. RSM propose opposizione avverso la suddetta delibera ai sensi dell’art. 195,comma 4, d.lgs. n. 58 del 1998. Con sentenza n. 992/2020, pubblicata il 24/04/2020, la Corte d'appello di Milano, nella resistenza della Consob, che chiese il rigetto dell'opposizione, accolse l'opposizione per quanto di ragione e annullò parzialmente la delibera n. 20487 del 19/06/2018, riducendo l'ammontare della sanzione pecuniaria a euro 90.000,00, compensando le spese di lite. Per quanto qui interessa, i giudici di merito, rigettata l'eccezione di decadenza della Consob dalla potestà sanzionatoria per il decorso di 180 giorni dall'accertamento, accertò che, quanto al Regolamento n. 18802/14, la delibera sanzionatoria aveva elencato otto violazioni, raggruppate in quattro, ai fini della determinazione della sanzione, stabilendo che la quinta, la sesta e la settima erano disciplinate dalle norme del d.lgs. n. 231 del 2007 e dalla delibera attuativa n. 18802/14 adottata dalla Consob in adempimento della norma primaria, che il d.lgs. n. 231 del 2007 era stato modificato dal d.lgs. n. 90 del 2017, entrato in vigore il 04/07/2017, che le norme attuative, ossia le delibere Consob n. 17836/11 e n. 18802/14, erano rimaste in vigore fino al 31/03/2018 ai sensi dell’art. 9 del d.lgs. n. 231/07, come modificato, venendo poi sostituite dalla delibera n. 17836/11, quest'ultima a sua volta sostituita dalla delibera n. 20465 del 31/05/2018, poi abrogata e sostituita dalla delibera 20570/18 del 04/09/2018, che aveva sostituito anche la delibera n. 18802/14, che, al momento dell'adozione del provvedimento sanzionatorio del 19/06/2018, dette norme non erano ancora vigenti e che, dovendo quelle applicate - alla stregua dei criteri Engel elaborati dalla giurisprudenza comunitaria e confermati dalla giurisprudenza costituzionale - essere qualificate come sostanzialmente penali in ragione della particolare severità delle sanzioni comminate, avrebbe dovuto trovare applicazione il principio del favor rei , con conseguente inapplicabilità della norma sanzionatoria non più vigente nel momento dell'irrogazione della sanzione. Ritenne, poi, la Corte di merito che gli illeciti contestati andavano considerati come permanenti, sicché il momento consumativo andava individuato nella data dell'accertamento (ossia al [OSCURATO:DATA_NASCITA]) ed erano regolati dalle nuove norme entrate in vigore il 4 luglio 2017; che l'illecito andava inquadrato come unitario ai fini dell'applicazione della sanzione, ancorché la condotta fosse costituita da violazioni plurime delle disposizioni, come previsto dall'art. 62, comma 5, d.lgs. n. 231 del 2007. Aggiungeva la Corte territoriale che la Consob aveva correttamente ritenuto inidoneo l'assetto riguardante la funzione di Responsabile antiriciclaggio predisposto dalla società e gli incarichi ricoperti dal responsabile [OSCURATO:PERSONA]; che era infondata la censura relativa alla mancanza di colpa, in capo alla società, per l'operato del Consiglio di Amministrazione e del [OSCURATO:PERSONA], come organi indipendenti, essendo state accertate carenze nello svolgimento in concreto della funzione antiriciclaggio, con riguardo alla mancanza di controlli periodici, all'omessa predisposizione e presentazione della relazione annuale e di attività di formazione del personale, così come nella funzione controllo di qualità, essendo state fatte due sole ispezioni con analisi a campione di limitati adempimenti ed essendosi rivelate le procedure in tema di segnalazioni sospette frammentarie ed esigue (ad esempio con riguardo al cliente [OSCURATO:SOCIETA]. e al cliente [OSCURATO:SOCIETA].) e non essendo possibili forme alternative di controllo; che non era possibile l'adozione di sanzioni sostitutive in ragione della non scarsa offensività delle condotte poste in essere. 2. [OSCURATO:PERSONA] per la Societ à e la Borsa (Consob) ha proposto ricorso per cassazione avverso la indicata sentenza n. 992/2020 della Corte di appello di Milano, sulla base di cinque motivi. [OSCURATO:PERSONA] di Revisione e [OSCURATO:PERSONA] s.p.a. ha resistito con controricorso, proponendo a sua volta ricorso incidentale, affidato a due motivi. Entrambe le parti hanno depositato memorie. Considerato in diritto che: 1. Con il primo motivo di ricorso principale, si lamenta la violazione e/o falsa applicazione degli artt. 25 della Cost., 2 del cod. pen., 1 della legge n. 689 del 1981 e 62, comma 5, d.lgs. n. 231 del 2007, nonché dell'art. 27 della Cost., in relazione all’art. 360, primo comma, n. 3, cod. proc. civ., per avere i giudici di merito ritenuto che le sanzioni in esame avessero natura sostanzialmente penale, senza considerare che la Corte europea dei diritti dell'uomo non si era mai espressa sulle stesse e che il soggetto giuridico nei confronti del quale era stata applicata la sanzione era una persona giuridica. La ricorrente ha, sul punto , evidenziato che la tradizione penalistica, sulla base del principio della personalità della responsabilità penale, aveva sempre escluso la possibilità di attribuire una responsabilità penale delle persone giuridiche e che questo principio non era stato scalfito dall'entrata in vigore del d.lgs. n. 231 del 2001, con la conseguenza che la Corte territoriale, attribuendo all'illecito natura sostanzialmente penale, si era posta in contrasto con gli articoli 25 e 27 della Costituzione. 2. Con il secondo motivo di ricorso principale, si lamenta la violazione e/o falsa applicazione degli artt. 25 e 117 Cost., quest'ultimo in relazione agli artt. 6 e 7 della [OSCURATO:PERSONA] europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, 2 cod. pen., 1 della legge n. 689 del 1981 e 62, comma 5, d.lgs. n. 231 del 2007, in relazione all’art. 360, primo comma, n. 3, cod. proc. civ., per avere i giudici di merito annullato parzialmente la delibera della Consob, ritenendo applicabile il principio del favor rei, sul presupposto che le sanzioni comminate per la violazione della normativa antiriciclaggio avessero natura sostanzialmente penale, senza considerare che detta qualificazione non trovava riscontro nella giurisprudenza unionale, né in quella domestica della Corte di legittimità con riguardo alle varie sanzioni Consob, quand'anche caratterizzate da importi edittali superiori a quelli previsti per le sanzioni comminabili alle società di revisione e ai revisori per la violazione della normativa antiriciclaggio, stante la differenza tra le sanzioni di volta in volta esaminate e quelle previste per gli illeciti di market abuse, essendo gli illeciti puniti con una sanzione pecuniaria compresa tra 3.000,00 euro e un milione di euro, senza oltretutto previsione di sanzioni accessorie. 3. Con il terzo motivo di ricorso principale, si lamenta la violazione e/o falsa applicazione degli artt. 25 Cost., 2 cod. pen., 11 e 14 delle disposizioni sulla legge in generale (c.d. Preleggi), 1 e 12 della legge n. 689 del 1981, 117 della Cost., quest'ultimo in relazione agli artt. 6 e 7 della [OSCURATO:PERSONA] europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, 62, comma 5, e 69, comma 1, del d.lgs. n. 231 del 2007, in relazione all’art. 360, primo comma, n. 3, cod. proc. civ., perché i giudici di merito, per effetto dell'erronea qualificazione delle sanzioni in esame, avevano ritenuto direttamente operante il principio del favor rei, benché questo si applicasse soltanto alle sanzioni penali, restando quelle amministrative regolate dal principio del tempus commissi delicti di cui all’art. 1 legge n. 689 del 1981, e benché ne fosse inibita l’applicazione in via analogica, stante il principio di irretroattività della legge dettato dall'art. 11 delle Preleggi. Ad avviso della ricorrente, i giudici di merito non avrebbero potuto applicare direttamente l'art. 2 cod. pen. alle sanzioni in esame, posto che le sanzioni qualificate come penali ai sensi della [OSCURATO:PERSONA] Europea dei diritti dell'uomo erano soggette esclusivamente al sistema di garanzie recato dalla medesima [OSCURATO:PERSONA], il quale non poteva trovare diretta applicazione negli ordinamenti domestici, con la conseguenza che il giudice di merito avrebbe potuto soltanto interpretare la norma interna in senso conforme alle prescrizioni della CEDU, senza procedere alla disapplicazione di norme interne incompatibili, e avrebbe, invece, dovuto eventualmente sollevare la questione di legittimità costituzionale davanti al giudice delle leggi in quest'ultima evenienza. Non avendolo fatto, la Corte d’Appello si era posta in irrimediabile contrasto con le norme sopra citate, che precludono all'interprete di ritenere operante, nei confronti di tutti gli illeciti amministrativi soggetti a sanzioni pecuniarie, il principio di retroattività in mitius e che limitano detto principio alle sole sanzioni penali e a quelle sostanzialmente penali. La pronuncia era, infine, incorsa nella violazione dell’art. 69, comma 1, d.lgs. n. 231 del 2007, che, nell’introdurre una previsione indubbiamente espressiva del principio del favor rei , in quanto consentiva l'applicazione della norma sopravvenuta più favorevole unicamente alle violazioni commesse prima dell'entrata in vigore della novella, ossia prima del 4 luglio 2017, confermava indirettamente la regola generale dell'inapplicabilità del principio del favor reialle sanzioni previste dalla disciplina in questione, precisandosi che, nella specie, tutte le violazioni erano successive, siccome risalenti al 24/7/2017. 4. Con il quarto motivo di ricorso principale, si denuncia la violazione e/o falsa applicazione degli artt. 15, 18, 19, 24 e 62, comma 5, d.lgs. n. 231 del 2007, 1 legge n. 689 del 1981 e 2 del cod. pen., in relazione all’art. 360, primo comma, n. 3, cod. proc. civ., perché i giudici di merito, con riguardo all'irrogazione delle tre sanzioni poi annullate, non avevano considerato che gli obblighi la cui violazione era stata sanzionata, così come la sanzione per la loro trasgressione, erano già contenuti, senza necessità di norme secondarie di attuazione, nella disciplina di cui al d.lgs. n. 231 del 2007, la quale era pienamente vigente all'epoca dell'adozione della delibera sanzionatoria, con la conseguenza che non poteva riscontrarsi, alla data di adozione della sanzione, alcun vuoto normativo, al contrario di quanto da essi sostenuto, e che la società di revisione si era posta in contrasto con le prescrizioni di carattere minimale introdotte dalla fonte normativa primaria. 5. Con il quinto motivo di ricorso principale, si deduce, infine, la violazione e/o falsa applicazione degli artt. 3 e 117 Cost., quest'ultimo in relazione all’art. 7 CEDU, 2 cod. pen., 1 legge n. 689 del 1981 e 62, comma 5, d.lgs. n. 231 del 2007, in relazione all’art. 360, primo comma, n. 3, cod. proc. civ., nonché l’omesso esame circa un fatto decisivo per il giudizio che è stato oggetto di discussione tra le parti, in relazione all’art. 360, primo comma, n. 5, cod. proc. civ., perché, quand'anche si fosse voluta attribuire natura sostanzialmente penale alle sanzioni in esame e fosse stato, perciò, ritenuto applicabile il principio del favor rei e sussistente un vuoto normativo alla data di adozione della delibera sanzionatoria della Consob, i giudici di merito avevano errato nell’aver interpretato l’asserito vuoto normativo come una vera abolitio criminis, così da fare un’illegittima applicazione del principio di irretrattabilità in mitius. 6. Con il primo motivo di ricorso incidentale società RMS denuncia la violazione e falsa applicazione dell'art. 195 T.U.F., in relazione all’art. 360, primo comma, n. 3, cod. proc. civ., per avere il giudice d'appello ritenuto che il termine decadenziale di 180 giorni dal potere sanzionatorio riconosciuto alla Consob iniziasse a decorrere dalla data di chiusura della formale ispezione della vigilanza e non già dal momento in cui la Consob fosse effettivamente venuta a conoscenza delle violazioni di legge, contestate in seguito alle informative che RSM era chiamata periodicamente ad effettuare nei confronti dell'autorità di vigilanza in forza dell'art. 22 della legge n. 39 del 2010, sostenendo che l'accertamento dei fatti contestati non potesse dirsi concluso prima del termine dell'ispezione (durato due mesi e mezzo e conclusosi il 24/07/2017) e che la contestazione del 4/10/2017 non potesse effettuarsi entro 180 giorni dall'accertamento ovvero entro 360 giorni in caso di residenza all'estero dell'interessato. Ad avviso della ricorrente incidentale, il momento storico in cui la Consob aveva avuto cognizione della consumazione dell’asserito illecito, da considerarsi istantaneo ad effetti permanenti, era quello in cui la medesima era venuta in possesso degli elementi sufficienti ad effettuare l'accertamento, ossia quello in cui la RSM le aveva inviato, nelle date del 30/05/2015 e del 16/09/2016, le procedure adottate in tema di antiriciclaggio nell'ambito degli obblighi di vigilanza informativa, mentre la sanzione era stata emessa dopo la scadenza del termine di 180 giorni. 7. Con il secondo motivo di ricorso incidentale, si lamenta la violazione e falsa applicazione degli artt. 15, 16, 18, 19 e 24 del d.lgs. n. 231 del 2007, in relazione all’art. 360, primo comma, n. 3, cod. proc. civ., perché i giudici di merito avevano ritenuto condivisibile la qualificazione della natura permanente degli illeciti contestati in ordine alle carenze nell'organizzazione e nei controlli interni, suggerita dalla resistente, ritenendo che questi dovessero, conseguentemente, considerarsi commessi alla data dell'accertamento ([OSCURATO:DATA_NASCITA]), fossero regolati dalle nuove norme entrate in vigore il 4/07/2017 e non fossero soggetti al principio del favor rei ai sensi dell'art. 69 del decreto antiriciclaggio, norma la cui applicazione avrebbe, invece, permesso di far collocare le sanzioni nei parametri inferiori previsti dalla previgente disciplina. La ricorrente incidentale ha, sul punto, obiettato che le violazioni riscontrate non rientravano nella nozione di illeciti permanenti, tali essendo quelli necessitanti di un minimo di durata temporale, tra i quali non rientravano gli illeciti contestati, posto che: 1) con riguardo alla violazione di cui all'art. 3.2.1 della delibera n. 17836/2011 e all’art. 4, comma 1, della delibera n. 18802/2014 (afferente alla inidoneità o assenza di procedure), la società aveva trasmesso alla Consob, già il 31/10/2015, la propria procedura antiriciclaggio approvata dal c.d.a. il 15/10/2015; 2) quanto alla contestata violazione ex art. 3.2.2 della delibera n. 17836/2011 (mancato rispetto dell'obbligo di vigilare sull'adeguatezza ed efficacia dei controlli in materia di antiriciclaggio), il collegio sindacale aveva ritenuto che la relativa normativa fosse stata rispettata per il periodo 6/12/2015-4/2/2017; che, quanto alla contestata violazione dell’art. 3.2.5 della delibera n. 17836/2011 (presunta carenza di attività di monitoraggio proprie della funzione di controllo di qualità), era stato previsto, nell'ottobre 2016, il monitoraggio della procedura antiriciclaggio ed erano state contestualmente condotte due verifiche antiriciclaggio. Pertanto, gli illeciti in questione andavano considerati istantanei con effetti permanenti, atteso che per essi la prosecuzione della condotta illecita non era elemento necessario del comportamento antigiuridico pluralità di azioni connesse e sviluppate in un dato arco temporale. 8. Rileva il collegio che devono essere esaminate prioritariamente le censure poste a sostegno del ricorso incidentale, poiché esse involgono una questione preliminare rispetto agli aspetti propriamente attinenti alla natura giuridica delle violazioni e delle relative sanzioni, oltre che al merito delle prime (costituenti oggetto del ricorso principale), ovvero quella della supposta tardività della contestazione in relazione al momento –da ritenersi effettivo - della definizione dell’accertamento . 8.1. Le citate censure, da trattare congiuntamente in ragione della stretta connessione, sono infondate. Il contenuto dell’art. 195 TUF, secondo cui le sanzioni amministrative sono applicate dalla Consob con provvedimento “da effettuarsi entro centottanta giorni dall'accertamento”, è stato interpretato da questa Corte –cfr., da ultimo , Cass., Sez. 2, 31/7/2024, n. 21500 - nel senso che «il momento dell'accertamento, dal quale decorre il termine di decadenza per la contestazione degli illeciti da parte della Consob, impone di tener conto, di caso in caso, della complessità della materia, delle particolarità della fattispecie concreta, del contenuto e delle date delle operazioni. Questa interpretazione soddisfa l’esigenza di predeterminazione ex lege dei criteri di esercizio del potere da parte dell’amministrazione, giacché garantisce una contiguità temporale tra l'accertamento dell'illecito e l'applicazione della sanzione, modula la decorrenza del termine in relazione agli specifici interessi di volta in volta incisi e preserva la certezza giuridica della posizione dell'incolpato e l'effettività del suo diritto di difesa. Così interpretato, dunque, l’art. 195 TUF modella la formazione procedimentale del provvedimento afflittivo con riguardo alla scansione cronologica dell'esercizio della potestà amministrativa, prevedendo comunque un preciso limite temporale, soggetto al controllo giurisdizionale, per la irrogazione della sanzione, in chiave altresì di tutela dell'interesse soggettivo dell’incolpato alla tempestiva definizione della propria situazione giuridica». La richiamata pronuncia ha, altresì, chiarito che «in materia di sanzioni amministrative previste per la violazione delle norme che disciplinano l'attività di intermediazione finanziaria, la decorrenza del termine da rispettare per la contestazione degli illeciti va individuata nel giorno in cui la Consob, in composizione collegiale, dopo l'esaurimento dell'attività ispettiva e di quella istruttoria, è in grado di adottare le decisioni di sua competenza, senza che si possa tenere conto di ingiustificati ritardi, derivanti da disfunzioni burocratiche o artificiose protrazioni nello svolgimento dei compiti assegnati ai suddetti organi» e che «il momento dell'accertamento, dal quale decorre il termine di decadenza per la contestazione degli illeciti da parte della Consob, non deve, perciò, essere fatto coincidere, necessariamente e automaticamente, né con il giorno in cui l'attività ispettiva è terminata, né con quello in cui è stata depositata la relazione dell'indagine, né con quello in cui la Commissione si è riunita per prenderla in esame, poiché la "constatazione" dei fatti non comporta di per sé il loro "accertamento"», con la conseguenza che «occorre individuare, secondo gli elementi indicatori della situazione concreta, il momento in cui ragionevolmente la constatazione avrebbe potuto essere tradotta in accertamento, momento dal quale deve farsi decorrere il termine per la contestazione stessa» (Cass., Sez. U, 09/03/2007, n. 5395; Cass., Sez. 2, 3/5/2016, n. 8687; Cass., Sez. 2, 16/4/2018, n. 9254; Cass., Sez. 2, 7/5/2019, n. 11961; Cass., Sez. 2, 8/8/2019, n. 21171; Cass., Sez. 2, 30/3/2023, n. 9022). Orbene, a questi principi si sono attenuti i giudici di merito, allorché hanno affermato che i fatti dei quali poteva esservi contezza nelle relazioni inviate a Consob nel 2015 e nel 2016 ai fini del controllo di qualità non erano quelli che sarebbero stati poi accertati e contestati all'esito dell'attività ispettiva e che le relazioni inviate contenevano una consistente ed eterogenea mole di dati comunicati relativi alle procedure poste in essere per ottemperare alla normativa antiriciclaggio, ma non anche gli ulteriori elementi acquisiti nel corso dell’ispezione (omesso svolgimento dei compiti di supervisione strategica e di gestione attribuiti al Consiglio di Amministrazione; mancata istituzione della funzione antiriciclaggio e della designazione formale del relativo responsabile; mancata verifica, in capo al responsabile antiriciclaggio, dei requisiti di professionalità, autorevolezza e indipendenza ecc.). 8.2.Quanto poi all’individuazione del momento consumativo dell’illecito sanzionato, onde individuare la normativa ratione temporis applicabile, in conformità al principio di legalità e irretroattività sancito dall'art. 1 della legge n. 689 del 1981, risulta dal ricorso che le condotte sanzionate sono quelle descritte negli artt. 15, 16, 18 e 19 del d.lgs. 21 novembre 2007, n. 231, di attuazione della direttiva 2005/60/CE, concernente la prevenzione dell'utilizzo del sistema finanziario a scopo di riciclaggio dei proventi di attività criminose e di finanziamento del terrorismo, nonché della direttiva 2006/70/CE recante le misure di esecuzione, i quali attengono agli obblighi di adeguata verifica della clientela da parte dei professionisti e dei revisori contabili (art. 16) e degli intermediari finanziari e degli altri soggetti esercenti attività finanziaria (art. 15), il contenuto degli obblighi di adeguata verifica della clientela (art. 18) e le modalità di adempimento (art. 19), la cui omissione non può che dar luogo ad un illecito permanente, il quale intanto sussiste, in quanto l’autore abbia il potere di porre in essere utilmente le condotte anche dopo la prima omissione. Posto che il momento consumativova individuato, in caso di illecito omissivo eistantaneo, ancorché con effetti permanenti, con quello in cui scade infruttuosamente il termine previsto dalla disciplina di settore per lo svolgimento dell’attività omessa (Cass., Sez. L, 24/10/2018, n. 27002), mentre, in caso diilleciti a carattere permanente, la cessazione della permanenza coincide con la data dell'accertamento e non con quella dell'irrogazione dellasanzione (Cass., Sez. 2, 23/09/2022, n. 27975), correttamente la Corte d’Appello ha ritenuto che le carenze organizzative e nei controlli interni costituissero condotte protratte nel tempo e, dunque, illeciti permanenti e che la loro consumazione andasse individuata nella data dell’accertamento, sì da essere regolati dalle norme entrate in vigore il 4/7/2017. 9. Respinti i preliminari motivi del ricorso incidentale, può ora passarsi all’esame di quelli proposti con il ricorso principale. Essi, pure da trattare congiuntamente in ragione della loro stretta connessione, sono, invece,fondati. 9.1. Come si legge nella sentenza impugnata, la Corte d'Appello ha ritenuto che le norme applicate avessero natura “ sostanzialmente penale”in ragione della particolare severità delle sanzioni comminate e della loro afflittività e finalità repressiva, alla luce dei c.d. “criteri Engel” elaborati dalla giurisprudenza comunitaria e dalla stessa giurisprudenza costituzionale, che ciò potesse arguirsi dalla previsione di un massimo edittale di un milione di euro, che la manifestazione della particolare afflittività della sanzione fosse data dal fatto che questa eccedeva il profitto conseguito dall'autore e dalla sua funzione di deterrenza o prevenzione generale, che trovasse, pertanto, applicazione il principio del favor rei anche in ragione dell’assenza di altri valori di rango costituzionale che ne potessero giustificare la deroga e che, di conseguenza, non potesse considerarsi legittimo un provvedimento sanzionatorio che applicasse una norma sanzionatoria non più vigente nel momento della sua irrogazione. 9.2.Sul punto, occorre innanzitutto considerare che, in materia, opera il principio generale, secondo cui, in tema di sanzioni amministrative, i principi di legalità, irretroattività e di divieto dell'applicazione analogica di cui alla legge 24 novembre 1981, n. 689, art.1, comportano l'assoggettamento della condotta illecita alla legge del tempo del suo verificarsi, con conseguente inapplicabilità della disciplina posteriore più favorevole, sia che si tratti di illeciti amministrativi derivanti da depenalizzazione, sia che essi debbano considerarsi tali ab origine, senza che possano trovare applicazione analogica, attesa la differenza qualitativa delle situazioni considerate, gli opposti principi di cui all'art. 2, secondo e terzo comma, cod. pen., i quali, recando deroga alla regola generale dell'irretroattività della legge, possono, al di fuori della materia penale, trovare applicazione solo nei limiti in cui siano espressamente richiamati dal legislatore (Cass., Sez. 2, 03/10/2023, n. 27833; Cass., Sez. 6-2, 28/12/2011, n. 29411). A questo riguardo, il principio affermato dalla Corte costituzionale, da ultimo, con la sentenza n. 21/03/2019, n. 63, secondo cui il principio della retroattività in mitius della legge penale si applica alle sole sanzioni amministrative che abbiano natura “punitiva”, come quelle previste per l'abuso di informazioni privilegiate e per la manipolazione di mercato agli artt. 187-bis e 187 - ter del d. lgs. n.58 del 1998, è stato più volte ripreso anche da questa Corte, allorché ha chiarito che, in materia di intermediazione finanziaria, non è possibile l'equiparazione delle sanzioni amministrative in questione, quanto a tipologia, severità, incidenza patrimoniale e personale, a quelle irrogate per manipolazione del mercato ex art. 187 e ss. T.U.F. e che esse non hanno natura sostanzialmente penale, né pongono un problema di compatibilità con le garanzie riservate ai processi penali dall'art. 6 CEDU, agli effetti, in particolare, della violazione del ne bis in idem tra sanzione penale ed amministrativa comminata sui medesimi fatti (cfr. Cass., Sez. 2, 3/10/2023, n. 27833, cit.; Cass. Sez. 1, 30/06/2016, n. 13433; Cass. Sez. 1, 02/03/2016, n. 4114; Cass. Sez. 2, 22/9/2017 n. 27837 e Cass., Sez. 2, 24/02/2016, n. 3656, tutte in rapporto a Corte Europea dei diritti dell'uomo, sentenza 4 marzo 2014, [OSCURATO:PERSONA] e altri c. Italia). Può, in proposito , richiamarsi quanto chiarito da Cass., Sez. 2, 11/1/2024, n. 1154, in ordine alla natura amministrativa della sanzione relativa all’art. 190 T.U.F., condividendosi integralmente le relative argomentazioni. In particolare, la suddetta pronuncia ha preso origine dai principi affermati dalla Corte costituzionale, secondo cui il complesso dei principi enucleati dalla Corte di Strasburgo a proposito della materia penale - ivi compreso, dunque, il principio di retroattività della lex mitior - deve estendersi anche alle sanzioni amministrative aventi natura e finalità «punitiva», nei limiti, tuttavia, dettati dalla stessa Corte costituzionale e dalla Corte EDU, atteso che, mentre l'irretroattività in peius della legge penale costituisce un «valore assoluto e inderogabile», la regola della retroattività in mitiusdella legge penale (e, quindi, di specifiche sanzioni amministrative con finalità punitiva) «è suscettibile di limitazioni e deroghe legittime sul piano costituzionale, ove sorrette da giustificazioni oggettivamente ragionevoli» (Corte Cost., sentenza n. 236 del 2011), con conseguente retroattività della lex mitior in materia penale, sia in ragione del principio di eguaglianza ex art. 3 Cost., sia dell’art. 7 CEDU, nella lettura offertane dalla giurisprudenza di Strasburgo (Grande Camera della Corte EDU, 17 settembre 2009, Scoppola c. Italia; Corte EDU, decisione 27 aprile 2010, Morabito c. Italia; Corte EDU, sentenza 24 gennaio 2012, [OSCURATO:PERSONA] c. Romania; Corte EDU, sentenza 12 gennaio 2016, [OSCURATO:PERSONA] c. Andorra; Corte EDU, sentenza 12 luglio 2016, Ruban c. Ucraina), sia di altre norme del diritto internazionale dei diritti umani vincolanti per l'Italia che enunciano il medesimo principio, tra cui gli stessi artt. 15, comma 1, del Patto internazionale relativo ai diritti civili e politici, e l’art. 49, par. 1, della CDFUE (Corte Cost., sentenza n. 63 del 21.03.2019). E’ stato anche ricordato quanto affermato dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 193 del 2016, che ha giudicato non fondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 1 legge 24 novembre 1981, n. 689, del quale il giudice a quo sospettava il contrasto con gli artt. 3 e 117, primo comma, Cost., quest'ultimo in relazione agli artt. 6 e 7 CEDU, nella parte in cui non prevede una regola generale di applicazione della legge successiva più favorevole agli autori degli illeciti amministrativi: regola generale la cui introduzione, secondo la valutazione di questa Corte, avrebbe finito «per disattendere la necessità della preventiva valutazione della singola sanzione (qualificata “amministrativa” dal diritto interno) come “convenzionalmente penale”, alla luce dei criteri Engel», precisando che la retroattività in mitiusdella legge penale, così come delle sanzioni amministrative di carattere afflittivo, è ormai affermata non solo, a livello di legislazione ordinaria, dall'art. 2 cod. pen., ma trova ampio riconoscimento nel diritto internazionale e nel diritto dell'Unione europea, siccome enunciata tanto dall'art. 15, comma 1, terzo periodo, del Patto internazionale relativo ai diritti civili e politici, concluso a [OSCURATO:PERSONA] il 16 dicembre 1966, ratificato e reso esecutivo con legge 25 ottobre 1977, n. 881, quanto dall'art. 49, par. 1, terzo periodo, Carta dei [OSCURATO:PERSONA] dell'Unione Europea (CDFUE). Ciò ha indotto la Corte costituzionale a concludere, con la sentenza n. 393 del 2006, che il valore tutelato dal principio in parola «può essere sacrificato da una legge ordinaria solo in favore di interessi di analogo rilievo [...]», con la conseguenza che «lo scrutinio di costituzionalità ex art. 3 Cost., sulla scelta di derogare alla retroattività di una norma più favorevole al trasgressore deve superare un vaglio positivo di ragionevolezza, non essendo a tal fine sufficiente che la norma derogatoria non sia manifestamente irragionevole». Con specifico riguardo alle sanzioni ex art. 190 T.U.F., di cui l’orientamento costante di questa Corte ha escluso la natura penale (Cass., Sez. 2, 31/5/2022, n. 17574; Cass., Sez. 2, n. 8855 del 05/04/2017; Rv. 643735-01; Cass., Sez. 2, 25/9/2019, n. 23945, con richiami), la citata Cass., Sez. 2, 11/1/2024, n. 1154, ha analizzato i criteri, alternativi e non cumulativi, c.d. Engel, elaborati dalla giurisprudenza comunitaria e dati dalla qualificazione giuridica della misura secondo il diritto nazionale e dalla natura e grado di severità della «sanzione», per poi escludere a sua volta - pur nella consapevolezza che la valutazione sull'afflittività economica di una sanzione non può essere svolta in termini totalmente astratti, ma va necessariamente rapportata al contesto normativo nel quale la disposizione punitiva si inserisce - la natura penale delle sanzioni in esame, sia in ragione della qualificazione giuridica (illecito amministrativo) attribuita chiaramente dal legislatore, sia della natura (assenza di un divieto generale di generale applicabilità, essendo la norma indirizzata ad una platea ristretta di possibili destinatari - i componenti degli organi di amministrazione e controllo delle banche -, e assenza di finalità retributive, trattandosi di illeciti derivanti da trasgressioni di norme che impongono obblighi comportamentali riferiti all'organizzazione dei servizi finanziari), sia del grado di severità (assenza della connotazione dell'afflittività economica). Sotto quest’ultimo profilo, si è anche detto che, secondo la formulazione applicabile ratione temporis, l’importo delle sanzioni è compreso nella forbice edittale da euro duemilacinquecento a euro duecentocinquantamila e che la valutazione sull'afflittività economica di una sanzione non può comunque essere svolta in termini totalmente astratti e assoluti, ma deve essere necessariamente rapportata al contesto normativo nel quale la disposizione sanzionatoria si inserisce e al bene giuridico tutelato, dovendo considerarsi, da un lato, che nell'ordinamento sezionale del credito e della finanza sono previste sanzioni amministrative pecuniarie che possono ascendere a molti milioni di euro; dall'altro lato, la tutela dei consumatori degli investitori e del mercato finanziario e del risparmio. In questi stessi termini si sono pronunciate, tra le tante, anche Cass., Sez. 2, 3/10/2023, n. 27833(già cit.), secondo cui la sanzione prevista da tali norme, non corredata da sanzioni accessorie, né da confisca, non ha un’afflittività “così spinta da trasmodare dall'ambito amministrativo a quello penale” (vedi anche Cass., Sez. 2, 10/8/2023, n. 24375), e Cass., Sez. 2, 5/4/2017, n. 8855, ad avviso della quale le sanzioni amministrative pecuniarie irrogate dalla CONSOB ai sensi dell'art. 190 del d.lgs. n. 58 del 1998 (cd. TUF), non sono equiparabili, quanto a tipologia, severità, incidenza patrimoniale e personale, a quelle inflitte ai sensi dell'art. 187-ter del TUF per manipolazione del mercato, sicché non hanno lanatura sostanzialmente penale che appartiene a queste ultime, né pongono un problema di compatibilità con le garanzie riservate ai processipenali dall'art. 6 CEDU, in particolare quanto alla violazione del ne bis in idem tra sanzione penale ed amministrativa comminata sui medesimi fatti. In sostanza, come ricordato anche da Cass., Sez. 2, 09/08/2018, n. 20689, non è possibile ritenere l'applicazione immediata della legge più favorevole, atteso che il principio cd. del favor rei , di matrice penalistica, non si estende, in assenza di una specifica disposizione normativa, alla materia delle sanzioni amministrative, che risponde, invece, al distinto principio del tempus regit actum, senza che tale impostazione violi i principi convenzionali enunciati dalla Corte EDU nella sentenza 4 marzo 2014 ([OSCURATO:PERSONA] ed altri c/o Italia), dovendo gli stessi essere considerati nell'ottica del giusto processo, che costituisce l'ambito di specifico intervento della Corte, ma non anche consentire sempre la portata sostanzialmente penale di una disposizione qualificata come amministrativa dal diritto interno (anche Cass., Sez. 1, 30/06/2016, n. 13433; anche Cass., Sez. 1, 02/03/2016, n. 4114). Come si è detto, le predette conclusioni sono confortate anche dalla giurisprudenza della Corte costituzionale, la quale - con la sud detta pronuncia n. 193 del 20/7/2016- ha ritenuto non fondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 1 della legge 24 novembre 1981, n. 689, impugnato, in riferimento agli artt. 3, 117, primo comma, Cost., 6 e 7 CEDU, nella parte in cui - nel definire il principio di legalità che consente di irrogare sanzioni amministrative solo in forza di una legge che sia entrata in vigore prima della commissione della violazione e nei casi e per i tempi ivi considerati - non prevede l'applicazione della legge successiva più favorevole agli autori degli illeciti amministrativi. In tal senso, ha osservato che la giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo, che ha enucleato il principio di retroattività della legge penale meno severa, non ha mai avuto ad oggetto il complessivo sistema delle sanzioni amministrative, bensì singole e specifiche discipline sanzionatorie che, pur qualificandosi come amministrative ai sensi dell'ordinamento interno, siano idonee ad acquisire caratteristiche punitive alla luce dell'ordinamento convenzionale. L'invocato intervento additivo risulta travalicare l'obbligo convenzionale e disattende la necessità della preventiva valutazione della singola sanzione come convenzionalmente penale. Nel quadro delle garanzie apprestato dalla CEDU, come interpretate dalla Corte di Strasburgo, non si rinviene l'affermazione di un vincolo di matrice convenzionale in ordine alla previsione generalizzata, da parte degli ordinamenti interni dei singoli Stati aderenti, del principio di retroattività della legge più favorevole, da trasporre nel sistema delle sanzioni amministrative. Né sussiste un analogo vincolo costituzionale poiché rientra nella discrezionalità del legislatore, nel rispetto del limite della ragionevolezza, modulare le proprie determinazioni secondo criteri di maggiore o minore rigore. Il differente e più favorevole trattamento riservato ad alcune sanzioni, come quelle tributarie e valutarie, trova fondamento nelle peculiarità che caratterizzano le rispettive materie e non può trasformarsi da eccezione a regola, coerentemente con il principio generale di irretroattività della legge e con il divieto di applicazione analogica delle norme eccezionali (artt. 11 e 14 delle preleggi). Trattasi, tra l’altro, di considerazioni che trovano riscontro anche nella più recente decisione della Corte Costituzionale n. 43 del 2017, che nel ritenere infondate le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 30, comma 4, legge 11 marzo 1953, n. 87, sollevate, in riferimento agli artt. 3, 25, secondo comma, e 117, primo comma, quest'ultimo in relazione agli artt. 6 e 7 CEDU, nella parte in cui non prevede la propria applicabilità alle sentenze irrevocabili con le quali è stata inflitta una sanzione amministrativa qualificabile come "penale" ai sensi del diritto convenzionale, ha ribadito che anche per le sanzioni qualificate come amministrative dal diritto interno, ma suscettibili nell'ottica convenzionale di essere individuate come aventi carattere penale, non è possibile reputare automaticamente estese alle stesse le garanzie che l'ordinamento statuale riserva alle sole sanzioni penali così come qualificate dall'ordinamento interno, palesandosi quindi legittima la differente applicazione delle regole in tema di ius superveniens favorevole in relazione agli illeciti amministrativi, anche laddove siano qualificabili come penali in base alle norme CEDU (tali argomentazioni sono svolte da Cass., Sez. 2, 9/8/2018, n. 20689). Alla stregua di tali principi, deve allora escludersi la correttezza delle argomentazioni contenute nella sentenza impugnata, atteso che il giudice di merito, pur potendo applicare direttamente la CEDU anche con riguardo a casi che siano già stati oggetto di puntuali pronunce da parte della Corte di Strasburgo, atteso che «[l]'applicazione e l'interpretazione del sistema di norme è attribuito beninteso in prima battuta ai giudici degli Stati membri» (sentenze n. 49 del 2015 e n. 349 del 2007)», come affermato dalla Corte c ost ituzionale con la sentenza n. 68 del 7/4/2017 e rilevato dalla controricorrente, è comunque tenuto a farlo sulla base dei principi di diritto espressi dalla Corte EDU, specie quando il caso sia riconducibile a precedenti della giurisprudenza del giudice europeo (sentenze n. 276 e n. 36 del 2016), come pure chiarito dai giudici della Consultacon la medesima pronuncia, principi che, nella fattispecie in esame, non sono stati mai affermati in quella sede. Né i principi convenzionali declinati dalla citata sentenza [OSCURATO:PERSONA] possono portare a ritenere sempre sostanzialmente penale una disposizione qualificata come amministrativa dall'ordinamento interno, specie quando, come nella specie, la sanzione sia contenuta nel limite edittale massimo di un milione di euro, stante l'assenza di una afflittività economica particolarmente spinta, e l’illecito contestato non dia luogo ad alcuna sanzione accessoria, di talché non sarebbe possibile una sua equiparazione, quanto a tipologia, severità, incidenza patrimoniale e personale, alle sanzioni appunto irrogate dalla CONSOB per manipolazione del mercato. Da ciò consegue che dalla negazione del carattere sostanzialmente penale della sanzione irrogata deriva la riaffermazione del carattere strettamente amministrativo dell'illecito oggetto del procedimento in esame, da cui consegue l’applicazione del tradizionale principio di questa Corte (cfr. ex multis Cass., Sez. 6 - 2, 28/12/2011, n. 29411, cit.), per il quale, come si è visto, i principi di legalità, irretroattività e di divieto dell'applicazione analogica di cui all'art. 1 legge 24 novembre 1981, n. 689, comportano l'assoggettamento della condotta illecita alla legge del tempo del suo verificarsi, con conseguente inapplicabilità della disciplina posteriore più favorevole. 10. In conclusione, la Corte, dichiarata la fondatezza del primo, secondo, terzo, quarto e quinto motivo di ricorso principale e ritenuta l’infondatezza dei motivi di ricorso incidentale, accoglie il ricorso principale e rigetta quello incidentale,con conseguente cassa zione del la sentenza impugnata (con riferimento al ricorso accolto) ed il derivante rinvio della causa alla Corte d’Appello di Milano, in diversa composizione, anche per le spese del giudizio di legittimità. 11. Considerato il tenore della pronuncia, va dato atto –ai sensi dell’art. 13, comma 1-quater, del D.P.R. n. 115 del 2002 – della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte della ricorrente incidentale(il cui ricorso, infatti, è stato respinto), di un importo a titolo di contributo unificato, pari a quello
Sentenza Cassazione n. 31800/2025 — Fons Iuris — Fons Iuris