Cassazione n. 16243/2026

Appello di Venezia n. 2561/2022 de-positata il 1/12/2022.Numero registro generale 2812/2023Numero sezionale 478/2026Numero di raccolta generale 16243/2026Data pubblicaz ion e 25/05/2026Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del giorno 29/01/2026 dal Consigliere [OSCURATO:PERSONA]. [OSCURATO:PERSONA].[OSCURATO:PERSONA] FATTO1. Con sentenza n. 2561/2022, pubblicata in data 1° dicembre2022, la Corte d'appello di Venezia, nella regolare costituzione dell'ap-pellato MINISTERO DELL'INTERNO - [OSCURATO:PERSONA], ha par-zialmente accolto l'appello proposto da [OSCURATO:PERSONA]-[OSCURATO:PERSONA] avverso la sentenza del Tribunale diVenezia n. 918/2021, pubblicata in data 13 maggio 2021.2. MINISTERO DELL'INTERNO - [OSCURATO:PERSONA] avevaproposto opposizione avverso il decreto ingiuntivo n. 20/2019 del 3gennaio 2019, con il quale gli era stato ingiunto il pagamento, in favoredi [OSCURATO:PERSONA] sociale Onlus (poi divenuta [OSCURATO:PERSONA]-[OSCURATO:PERSONA]), della somma di €1.438.161,27, quale credito portato da fatture emesse dalla Coopera-tiva per i servizi di accoglienza ed assistenza in favore dei cittadinistranieri richiedenti protezione internazionale, nel periodo da giugno asettembre 2018 in forza di due Convenzioni sottoscritte con la Prefet-tura di Venezia.A fondamento dell'opposizione erano stati dedotti in particolare:l'avvenuto parziale pagamento del credito; l'inesigibilità di parte delcredito per il ritardo della Cooperativa nell'invio della documentazioneprobatoria dei servizi resi, come prescritto dal D.M. 18.10.17; l'inesi-stenza del debito per ulteriori somme, in ragione dell'applicazione dipenali contrattuali, dell'intervento sostitutivo della stazione appaltanteper il mancato pagamento dei dipendenti della Cooperativa e dei su-bappaltatori, della pendenza di indagini penali in corso in relazione allagestione dell'appalto.Sez. S1 - R.G. 2812/2023 – CC 29/01/2026 - Pagina nr. 2 di 13Numero registro generale 2812/2023Numero sezionale 478/2026Numero di raccolta generale 16243/2026Data pubblicazione 25/05/2026Costituitasi regolarmente [OSCURATO:PERSONA] – in particolare contestando che il D.M. 18 ottobre2017 venisse ad incidere sugli obblighi di pagamento gravanti sull'Am-ministrazione - il Tribunale di Venezia aveva revocato il decreto ingiun-tivo opposto, anche in ragione di pagamenti parziali eseguiti dall'Am-ministrazione, condannando quest'ultima al pagamento della solasomma di € 268.290,54.3. La Corte d'appello ha accolto il gravame dell'odierna controricor-rente e, in parziale riforma della sentenza impugnata, ha condannatol'odierno ricorrente al pagamento degli interessi ex D. Lgs. n. 231/2002sulla somma capitale di 1.438.161,27 con decorrenza dal sessantesimogiorno dalla trasmissione delle fatture sino al saldo, gravandolo dellespese dei due gradi di giudizio.A tale esito, la Corte territoriale è pervenuta evidenziando che laprevisione di cui all'art. 1, D.M. 18 ottobre 2017, invocata dall'Ammi-nistrazione per giustificare il mancato pagamento delle fatture, costi-tuiva attuazione del disposto di cui all'art. 2, D.L. n. 451/1995 (conv.con Legge n. 563/1995), ed in particolare del comma 3-bis di tale di-sposizione – inserito dall'art. 13-ter, D.L. 50/2017, convertito conLegge n. 96/2017.Alla luce del tenore letterale di tale ultima previsione (“Con le me-desime modalità previste dal comma 3, entro trenta giorni dalla datadi entrata in vigore della presente disposizione, sono individuati gli ob-blighi per la certificazione delle modalità di utilizzo dei fondi di cui alpresente articolo da parte dei soggetti aggiudicatari, attraverso la ren-dicontazione puntuale della spesa effettivamente sostenuta, mediantela presentazione di fatture quietanzate”), la Corte territoriale è giuntaalla conclusione che l'obbligo di rendicontazione da essa previsto nonveniva ad incidere sulla previsione contrattuale di pagamento a 60Sez. S1 - R.G. 2812/2023 – CC 29/01/2026 - Pagina nr. 3 di 13Numero registro generale 2812/2023Numero sezionale 478/2026Numero di raccolta generale 16243/2026Data pubblicazione 25/05/2026giorni dalle fatture, dovendosi ritenere che la rendicontazione sia ne-cessariamente riferita ad un momento successivo al pagamento, comeevidenziato dal riferimento alle “fatture quietanzate”.Ha argomentato, infatti, la Corte che tale riferimento vale ad evi-denziare che il comma 3-bis - a differenza del precedente comma 3 –si riferisce alla successiva fase di controllo della spesa, considerato an-che che “appare evidente che l'appaltatore sosterrà quei costi almenoin gran parte con le somme corrispostegli dallo Stato (infatti, ove cosìnon fosse, gli appalti in tale settore potrebbero essere aggiudicati soloa società dotate di una così ampia patrimonializzazione da poter soste-nere esborsi per centinaia di migliaia di euro in attesa di ricevere i pa-gamenti dello Stato che, come dimostrato da questo e altri contenziositra le parti richiamati nelle rispettive difese, possono intervenire anchemolti mesi dopo l'esecuzione delle prestazioni)”.La Corte d'appello ha comunque osservato che, anche a voler rite-nere che la previsione abbia l'effetto di sospendere l'erogazione deipagamenti all'esito delle verifiche ivi previste, la stessa non avrebbecomunque potuto trovare applicazione perché “finirebbe con l'attribuireall'Amministrazione la facoltà di modificare unilateralmente l'assettocontrattuale, posticipando il termine del pagamento e subordinandoload un'attività ulteriore – l'invio dei giustificativi - non prevista contrat-tualmente ed in violazione della disciplina di cui all'art. 4, D. Lgs. n.231/2002”, previsione da considerarsi norma imperativa, in quanto di-sciplina di derivazione comunitaria, osservando ulteriormente che nep-pure le esigenze di rispetto delle previsioni in tema di contabilità pub-blica valevano a giustificare il ritardo del pagamento delle fatture.4. Per la cassazione della sentenza della Corte d'appello di Veneziaricorre MINISTERO DELL'INTERNO.Sez. S1 - R.G. 2812/2023 – CC 29/01/2026 - Pagina nr. 4 di 13Numero registro generale 2812/2023Numero sezionale 478/2026Numero di raccolta generale 16243/2026Data pubblicaz ion e 25/05/2026Resiste con controricorso [OSCURATO:PERSONA].5. La trattazione del ricorso è stata fissata in camera di consiglio, anorma degli artt. 375, secondo comma, e 380-bis.1, c.p.c.La controricorrente ha depositato memoria.[OSCURATO:PERSONA] DIRITTO1. Il ricorso è affidato a due motivi.1.1. Con il primo motivo il ricorso deduce, in relazione all'art. 360,n. 3, c.p.c., la violazione o falsa applicazione degli artt. 2, D.L. n.451/1995; 13-ter, D.L. n. 50/2017, del D.M. 18 ottobre 2017.Il ricorso censura l'interpretazione che la Corte territoriale ha datodel disposto di cui all'art. 2, comma 3-bis, D.L. n. 451/1995, osser-vando in particolare che il riferimento, contenuto nella previsione, alle“fatture quietanzate” non vale ad evidenziare che l'obbligo di rendicon-tazione si collochi sul piano temporale in un momento successivo alpagamento delle fatture, considerato anche che il riferimento in que-stione concerne non le fatture emesse nei confronti dell'Amministra-zione, bensì quelle emesse nei confronti del gestore per reperire l'in-sieme di beni e servizi.Ribadisce, quindi, che la trasmissione della documentazione atte-stante l'effettiva erogazione delle prestazioni costituisce presuppostoper il pagamento delle fatture emesse dal gestore dei servizi di acco-glienza e assistenza.1.2. Con il secondo motivo il ricorso deduce, in relazione all'art.360, n. 3, c.p.c., la violazione o falsa applicazione degli artt. 2, D.L. n.451/1995, 13-ter, D.L. n. 50/2017, 2, D. Lgs. n. 231/2002, del D.M.18 ottobre 2017.Sez. S1 - R.G. 2812/2023 – CC 29/01/2026 - Pagina nr. 5 di 13Numero registro generale 2812/2023Numero sezionale 478/2026Numero di raccolta generale 16243/2026Data pubblicazione 25/05/2026Si censura l'ulteriore affermazione, contenuta nella decisione impu-gnata, per cui in ogni caso l'art. 2, comma 3-bis, D.L. n. 451/1995 nonpotrebbe trovare applicazione, in quanto attribuirebbe all'Amministra-zione la facoltà di modificare unilateralmente le condizioni del con-tratto, in violazione della disciplina imperativa di cui all'art. 4, D. Lgs.n. 231/2002.Argomenta il ricorso che il meccanismo di cui all'art. 2, comma 3-bis, D.L. n. 451/1995 non determina una modifica dei termini di paga-mento delle fatture, ma introduce - a livello normativo generale - unacondizione di esigibilità che comporta la decorrenza dei termini di pa-gamento dal momento in cui il gestore adempie all'obbligo di trasmis-sione della documentazione giustificativa.Deduce ulteriormente il ricorso che alla fattispecie non risulta inogni caso applicabile il D. Lgs. n. 231/2002, non vertendosi in tema dicontratti con la P.A. bensì del pagamento di un servizio erogato neiconfronti di terzi.2. Il ricorso merita accoglimento in relazione ad entrambi i motiviin cui si viene ad articolare, incidendo entrambi i mezzi su quello checostituisce il residuo tema di contenzioso, avendo nelle more l'Ammi-nistrazione provveduto a corrispondere le sorti capitali richieste, e cioèl'ulteriore debenza degli interessi ex D. Lgs. n. 231/2002, in virtù delritardato pagamento.2.1. Vanno innanzitutto disattese, le eccezioni di inammissibilitàsollevate dalla controricorrente sia nel controricorso sia nella succes-siva memoria ex art. 380-bis.1 c.p.c.Il ricorso, in primo luogo, risulta sufficientemente specifico nel ri-spetto del disposto di cui all'art. 366 c.p.c., offrendo adeguata ricostru-zione della vicenda processuale ed altrettanto adeguata illustrazionedei motivi di ricorso, peraltro incentrati su profili di puro diritto.Sez. S1 - R.G. 2812/2023 – CC 29/01/2026 - Pagina nr. 6 di 13Numero registro generale 2812/2023Numero sezionale 478/2026Numero di raccolta generale 16243/2026Data pubblicazione 25/05/2026In secondo luogo, il ricorso procede alla dovuta censura di tutte lerationes decidendi sulle quali la sentenza impugnata si viene a fondare,ivi compresa la tematica dell'applicazione del D.M. 18 ottobre 2010 edal rapporto di tale fonte con il D. Lgs. n. 231/2002, non senza osser-vare, sin d'ora, che l'impianto motivazionale della decisione impugnataappare imperniato sull'art. 2, comma 3-bis, D.L. n. 451/1995 e nonanche su quanto previsto dal D.M. 18 ottobre 2010, avendo la Corteterritoriale basato le proprie argomentazioni sullo specifico profilo del“controllo successivo” che deriverebbe, appunto, da quanto dispostodall'art. 2, comma 3-bis, D.L. n. 451/1995Ulteriormente, alcun riesame dei profili in fatto posti a fondamentodella decisione impugnata viene sollecitato dal ricorso, il quale, anzi, sicolloca, come già osservato, su un piano di esclusiva censura in diritto.Da ultimo, non ricorrono minimamente i presupposti di cui all'art.360-bis, n. 1), c.p.c., dal momento che il ricorso non viene in alcunmodo a sindacare i principi di questa Corte invocati dalla controricor-rente, ma viene a sollevare profili che non sono oggetto di alcun con-solidato orientamento.2.2. Quanto al primo motivo di ricorso, occorre premettere – perchiarezza – che l'affermazione, contenuta nella decisione impugnata,in ordine all'applicabilità dell'art. 2, comma 3-bis, D.L. n. 451/1995 adentrambe le convenzioni sulla cui base l'odierna controricorrente è ve-nuta ad agire, non è stata oggetto di specifico motivo di ricorso né daparte del ricorrente né da parte della controricorrente.Operata tale premessa, ritiene questa Corte che la decisione impu-gnata abbia operato un inadeguato governo della previsione di cuiall'art. 2, comma 3-bis, D.L. n. 451/1995.Va rammentato che la stessa – introdotta dall'art. 13-ter, D.L. n.50/2017, convertito con Legge n. 96/2017 ‒ viene a prevedere cheSez. S1 - R.G. 2812/2023 – CC 29/01/2026 - Pagina nr. 7 di 13Numero registro generale 2812/2023Numero sezionale 478/2026Numero di raccolta generale 16243/2026Data pubblicazione 25/05/2026“Con le medesime modalità previste dal comma 3, entro trenta giornidalla data di entrata in vigore della presente disposizione, sono indivi-duati gli obblighi per la certificazione delle modalità di utilizzo dei fondidi cui al presente articolo da parte dei soggetti aggiudicatari, attraversola rendicontazione puntuale della spesa effettivamente sostenuta, me-diante la presentazione di fatture quietanzate”.La finalità della previsione appare evidente ed è quella di consentireun adeguato controllo in ordine all'erogazione dei fondi per l'attuazionedegli interventi straordinari disciplinati dallo stesso art. 2, in modo datutelare le inderogabili esigenze di controllo della finanza pubblica fis-sate dall'art. 81 Cost. – e quindi l'esigenza di contenimento della spesacomplessiva delle Amministrazioni pubbliche (cfr. da ultimo Corte cost.n. 195/2024 nonché Corte cost. n. 255/2022, che rammenta che, nelsindacato di costituzionalità, copertura finanziaria ed equilibrio inte-grano una clausola generale in grado di operare pure in assenza dinorme interposte in quanto la forza espansiva dell'art. 81, terzocomma, Cost., presidio degli equilibri di finanza pubblica, si sostanziain una vera e propria clausola generale in grado di colpire tutti gli enun-ciati normativi causa di effetti perturbanti la sana gestione finanziariae contabile) ‒ e da evitare l'erogazione di somme ai soggetti che svol-gono materialmente l'attività di assistenza, in assenza di concreta at-tività da parte di questi ultimi.Il meccanismo della previsione in esame, quindi, viene a subordi-nare l'erogazione dei fondi all'esito della trasmissione della documen-tazione fiscale idonea a far verificare l'effettiva sussistenza degliesborsi dedotti da parte dei soggetti che vengono a svolgere le attivitàdi assistenza, consentendo, tramite la trasmissione medesima, lo svol-gimento, da parte dell'Amministrazione, di un'attività di controllo sullefatture che tali esborsi devono concretamente comprovare.Sez. S1 - R.G. 2812/2023 – CC 29/01/2026 - Pagina nr. 8 di 13Numero registro generale 2812/2023Numero sezionale 478/2026Numero di raccolta generale 16243/2026Data pubblicazione 25/05/2026In tal modo, evidentemente, si assicura l'esigenza che l'erogazionedei fondi sia operata in relazione a esborsi concretamente effettuati, inmodo da salvaguardare non solo le già richiamate esigenze di equilibriodella finanza pubblica, ma anche una corretta distribuzione delle risorsedel Fondo stesso, le quali, altrimenti, potrebbero essere distolte dalrimborso di attività effettivamente svolte in favore di attività prive diconcreto riscontro anche solo fiscale.Individuata in tal modo la ratio della previsione, risulta ravvisabileuna fallacia almeno duplice del percorso interpretativo seguito dallaCorte territoriale.In primo luogo, infatti, non risulta ravvisabile alcuna differenza –sul piano delle esigenze di controllo – tra il comma 3 ed il comma 3-bis, come invece opinato dalla Corte veneta: in senso esattamente op-posto, milita, anzi, il dato dell'interpretazione squisitamente letteraledella previsione, per cui il comma 3-bis opera un richiamo espresso alle“medesime modalità previste dal comma 3”, rimettendo pertanto allefonti secondarie il duplice compito di individuare criteri e modalità diutilizzo ed erogazione dei fondi (comma 3) ed obblighi per la certifica-zione delle modalità di utilizzo dei fondi da parte dei soggetti aggiudi-catari (comma 3-bis).Si delinea in tal modo un sistema unitario – seppur costruito connormazione cronologicamente non sincronica – che viene a prevedereuna disciplina complessiva sia delle modalità di utilizzo dei fondi siadella loro rendicontazione, evidenziando, anzi, lo stretto nesso che –del tutto ragionevolmente ‒ intercorre tra i due profili.In secondo luogo, appare del tutto fragile la tesi per cui i gestoridegli interventi verrebbero a finanziarsi ex ante proprio con i fondi ero-gati dallo Stato, risultando altrimenti privi delle necessarie risorse peroperare: è sufficiente osservare che, ragionando in tal modo, l'eroga-Sez. S1 - R.G. 2812/2023 – CC 29/01/2026 - Pagina nr. 9 di 13Numero registro generale 2812/2023Numero sezionale 478/2026Numero di raccolta generale 16243/2026Data pubblicazione 25/05/2026zione dei fondi dovrebbe avvenire non solo a favore di operatori prividei minimi mezzi finanziari per svolgere il compito di assistenza maanche per un ammontare che non sarebbe determinabile ex ante - nonessendo né appurate né preventivabili le spese concretamente affron-tate - di fatto precludendo qualsiasi possibilità di controllo preventivosull'erogazione dei fondi medesimi, con esiti del tutto distonici rispettoalle finalità poc'anzi messe in rilievo.La fragilità dell'interpretazione seguita dalla decisione impugnata,del resto, si palesa in misura anche maggiore ove si tenga conto delfatto che la stessa sentenza della Corte veneziana sembra equivocarein ordine all'effettivo significato del riferimento alla “presentazione difatture quietanzate”, giacché quest'ultimo non pertiene alla fattura-zione dell'erogazione dei fondi – come sembra opinare la Corte mede-sima – bensì alla fatturazione degli oneri precedentemente affrontatidal gestore e quindi alla dimostrazione contabile-fiscale dell'effettivasussistenza degli esborsi, come correttamente dedotto dall'odierno ri-corrente.In conclusione, quindi, deve affermarsi il principio per cui l'art. 2,comma 3-bis, D.L. n. 451/1995 viene a delineare un meccanismo direndicontazione propedeutica alla effettiva erogazione dei fondi perl'attuazione degli interventi straordinari di cui al medesimo art. 2,comma 1, D.L. n. 451/1995, rispondente ad esigenza di tutela com-plessiva della finanza pubblica, in generale, e di razionale e correttadistribuzione dei fondi, in particolare, con la conseguenza che, comeprevisto dallo stesso art. 2, comma 3-bis, D.L. n. 451/1995, l'eroga-zione della quota del Fondo al singolo operatore è subordinata alla pre-via presentazione delle fatture quietanzate, attestanti gli oneri effetti-vamente affrontati dall'operatore medesimo per lo svolgimento dei ser-Sez. S1 - R.G. 2812/2023 – CC 29/01/2026 - Pagina nr. 10 di 13Numero registro generale 2812/2023Numero sezionale 478/2026Numero di raccolta generale 16243/2026Data pubblicazione 25/05/2026vizi in favore dei cittadini stranieri richiedenti protezione internazio-nale.2.3. Parimenti fondato risulta il secondo motivo, il quale viene in-vece a censurare la seconda ratio decidendi esposta dalla sentenza im-pugnata.La Corte d'appello, infatti, ha erroneamente ritenuto di inquadrarenell'ambito di un unilaterale – e quindi non consentito – differimentodei termini di pagamento quella che invece – come correttamente ar-gomentato in ricorso – costituisce una semplice condizione di esigibilitàdel credito per gli oneri affrontati nell'attività correlate agli interventistraordinari.La semplice lettura dell'art. 2, comma 3-bis, D.L. n. 451/1995, in-fatti, vale ad evidenziare che la liquidazione della quota del Fondo acopertura degli oneri è subordinata alla presentazione del rendicontotramite la trasmissione delle fatture quietanzate, potendo quindi il pa-gamento di tali oneri essere richiesto solo una volta prestata ottempe-ranza all'obbligo di rendicontazione.Non valgono a superare tale ricostruzione le deduzioni della contro-ricorrente in ordine alla supposta prevalenza delle previsioni contrat-tuali sulla normativa di rango secondario.In primo luogo, infatti, si deve osservare che a rilevare è, semmai,proprio la norma di legge primaria costituita dall'art. 2, comma 3-bis,D.L. n. 451/1995, la quale prevale sulla fonte secondaria e risulta ingrado di etero-integrare, ex art. 1374 c.c., le previsioni contrattuali.In secondo luogo, va evidenziato che un riscontro finale a tale rico-struzione può rinvenirsi proprio nelle previsioni delle due convenzioniconcluse tra le parti – almeno nella parte in cui le stesse sono stateriprodotte dalla stessa controricorrente – dal momento che l'esame ditali previsioni vale ad evidenziare che anch'esse subordinavano il pa-Sez. S1 - R.G. 2812/2023 – CC 29/01/2026 - Pagina nr. 11 di 13Numero registro generale 2812/2023Numero sezionale 478/2026Numero di raccolta generale 16243/2026Data pubblicaz ion e 25/05/2026gamento degli oneri economici – id est della quota del Fondo – allapresentazione dei documenti contabili, per di più corredati dal pro-spetto riepilogativo delle presenze e dall'attestazione ex art. 47, d.P.R.n. 445/2000 delle presenze effettive.Dette pattuizioni, quindi, costituivano conferma – e non deroga,come argomentato dalla controricorrente – della previsione di cuiall'art. 2, comma 3-bis, D.L. n. 451/1995, la quale, a propria volta,veniva – come già osservato ‒ ad eterointegrare il regolamento con-trattuale ex art. 1374 c.c., condizionando il rimborso degli oneri affron-tati alla presentazione della relativa documentazione fiscale, peraltrooperando un richiamo generale alle procedure di pagamento dellespese a carico delle Amministrazioni statali “nei limiti delle risorse as-segnate”.Anche le previsioni negoziali, quindi, venivano palesemente ad evi-denziare una sequenza costituita: I) dalla presentazione delle fatturequietanzate emesse dai terzi al gestore (ed accompagnata dall'ulterioredocumentazione eventualmente prevista dalle singole convenzioni); II)dalla presentazione ulteriore della fattura emessa dall'operatore neiconfronti dell'Amministrazione in relazione alle prestazioni svolte; III)dal termine di sessanta giorni assegnato all'Amministrazione per il pa-gamento di tale fattura.Termine che, tuttavia, veniva a postulare l'esigibilità del credito – equindi l'avvenuta trasmissione della rendicontazione in ordine allaspesa effettivamente sostenuta – ed in assenza della quale non potevainiziare a decorrere, risultando pertanto neppure configurabile unamora debendi.[OSCURATO:PERSONA] di merito, quindi, avrebbe dovuto verificare nel concretoil momento in cui le somme richieste dall'odierna controricorrenteerano divenute esigibili, momento che avrebbe potuto essere indivi-Sez. S1 - R.G. 2812/2023 – CC 29/01/2026 - Pagina nr. 12 di 13Numero registro generale 2812/2023Numero sezionale 478/2026Numero di raccolta generale 16243/2026Data pubblicazione 25/05/2026duato nelle scadenze delle fatture emesse dall'odierna controricorrentesolo ove fosse già avvenuta la trasmissione della documentazione pre-vista dall'art. 2, comma 3-bis, D.L. n. 451/1995 – nonché quella even-tualmente prevista dalla convenzione tra le parti ‒ risultando altrimentitale scadenza differita al momento della trasmissione effettiva delladocumentazione medesima.3. Il ricorso deve quindi essere accolto e la decisione impugnatadeve essere cassata con rinvio alla Corte d'appello di Venezia, in di-versa composizione, la quale, nel conformarsi ai principi qui individuati,provvederà a regolare le spese anche del presente giudizio di legitti-mità. P.Q.MLa Corte accoglie il ricorso, cassa l'impugnata sentenza e rinvia,anche per le spese del giudizio di cassazione, alla Corte d'appello diVenezia, in diversa composizione.Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Sezione PrimaCivile della Corte Suprema di Cassazione, il giorno 29 gennaio 2026.Il PresidenteGUIDO MERCOLINOSez. S1 - R.G. 2812/2023 – CC 29/01/2026 - Pagina nr. 13 di 13