Cassazione n. 31312/2022

la seguente ORDINANZA sul ricorso iscritto al n. 27058/2021 R.G. proposto da [OSCURATO:PERSONA], rappresentato e difeso dall'Avv. [OSCURATO:PERSONA] e dall'Avv. [OSCURATO:PERSONA]; - ricorrente - contro [OSCURATO:PERSONA] del Consiglio dei Ministri, Ministero dell'Istruzione, dell'Università e della Ricerca, Ministero della Salute; - intimati - avverso la sentenza della Corte d'appello di Roma n. 2959/2021, depositata il 22 aprile 2021. Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 27 settembre 2022 dal [OSCURATO:PERSONA]. [OSCURATO:PERSONA] 1. Il dott. [OSCURATO:PERSONA] convenne davanti al Tribunale di Roma il Ministero dell'Istruzione, dell'Università e della Ricerca, il Ministero della Salute, lo Stato della Repubblica Italiana, e l'Università degli Studi di Roma "[OSCURATO:PERSONA]" chiedendone la condanna al risarcimento dei danni conseguenti alla mancata attuazione delle direttive europee 75/362/CEE, 75/363/CEE e 82/76/CEE, in tema di adeguata retribuzione spettante per la frequenza del corso di specializzazione in Allergologia negli anni 1988, 1989 e 1990. Con sentenza n. 2598/2010 del 6 febbraio 2020 il Tribunale rigettò la domanda per intervenuta prescrizione. 2. La Corte d'appello di Roma, con sentenza n. 2959/2021, depositata in data 22 aprile 2021, ha rigettato l'appello. 3. Avverso tale decisione [OSCURATO:PERSONA] propone ricorso con due mezzi. Le amministrazioni intimate non svolgono difese nella presente sede. Essendo state ritenute sussistenti le condizioni per la trattazione del ricorso ai sensi dell'art. 380-bis cod. proc. civ., il relatore designato ha redatto proposta, che è stata notificata alle parti unitamente al decreto di fissazione dell'adunanza della Corte. [OSCURATO:PERSONA] 1. Con il primo motivo il ricorrente denuncia, ai sensi dell'art. 360, comma primo, num. 3, cod. proc. civ., «violazione e/o falsa applicazione della Direttiva n. 82/76/CEE, del 26.01.1982, ex art. 360, n. 3, c.p.c. Termine di prescrizione». Sostiene, in sintesi, che la decorrenza del termine decennale di prescrizione non poteva essere individuata nella data di entrata in vigore della legge 19 ottobre 1999, n. 370, dal momento che questa legge non era attuativa delle [OSCURATO:PERSONA] ma dettava una mera norma di sanatoria per i soggetti la cui posizione era stata definita dalla giurisprudenza amministrativa. Essa piuttosto avrebbe dovuto essere individuata nella data di entrata in vigore della direttiva n. 2005/36/CEE che, oltre a dettare, agli artt. 25 e 26, una nuova disciplina per i medici specializzati, all'art. 62, ha previsto l'abrogazione della direttiva n. 93/16/CEE, a decorrere dal 20 ottobre 2007 (data dell'entrata in vigore), da ciò discendendo che, anche per effetto dell'abrogazione dell'art. 44, dal 20.10.2007, è cessato l'obbligo dello Stato Italiano di adempiere, sia pure tardivamente, a quanto previsto nelle direttive 75/362/CEE, 75/363/CEE, 82/76/CEE. Il giudice di merito avrebbe quindi errato, mancando di considerare che la prescrizione non avrebbe potuto farsi decorrere se non da quando sarebbero state elise le incertezze giurisprudenziali di settore, ovvero, quanto meno, nel 2005 sulla giurisdizione, nel 2009 sull'azione esperibile e la stessa sua prescrizione, nel 2011 sulla legittimazione passiva unica dello Stato. 2. Con il secondo motivo il ricorrente denuncia, in subordine, con riferimento all'art. 360, comma primo, num. 3, cod. proc. civ., violazione e/o falsa applicazione degli artt. 91 e 92 cod. proc. civ. per avere la Corte d'appello omesso di compensare le spese processuali, sussistendone nella specie i presupposti trattandosi — egli assume — «di una materia nuova nonché soggetta ad evoluzione giurisprudenziale tanto da far cadere in errore scusabile l'appellante». 3. Il primo motivo è inammissibile, a norma dell'art. 360-bis, n. 1, cod. proc. civ.. Come noto, infatti, la giurisprudenza di questa Corte ha da tempo chiarito che il diritto al risarcimento del danno da inadempimento della direttiva n. 82/76/CEE, riassuntiva delle direttive n. 75/362/CEE e n. 75/363/CEE, insorto in favore dei soggetti che avevano seguito corsi di specializzazione medica iniziati, dopo l'applicabilità del regime eurounitario ed entro l'anno accademico 1990-1991, in condizioni tali che, se detta direttiva fosse stata attuata, avrebbero acquisito i diritti da essa previsti, si prescrive nel termine di dieci anni decorrente dal 27 ottobre 1999, data di entrata in vigore dell'art. 11 della legge 19 ottobre 1999, n. 370 (Cass., nn. 10813, 10814, 10815, 10816 del 2011; Cass. n. 20/03/2014, n. 6606, Cass., 15/11/2016, n. 23199: indirizzo sempre confermato, da ormai innumerevoli successivi arresti, come, ad esempio, per segnalare solo i più recenti Cass. n. 8096 del 2022, Cass. n. 39421 del 2021, Cass. n. 1589 del 2020, Cass. n. 18961 del 2020, Cass. n. 14112 del 2020, Cass. n. 16452 del 2019, Cass. S.U. n. 30649 del 2018 e, da ultimo, anche dalla recentissima Cass. Sez. U. n. 18640 del 09/06/2022). Tale indirizzo, giova rammentare, si è consolidato sulla base del rilievo — evidentemente non ben compreso nella pronuncia di merito evocata in ricorso — secondo il quale «a seguito della tardiva ed incompleta trasposizione nell'ordinamento interno delle direttive n.75/362/CEE e n. 82/76/CEE, relative al compenso in favore dei medici ammessi ai corsi di specializzazione universitari - realizzata solo con il D.Lgs. 8 agosto 1991, n. 257 - è rimasta inalterata la situazione di inadempienza dello Stato italiano in riferimento ai soggetti che avevano maturato i necessari requisiti nel periodo che va dal 1 gennaio 1983 al termine dell'anno accademico 1990-1991. La lacuna è stata parzialmente colmata con la L. 19 ottobre 1999, n. 370, art. 11, che ha riconosciuto il diritto ad una borsa di studio soltanto in favore dei beneficiari delle sentenze irrevocabili emesse dal giudice amministrativo; ne consegue che tutti gli aventi diritto ad analoga prestazione, ma tuttavia esclusi dal citato art. 11, hanno avuto da quel momento la ragionevole certezza che lo Stato non avrebbe più emanato altri atti di adempimento alla normativa Europea. Nei confronti di costoro, pertanto, la prescrizione decennale della pretesa risarcitoria comincia a decorrere dal 27 ottobre 1999, data di entrata in vigore del menzionato art. 11».Né potrebbe sostenersi che il leading case del 2011 abbia preso in considerazione un termine prudenziale in ottica di conformità comunitaria, in ragione di quanto allora esaminabile, e tale da essere comunque sufficiente a respingere, in quel tempo, l'eccezione di prescrizione, e che, invece, solo successivamente al 1999 la giurisprudenza di questa Corte ha escluso quelle incertezze inibenti la decorrenza della prescrizione in pregiudizio del danneggiato, relative ad aspetti quali: l'individuazione della giurisdizione, se ordinaria o amministrativa; la natura dell'azione esperibile, se contrattuale o aquiliana; il termine di prescrizione; l'individuazione del legittimato passivo della domanda, se solo lo Stato o meno. Detti argomenti — come già questa Corte ha più volte avuto modo di rimarcare — sono del tutto infondati e inidonei a indurre a un ripensamento della stabile nomofilachia richiamata e, infatti, per un verso confermata in tempi ben susseguenti al 2011, per altro verso tale da non potersi più riferire solo al rigetto dell'eccezione di prescrizione allora effettuato. 3.1. È appena il caso di osservare che la questione della giurisdizione non incide affatto sulla consapevolezza della cristallizzazione della lesione e quindi sulla possibilità, per il danneggiato, di interrompere la sua inerzia e il decorso dell'estinzione prescrizionale che, come noto, non ha bisogno di iniziative giurisdizionali ma può ben essere stragiudiziale. 3.2. Per lo stesso motivo non ha alcun rilievo l'individuazione della natura dell'azione esperibile mentre la più ampia durata decennale della stessa, quale ricostruita, fa sì che la sua determinazione non abbia avuto alcun riflesso sulla maturazione della stessa. 3.3. Quanto alla legittimazione passiva — premesso che è dello Stato in persona della [OSCURATO:PERSONA] del consiglio dei Ministri, mentre l'evocazione in giudizio di un diverso organo statuale, qui in ogni caso contestuale alla prima, non si traduce nella mancata instaurazione del rapporto processuale, costituendo una mera irregolarità, sanabile ai sensi dell'art. 4 della legge n. 260 del 1958 (Cass., Sez. U., 27/11/2018, n. 30649), sicché solo se diretta nei confronti della sola Università l'interruzione della prescrizione risulta inidonea (Cass., 25/07/2019, n. 20099) — nella fattispecie non emerge, né è dedotta, un'eventuale attività interruttiva nei confronti dell'ente universitario o altri soggetti, fermo restando che dalla stessa normativa del 1999 doveva ragionevolmente desumersi che il destinatario del credito era individuabile nell'amministrazione statale e non nell'autonomia universitaria. 3.4. Quanto poi alla remunerazione, va ribadito che a séguito dell'intervento con il quale il legislatore - dettando l'art. 11 della legge 19 ottobre 1999, n. 370 - ha effettuato una aestimatio del danno, alla precedente obbligazione risarcitoria per mancata attuazione delle direttive si è sostituita un'obbligazione satisfattiva avente natura di debito di valuta, iscritta in una cornice di disciplina comunitaria nella quale non è rinvenibile una definizione di retribuzione adeguata, né sono posti i criteri per la determinazione della stessa, come ribadito - ferma, pure in chiave CEDU, la non irrisorietà della quantificazione nazionale - anche dalla pronuncia, evocata in ricorso, della Corte di giustizia, 24 gennaio 2018, C-616/16 e C617-16 (cfr. Cass., 24/01/2020, n. 1641, cui si rimanda per una più ampia ricostruzione giurisprudenziale). Quanto sopra è in linea con ciò che si deve dire per la disciplina del trattamento economico dei medici specializzandi di cui all'art. 39 del d.lgs. n. 368 del 1999, applicabile, per effetto di ripetuti differimenti, in favore dei medici iscritti alle scuole di specializzazione a decorrere dall'anno accademico 2006-2007 e non a quelli iscritti negli anni antecedenti, che, ove a regime secondo la normativa statale di recepimento, restano soggetti alla disciplina di cui al d.lgs. n. 257 del 1991, sia sotto il profilo ordinamentale che economico, giacché, in particolare, la direttiva n. 93/16, rispetto alla quale quella n. 2005/36 nulla sposta, non ha introdotto alcun nuovo e ulteriore obbligo con riguardo alla misura della borsa di studio (Cass.14/03/2018, n. 6355, e le moltissime successive conformi, quale, solo a titolo esemplificativo, Cass., 24/05/2019, n. 14168). Ciò per dire che non è individuabile alcun momento in cui si è stabilita una remunerazione adeguata da valutarsi come la sola recettiva della disciplina unionale, tale da poter concludere, anche in tesi, che esclusivamente a far data da allora avrebbe potuto decorrere la prescrizione. 4. Come desumibile dai rilievi appena fatti, non vi è alcuna incertezza, sulla questione qui in scrutinio, che imponga il rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia dell'Unione Europea. Anche su tale versante questa Corte ha infatti avuto modo di evidenziare — da ultimo, compiutamente, con la già cit. Cass. Sez. U.n. 18640 del 2022 — come, alla luce della giurisprudenza della Corte di Giustizia che si è occupata della decorrenza e del dies a quo della prescrizione in relazione alla posizione dei medici specializzandi, ed in particolare dalle sentenze CGUE, 19 maggio 2011, C-452/09, Iaia e CGUE, 24 marzo 2009, C-445/06, [OSCURATO:PERSONA], non emerga un potenziale contrasto tra la soluzione adottata e il principio di effettività tutelato dal diritto Europeo, in quanto essa appare ampiamente rispettosa del richiamo a termini di prescrizione "ragionevoli", mediante i quali sia garantita l'adeguatezza dei mezzi di tutela a fronte di un'azione giurisdizionale proposta da un singolo per ottenere la tutela dei diritti conferiti da una direttiva comunitaria. Per quanto già detto, nella specie, a partire dal 27 ottobre 1999 nessuna norma dell'ordinamento interno impediva ak i odierni) gY ricorrente9(di promuovere un giudizio per domandare il risarcimento del danno da tardiva attuazione delle direttive comunitarie, e — può anche aggiungersi — nessun dubbio poteva sussistere su quale fosse il soggetto tenuto a rispondere di tale danno (lo Stato), e che qualsiasi eventuale incertezza circa l'individuazione del giudice munito di giurisdizione a conoscere della relativa domanda non poteva impedire il decorso della prescrizione, dal momento che qualsiasi eventuale errore poteva essere rimediato mediante lo strumento del regolamento di giurisdizione (v. in termini, da ultimo, Cass.02/12/2021, n. 38109, in motivazione, § 20.1, pagg. 19-20). 5. Né la soluzione adottata può dirsi contrastare con i principi affermati dalla giurisprudenza della Corte Europea dei diritti dell'uomo, in particolare laddove afferma e tutela il diritto di accesso al tribunale, sancito dall'art. 6, par. 1 della Convenzione. Dalla giurisprudenza sul punto si ricava che il diritto di accesso ad un tribunale deve essere sì «concreto ed effettivo» (Bellet c. Francia, 4.12.1995; Zubac c. Croazia, 5.4.2018) ed offrire alla persona «una chiara e concreta possibilità di opporsi ad un atto che costituisce un'ingerenza nei suoi diritti» (Bellet c. Francia, cit.; [OSCURATO:PERSONA] c. Portogallo, 10.4.2003; Fazliyski c. Bulgaria, 16.7.2013). [OSCURATO:PERSONA] ha però ripetutamente sottolineato che le norme che disciplinano le formalità e i termini da rispettare al fine della presentazione di un ricorso o di una domanda di riesame giudiziario sono finalizzate ad assicurare la corretta amministrazione della giustizia e in particolare il rispetto del principio della certezza del diritto (Canete de Goni c. Spagna, 15.10.2003), sottolineando la necessità per i tribunali nell'applicare le norme procedurali di evitare sia l'eccessivo formalismo che l'eccessiva flessibilità che vanificherebbe i requisiti procedurali stabiliti dalla legge ([OSCURATO:PERSONA] ad altri c. Turchia, 30.4.2017). In relazione in particolare ai termini di prescrizione, la Cedu ([OSCURATO:PERSONA] e altri c. Spagna, 30.4.2000) si è limitata ad affermare che il diritto di instaurare un'azione o di proporre appello deve sorgere a decorrere dal momento in cui le parti hanno potuto effettivamente essere informate di una decisione giudiziaria che impone loro un obbligo o lede potenzialmente i loro legittimi diritti o interessi. Non appare dunque ipotizzabile nel caso di specie la possibilità di una violazione dell'art. 6 della Convenzione, solo se si consideri che la prescrizione del diritto al risarcimento del danno per tardiva attuazione delle direttive comunitarie è fissata in dieci anni, secondo la chiara indicazione fornita dalle Sezioni Unite (Cass. Sez. U. n. 9147 del 17/04/2009) e che il diritto era esercitabile immediatamente, non necessitando della proposizione preventiva dell'azione davanti al giudice amministrativo, trattandosi di diritto autonomo, scaturente dalla condotta dello Stato italiano (in termini, in motivazione, Cass. Sez. U. n. 18640 del 2022, cit.). 7. Né può giovare il richiamo a pronunce di merito che non si conformano all'univoco indirizzo della S.C., sulla base di argomenti che, come s'è visto, risultano però da questa esaminati e confutati o comunque con essa incompatibili. Non è pensabile, invero, che l'art. 360-bis num. 1 cod. proc. civ. abbia come presupposto che i precedenti della Corte di cassazione - e ciò ancorché si tratti di un solo precedente, ma non è questo, come detto, il caso in esame - si debbano considerare rilevanti ai fini della sua applicazione solo a condizione che abbiano riscosso «successo» univoco nella giurisprudenza di merito e non invece se non abbiano dispiegato efficacia persuasiva in modo univoco, cioè se abbiano incontrato «resistenze» nella giurisprudenza di merito: invero, se nel dibattito insorto nella giurisprudenza di merito sono emersi argomenti per superare i precedenti della Corte, il ricorrente in Cassazione li dovrà prospettare sempre per postulare il superamento dei medesimi; se, invece, nella giurisprudenza di merito i precedenti siano stati contraddetti in spregio della nomofilachia sulla base di argomenti già discussi e disattesi dai precedenti di legittimità, il ricorrente non potrà pretendere di formulare il suo ricorso semplicemente adducendo tale situazione, che, pur non essendo il nostro ordinamento improntato al regime c.d. dello stare decisis, si pone - senza argomenti - in manifesto contrasto con la funzione nomofilattica attribuita alla Corte di cassazione (cfr., in motivazione, Cass. 29/09/2015, n. 19231 e, negli stessi termini, da ultimo, sempre in motivazione, Cass. 11/02/2022, nn. 4580-4582). 8. Il secondo motivo è anch'esso inammissibile, ai sensi dell'art. 360-bis n. 1 cod. proc. civ.. È sufficiente al riguardo rilevare che, da un lato, la condanna è correttamente basata sul principio di soccombenza, nella specie ravvisabile interamente a carico dell'appellante, e, dall'altro, la possibilità nondimeno di compensare in tutto o in parte le spese, in presenza dell'alternativo presupposto di cui al secondo comma dell'art. 92 cod. proc. civ., nel testo vigente al momento della introduzione della causa, costituisce una facoltà rimessa al giudice, il cui mancato esercizio, come nella specie, per pacifico indirizzo, non è sindacabile nel giudizio di legittimità (Cass. Sez. U. 15/07/2005, n. 14989; Cass. 07/03/2001, n. 3272 e successive numerose conformi). 9. Il ricorso deve essere pertanto dichiarato inammissibile. Non avendo le amministrazioni intimate svolto difese nella presente sede, non v'è luogo a provvedere in ordine alle spese. 9. Va dato atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente, ai sensi dell'art. 13, comma 1- quater, d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, nel testo introdotto dall'art. 1, comma 17, legge 24 dicembre 2012, n. 228, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato, in misura pari a quello previsto per il ricorso, ove dovuto, a norma dell'art. 1-bis dello stesso art. 13. P.Q.M. dichiara inammissibile il ricorso. Ai sensi dell'art. 13 comma 1-quater del d.P.R. n. 115 del 2002, dà atto della sussistenza dei presupposti process