Cassazione n. 04664/2026

la seguente ORDINANZA sul regolamento preventivo di giurisdizione, iscritto al n. 1890/2025 R.G., proposto da: [OSCURATO:PERSONA]’ [OSCURATO:PERSONA] D’AOSTA – ATIVAs.p.a., in persona del Presidente. e legale rappresentante pro tempore, prof. [OSCURATO:PERSONA], rappresentata e difesa, per procura speciale in atti, dagli avv.ti Arturo CANCRINI (PEC: [OSCURATO:EMAIL]) e [OSCURATO:PERSONA] GESMUNDO (PEC: [OSCURATO:EMAIL]), ed elettivamente domiciliata presso lo studio legale del predetto primo difensore, sito in Roma, alla piazza [OSCURATO:PERSONA] n. 101; -ricorrente - contro [OSCURATO:PERSONA] E [OSCURATO:PERSONA], in persona del Ministro pro tempore, domiciliato in Roma, alla via dei Portoghesi n. 12, presso l’Avvocatura Generale dello Stato (pec: [OSCURATO:EMAIL]), che lo rappresenta e difende; -controricorrente - udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 7 ottobre 2025 dal [OSCURATO:PERSONA]; lette le conclusioni scritte del Pubblico Ministero, in persona del [OSCURATO:PERSONA] Procuratore Generale, dott.ssa [OSCURATO:PERSONA] [OSCURATO:PERSONA], che ha chiesto di accogliere il ricorso e di affermare la giurisdizione del giudice ordinario. [OSCURATO:PERSONA] 1. [OSCURATO:PERSONA] Valle d’Aosta –ATIVAs.p.a., (di seguito, breviter, ATIVA) ha premesso che: -gestisce, in regime di concessione, una tratta autostradale che attraversa il territorio di Torino e Vercelli; -il rapporto, regolato dalla “[OSCURATO:PERSONA]” prevista dall’art. 2, comma 82, del d.l. n. 262del 2006, sottoscritta il 7 novembre 2007 e resa efficace con legge n. 101del 2008, seppur scaduto il 31 agosto 2016, è proseguito fino al 1° dicembre 2024, “secondo i termini e le modalità previste dalla convenzione vigente in modo da garantire l’espletamento del servizio autostradale senza soluzione di continuità”, su espressa disposizione del concedente, attualmente il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti (di seguito, breviter, MIT), in attesa del subentro del nuovo concessionario; -stante la sistematica inadempienza del concedente agli obblighi scaturenti dalla concessione, aveva agito giudizialmente dinanzi al Tribunale di Torino sia nei confronti del MIT che del Ministero dell’economia e delle finanze, per sentirle condannare, fra le altre cose, a risarcire il danno subìto per l’inadempimento all’obbligo di tempestiva approvazione dei progetti degli interventi previsti in concessione, nonché, più in generale degli investimenti necessari, nonché all’obbligo di pagare l’indennizzo previsto dall’art. 5 della Convenzione, e dalle ulteriori pattuizioni intervenute nel corso del rapporto; - il giudizio si era concluso in senso parzialmente favorevole ad essa ricorrente con la sentenza del predetto Tribunale, Sezione specializzata per le imprese, n. 4732/2021, che, in via preliminare, aveva dichiarato la giurisdizione del giudice ordinario con statuizione divenuta definitiva per omessa impugnazione da parte del MIT che aveva sollevato la relativaeccezione; - aveva nuovamente citato in giudizio il MIT dinanzi al predetto Tribunale per sentirlo condannare al rimborso del costo sostenuto da ATIVAper gli interventi realizzati dopo il 31 dicembre 2017, oltre che a risarcirle il pregiudizio subìto per l’impossibilità di usufruire del rendimento del capitale in essi investito nel periodo interinale (tra la scadenza della concessione e il subentro del nuovo gestore), pur in assenza di esplicita approvazione di alcuni progetti da parte del Ministero; - aveva , inoltre , impugnato dinanzi al TAR Piemonte il provvedimento M_INF-SVCA-26165 del 4.10.2021 con cui il Ministero delle infrastrutture e mobilità sostenibili, ora MIT, pur approvando la perizia di variante tecnica presentata dalla ATIVA nell’ambito dell’esecuzione degli “Interventi di miglioramento del [OSCURATO:PERSONA] 2 sull’[OSCURATO:PERSONA]Santhià”, non aveva riconosciuto ad investimento gli importi dei lavori aggiuntivi, previsti nella predetta perizia, quale utile investimento nell’ambito del rapporto concessorio; -gli investimenti cui si riferisce il ricorso promosso dinanzi al TAR Piemonte sono compresi tra i costi dei quali ATIVA ha chiesto il riconoscimento nel giudizio civile promosso dinanzi al tribunale di Torino ed ivi ancora pendente, in cui aveva chiesto la condanna del MIT a rimborsarle i costi sostenuti dopo il 31 dicembre 2017 per gli interventi realizzati senza attendere l’approvazione del progetto, nonché il risarcimento del danno subìto per il mancato riconoscimento del diritto alla remunerazione contrattuale sui medesimi investimenti, oltre che per gli interventi di manutenzione ulteriori rispetto alle previsioni dei PEF approvati, sostenuti nel medesimo periodo; - seppur nessuna delle parti aveva eccepito il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, in ragione di quanto appena detto, e sul rilievo che questa Suprema Corte aveva dichiarato l’ammissibilità di numerosi altri ricorsi promossi ex art. 41 cod. proc. civ. con riferimento al medesimo rapporto concessorio e su questioni del tutto analoghe a quelle poste nel giudizio promosso dinanzi al giudice amministrativo, dichiarando la giurisdizione del giudice ordinario, sussistevano ragionevoli e fondati dubbi sulla correttezza della scelta compiuta con l’atto introduttivo del giudizio; tutto ciò premesso, con il ricorso in esame ha proposto regolamento preventivo di giurisdizione chiedendo a questa Suprema Corte di individuare il giudice munito di giurisdizione. 2. Si è costituitocon controricorso il MIT che ha chiesto dichiararsi la giurisdizione del giudice amministrativo. 3. La ricorrente ha depositato memoria illustrativa. 4. Il Pubblico Ministero ha depositato requisitoria scritta chiedendo che venga dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario. [OSCURATO:PERSONA] 1. Il ricorso ripropone la questione di giurisdizione in relazione a controversia del tutto sovrapponibile, per identità di parti e di questioni, aventi origine dal medesimo rapporto concessorio, a quelle decise da queste Sezioni unite in numerose precedenti pronunce, indicate dalla stessa parte ricorrente a pag. 17del ricorso, che, previa dichiarazione di ammissibilità del ricorso per regolamento, hanno individuato nel giudice ordinario quello munito di giurisdizione sulla controversia. Ci si riferisce, in particolare, alle pronunce di queste Sezioni unite nn. 20088/2024, 34277/2023, 34273/2023, 34269/2023, 34266/2023, 34264/2023, 34258/2023, 33980/2023, 31104/2023, 25437/2023, 25432/2023, 25427/2023), le cui argomentazioni vengono di seguito richiamate in quanto condivise dal Collegio. 2. Va preliminarmente dichiarata l’ammissibilità del presente regolamento, non rilevando la circostanza, affermata dallaricorrente, che «nessuno ha eccepito il difetto di giurisdizione del [OSCURATO:PERSONA]» (ricorso, pag. 13), in quanto «la natura oggettiva dell’interesse alla corretta soluzione della questione di giurisdizione implica la legittimazione ad accedere al giudice regolatore della giurisdizione con lo strumento del regolamento preventivo, ai sensi dell’art. 41 cod. proc. civ. (cui fa rinvio l’art. 10 cod. proc. amm.), anche da parte del soggetto che, avendo instaurato il giudizio di merito non ancora definito, abbia poi ragionevolmente dubitato della correttezza della originaria scelta da lui effettuata» (Cass., Sez. U, n. 15122/2022; conf. Cass., Sez. U, n. 5513/2021 e n. 32727/2018). La giurisprudenza di questa Corte ha ritenuto che detti ragionevoli dubbi possono sussistere anche in assenza di contestazione, da parte del convenuto, della giurisdizione dell'autorità adita, sempre che siano idonei a rappresentare la sussistenza di un interesse concreto ed immediato alla risoluzione della questione da parte delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione. (cfr. Cass., Sez. U, n. 20504/2006, n. 15122/2022 cit. e anche Cass., Sez. Un., 27 novembre 2019, n. 31029; Cass., Sez. Un., 9 giugno 2021, n. 16082; Cass., Sez. Un., 21 dicembre 2021, n. 40953; e inoltre Cass., Sez. Un., 30 giugno 2008, n. 17776; Cass., Sez. Un., 25 ottobre 2013, n. 24155; Cass., Sez. Un., 16 dicembre 2013, n. 27990; Cass., Sez. Un., 10 febbraio 2017, n. 3557; Cass., Sez. Un., 14 gennaio 2022, n. 1083). Orbene, nella concretezza del caso, l'assenza di contestazioni sulla giurisdizione da parte del Ministero resistente dinanzi al TAR, non implica, nella ragionevole prospettiva di parte ricorrente, la sicura e definitiva insussistenza di possibili interferenze e sovrapposizioni incidenti sul riparto di giurisdizione tra giudice ordinario ed amministrativo considerata la specificità della fattispecie, che verte in materia di concessione di pubblici lavori (nella specie, autostradali), in relazione alla quale queste Sezioni unite hanno in più occasioni affermato che la giurisdizione appartiene all’uno o all’altro plesso giudiziario a seconda che il sindacato verta sull’esercizio dei poteri autoritativi dell’amministrazione pubblica o sul contenuto delle obbligazioni nascenti dal titolo concessorio. Va ulteriormente precisato che è irrilevante il passaggio in giudicato della statuizione dichiarativa della giurisdizione del Giudice ordinario contenuta nella sentenza n. 4732/2021 del Tribunale di Torino, con cui è stata parzialmente accolta la domanda di risarcimento dei danni, di pagamento dell'indennizzo pattuito tra le parti e di rimborso dei costi sostenuti per gli investimenti, proposta dalla ricorrente in epoca anteriore all'impugnazione del provvedimento di approvazione del progetto esecutivo dinanzi al Giudice amministrativo ed avente ad oggetto il riconoscimento degli oneri sopportati per interventi realizzati fino al 31 dicembre 2017, sia pure nell'ambito del medesimo rapporto, posto che la domanda di riconoscimento di maggiori importi per interventi relativi, però, ad un periodo successivo, attraverso l'impugnazione del provvedimento che, nel procedere all'approvazione del progetto, ha previsto la decurtazione delle somme indicate dalla ricorrente, è chiaramente caratterizzata da una causa petendi ed un petitum diversi da quell i oggetto di giudicato. Risulta evidente, nella specie, l'attinenza del giudicato ad una pretesa relativa ad un arco temporale e ad opere diverse da quelle che costituiscono oggetto del giudizio in esame, la cui riconducibilità al medesimo rapporto giuridico può assumere rilievo, al più, ai fini dell'inquadramento della controversia, ferma restando l'autonomia del titolo e dell'oggetto della pretesa avanzata, costituiti rispettivamente dagli interventi approvati e dal riconoscimento degli importi asseritamente dovuti. 3. Quanto all’individuazione del giudice munito di giurisdizione è utile ribadire che la controversia promossa dalla ATIVA dinanzi al giudice amministrativo riguarda la materia delle concessioni autostradali ed in particolare, il diritto di ATIVAa vedersi riconosciuti i costi degli investimenti realizzati nella fase esecutiva della concessione. In proposito non può condividersi la tesi sostenuta dal Ministero secondo cui la controversia, attenendo alla gestione della rete autostradale, deve ritenersi devoluta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ai sensi dell'art. 133, comma 1, lett. c), cod. proc. amm., avendo ad oggetto una concessione di pubblico servizio e non riguardando indennità, canoni ed altri corrispettivi, ma investendo la verifica dell'azione autoritativa della [OSCURATO:PERSONA] sulla intera economia del rapporto concessorio, in considerazione della natura del provvedimento impugnato, espressione della funzione di pianificazione degli interventi sulla rete, il cui esercizio è condiviso tra il gestore e l'Amministrazione concedente, e della complessità del contenuto della convenzione, riconducibile all'art. 11 della legge 7agosto 1990, n. 241, in quanto caratterizzato dall'intreccio di profili di carattere privatistico e pubblicistico. La predetta tesi si pone in aperto contrasto con il principio più volte ribadito da queste Sezioni unite, peraltro proprio nelle ordinanze citate in premessa, pronunciate tra le parti del presente regolamento, secondo cui la controversia relativa alla fase di esecuzione di una convenzione avente ad oggetto la costruzione e la gestione di un'opera pubblica spetta al Giudice ordinario, perché la giurisdizione di questi in materia d'indennità, canoni ed altri corrispettivi si estende alle questioni inerenti all'adempimento e all'inadempimento della concessione, nonché alle relative conseguenze risarcitorie, vertendosi nell'ambito di un rapporto paritetico, ferma restando la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo nei casi in cui la P.A. eserciti poteri autoritativi tipizzati dalla legge (cfr. Cass., Sez. U, n. 18267/2019; n. 32728/2018; n. 21200/2017). 4. A sostegno di tale conclusione, va dato atto del superamento dell'indirizzo formatosi in tema di concessione di pubblici servizi, sulla base della disciplina dettata dall'art. 5 della legge 6 dicembre 1971, n. 1034, secondo cui la giurisdizione amministrativa esclusiva riguardava tendenzialmente tutta la fase esecutiva del rapporto, pure in assenza di impugnativa di un atto o provvedimento dell'autorità pubblica, comprendendo le controversie che coinvolgessero il contenuto del rapporto concessorio nel suo aspetto genetico e funzionale, come la violazione degli obblighi nascenti dal medesimo rapporto (ad esempio, in tema di adempimento e di risoluzione), restando escluse soltanto le controversie di contenuto meramente patrimoniale, che non avessero alcuna implicazione sul contenuto della concessione (cfr. Cass., Sez. U, n. 20682/2018; n. 22357/2017; n. 13940/2014). Si è infatti richiamato il principio, affermatosi in tema di appalti pubblici, secondo cui la stipulazione del contratto rappresenta lo spartiacque tra la giurisdizione esclusiva spettante al Giudice amministrativo in ordine alle controversie in materia diaffidamento di lavori, servizi e forniture (art. 133, comma 1, lett. e), n. 1, cod. proc. amm.), cui devono aggiungersi quelle relative all'affidamento di un pubblico servizio (art. 133, comma 1, lett. c), cod. proc. amm.), e la giurisdizione del Giudice ordinario in ordine a quelle riguardanti la fase esecutiva del rapporto, rilevandosene l'idoneità a proiettare i suoi effetti anche in materia di concessione di pubblici servizi, nell'ambito della quale, alla stregua dell'insegnamento della Corte costituzionale (sent. n. 179/2016; da ultimo, sent. n. 178/2022), la giurisdizione esclusiva può trovare giustificazione soltanto se la [OSCURATO:PERSONA] agisce nell'esercizio di un potere autoritativo, e non anche quando la stessa opera in posizione di tendenziale parità con la controparte, esercitando la propria autonomia negoziale. Sono state poste inoltre in risalto : a) la progressiva contrattualizzazione della figura della concessione, per effetto del diritto eurounitario, che ha comportato una riduzione della distanza dalla figura dell'appalto, essendo ormai qualificabili entrambi come contratti a titolo oneroso; b) la connessione esistente tra la realizzazione dell'opera e la sua gestione, cui si collegano la prestazione di servizi in favore dell'Amministrazione e della collettività, qualificabili come pubblici servizi, e l'individuazione del corrispettivo nel diritto di gestire i servizi o l'opera, talvolta accompagnato da un prezzo (art. 3, commi 11 e 12, del d.lgs. 12 aprile 2006 n. 163), con assunzione del rischio operativo da parte del concessionario (art. 3, lett. uu)e vv), del d.lgs. n. 50 del 2016). Si è infine evidenziata l'introduzione di cause di modifica e di risoluzione del contratto di concessione analoghe a quelle previste per il contratto di appalto (artt. 106 e 108 del d.lgs. n. 50 del 2016), escludendosi anche la possibilità di ricondurre la convenzione alla figura dell'accordo amministrativo previsto dall'art. 11 della legge n. 241 del 1990, in quanto incompatibile con la distinzione che l'art. 133 cod. proc. amm. pone tra l'ambito della giurisdizione esclusiva in materia di accordi e quellodella giurisdizione in materia di concessioni di beni e servizi pubblici. 5. Pertanto, pur ammettendosi che nella fase esecutiva residuano poteri pubblici dell'autorità concedente, riferibili a specifici aspetti organizzativi, in relazione ai quali è prevista la giurisdizione esclusiva, è stata riconosciuta la spettanza alla giurisdizione ordinaria delle controversie nelle quali il petitum sostanziale è costituito dall'accertamento dell'adempimento o dell'inadempimento delle obbligazioni assunte nell'ambito del rapporto concessorio, dal momento che le stesse non coinvolgono sotto alcun profilo un controllo sull'esercizio del potere pubblico, in relazione ai parametri di legittimità dell'azione amministrativaprovvedimentale (v. Cass., Sez. U, n. 18267/2019 cit.). Nella medesima prospettiva, è stato successivamente affermato che, nel quadro normativo risultante dal d.lgs. n. 163 del 2006, non è più consentita la precedente distinzione tra concessione di sola costruzione e concessione di gestione dell'opera (o di costruzione e gestione congiunte), sussistendo l'unica categoria della «concessione di lavori pubblici», poiché la gestione funzionale ed economica dell'opera non costituisce più un accessorio eventuale della concessione di costruzione, ma la controprestazione principale e tipica prevista a favore del concessionario: e si è pertanto confermata l'inclusione della categoria di costruzione e gestione dell'opera all'interno di quella di affidamento di lavori pubblici, con la conseguente spettanza alla giurisdizione ordinaria delle controversie relative alla fase di esecuzione della convenzione, con la sottrazione delle stesse all'ambito dell'art. 133, lett. e), cod. proc. amm. (cfr., Sez. U, n. 21971/2021; Cass. n. 5594/2020). 6. Conformemente a tale principio, deve escludersi che nel caso in esame l'avvenuta impugnazione del provvedimento con cui il Ministero concedente ha approvato parzialmente il progetto degli interventi predisposto dalla concessionaria comporti la devoluzione della controversia alla giurisdizione esclusiva del Giudice amministrativo, attenendo tale controversia non già alla fase di affidamento della realizzazione e della gestione dell'opera, ma alla fase esecutiva del rapporto, e non essendo il provvedimento impugnato configurabile come esercizio di un potere autoritativo che consenta all'Amministrazione d'incidere unilateralmente sul contenuto dei diritti e degli obblighi previsti dalla convenzione. Le opere di cui la ricorrente ha chiesto l'approvazione costituiscono infatti «interventi di adeguamento richiesti da esigenze relative alla sicurezza del traffico e al mantenimento del livello di servizio», la cui progettazione ed esecuzione è posta dall'art. 2 della convenzione a carico del concessionario. Questi ai sensi dell'art. 3 è tenuto a predisporre periodicamente il programma dei lavori di manutenzione ordinaria e straordinaria, da sottoporre al concedente e la valutazione spettante a quest'ultimonon implica l'esercizio di un potere di pianificazione esteso alla conformazione della rete autostradale e alle modalità di svolgimento del servizio, ma un sindacato di ordine tecnico-giuridicoavente ad oggetto la necessità e le modalità di realizzazione delle opere, nonché la congruità dei costi preventivati, da compiersi alla stregua delle norme che disciplinano la costruzione e l'esercizio delle opere autostradali e dei prezzi correnti per le forniture e le lavorazioni occorrenti per gli interventi programmati, nell'ambito delle pattuizioni contenute della convenzione e del capitolato annesso, che definiscono i diritti e gli obblighi delle parti. 7. In conclusione, va dichiarata la spettanza della controversia alla giurisdizione del Giudice ordinario, dinanzi al quale il processo dovrà essere riassunto nei